二是广泛深入“听”。通过上级领导“点”、发动群众“提”、深入基层“听”、主动上门“问”、沟通交流“谈”等多种形式，引导和帮助党员消除思想顾虑和错误认识，敞开心扉，开诚布公，勇于批评，在方法上各级党组织根据各自工作实际广泛开展“四个一”征求意见活动，即召开一个座谈会，发放一份意见征求表，设立一个意见征求箱，开展一次谈心活动；在态度上，以诚待人，动之以情，晓之以理，发动党员群众直言不讳提意见；在梳理归纳上，对党组织的意见从理论学习、组织建设、作风建设、工作情况、廉政建设五个方面梳理，对党员的意见从学习、思想、工作、作风、纪律、廉洁自律六个方面进行梳理，充分汇集了党员群众的意见；在质量要求上，对征求到的意见详细记录，并由督导组、党支部严格审核后，原汁原叶地反馈给党员。
三是虚心诚恳“谈”。各级党组织根据本部门、本单位实际情况，本着与人为善、坦诚相见、谈出思想、谈出共识、谈出团结的原则，采取“一对一”、“一对多”、“多对多”等方式，让本单位党员群众在平等交流中提意见、找问题，组织党内外群众通过谈心交心查找问题。县级党员领导干部不仅在班子成员之间谈心，还主动与部门负责同志谈心，与所在支部的党员谈心。各单位领导班子成员之间、党员之间联系思想工作实际互相谈心并主动与机关职工和基层群众谈。
四是仔细对照“查”。各级党组织组织党员对照《》、对照新时期保持共产党员先进性基本要求和本部门、本单位提出的党员先进性的具体要求，结合征求到的意见，查思想、查作风、查纪律、查工作，认真开展了“四对照四检查”。每位党员根据支部反馈的意见和谈心中征求到的意见，认真查摆存在的问题，仔细分析产生问题的根源，并把查找的问题向社会公开，接受党内外群众的评议。对本部门、本单位党组织查出的突出问题，分别在不同范围内向党内外群众公布，围绕“问题是否找准了”，对党员的党性分析满意不满意“等重点，请本部门本单位党员和社会各界群众进行测评。
在发展党员工作中全面实行公示制和预审制的意见
各县区党委组织部、市直各部门党委(总支、支部)、各企事业单位党委：近年来，我市各级党组织认真贯彻执行《中国共产党发展党员工作细则》(试行)，按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，认真做好发展党员工作，全市党员队伍素质明显提高，结构不断优化。一些党组织探索实行了发展党员公示制和预审制，对把好“入口关”，保证新党员质量起到了积极作用。为了总结推广基层好的做法和经验，根据《细则》的有关规定，决定在全市发展党员工作中全面实行公示制和预审制，现制定以下实施意见。一、进一步完善发展党员公示制公示制是指在发展党员工作中，由党组织将发展对象的有关情况通过一定的方式，在一定范围内公布，征求党内外群众的意见。实行公示制，可以使党组织在接收预备党员之前，除了认真进行政治审查，采取个别访谈、座谈会的形式了解情况外，更广泛地听取各方面的意见，加强对发展党员工作的民主监督，增加透明度，使发展对象在走进党的队伍之前就置于党员、群众的监督之下。公示的时间、内容、方式、期限。公示应放在支委会确定为发展对象之后、支部大会讨论之前进行，公示期限一般为7--10天。由党支部将发展对象的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、现任职务、主要经历、申请入党时间、培养教育情况、支委会意见、准备发展的时间等通过张榜、公告等方式，在该发展对象的工作单位或工作场所公布，或以会议的形式向党内外群众宣布，广泛征求群众对发展对象在政治觉悟、思想品质、工作业绩、廉洁自律、关键时刻的表现等方面的意见。公示时，党组织要为群众反映情况提供便利，并注意做好保密工作，消除群众的顾虑。公示工作也可以由党委(总支)统一安排进行。公示中群众反映问题的处理。对群众在公示期间反映的问题，党组织要认真分析研究和调查核实，并根据不同情况提出相应的处理意见。对查无实据或与事实不符，或情况党组织已掌握不影响其入党的，及时发展吸收为党员；如反映的问题较严重，一时难以查实但又不能轻易否定，或有一定的问题，尚不具备党员条件，应暂缓发展；如反映的问题较严重，且情况属实，应不予发展。对群众超过公示期限反映的问题党组织也应认真对待，区分情况进行处理：如尚未召开支部大会讨论表决，要暂缓召开，待调查核实后再作决定；如支部大会已讨论通过，应经调查核实后，再决定报上级党委审批；如上级党委已审批，要将调查核实的结果作为对预备党员考察和转正的依据，问题严重的应及时处理。对借机诬陷、打击报复公示对象的行为，经调查核实后要视情节给予批评教育，或报有关机关给予党纪政纪处分，触犯刑律的移交司法部门处理。二、全面实行发展党员预审制预审是党支部将发展对象的有关情况，在讨论接收或上级党委审批前报市、县区党委组织部和上级党委预先审查。预审的内容。基层党组织将发展对象的入党申请书、个人自传、思想汇报、培养考察材料、短期集中培训材料、政审材料、公示征求党内外群众意见等材料，报县区党委组织部或市直部门党委、国有企业党委等上级党组织，由上级党组织严格审查入党材料是否真实、齐全，政审情况是否清楚，培养、教育、考察程序是否符合规定，发展对象对党的认识是否正确、入党动机是否端正，现实表现是否突出等。预审的方法。县区党组织发展党员时，要在支部大会讨论之后、党委审批之前，基层党委将有关材料报县区党委组织部，由组织员负责进行预审；市直部门、国有企业党组织发展党员时，要在支部大会讨论接收之前，将有关材料报市直部门、国有企业党委，由党委委员负责进行预审；组织关系隶属市委的非公有制企业党委发展党员时，要在支部大会讨论前，将有关材料报市委组织部，由组织员负责进行预审。预审时还要注意听取群众意见，同申请人谈话，进一步了解有关情况。预审后，由预审人提出是否同意提交支部大会讨论发展或党委审批的初步意见。市、县区党委组织部和市直部门党委、企业党委在认真研究预审人员提出的初步意见后，要将预审意见在10日内以书面形式通知基层党组织。对预审后没有批准的，基层党组织要继续加强培养教育或完善有关材料。实行公示制和预审制，是新形势下贯彻发展党员工作的有关方针、政策，加强宏观指导，强化领导和监督，广泛听取党内外群众意见，保证发展党员质量的两种有效方法。各级党组织在严格执行《中国共产党发展党员工作细则》各项规定的基础上，要按照要求，在发展党员工作中全面实行公示制和预审制，进一步提高新党员的质量，改善党员队伍的结构。
一、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持党要管党、从严治党的方针，不断改善党的领导方针和执政方式，保持和发展党的先进性，进一步规范从政行为；发扬党内民主，增强党组织工作透明度，切实维护党员的知情权、参与权和监督权，提高党组织和党员队伍的创造力、凝聚力和战斗力；加强党内监督，扎实推进党风廉政建设，提升拒腐防变能力，最大程度保障基层党员和群众可以直接行使的民利，为实现“再造一个新龙凤”奋斗目标提供坚强的组织保证和政治保证。
二、基本原则
1、坚持民主集中。始终坚持民主集中制，学会用新的实践经验来完善和发展其各项具体制度，确保制度化、规范化运行，这是实施党务公开的首要前提。
2、坚持依法依纪。按照和党内制度条例要求，在遵循宪法和法律法规的前提下，明确公开内容和形式，依法依纪予以公开，这是实施党务公开的重要保障。
3、坚持真实公正。尊重落实党员主体地位，必须坚持实事求是、客观公正，面向基层、面向群众，不回避矛盾，不避重就轻，这是实施党务公开的基本方针。
4、坚持服务发展。紧紧围绕服务发展、服务民生要务，充分调动基层党员群众在转型跨越发展中建功立业的积极性和主动性，这是实施党务公开的根本目的。
5、坚持注重实效。科学把握党务公开的共性要求和个性特点，坚持从实际出发，既要方便党员群众知情参与，又要增强针对性，这是实施党务公开的目标要求。
6、坚持积极稳妥。既要积极推进、大胆实践、勇于创新，又要科学安排、规范操作、有序实施，在研究新情况、新问题中拓展深化、完善提高，这是实施党务公开的主要手段。
三、工作步骤和目标任务
1、学习动员阶段。一是召开动员会，组织学习党务公开有关文件和会议精神；二是成立领导机构；三是从支部分别确定1名党务公开发言人和联系人，从党代表、老党员中选聘若干名监督员。
2、组织实施阶段。一是结合实际，在调查摸底和广泛征求意见建议的基础上编制公开目录；二是制定相应的公开制度，主要包括党内通报、党内情况反映、重大决策征求意见、党内事务公开咨询、党员定期评议、党务公开监督检查、党务公开责任追究、考核评价等；三是合理确定公开范围和时限，严格在规定的范围和时间内，按照目录内容实施公开；四是对收集党员意见建议进行反馈；五是资料的归档整理。
3、监督检查和验收阶段。对党务公开的程序和各环节工作进行一次全方面、地毯式的自查自检，发现存在问题及时予以整改，形成自查报告。其次要培树典型，积极发挥典型的示范带动作用，做好对外宣传。
4、整改提高阶段。一是对自查阶段发现问题和基层党员群众反映集中的意见予以针对性地整改，制定整改方案，明确目标和效果，确保实效性；二是完善修订相关制度，形成长效机制；三是将党务公开工作纳入年度目标责任考核，对要求标准高、公开及时、程序严格、内容丰富、形式灵活多样、群众评价高的支部予以表彰。
四、党务公开的内容
根据党内法规要求，党内事务除涉及党和国家秘密等规定不宜公开或不能公开的外都应公开。公开的内容主要包括以下几个方面：
1、党组织基本情况。本级党组织领导机构、工作机构的设置及主要职责；党组织领导成员基本情况、职责分工、联系方式；党组织执行民主集中制、议事规则和决策程序，制定的重要制度和规定；党员基本情况等。
2、决议、决定及执行情况。本级党组织对党的路线、方针、政策和上级党组织的决议、决定及工作部署的贯彻落实情况；全系统经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设有关决策及执行情况；党组织任期目标、年度目标和阶段工作部署、工作任务及完成情况；涉及群众切身利益的重大决策、政策及落实情况等。
3、思想建设情况。本级党组织落实思想政治工作计划，开展政治理论学习情况；党员干部教育培训计划及落实等情况；召开党组织民主生活会情况，存在问题整改落实情况；年度党建主题活动、群众性精神文明创建活动计划安排及实施情况等。
4、组织建设情况。基层组织建设主要活动及开展情况；本级党组织机构调整、换届选举情况；党员发展、管理和民主评议情况；党代表推选情况；党费收缴、使用和管理，党务工作经费的管理和使用情况；保障党员权利等情况。
5、干部选任和管理情况。党员干部选拔任用、后备干部培养、考核奖惩、党内各类先进评选表彰，干部监督制度及执行等情况。
6、服务群众情况。领导干部联系帮扶群众，听取各方意见建议，帮助群众和党员解决生产生活实际困难情况；查处各种损害群众利益的行为，着力解决涉及民生突出问题情况；接待来信来访，排查化解矛盾纠纷情况；维护党员群众权益，办理、落实党员群众切身利益重要事项等情况。
7、反腐倡廉建设情况。落实党风廉政建设责任制，推进惩防体系建设情况；班子成员述职述廉和民主测评情况；领导干部执行《廉政准则》等廉洁自律各项规定情况；领导干部落实党内监督制度，个人重大事项报告情况、经济责任审计情况等；党员干部违法违纪案件查处情况等。
8、其它应该公开的事项。包括党员群众普遍关注的重点、热点、难点问题，不涉及党内秘密的党内其它事项，经党组织审查决定或上级组织要求给予公开。
五、党务公开的程序
党务公开工作在程序上应力求规范、有序、到位，接受群众监督，吸纳群众意见，争取群众支持。要按照事前公开、征求意见，决策公开、民主讨论，结果公开、接受监督的基本程序，将党务公开工作贯穿于党内重要事务的酝酿、决策、实施的全过程。
1、制定目录。各支部应根据自身实际，在广泛征求基层党员群众意见建议的基础上，制定各自的公开目录，明确公开内容、范围、方式和时限，自觉接受监督。所制定的公开目录必须由委党务公开领导组审核后方可实施。
2、实施执行。各支部依照公开目录进行公开。如有目录外需要公开的事项，支部应制定工作方案，报住建委党组审核同意后进行公开。合理确定公开的范围和时限，严格在规定的范围和时间内公开，对仅限于党内公开的事项，要及时向党员公开，认真听取党员的意见和建议，接受广大党员的监督；对可向党外公开的事项，要按照先党内后党外的原则，以适当的方式向社会公开，主动接受人民群众的监督。
3、收集反馈。各支部应通过设立意见箱、电子信箱、公开电话号码和座谈讨论、问卷征询、网络意见搜集等主动问询形式，认真收集党员对党务公开情况的意见建议，及时作出处置或整改，并将结果向党员反馈，再公开的事项内容要根据具体情况而定，重要事项和重大问题，必须经住建委党组审核后，方可将办理结果予以反馈，并视情况采取适当的形式公开。
4、归档管理。各支部对党务公开的内容、基层党员群众意见和建议及处理情况等党务信息资料应及时整理归档，并规范管理和使用。
六、党务公开的时限
党务公开的时限和公开的内容、范围要相适应，做到固定内容长期公开，常规性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作即时公开，确保公开的经常性、动态性和及时性。公开的时间一般不得少于半个月。
1、长期公开：政策措施、文件规定以及总结性的工作实行长期公开。
2、定期公开：一定时期内相对稳定的常规性工作，应实行定期公开，一般每季度或半年更换一次。
3、逐段公开：动态性、阶段性工作，如为民办实事、重要工作落实情况等，应根据进展情况进行公开。
4、即时公开：临时性、应急性工作，如任前公示、灾害救助等内容，应即时公开。
七、党务公开的方式
党务公开分党内公开和党外公开。党内公开的主要形式有会议、领导讲话、文件、简报、党务工作动态等；党外公开的主要形式有设立公开栏、网站、手机信息、QQ、电子显示屏、触摸屏、新闻会、电视、广播、报刊等。
对群众敏感的热点、难点问题，可以采取让党务公开监督员和党员群众代表共同参与的办法，将结果通过代表们间接向全体党员和群众作专项公开。对项目建设、拆迁、医疗、社会保险等涉及群众切身利益的问题，可以召集各方代表通报相关工作情况，并通过他们间接地向全体相关利益党员群众公开和征求意见建议，促进各项工作的有效推进。
各支部要科学整合公开资源，结合实际，综合利用党务公开工作平台，不断创新公开载体和形式。要针对不同内容确定公开形式，把党务公开与政务公开、村务公开、司法公开、企务公开、厂务公开和办事公开等有机结合，实现相互促进、协调运转。
八、相关要求
各支部必须加强领导，精心组织，强化督查，做好与住建委党组的沟通联系，确保党务公开工作顺利开展，并达到预期目的。
1、加强领导，精心组织。各支部要把开展党务公开工作作为当前党建工作的一件大事，作为深入开展创先争优活动的一项重点内容。要明确工作责任，细化工作要求，抓好任务落实。各支部书记要切实负起一把手的责任，对该项工作要亲自过问，积极协调解决存在的困难和问题。要结合实际，合理设置党务公开载体，规范党务公开形式，营造良好的党务公开氛围，确保党务公开工作顺利推进。
2、统筹协调、搞好配合。住建委党务公开领导组要切实履行职责，主动协调相关问题。各有关部门要加强协调配合，认真做好检查指导、审核把关、宣传报道等工作。同时，要及时向党务公开工作领导组汇报反馈情况，提供参谋建议，形成工作合力，共同推进工作扎实开展。
3、督促指导，挖掘典型。党务公开领导组要发挥职能作用，搞好组织协调，采取全面检查、专项督查、重要抽查、明查暗访等形式，严格督促检查，掌握工作动态，指导工作开展要认真调研，挖掘典型，对先进做法和典型经验，及时总结推广。要注重搞好工作交流，发挥简报、网站、电视台等作用，反映工作进度，披露存在问题，营造浓厚氛围，促使活动开展有声有色。
[关键词]党代表；群众工作；国外经验
[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）09-0025-05
执政党与民众的联系是当前政治的一个核心问题。就我国现状而言，党代表是在党组织内部经过一定的组织程序选举产生参加党的各级代表大会或代表会议的党员代表，是各级党代会活动的主体，是密切党群、干部关系的重要桥梁和纽带。本文将介绍新加坡、日本、德国等国外政党议员联系群众一些做法和亮点，对我国党代表在联系服务党员群众提出一些工作展望和思路。
一、国外党代表（议员）密切联系党员群众（民众）的实践
国外部分政党议员在密切联系群众，为群众解决实际困难等方面，已有一套较为成熟的做法，有很多实践经验值得学习借鉴。
（一）新加坡人民行动党：“民事诊所”与访问选民。定期接见民众是新加坡人民行动党加强其议员的服务性、亲和性的有效方式。协助议员接见选民，是基层支部工作的重中之重。“根据规定，每个议员都有自己的接见民众日。一般是每周一次，每次一个晚上，一年大约有50多个民众接待日，听取民众反映意见、问题”。议员接见选民的场所被称为“民事诊所”。来访者多为底层人士，反映的问题大多涉及自身利益个性问题。无论来访者多少，议员都逐一接见，直到深夜凌晨。“对民众反映的问题，议员会尽心尽力提供正确解决问题的途径和信息，必要时，也会邀请政府或有关工作人员来现场办公，当场解决问题，对极少数特殊困难的，议员还会当场开出小额支票予以资助。接待选民最多的议员一年接待过5万选民。”套用人民行动党自己的说法，该党“至今保持不变的是接见选民的宗旨还是跟以前一样，那就是为人民服务”。
除此之外，新加坡人民行动党还实行议员访问选民制度。“议员一般于周日晚上走访选民，形式很简单，走家串巷，逐家敲门，向选民说明来意，有问题、有建议就记录下来，无问题递张名片则离开”。在4年任期内，议员要对本选区内的家庭至少拜访3次。目前看来，这种议员接待和走访选民制度是成功和可行的，是一项密切党群联系的有效制度。
（二）日本自民党：“个人后援会”是自民党联系普通选民的纽带。“个人后援会”是指“日本自民党议员和议员候选人在自己的选区（一般是其家乡），为开展竞选、直接网罗支持者而以家族为轴心，以姻亲、近邻集团、同行业工会等血缘、地缘的人脉为媒介建立起来的培养、维持、扩大票田的组织”。其作用主要有：“一方面，议员要照顾到后援会会员的一些日常要求；另一方面，议员还充分利用各种关系和个人影响，对有关政府部门施加压力，为自己的选区争取更多的政府补助金和公共事业建设项目，提高当地选民的生活水平。”
（三）德国社会。德国社会为选民提供“门诊”式服务——即在收到选民的见面预约后，按照事情的轻重缓急程度，依次在选区办公室接待“挂号”的选民，并根据交谈情况开出“诊断处方”，分别予以“手术”（当场解决问题）、“服药”（不能解决的予以劝慰和解释）和“转院”（需转到其他部门解决的予以帮助和提示）处理。对于一些把握不准的问题，议员们往往在咨询相关专家后提出可行建议；对于超出其职权范围但又确实涉及选民共同利益的问题，议员们还会联署提案，通过立法渠道予以解决，或者质询政府部长，敦促问题的最终解决。德国各党议员在圣诞节时会在街头竖起圣诞树并在旁边放置摆满宣传材料和果酒的小桌与路过的民众随意地边喝边聊。在节假日前他们还会前往幼儿园与孩子们玩耍自然地与家长们切入相关话题。在网上建立了网页，并不断更新内容，扩展网页的服务功能，人们可以不受时间和地理条件的限制，随时从网上了解社民党的政策主张、领导人的主要言行、党内活动的重大安排等。同时，还定期或不定期组织党的领导人同网民进行网络对话解答选民提问和质疑。
归纳起来，国外的议员联系民众制度有以下特点：
一是普遍透露出各国（地区）政党对加强党群干群关系的重视。以上各政党均秉承着“一个党的政治生命取决于民众”的可贵精神；二是广大议员主动联系民众的愿望非常强烈。议员每天都要走家串户，了解民众需求，市民只要一个电话就可以把议员找来，议员与群众联系密切；三是联系的着眼点均放在了“切实解决群众最关心和最现实的利益问题”上。他们普遍认为，党的群众工作最终要转化为民众看得见摸得着的实惠，政党才能得到民众认可；四是注重发挥基层组织特定办公场所在联系民众方面的重要作用。如新加坡的“民事诊所”、德国英国的选区办公室、香港的个人专属办公室等；五是政府保障到位。各国政府每年均给予议员一定的工作室运作经费或工资保障议员接待、走访等工作的开展，议员反映的民意诉求，政府也会主动安排人员协助解决；六是注重采取灵活多样的群众工作方法，增强党的凝聚力和吸引力。一方面，除了传统的接访、走访等方式，他们均在探索形式灵活多样、富有亲和力的群众工作方式，以不断适应信息社会发展的要求，同时也寻求更多的机会与民众面对面；七是注重利用媒体，特别是新媒体与民众进行沟通。通过努力适应媒体杜会、积极运用网络信息技术提高党群工作的效率和效能。
二、党代表联系党员群众的现状及问题分析
（一）党代表联系党员群众的主要实践
我们党自推行党代表联系党员群众工作以来，大胆探索、积极创新，极大地激发了广大党代表的积极性、主动性和创造性，较好地发挥了党代表联系、服务群众，参政议政，提高党的决策科学化、民主化和先锋模范作用，为推动政治、经济、文化、社会和党的建设等领域较好较快发展提供了坚强有力的保障。
1.科学选举党代表。一是在代表人数上向基层一线党员倾斜，有计划地规定各支部名额，做到从根本上优化代表来源和结构分布的目的。在党代表中，有来自基层农村党支部的大学毕业生、普通工人、党组织书记、骨干教师、医生等等。来自各条战线上的优秀人员的加入，增强了党代表队伍的生机与活力，提升了党代表的先进性和广泛性。二是在选举方式上，认真贯彻落实民主集中制，充分发扬民主，自下而上、上下结合提名、推荐，按照提出代表候选人初步人选、代表候选人初步人选考察、确定代表候选人预备人选、选举产生代表、代表资格审查和批复五个步骤以无记名投票方式选举产生代表，激发了广大党员的民主和竞争意识，切实做到优中选优。
2.拓宽党代表建言渠道。一是结合驻村蹲点指导，构建纵向联系模式。通过“驻乡镇+驻村社区+驻企业+驻支部”形成一套“层次分明、责任具体、服务突出”的党代表联系党员群众模式：由党委书记负总责，党委委员分别联系党支部，各支部书记牵头，村社干部和机关干部分别联系1～2个社（班组）、10～20户群众，丰富了“党群联系链”。二是扩大覆盖面，构建横向联系模式。通过“驻领导+驻干部+驻部门”的“三位一体”帮扶机制，实现党员干部与群众的“零距离”接触。在深入调研的基础上，积极探索创新，制作党代表《民情日志》，充分保证了困难群众全覆盖，切实保证党代表能够直接走访调研联系片和联系户，有利于党代表开展宣传、走访、调研和慰问帮扶活动。
3.充分发挥好党代表联系党员群众作用。一是认真组织召开党代会年会，打破以前党代表“举举手，鼓鼓掌，画画圈，散会就靠边”的惯有模式，通过专题议案讨论的方式充分调动党代表参政议政的积极性，确保提案件件落实，使群众成为党代会的直接受益者。二是重心下移，接“地气”，强“底气”。充分发挥党代表上情下达、下情上达的作用，深入基层与群众交心谈心，“想群众之所想，急群众之所急”，增强了联系的有效性和服务的针对性。如围绕宅基地复垦、土地整治、户籍制度改革、社医“双保”等群众十分关注的热点难点问题，专门组织党代表深入到基层中调查研究，广泛听取、收集党员群众的意见及建议，并及时向乡党委反映，推进了民主决策。三是提高了为民服务水平。党代表依托已建成的便民服务中心、村（社区）便民服务点，全力开展便民服务全程工作，为群众代办事项，提高了办事效率，基本实现党员群众委托的事项件件有着落、事事有回音，使党群、干群关系更加密切。
（二）制约党代表联系党员群众的瓶颈分析
1.体制机制不完善使党代表联系党员群众工作受阻。一是党代表联系党员群众制度有待进一步健全。如提案制度、质询制度、联系制度、调研活动制度、提案落实公示制度等还不够完善，亟须进一步规范。二是党员群众的诉求表达机制尚未健全，沟通渠道不畅通、程序繁杂，致使一部分党员群众的诉求表达受阻；党代表对群众的要求缺乏相应的反映机制，未及时汇集、整合、办理。三是监督机制不完善。由于缺乏强有力的制度保障，造成不少环节和工作领域存在“弱监”和“虚监”，致使党员、群众的监督具有随意性，从而削弱了监督的力度。因此，对制度执行情况的监督还需要进一步完善，在各重要环节上设定相应的监督责任主体，通过定性和定量相结合等方式，对工作情况进行监督考核。四是对党代表的考评机制不完善。评价中存在三个偏重的倾向，即偏重年度考核，日常工作流于形式；偏重组织意见，民意测评流于形式；偏重业绩考查，具体联系党员群众成效考评流于形式。导致无法科学、全面地评价党代表联系党员群众工作的效率和深度。
2.党代表作风不实使联系党员群众工作难以实施。一是形式主义和是党代表不良风气的主要表现，日常工作中“重程序轻实质”、弄虚作假之风日渐上升。党代表之间不是比谁的工作做得更扎实，而是比收集民意、比走访联系群众的数量，做表面工作，甚至出现“动员就是开个会，宣传就是挂标语，号召读书就发几本，检查就是编总结”的现象，对群众真正关心的热点难点问题却没有如实反映，破坏了党代表密切联系群众的优良作风。二是职责意识不强。有群众形容党代表发挥作用是“五年一次会，只是三五天；开会画画圈，会后就靠边”、“会上三两天，会后歇一边”，会后权利停止，义务也消失，致使党代表发挥作用缺乏持续性。
3.党代表的思想观念滞后，党员先锋模范作用不突出。一是宗旨观念较差。有的党代表全心全意为人民服务的意识较差，存在“上台干几年，沾沾集体的光，干点自己的事，没有油水就让位”的思想，认为“为群众谋利益是党委、政府的事，自己无权无钱，无法为群众谋利益”。二是某些党代表对联系群众工作的思想认识存在偏差，没有充分认识理论武装的极端重要性。有的党代表甚至把联系党员群众工作与本职工作对立起来，认为会耽误本职工作，因而缺乏主动性和积极性，结果造成有些党代表在联系党员群众工作中敷衍了事，认为只需简单向党员群众宣传一下党的政策即可。三是党代表的综合素质有待进一步提高。党代表素质的高低直接决定党代表能否充分履行职责和发挥作用，部分党代表由于自身文化水平较低，对党和国家的政策理解不够，难以提出合理的具有实质性和建设性的意见建议。
三、党代表联系党员群众的创新路径探究
总结国外党代表（议员）密切联系党员群众（民众）的成功经验，以及当前我们党党代表在联系党员群众工作的现状及制约因素，笔者认为党代表联系党员群众的创新路径主要有：
（一）统筹制度建设，构建“六大”制度保障体系
为建立党代表联系和服务群众的组织网络，以选举单位或工作领域划片成立党代表活动小组，以区、乡镇、社区、村、企业等基层党组织为单位定点设立党代表联络点，让党代表与群众面对面、零接触。
1.建立党代表联系党员群众制度。完善党代表联系党员群众制度体系，使党代表“有言可聚、有话可说、有事必办”。探索制定《党代表大会常任制工作制度》，配套出台《党代表大会年会工作制度》《党代表视察工作制度》《党委委员联系党代表小组和党代表制度》《党代表联系党员群众制度》《党代表评议党委班子成员制度》等，构建起党代表分类联系服务党员群众、党代表与党员群众双向联系等一系列制度。
2.建立党代表小组活动制度，规定党代表小组的设立方式、活动内容和管理措施。按照“小型、简便、灵活、实效”的原则开展活动，创新联系方法，制作党代表联系服务党员群众的记录卡，明确联系对象，要求每个党员代表联系所在支部3-5名普通党员。同时，可扩大联系对象范围，重点联系老党员、军烈属、复员退伍军人、贫困户、种饲养大户、私营企业主等。
3.建立党代表接待制度。定时定点接待，按时按质办理，以党代表工作室为平台，开展“党代表接待日”活动。部分有条件的工作室可制定接访专题，针对性地引导群众主动建言献策。将党代表“接访走访”与“党员领导干部大接访”等活动相结合，发挥特长，进一步提高党代表联系服务党员群众的实效性。同时，开通网上“党代表信箱”和“调查专栏”，为每个党代表工作室配备一名接待员，收集和报送社情民意，及时形成建设性提案并转交办理机关，并跟进处理进度和反馈落实办理结果，切实帮助解决民生关注的热点问题。
4.实行党委工作通报制度。通过各级党委会、干部职工大会、村社工作会、驻村工作会等会议形式，定期、不定期向党委通报党代表联系党员群众工作的开展情况，汇报群众关切的热点难点问题及政策性疑问，及时研究解决。
5.实行党代表议案及建议、批评和意见办理制度。党代会闭会期间，党委要及时将党代表议案、建议、批评和意见进行梳理，并交政府办理。除议案必须由政府办理外，建议、批评和意见可由政府办理，也可由政府交有关部门组织办理，并负责答复党代表。
6.建立党代表管理制度。通过设置举报信箱、公开电话和网络版块的方式，加大代表身份监督力度，确保违纪违法的代表“下得来”、表现优异和群众信得过的代表“上得去”。加大代表述职考核力度，把代表述职工作列入党员年终双述双评工作中，让群众和党员参与代表履职工作的评议。根据问卷结果，有约71%的代表认为应该“在群众中开展民主测评”，以考核党代表联系服务党员群众的效果。
（二）统筹机制建设，构建“四大”长效机制保障体系
1.建立健全传递、反馈机制。构建“党委班子成员——支部——党代表——普通党员——群众”的“五级”联系网络。在“五级”联系网络中，党委班子成员为指挥者和党委决策的下达者，支部充当临时活动阵地载体的作用，将支部内的所有党代表联系到一起，畅通日常的沟通交流，方便对党代表的有效管理，为党代表联系党员群众提供强有力组织保障。
2.建立健全互动监督机制。强化党代表、人大代表、政协委员互动沟通，采取三类代表打包平衡分组的方式，开展组内讨论和课题调研，从多角度、多方面参与地方建设；采取部分党代表、政协委员列席人代会和部分人大代表、政协委员列席党代会的方式，打破传统代表大会“隔膜”，加强代表之间的沟通交流，提供代表参与党政建设平台，汇集代表意见和建议。
3.建立健全评价激励机制。首先，评价主体多元化。除了党代表群众工作的对象纳入评价主体范畴外，还要注重媒体、非政府工作人员、人大代表、政协委员、知名企业家、离退休老干部、派人士、党外知识分子等，从各自的角度对党代表联系党员群众工作进行客观、公正地评价。其次，评价方式多样化。组织区党委、乡镇、村社支部对党代表的各项工作进行评议。又如聘请权威性的专业机构，运用专业调查方法（随机抽样调查），进行定性或定量评价；将党代表征集的问题落实情况进行评价和公布。最后，评价结果成效化。通过党代表约谈、巡视组巡视，述职述廉等形式对党员群众反映的问题进行分类、整合、办理。
4.建立健全群众工作物资保障机制。从财政中划拨出专项工作经费或从党费中拨出一定的经费，给予无固定收入的党代表一定的工作补贴，为党代表联系党员群众工作提供必要的资金保证。对经济特别困难、偏远村（居）的党代表补贴报酬，可以探索财政统一发放或者奖惩等途径予以解决。
（三）统筹组织设置，构建联动化覆盖保障体系
1.强化组织领导，建立组织网络。各级成立党代表联系党员群众工作领导小组，由党委一把手任组长，发挥牵头抓总作用，各相关副职领导为副组长，相应职能部门负责人为成员的组织机构。在党务办设立党代表联络办公室，负责党代表的日常联络、活动组织、教育培训、接待、意见收集和意见建议督办等工作。
2.建立行业党代表小组。随着农村经济的不断发展，农村党员就业形式日趋多样化，一大批农民在致富过程中自发地形成了分工相对明确，经营相对集中的行业协会，为便于党员在行业协会中发挥作用，可以依托行业协会设置党组织，依托农村专业合作经济组织，在相对集中的社会群众中设置党组织，把党的组织设置到产业链条的每一个环节，党的活动延伸到农业产业的每一个角落。
（四）统筹机构建设，构建全方位载体保障体系
1.建立党代表工作室（或党代表服务中心）。坚持方便党代表联系党员群众的原则，依托区、乡镇、各村（社区）办公室，建立党代表工作室（或党代表服务中心），达到“一室多用、实用管用、共建共享”。工作室一般设在群众方便办事的地方或社会服务管理工作中心，使“代表有地方办公、群众有地方反映”，注重发挥基层组织特定办公场所在联系民众方面的重要作用。
2.组建工作队伍。每个党代表工作室以党代表为主体，选配有领导能力和工作精力、有威望、履职热情高的党代表担任工作室负责人；配备有工作经验、热心党代表工作的同志为联络员，主要负责做好工作室的日常工作；以党员为主体，大学生村官、入党积极分子和团员青年为补充，建立志愿者服务队伍，为党代表工作室提供帮助。
3.创新组建方式。依托党建网、党员干部远程教育网等现代网络平台，探索建立网络工作室，开展网上互动，实现联系服务全天候；开设党代表网上论坛、微博、QQ群等平台，推进代表与代表、代表与党员群众之间的沟通交流；鼓励履职热情高、自身有专长的党代表设立个人工作室，开展特色服务。
（五）统筹队伍建设，构建执行型人才保障体系
从明确代表任期、权利和义务入手，让代表明白怎样发挥作用，如何更好地发挥作用，增强党代表的责任意识。党代表在党代会闭会期间发挥作用，是一个新生事物，不仅社会上许多人不了解，不少党员甚至党代表也都知之不多。因此，要通过讲座、做报告、上党课、印发宣传资料、媒体宣传等多种形式，使广大党员和群众充分认识党代表在党代会闭会期间发挥的参政、议事、传递民情、解民忧的重要作用，分代会与人代会、政协的不同之处，高度把握相互间的不可替代性，形成尊重党代表权利、支持党代表行使权利的良好社会氛围。帮助每个党代表全面认识自己在党代会闭会期间发挥作用的重要意义，认清职责，明确使命，增强党代表的党性观念、为民服务观念、全局观念，提高参政议政、充分行使职权的能力。
参考文献：
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[4]朱艳圣.日本自民党处理党群关系的做法[J].马克思主义与现实（双月刊），2005（1）.
一、指导思想
全面贯彻党的十七大和十七届四中、五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持围绕中心，服务大局，坚持党要管党，从严治党，尊重党员的主体地位，推进党内民主建设，不断提高党的基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，为推动供销事业科学发展提供政治保障。
二、目标要求
坚持服务中心、突出重点，发扬民主、广泛参与，依规运作、积极稳妥，因地制宜、务求实效的原则，通过实行党务公开，健全各项规章制度，建立党务公开工作的规范化操作规程，促进党内民主决策、民主管理、民主监督制度的落实，强化对权力运行的监督制约，进一步提高领导干部廉洁从政的自觉性，进一步增强党内事务的透明度，进一步畅通党员群众的民主监督渠道，进一步提升党的执政能力和领导科学发展的水平。
三、公开内容
按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，凡属、党纪条例规定，本单位广大党员、群众关注的重大事项和热点问题，除涉及党内秘密以外，全部进行公开。公开的主要内容是：
（一）党组织决议、决定及执行情况。执行中央、省委、市委方针政策，市社党委决议、决定和工作部署等情况；本单位重要决策及执行，任期工作目标、阶段性工作部署、工作任务及落实等情况。
（二）党的思想建设情况。本级党组织开展思想政治工作、理论学习计划及落实、党员干部教育培训计划及落实等情况。
（三）党的组织管理情况。本级党组织的设置、主要职责、机构调整、换届选举，党员发展、民主评议、创先争优，党费收缴、管理和使用，党务工作经费管理和使用，党员权利保障等情况。
（四）领导班子建设情况。领导班子职责分工、议事规则和决策程序，执行民主集中制，召开民主生活会，年度考核等情况。
（五）干部选任和管理情况。干部选拔任用、轮岗交流、考核奖惩，干部监督制度及执行等情况。
（六）联系和服务党员、群众情况。听取、反映和采纳党员、群众意见和建议，帮助党员、群众解决生产生活实际困难，接待来信来访、排查化解矛盾纠纷，办理涉及党员、群众切身利益重要事项等情况。
（七）党风廉政建设情况。执行廉洁自律规定、落实党内监督制度、推进惩治和预防腐败体系建设、落实党风廉政建设责任制、处理违纪党员等情况。
（八）其他需要公开的事项。本单位根据实际情况或党员、群众认为有必要公开的不涉及党内秘密的其他事项。
四、范围形式和公开时限
党务公开根据不同的内容确定公开形式，适宜在党内公开的，通过党内有关会议、下发文件、定期通报、党务公开栏等形式进行公开；适宜对全社会公开的，采取新闻媒体报道、网站、电子屏幕、公开电话和设置党务公开意见箱等形式进行公开。涉及重大决策的，按照党内外情况通报制度和党内重大决策征求意见制度的规定向党内外公开。涉及干部工作的，按照《党政领导干部选拔任用条例》规定的程序和范围公开。党务公开的时限与公开的内容相适应，具体分为以下四种：
（一）定期公开。主要指在一定时期内相对稳定的常规性工作，原则上每季度公开一次。
（二）分期公开。主要指动态性、阶段性的工作，根据进展情况分期逐段公开。跨年度的工作除按阶段公开外，在工作结束时进行总结性公开。
（三）即时公开。主要指临时性工作，如创先争优推荐（推选）情况、干部考察预告、任前公示等内容，根据情况随时进行公开。
（四）长期公开。党的有关政策，党组织议事规则、工作制度、工作程序等，长期进行公开。
五、公开程序
（一）制定目录。结合实际，定期制定本单位党务公开目录，明确公开内容、范围、形式和时限，并报上级党组织备案。
（二）实施公开。日常性党务公开依照公开目录进行，目录外需要公开的事项，报上一级党组织备案。申请事项暂时不宜公开或不能公开的，也要报上一级党组织备案，并向党员、群众做好解释。
（三）收集意见。通过公布联系电话、设置意见箱、明确来信来访接待日等，收集党员、群众对党务公开的意见和建议。
（四）处理反馈。对党员、群众提出的合理化意见和建议，明确专人负责筛选和整理，及时反馈给相关部门，切实采取措施，认真整改，并将整改后的情况再次向党员公开。
（五）归档管理。各级党组织要建立健全党务公开工作档案，并进行规范化管理。对党务公开的内容和党员、群众的意见建议及处理落实情况，及时整理，分类归档，并做好管理利用工作。
六、保障措施
(一)加强组织领导。市直供销系统党务公开工作由市社党委统一领导，市社党务公开领导小组牵头组织实施，市社机关各科室和直属市直改制企业积极配合，各基层党组织主要负责人要认真履行第一责任人的责任，领导班子成员要分工负责抓落实。市社机关和直属改制企业的纪检、人事、办公室等部门承担各自负责的任务内容。
（二）强化学习宣传。各级党组织要以中心组学习、领导班子会议、党员会议、专题辅导、刊办专栏等形式，认真学习党中央《关于党的基层组织实行党务公开的意见》和省、市有关会议精神。党务公开的内容、方式和时限等要在合作经济网上，及时宣传报道党务公开工作动态，认真总结经验，培养推广典型，充分发挥先进典型的引领带动作用。
（三）健全完善制度。一是建立党务公开责任制制度。领导干部，特别是主要领导要发挥“第一责任人”的作用，高度重视，加强指导，推进工作落实。二是建立新闻发言人制度。各单位要设立党务公开新闻发言人，定期向媒体公布党务公开工作有关情况和信息。三是建立党员申请公开制度。党员按有关规定向党组织申请公开相关党内事务，党组织应向申请人公开或在一定范围内公开。四是建立意见收集处理反馈制度。对党员、群众围绕党务公开内容提出的意见和建议要认真收集整理，及时办理并反馈。五是建立党务公开考核评价制度。把党务公开工作作为党组织及其主要负责人工作实绩考核和党风廉政建设责任制考核的主要内容，适时组织党员对党务公开情况进行评议。六是建立监督员制度。各级党组织要聘请党务公开工作监督员，监督员要及时对公开工作中存在的问题和不足提出整改意见。
一、党务公开的内容
（一）基本内容
1、固定公开内容。包括党组织机构设置、班子成员分工和联系电话，班子任期目标、年度工作目标及完成情况，党员理论学习、结对帮扶、责任区、先锋岗等制度，不同类型党员保持先进性的具体要求。
2、定期公开内容。（1）党组织开展先进性教育活动等主题教育活动情况，按照要求定期公开；（2）党员参加组织活动情况、党费收缴情况，每半年公开一次；（3）党员、党支部年度“双评”情况，每年在评议结束后公开。
3、随时公开内容。（1）党内外重大事项情况。包括新近出台的有关政策性文件、党组织讨论决定的重大事项以及群众关心的热点难点问题的处理情况等；（2）干部调动、任免、公开招考及任前公示情况；（3）违规违纪党员干部的处理情况；（4）发展党员工作情况。包括确定入党积极分子、吸收预备党员、预备党员转正前的三次公示等；（5）各类先进评比表彰情况；（6）群众向党组织反映的意见、建议落实情况；（7）慰问帮扶困难党员和老党员情况；（8）需要公开的其他内容。
（二）个性内容
除上述应公开的基本内容外，各不同类型的基层党组织还应公开以下内容：
1、村党组织。实施村级领导班子创业承诺制（包括3年承诺和每年承诺）、村干部“双带”绩效、党员“双联”活动情况等。
2、社区党组织。在册和在职党员参加社区服务、党员结对帮扶情况等。
3、企业党组织。开展“党员责任区”、“党员示范岗”活动情况等。
4、机关事业单位党组织。开展服务基层、服务群众和“党员示范岗”活动情况等。
二、党务公开的形式
一般应在室外便于党员群众观看的醒目地方设置固定的党务公开栏。党务公开内容应以书面的形式在党务公开栏内进行公开，同时可以在党员活动室、党建网站等其它方式进行公开。不具备室外公开条件的单位可放在室内公开。部分党务内容还可以通过广播、黑板报、民情恳谈会等形式公开。
不同类型的基层党组织要因地制宜设置党务公开栏。乡镇（街道）党务公开栏可与政务公开栏结合使用；村（居）党务公开栏可与村（居）务公开栏结合使用，可统一制成“党务、村（居）务、财务公开栏”；企业党务公开栏可与“三心工程”宣传栏结合使用；机关事业单位党务公开栏可与单位宣传橱窗结合使用。
各乡镇（街道）党（工）委和市级部门党（工）委要加强对所属基层党组织实行党务公开工作的指导，统一规范党务公开栏的形式，对公开的时间、内容等作出具体要求。
三、党务公开的程序
党务公开的内容，经所在单位党组织负责人审核后予以公布。党务公开工作接受党员和群众监督，有条件的单位应设立党务公开监督小组（人员可与政务公开监督小组、村务公开监督小组、厂务公开监督小组一致），负责对党务公开全程监督。每次党务公开后，党组织要及时以适当的方式听取党员群众的反映和意见，对党员群众提出的疑问，要及时作出解释；对党员群众提出的问题，调查属实的要及时予以纠正。基层党组织要设立《党务公开情况登记簿》，将公开的内容、时间、审核人、基层反映等情况逐次登记，归档备查。
四、党务公开工作的要求
1、加强领导。各乡镇（街道）党（工）委和市级机关党组织要切实增强搞好党务公开工作的责任感和紧迫感，把党务公开工作作为推进基层组织建设和民主政治建设的重要抓手，加强领导，明确分工，落实责任，扎实开展。要加强工作指导，投入必要的经费，帮助基层党组织搞好党务公开工作。各基层党组织书记要认真履行第一责任人的职责，切实做好党务公开工作。市委组织部将该项工作列入基层组织工作年度目标考核内容，会同有关部门结合政务、村务、厂务公开检查工作进行督查，严格考核。
关键词：党的群众路线；有效机制；保障体系
中图分类号：D2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0012-02
一、当前贯彻落实党的群众路线存在的主要问题
“全心全意为人民服务”，“从群众中来，到群众中去”是党长期以来形成的一条根本的政治路线和组织路线，也是党的宗旨。党的历史经验已经充分证明：党的生命的力量源泉来自人民群众，密切联系群众是党的三大优良传统之一。如今我国已经进入了社会主义现代化建设的新时期，中国共产党是否能够领导全国人民实现中国梦，是否能够面对各种挑战立于不败之地，这其中最为关键的因素就是党是否还能够一如既往地受到广大的人民群众的拥护和支持，正如在十八届中央政治局常委同中外记者见面会中所指出的那样：“作为马克思主义执政党，一刻也不能离开人民群众，离开了人民也就背叛和葬送了自己。”但是，仅有理论上、思想上的深刻认识，而没有实践上有效可行性措施，或者在行动上没有形成落实党的群众路线的有效机制和保障体系，那么群众路线就会变成一种理论与实践相脱离的纯理论的空想。因此，当今落实党的群众路线最迫切需要解决的问题就是要尽快形成一套行之有效的实践方案。然而首先澄清当今贯彻落实党的群众路线的主要问题是什么，才能找到解决问题的根本办法。
本人认为，当前贯彻落实党的群众路线的机制和保障体系主要存在两个关键问题：
1.党内法规就群众路线问题没有清晰的行为规范。主要体现在：第一，党内法规就领导干部联系群众需达到什么样的程度，以及联系什么样的群众等，都没有具体规定；第二，党内法规就领导干部长期脱离群众将面临什么样的纪律约束和惩罚等问题也没有相应的措施。
例如，1998年中共中央批准的《党政干部考核工作暂行规定》，就领导干部的考核内容规定了五项，将密切联系群众作为其中的一项，这样的规定存在两个问题，第一，领导干部应当联系什么群众未做明确规定，如领导干部热衷联系有利益交往的人士算不算联系群众等；第二，密切联系群众仅仅作为考核的五个项目之一，那么这就意味着领导干部即使密切联系群众得分很低，但只要在其他四项考核中得分较高，那么通过考核将不成问题。特别是该规定列举了六项考核不合格的条件，而且是一票否决，即使说只要领导干部不符合六条中的任何一条都将被视为不合格，但唯独没有密切联系群众这条规定。
又如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定了七条问责内容，其中只有“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”，或者“给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”才实行问责，这就意味着，地方领导干部只要确保一方平安，即使出现，只要领导处理得当就可以避过问责。
可见，党内法规对落实党的群众路线问题，并没有明确追究领导责任的内容，或者说并没有将此问题上升到法律法规的约束层面上加以规范，致使领导干部联系群众与否完全取决于个人自觉、自愿的行为。
2.上下级领导管理体制有碍群众路线的实行。近期，新华社报道了一些地方干部脱离群众表现为“三负责三不负责”现象，即对上面的领导很负责，而对下面的群众不那么负责；对富豪商人前来投资等很负责，而对平民百姓办事不那么负责；对宣传鼓动工作很负责，而对行动上贯彻落实不那么负责。甚至一些地方干部对上级领导的到访关怀细致入微，落实领导指示不过夜，而碰到群众问题躲着走，敷衍群众。
然而，系统分析只对上而不对下负责任的管理体制障碍党的群众路线落实的弊端可以归纳如下：
第一，下级领导是否要向群众负责与其升迁、荣辱无直接关系。因为在现实中有些领导是由上级直接任命的，或被上级圈定后通过程序被选举出来的，同时他们的“仕途”是否有发展前途也主要视上级而定，这就极易造成下级官员直接向人民群众负责成为多此一举的行为。
第二，领导决策失去走群众路线的程序，将意味着其决策的客观性与科学性将大打折扣。走群众路线不仅要解决实现“全心全意为人民服务”的党的宗旨问题，而且还关系到领导决策的可行性和科学性的重大问题，即关系到领导的科学方法问题。
第三，领导决策失去走群众路线的程序，还将严重影响政策实施的效果。人民群众总是被动的政策执行者，既不参与政策的抉择，也不参与政策的咨询，在这种情况下，如果政策中夹杂有违背客观实际，或违背百姓利益的内容，那么长此以往领导干部决策就会失去人民群众的信任和支持，导致政策的执行质量将无法保障。因而，只对上而不对下负责任的管理体制的问题是一个制度层面的问题，需要通过进一步的改革与完善来加以解决。
二、贯彻落实党的群众路线的两大有效机制
1.人大、政协，党领导的多党合作制，以及党领导的各种人民团体和群众组织等，这些是党联系群众的重要渠道。从近年来人大、政协会议提案办理情况看，党的群众路线能够得到贯彻落实的状况可谓喜忧参半。例如，十一届政协会议期间，政协委员、政协各参加单位和政协各专门委员会，“提出提案28 930件，经审查，立案26 699件。其中，委员提案25 114件，八个派中央和全国工商联提案1 347件，人民团体提案26件，界别、小组提案190件，政协专门委员会提案22件。截至2013年2月20日，提案已办复26 583件，提案中的许多意见和建议已被吸纳并落实到国家相关决策、发展规划或部门工作中”[1]，又例如某省在举行的2013年全省“两会”上，“省人大代表、省政协委员共提出并经审查立案代表建议640件、政协提案794件。省政府提出今年建议提案办理工作的目标是：做到8月底以前回复率100%，与代表和提案人见面率100%，满意率和基本满意率95%以上”[2]。但是，另据某省就2013年政协提案存在的问题分析：“提案办理单位积极性不高，重视不够，存在消极应付、敷衍了事的现象，提案办理单位明示或暗示提案提出方对其办理工作表示满意，也就是提方‘被满意’现象较多，办理形式大于内容，重办理而轻落实，纸上谈兵多，真正落实的少之又少”[3]。
由此可见，党的群众路线要通过这些正式组织贯彻落实，并不缺乏沟通渠道、不缺乏沟通形式，缺乏的是实际内容。
2.党的领导干部管辖区内的上下级关系、干群关系，以及党内关系等，这些是党联系群众的又一重要渠道。这种渠道的特点是：可以建立在一定的组织内、组织外、工作内、工作外的联系，并且比较侧重于人与人的交往，交往的形式多种多样，而且比较灵活，有时并不受到程序的约束。这种联系包括上与下的沟通，以及下与上的沟通两个方面内容，但最重要的沟通是上与下的沟通。因为根据党群关系社会调查研究的结果：“干部把群众当亲人，为群众做好事，群众就拥戴干部；干部脱离群众，损害群众利益，群众就把他当仇人。在调查中我们了解到，广大基层人民群众对干部的要求并不是高不可及，只是要多见到干部，要求他们为民多做实事”[4]。
可见，最受群众欢迎的干往方式是由上至下的交往方式，这种方式群众会感到最为亲近；相反，领导只是依赖下级的反映，往往会造成事态发展至积重难返的程度，从而增加解决问题的难度，最严重的是，这种消极被动的沟通方式容易造成干群之间的隔阂。“所谓官府难进，官员脸色难看”，正是这种状况的真实写照。
三、落实党的群众路线机制的几个主要保障体系
1.建立健全党内法规，让走群众路线成为党的各级组织和领导干部必须要做到的一项硬性规定。因此，在党内法规建设上就群众路线问题加入更加强制性的行为规范显得十分必要和迫切。具体内容应当包括：第一，群众对领导干部的信任度应当包括在选拔任用、执政行为规范，以及考核制度中；第二，党组织与领导干部与群众联系的状况应当有数量和质量的规定；第三，健全联系群众的主要渠道；其四，对于党组织和领导干部长期脱离群众的行为，应当追究责任。
2.建立领导保障体系，确保群众路线有组织、有计划地推行。有组织、有计划地推进群众路线重要意义在于：它可以围绕着近期党与政府要推行经济、社会与文化教育的中心工作来开展有针对性的民意调查，或推进工作落实
3.各级党的纪律部门应当承担起监督的主要职责。监督的有效性关键在于：第一，监督部门应当相对集中，虽然监督领导干部的机制和渠道还有许多，但必须发挥纪检部门监督的主要职能；第二，纪检的监督一定要实行上级对下级的监督，而不能实行同级的监督；第三，纪检的监督应当把常规化和专门化、定时与不定时、专项与非专项结合起来。
4.加强思想教育，不断增强党组织和领导干部的群众意识。思想教育的重要性在于：它可以起到积极预防的作用，将一些可能发生的问题遏制在萌芽中，或使将那些原本可能会严重损害群众利益的行为得到某种程度的遏制，从而在人们的思想中构筑起一道防范的屏障。另外，除举行一般性的报告会、看录像、参观、考察外，更加有效的方式就是实行个人谈话制度，由上级部门组织力量对下级的党员干部进行一对一的谈话，使监督到位、教育到位。
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一、加强理论学习，切实做好新形势下党员经常性教育工作
加强党员经常性教育是提高党员素质的重要途径，是加强党的先进性建设的基础工作。要紧紧围绕提高党员思想政治素质、增强党员工作能力、发挥党员先锋模范作用这个目标，丰富教育内容，创新教育方式，落实教育责任，确保教育效果。
（一）要把握党员经常性教育的内容。深入对党员进行马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育，和党的基本知识，党的路线方针政策和形势任务以及党的优良传统和作风、党的纪律和反腐倡廉教育。当前要重点进行《文选》和党的**大以来以同志为总书记的党中央提出的科学发展观、构建社会主义和谐社会、社会主义荣辱观、党的执政能力建设和先进性建设等重大战略思想的教育培训，尤其要突出总书记“6.25”重要讲话和十七大精神的宣传和学习。同时，要广泛对党员进行市场经济知识、法律知识、科学文化知识、实用技术和业务技能培训，使党员不断提高运用马克思主义的立场、观点、方法分析问题和解决问题的能力，组织群众、宣传群众和服务群众的能力，做好本职工作和自主创业、带领群众创业的能力。
（二）要增强党员经常性教育的针对性。适应不同领域、不同行业、不同类型、不同岗位党员的情况和特点，分类指导，因人施教，增强教育的针对性和实效性。
在农村，要围绕社会主义新农村建设的目标，充分发挥乡镇党校、村级组织活动场所等阵地的作用，结合实施“万名基层党员干部培训工程”和“新农村建设人才保障工程”，加强对农村党员的政治理论、政策法规、市场经济知识、实用技术、致富技能和民主法制教育，着力提高党员为群众服务和带头致富、带领群众共同致富的能力，更好地发挥党员在社会主义新农村建设中的模范带头作用。
在社区，要适应服务居民群众、建设和谐社区的要求，要整合社区内各类教育培训资源，强化社区党员教育培训功能，从居民、下岗失业、离退休等不同群体党员的自身实际和个性需要出发，不断创新活动内容、活动方式和工作手段，实施分类教育培训。
在“两新”组织，要结合“两新”组织运行发展实际，按照小型、业余、分散、务实的原则，采取灵活多样的方式，强化对党员的政治理论、市场经济、法律法规、企业管理、市场营销、岗位技能和安全生产等方面的教育培训，增强“两新”组织党员的大局意识、服务意识、诚信意识，发扬回报社会、乐于奉献的精神。
在机关，要围绕全县经济社会发展大局，以“五型”（学习型、服务型、效能型、创新型、廉洁型）机关创建活动和“三比三争三带”活动（比学习、比思想、比工作，争当优秀共产党员、争创先进基层党组织、争建文明务实高效廉洁机关，带出优质服务，带实工作作风、带来一流业绩）为载体，突出抓好思想政治建设和作风建设，用科学理论武装党员干部头脑，努力建设“优质、高效、务实、廉洁”的和谐机关。认真总结推广先进性教育中创造的好经验好做法，进一步健全完善机关党员干部学习、教育、谈心谈话等制度，促进机关党员干部教育培训经常化、制度化。
在事业单位，要以培育良好的职业道德为重点，加强党员的政治理论、道德品质、形势政策、岗位业务技能等教育，不断提高思想政治素质和业务水平，激励他们争当业务带头人，争岗敬业、服务社会的楷模。
在企业，要坚持以生产经营为中心，把党建工作与企业生产经营有机结合起来，在抓好党员思想政治教育的同时，大力开展党员学技术、学业务、学管理等活动，引导党员在开展技术创新、承担急难险重任务等方面发挥骨干带动作用。
在教育时间上，要按照统筹兼顾、合理安排的原则，做到工作生产与学习教育两不误。每年参加集体教育的时间，机关、事业单位的党员累计不少于12个工作日，其他党员累计不少于6个工作日。党员领导干部学习笔记每年至少3万字以上，其他党员学习笔记不少于1.5万字。
（三）要认真落实组织生活制度。认真落实“”制度，定期召开支部党员大会、支部委员会、党小组会，及时研究党员教育、支部建设等问题，交流学习心得，结合本部门本单位实际，开展丰富多彩的组织生活，增强党内生活的有效性。
要完善民主评议党员制度，定期开展党员民主评议活动。民主评议要坚持党内评和党外评相结合，注重听取党外群众意见，把党员参加经常性教育、联系服务群众以及流动党员主动参加组织活动、接受教育等情况作为民主评议的重要内容。民主评议要对照规定、新时期保持共产党员先进性的基本要求和所在党组织提出的具体要求，注重查找党组织和党员存在的突出问题，提出整改措施，认真进行整改。要建立帮带制度，对民主评议相对较差的党员，安排支部委员、其他优秀党员进行结对教育帮助。
二、强化措施，认真做好党员联系和服务群众工作
做好党员联系和服务群众工作，是实践“三个代表”重要思想、践行全心全意为人民服务的宗旨、充分发挥党员先锋模范作用的根本要求。各级党组织要认真研究和把握新形势下党的群众工作的特点和规律，切实把群众工作做深做细做实，努力解决群众在生产生活中的实际问题，密切党群干群关系。
（一）建立健全党员干部联系帮扶群众机制。要进一步总结完善近年来党员干部联系服务群众中形成的好经验、好做法，创新载体，不断拓展党员联系服务群众的渠道。认真组织开展“双联双带”活动，推进社会主义新农村建设，搭建党员联系和服务群众的平台。要积极开展党员领导干部联系社区、企业、项目等活动，开展党员联系服务下岗职工、困难群众等帮扶活动，形成党员干部经常受教育、群众长期得实惠的长效机制。
（二）开展形式多样的主题实践活动。要不断深化和完善在农村无职党员中推行定岗位、定职责、定目标的“三定”制度，坚持“自愿报岗、支部定岗、目标促岗、考核评岗”的原则，在拓展设岗内容、规范上岗程序、强化考核管理等方面下功夫，使党员在服务群众的过程中体现先进性。积极开展党员承诺、扶贫捐赠、结对帮扶、党员先锋岗等主题实践活动，不断丰富和拓展党员联系和服务群众的内容和领域。
（三）深化社区党员服务活动。党组织要引导党员参加党员志愿者队伍，开展多种形式的便民利民活动。重点要整合社区内党组织资源，按照组织引导、党员自愿的原则，积极倡导辖区内党员参与扶贫济困、治安联防、环境整治等社会公益性活动，逐步形成辖区党建共抓、事务共管、利益共享的工作机制。
（四）建立完善服务群众、服务基层的工作制度。机关部门单位要建立领导干部接待日制度，每月固定时间和地点，由班子成员公开接待群众来访。要建立首问责任制，对来访人员必须文明热情接待，问明事由，详细记录。若属自己职责范围内且是应该办理的，必须认真解答或及时办理，若不属于自己职责范围内的，要负责介绍到有关人员、有关领导或有关职能部门。要建立群众来访答复和协调机制，对群众反映的问题，能够解决的要及时解决，受客观条件限制暂不能解决的，要向群众做好解释工作，并协调有关部门创造条件逐步加以解决，保证群众反映的问题件件有着落、事事有交待。要实行政务公开、村务公开，全面推行党务公开，公开设置意见箱、热线电话、举报电话，利用电子政务等信息网络手段，方便群众反映情况、发表意见，畅通群众表达意愿的渠道。
（五）完善党员领导干部下基层调查研究制度。党员领导干部要切实转变作风，经常深入基层调查研究。县级党员领导干部每年至少要有2个月时间，科级党员领导干部每年至少要有1个月时间深系点和基层单位调研，特别要注意深入到艰苦地方、困难地方和问题多的地方，听取群众意见，走访慰问困难群众，帮助基层和群众解决实际问题。对涉及群众利益的重大问题，要广泛深入地调查研究，征求广大群众的意见，集思广益，科学决策，充分体现和维护群众的利益。
三、创新机制，进一步加强和改进流动党员管理工作
加强和改进流动党员管理工作，是新形势下保持共产党员先进性、提高党的执政能力的一项重要任务。要贯彻党要管党、从严治党的方针，从有利于党组织管理、有利于流动党员发挥作用出发，创新管理方式，落实工作责任，积极构建城乡一体，流出地与流入地党组织密切配合、有机衔接的流动党员管理服务机制，切实强化对流动党员的教育管理。
（一）明确流出地党组织工作职责。流出地党组织要及时了解和掌握外出流动党员情况，做好外出流动党员的服务工作，加强与流入地党组织的联系，配合流入地党组织共同做好流动党员外出期间的教育管理工作。
1、抓好行前教育，建立管理台帐。流出地党组织要采取适当形式，对流动党员进行党性观念和党的纪律教育，引导流动党员增强党员意识，自觉参加组织活动，执行流动党员教育管理的各项规章制度。要实行党员外出申报制度，党员外出前提交书面或口头申请，党组织对外出党员的基本情况进行登记造册，详细记载外出党员的流动去向、外出时间、从业单位、居住地点、联系方式等情况。党支部要建立流动党员管理台帐，基层党委要建立信息库，完善党员基本情况信息管理系统，强化对流动党员的动态管理，夯实流动党员管理基础工作，建立党组织与流动党员相互联系、便于管理的有效机制。
2、提供便捷服务，发放活动凭证。乡镇、村（社区）、企业党组织设立流动党员咨询服务专用电话，向党员公布服务地点、时间、联系方式和具体工作人员，为流动党员登记、发放活动证等提供快捷便利的服务。要认真做好流动党员组织关系接转和流动证发放工作，各党（工）委要对外出流动党员活动证进行统一编号，加盖印章，由流动党员所在党支部按照规定登记发放。要做到随时有流动党员随时发证，保证每个外出流动党员都有活动凭证。
3、建立联系制度，及时通报情况。党支部要指定党支部委员或其他党员结对联系流动党员，保持与外出党员的经常性联系，了解他们外出后的思想、工作、学习、生活等情况，听取他们的意见和建议，向他们通报党组织的重要情况，通知他们按规定参加民主评议、党内选举等重要活动。一般每月至少联系一次，并做好联系记录。
4、主动加强协调，搞好配合管理。流出地党组织要加强同流入地党组织的联系，及时把外出党员的有关情况向流入地党组织通报，了解流动党员在流入地落实组织关系、发挥党员作用等情况。要积极主动地与流入地党组织配合，在流出党员较为集中的地方，可采取与流入地党组织协商签订共管协议、派人走访、电话寻访等形式，进行协作共管。对党员外出地点集中、时间相对较长、具备建立党组织条件的，可以建立驻外流动党员党组织。流出地党组织要主动将流动党员名单抄送流入地党组织备案，条件成熟后，移交流入地党组织管理和领导。
5、抓好返乡教育，认真考核评议。外出党员返回后，要认真查验《流动党员活动证》等相关活动凭证记载的内容，了解党员外出期间的表现情况，做到每年审核一次。要注意利用外出党员过节或农忙时节集中返乡等有利时机，通过座谈、联谊及走访活动，加强与外出流动党员的沟通与联系，了解他们的思想生活情况，征求他们对党组织的意见和建议，激发外出党员创业和服务家乡的热情。要根据流入地党组织的反馈意见，做好外出党员的民主评议及预备党员的考察和转正工作。
（二）强化流入地党组织的管理服务。流入地党组织要切实加强组织领导，强化管理服务措施，把流动党员纳入本地党组织教育管理的整体工作中。
1、调查排摸，动态管理。基层党组织定期要对辖区内流入的党员进行调查摸底，采取进门店、进工地、进楼宇等多种形式进行拉网式排摸，全面掌握流入党员的数量及有关情况。要建立流入党员管理台帐，对流入党员的职业、学历、工作、居住地、联系方式等情况进行详细登记，建档造册，建立流入党员档案。
2、认真查验，确认身份。党组织要对流入的党员，认真查验《流动党员活动证》、组织关系介绍信等凭证，做好流入党员身份确认工作，及时办理流入党员组织关系接转手续。对尚未领取活动证的流动党员，要帮助他们及时与流出地党组织联系，办理领证事宜。
3、编入组织，教育管理。要切实落实以流入地党组织为主管理流动党员的要求，将流动党员及时编入党的组织，纳入本地、本单位党员教育管理的整体之中，统筹规划，同步进行。流动党员从业单位有党组织的，应当编入其从业单位党组织进行管理；从业单位没有党组织的，可以纳入所在社区、村党组织进行管理，或就近挂靠党组织进行管理。同时，结合实际对流动党员参加组织生活、集中学习、交纳党费、遵纪守法等方面提出明确具体的要求，做好流动党员的日常管理工作，要积极为流动党员维护合法权益、参加就业培训、解决工作和生活中的困难提供服务。进行党内表彰时，流动党员应有适当名额。要通过“一对一”、“多对一”的形式，将本地党员与外来流动党员结成联谊“对子”，努力增强流动党员的归属感。
4、加强沟通，落实责任。党组织要将流动党员的主要表现情况及时向流出地党组织通报，在《流动党员活动证》上认真、如实填写党员参加组织生活、交纳党费、组织关系变更、奖惩等情况，并将相关材料转接流出地党组织。认真做好流动人员中入党积极分子和预备党员的教育、培养、考察和管理工作，及时向流出地党组织提供有关材料。要实行目标责任考核制度，把流动党员的教育管理纳入党建目标责任制的总体考核之中，进行定性、量化考核，对工作不落实、措施不得力的党组织和负责人，不能评先评优，并通报批评。
（三）对流动党员的基本要求
流动党员要认真履行党员义务，正确行使党员权利，在流入地参加党的日常组织生活，在正式组织关系所在党组织参加选举等重要活动。自觉接受流出地和流入地党组织的教育和管理，发挥先锋模范作用。
1、主动报告，及时领证。外出前，向所在党组织报告外出事由、时间、地点及联系方式，领取《流动党员活动证》等组织关系凭证。
2、凭证报到，参加活动。凭《流动党员活动证》等组织关系凭证，及时到流入地党组织报到。外出期间自觉接受党组织的教育、管理和监督，积极参加党的组织生活和其他党内活动，完成党组织交给的各项任务。
3、保持联系，汇报思想。通过适当方式主动与流出地党组织保持联系，每年至少一次向党组织汇报外出期间思想、工作和参加党组织活动的情况。从业地点、居住地址和联系方式等发生变化时，应及时向流出地和流入地的党组织报告。
4、返乡验证，接受监督。外出返回后，及时向党组织报到，并将《流动党员活动证》交给党组织查验，如实向党组织汇报外出期间的思想、工作和参加组织活动等情况。
四、加强组织领导，确保基层党建工作责任制的落实
各级党组织要以科学发展观为指导，着眼于加强党的执政能力建设和先进性建设，努力形成领导有力、责任明确、运转有序、保障到位的工作机制，促进基层党建工作科学化、制度化和规范化，不断增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为构建社会主义和谐社会提供坚强的组织保证。
（一）建立健全基层党建工作责任制。各级党组织要深刻领会和准确把握中央、省委、市委提出的建立健全抓基层党建工作责任制方面的总体要求、主要原则、主要责任、工作目标，结合实际，认真落实“党要管党”的责任，各党（工）委每年至少两次专题研究基层党建工作，要切实履行职责，深入研究基层党建工作的重点任务、重点课题，提出具体制度和措施。要把落实基层党建责任制的情况作为考核乡镇、机关部门领导班子和领导干部工作实绩的重要内容和选拔任用的重要依据。
（二）大力加强基层党务工作者队伍建设。切实把基层党务工作者队伍建设摆上重要位置，加强对基层党务工作者的培养锻炼，努力改善基层党务工作者的工作和生活条件，为基层党务工作者创造良好的工作环境。各级党组织在制定涉及基层工作的相关政策时，要注意听取基层党务工作者的意见和建议。加强对基层党务工作者的培养选拔，努力解决好基层党务工作者后继乏人现象。
（三）建立基层党组织经费保障机制。要采取多种途径解决基层党建工作经费，逐步形成以财政投入、党费补助、单位支持、社会广泛参与的基层党组织活动经费保障机制。县、乡财政预算要合理确定基层党建工作经费比例，并根据经济发展和财政收入的增长情况逐步提高。要把村（社区）干部的工资和生活补贴纳入县财政预算，积极探索村（社区）养老保险、医疗保险、失业保险纳入社会保障体系的途径和办法，逐步提高报酬待遇，解决后顾之忧，激发村（社区）干部干事创业的热情。
