对建立涉法上访工作长效机制的思考
近年来，涉法上访件的数量有所增长。上访成为当前部分群众要求解决实际问题，落实有关政策法律的一种重要手段和方式。然而大量涉法上访，不仅增加了上访群众的精神和物质负担，而且给各级司法机关、政府部门增加了巨大的工作压力，影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至损害了党委、政府的社会形象。因此，研究探索新形势下涉法信访工作的长效机制，推动涉法信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道，成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。笔者试就建立涉法上访工作的长效机制略陈管见。一、建立信息收集、交流、反馈机制，及时掌握涉法上访动态。及时掌握涉法上访群众的情况，是做好息访息诉工作的前提。因此，检察机关控告申诉和各有关部门工作中应及时掌握涉法上访的动态情况，便于及早采取措施，争取工作主动。一是建立涉法上访信息收集机制。通过定期不定期地排查矛盾、接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉法上访信息进行广泛地收集整理，使有关部门提前开展工作，做到关口前移、防患于未然，在处理涉法上访案件时能够迅速反应、占据主动。二是建立内部信息互通交流机制。检察机关控申部门应及时与本院其他部门联系，在做好保密工作的前提下，相互通报案件办理情况等有关信息，尤其对可能引发当事人上访的信息应及时通报和掌握。三是建立外部信息通报机制。各部门应该树立信访工作“一盘棋”的思想，积极建立信访工作大格局，加强信息沟通和工作协调。检察机关控申部门对于接待的应由其他机关和部门管辖的来信来访问题，应及时向有关机关和部门移交和反馈，防止出现漏管失控。二、建立案件分流调控机制，认真落实首办责任制。检察机关是国家的法律监督机关，担负着维护法律统一正确实施的神圣使命。近年来，随着检察机关接访工作日趋规范，工作人员接访水平的不断提高，社会各界反映较好，许多群众对本不属于检察机关管辖的案件也到检察机关上访。因此，建立案件分流调控机制，使此类案件能够得到及时移送、妥善处理显得越来越有必要和紧迫。一是建立外部案件移交分流机制。对不属于检察机关管辖的案件及时向有关机关和部门进行移交和分流，不积案、不压案，并及时对信访群众进行反馈，使问题得到及时有效的处理。二是建立内部分流调控制机制，严格落实“首办责任制”。对属于检察机关管辖的涉法上访案件，应当按照“分级负责，归口办理”的原则，严格实首办责任制，形成全院抓信访的信访工作大格局。首办责任部门对于本部门承办的控告、申诉案件，应当及时指定首办责任人，按照有关工作规定办理，并按时限将办理情况反馈控申部门。三、建立案件多元化调处机制，维护上访群众的合法权益。在当前群众信访特别是群众集体上访反映的问题中，不少是由于在初信初访中调处工作不扎实、不到位，致使矛盾激化，发生越级上访。因此，当前要切实做好信访工作，必须建立案件的多元化调处机制，认真扎实对做好上访群众的稳定工作，维护他们的合法权益。一是坚持检察长接待日制度。信访工作是领导干部联系人民群众的桥梁和纽带，检察长亲自接待，是提高检察机关形象，体现检察机关密切联系人民群众的一条重要途径，检察长接待能够增强来访群众的信任感；检察长接待能够减少工作环节，更便于协调检察机关各有关部门的整体力量，解决群众反映的问题，提高接访的效果；检察长接待，便于检察长更好地了解全院工作情况，解决检察机关内部工作中存在的各种问题。二是建立点名约访制。涉法上访案件具有较强的专业性和复杂性，有些案件控申部门不了解，往往难以有针对性地、全面准确地给予解答，因此有必要建立点名约访制度。将检察机关各业务部门检察官的照片和简历在接访室公布，上访人可以通过控申科，点名预约某位检察官接访，一方面便于接受群众监督，增强办案人的责任感，保证案件质量；另一方面能够有针对性地解答上访人提出的问题，使上访人心服口服。三是建立巡回下访制。为了更好地方便群众上访，主动接受群众监督，防止因接访空档而发生越级上访，在信访部门应建立巡回下访制度。利用集市、逢会和节假日等时机深入街道乡镇巡回接访，以解决实际问题为着力点，及时化解矛盾，消除不稳定因素。四是建立反馈回访制。对于已经处结和正在处理当中的涉法上访案件，应当建立反馈回访制度。对已经处结的案件要定期回访，防止矛盾反复、上访反弹；对正在处理的案件要及时反馈，告知案件进展情况，防止矛盾激化，导致越级访的发生。四、建立案件质量保障机制，从源头上防止和减少涉法上访问题的发生。质量是执法办案的生命和灵魂。案件质量不高，不但影响司法机关的权威和形象，而且可能直接侵害涉案群众的合法权益，诱发涉法上访问题的发生。从当前涉法上访群众反映的问题来看，涉法上访的主要原因有以下几个方面：一是执法机关不依法办案，甚至越权办案。前些年，特别是修改后的刑法、刑诉法颁布实施前，一些地方的司法 机关参与办理了不属于本部门、本级管辖的案件，如有的公安、司法机关插手办理经济纠纷案件，或受利益驱动将办案中扣押的款物在没有法院判决的情况下予以没收；二是执法人员违反法定程序办案。如有的单位在没有立案手续的情况下办案，有的办案过程中法律文书送达不及时，侵犯了当事人的合法权益。因此，要从源头上防止和减少涉法上访案件的发生，必须建立行之有效的案件质量保障机制，从实体上和程序上两方面确保执法办案的质量。五、建立对无理缠访缠诉的处理机制，加快涉法信访工作法制化步伐。当前各地对信访工作高度重视，为做好息访息诉做了大量工作。但仍有一部分无理缠访缠诉案件难以得到平息，成为影响社会稳定的一个重大隐患。在处理缠访缠诉案件中，有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。有的缠访缠诉人达不到自己的目的和要求，就将进京到省上访、越级上访、重大节日、会议、敏感时期上访等当成向有关部门施压的手段；有的甚至聚众寻衅滋事、冲击国家机关，严重扰乱了国家机关办公秩序和社会秩序，在社会上造成恶劣影响。因此，解决缠访缠诉问题，已经成为当前信访工作的当务之急。一是要建立和推行公开听证、公开答询制度。对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，应邀请人大代表、政协委员、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。二是对构成犯罪的要依法予以必要的法律制裁。对以上访为借口缠访缠诉的，或者在正常信访中冲击国家机关秩序，聚众扰乱社会秩序的，应根据有关法律和法规，予以必要的行政和刑事处罚。三是需要加快对信访工作的立法步伐。通过加强信访立法，对上访人主体资格、行为规范、案件处理原则、处理程序、违法制裁等进行规范，将信访工作纳入法制化、规范化轨道，使确有冤屈的群众有处伸冤，无理缠访缠诉人受到惩处，保证信访工作依法有序健康进行。
第二条 土地管理信访，是人民群众以写信、访问等形式，向土地管理部门提出的申诉、询问、揭发、批评、建议、表扬等。
土地管理信访工作，是土地管理部门依照国家法律、法规和政策处理人民群众来信、来访的活动。
第三条 各级土地管理部门必须依法保障人民群众合法的信访权利。
第四条 各级土地管理部门应有一名领导分管信访工作，经常阅批人民群众来信，必要时亲自接待人民群众来访，及时协调解决信访工作中的重要问题和疑难案件。
第五条 各级土地管理部门必须加强对信访工作的领导，把信访工作纳入土地管理工作议事日程，做到“机构、人员、工作”三落实。
第六条 各级土地管理部门应当重视信访工作人员的思想建设和业务建设，采取措施，提高信访人员的政治思想水平和业务水平能力，并为信访工作提供必要的工作条件。
第七条 处理、接街人民群众来信、来访应遵循统一管理、分级负责、归口办理的原则。
第八条 对在信访工作中做出显著成绩和贡献的人员，应报请人民政府给予表彰和奖励。
第二章 信访工作机构和职责
第九条 国家土地管理局信访机构，负责指导、协调全国土地管理信访工作。
县级以上地方土地管理部门应设立信访工作机构或配备专职信访工作人员，主管理本行政区域内的土地管理信访工作。
乡（镇）土地管理机构，主管本行政区域内的土地管理信访工作。
第十条 信访工作机构的主要职责是：
（一）处理、接待本行政区域内人民有关土地管理的来信、来访；
（二）按照职责权限，对交办的信访案件进行查处，对转办的信访事宜，进行检查监督；
（三）配合有关部门处理与土地管理有关的信访案件；
（四）向上级领导机关或主管部门反映土地管理信访工作中的问题和建议；
（五）开展信访工作研究，组织信访工作经验交流，培训信访工作人员；
（六）建立健全土地管理信访工作制度；
（七）承办上级机关交办的土地管理信访事宜，指导下级土地管理信访工作。
第十一条 信访工作机构处理、接待下列人民群众来信、来访事宜：
（一）土地所有权、使用权纠纷；
（二）违法占地纠纷；
（三）历史遗留土地纠纷；
（四）土地管理工作人员执行公务的违法问题；
（五）人民群众对土地管理部门或者工作人员的批评、建议、表扬；
（六）其他土地管理信访事宜。
第三章 信访工作人员
第十二条 土地管理部门应当选择政治坚定、作风正派，有一定政策水平和群众工作经验，身体健康的人员从事信访工作，并保持人员的相对稳定。
第十三条 信访工作人员必须坚持四项基本原则，认真执行党和国家的政策、法规；严守信访纪律，遵守职业道德规范，不徇私情，依法办事，保持公正廉洁的作风。
第十四条 信访工作人员必须钻研业务，贯彻执行土地管理法律、法规，认真宣传党和国家的方针、政策。
第十五条 信访工作人员必须掌握土地管理信访工作的基本原则和方法，坚持文明办信访，努力做好上访人员的思想工作。
第四章 来信来访的处理和接待
第十六条 国家土地管理局和省、自治区、直辖市土地管理部门应当加强对土地管理信访的指导和协调工作。对下列案件，可以会同有关部门处理。
（一）重要信访案件；
（二）当事人不服下一级土地管理部门处理决定的申诉案件；
（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办的信访案件。
第十七条 地、市、州、盟土地管理部门应积极帮助和具体指导下级土地管理部门处理人民群众来信、来访事宜。对下列案件，应亲自办理：
（一）本行政区域内有较大影响的信访案件；
（二）当事人不服下一级土地管理部门处理决定的申诉案件；
（三）上级土地管理部门和同级人民政府交办的信访案件。
第十八条 县级土地管理部门和乡（镇）土地管理机构负责处理本行政区内的人民群众来信、来访事宜，办理上级土地管理部门和同级人民政府交办的信访案件。
第十九条 信访工作人员接待人民群众来访，对来访人的陈述必须制作笔录；对人民群众来信，必须登记、阅信，提出拟办意见，并建立复信、统计、归档制度，做到件件有着落。
第二十条 土地管理对重复上访和集体上访，应当及时弄清事由，妥善处理；暂时处理不了的，应做好工作，并及时向上级和有关部门通报，共同采取措施处理。
第二十一条 县级土地管理部门和乡（镇）土地管理机构，应当定期阅办、接待人民群众来信、来访，及时处理信访案件。
第二十二条 土地管理部门的各业务单位应当积极支持信访工作，相互配合，共同协商处理、接待有关人民群众来信、来访事宜。
第二十三条 土地管理部门处理信访案件涉及其它部门的，应当主动与有关部门联系，必要时可以协同办案。
政府信访部门处理信访案件涉及土地管理信访的，土地管理部门应当积极配合。
第二十四条 人民法院、人民检察院受理的土地案件，必要时土地管理部门应积极配合，给予支持。土地管理部门处理重要信访案件，可以依法取得人民法院、人民检察院的支持。
第二十五条 土地管理部门立案处理的信访案件，应当在深入调查研究，弄清案情的基础上，依据事实、法律、法规和政策及时处理，上级机关要求立案处理的信访案件，应当在三个月内报送处理结果，并附有关材料。因特殊情况不能按期报送处理结果的，应当向交办案件的上级机关说明情况。
第二十六条 土地管理部门立案处理的信访案件，结案应当符合下列要求：
（一）事实清楚、证据确凿；
（二）定性准确，符合国家法律、法规和政策；
（三）有当事人的意见。
第二十七条 违反土地管理法律、法规的信访案件需要立案处理的，依照《土地违法案件处理暂行办法》的规定办理。
第二十八条 来访者无理取闹的，应当给予批评教育；不接受批评教育，纠缠不休影响工作或者妨碍社会秩序的，土地管理部门可以提请公安机关依法处理。
第五章 附 则
第二十九条 各省、自治区、直辖市土地管理部门可以根据本办法，结合当地实际情况，制定实施细则。
一、社会矛盾纠纷整体情况
随着**区整体建设步伐的加快，开工项目的增多、社区征地拆迁和安置房的逐渐分配，以及**区社区村民的逐步回迁，对自身利益的期盼，2018年上半年**区的信访量同比去年同期上升10个百分点，共有75个案件（市信访局交办28个案件、转送12个案件、信访办自立35个案件），其中共受理71个案件，不予受理4个案件（属于重复信访问题）。涉及的信访问题主要集中在社区征地补偿款的分配发放、安置房的分配、附属物补偿、村民待遇（含独生子女待遇问题）、民工工资、村组干部作风等方面，截止目前已办结64个信访案件。
二、聚焦信访工作，落实党委政府主体责任。
（一）强化对信访工作的领导
**区党委政府高度重视信访工作，成立信访工作领导小组，明确专人负责，主要领导亲自抓，分管领导负责日常工作的协调处理。党委会定期听取信访工作汇报,对**区信访工作作出重大决策、重要部署，并研究解决信访难案积案。近半年来，**区党工委共研究**个信访案件，目前已解决**个信访案件。
（二）坚持党政领导公开接访
**区按照上级信访部门要求，贯彻落实领导接访制度，使领导公开接待群众来访常态化,在信访接待大厅及时公示党政领导接待日安排。其中，分管信访领导和主要领导每周定时安排周二、周五接待辖内信访群众。上半年共安排领导接访157次，接待来访、约访群众72批163人次。
（三）推行领导带案下访
**区按照党政领导分工，交领导包案化解,领导下访做到“四见面、两查看”和“五包”(即“与责任单位领导见面、与责任人见面、与信访群众见面、与关联人见面”；“查看现场、查看信访档案”；“包情况掌握、包解决困难、包教育转化、包稳控管理、包依法处置”,做到问题不化解不放过,不化解不撤销,包到底)。
三、信访基础业务开展情况
（一）认真办信办访,规范基础业务
**区积极贯彻上级信访制度改革部署要求,着力打造网上信访、阳光信访、短信信访，认真践行网上信访基础业务规范化要求，使网上信访、短信信访成为群众信访的主要载体，积极做到信访不出门，诉求不跑路。
同时，对上级转交我区案件,严格遵守办理程序,严格把好办理要件和时间节点关,按时按质录入省信访信息系统,严防人为造成逾期案件。
（二）加强矛盾纠纷排查及维稳工作
为把问题和纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，本着大事不出**区、小事不出社区、矛盾不上交的原则，采取事前摸排、提前介入方式。在重要节点前，采取定期预警排查制，做到心中有数，就近化解矛盾纠纷。**区定时在每周一向辖内8个社区下发社区矛盾排查表，由各社区在各自区域内对不安定因素和信访问题进行排查梳理、及时做思想和稳控工作并上交于信访办，信访办统一汇总后上报于**区主要领导，并针对突出信访问题及时向**区党工委汇报，安排相关责任领导与信访人见面谈心，减少越级上访和非正常上访的可能。
（三）做好重要节点信访工作
在常态化做好**区信访维稳形势的同时,全力保障部级重要会议,重大活动和中央、省委巡视组“巡查期间”“三月三”拜祖等重要节点时期**区信访形势的稳定,全面排查隐患,落实包保稳控,落实接劝返贲任,全力遢制住择机越级上访行为，2018年以来，**区未发生赴京非访和省、市集访恶性事件。
（四）持续开展依法信访、依法逐级走访大宣传活动
按照市信访局的统筹安排，同时，结合**区实际，**区印制了各种宣传彩页10000份，并通过多渠道多载体大力开展信访条例、信访规章制度系列宣传活动,形成依法信访浓厚氛围,引导各部门落实信访工作责任,依法依规解决群众合理诉求，在信访接待场所及时对来访群众进行政策普及，努力做到家喻户晓，人人皆知，引导信访群众遵守法定程序,依法理性逐级表达诉求,尽最大努力降低越级上访、非法上访的发生。
四、全力解决信访突出问题，化解积案、老案
一是积极开展化解信访积案专项工作,逐案落实领导包案化解责任，坚持政策底线,最大限度地减少积案存量。二是依法终结评议。加大工作力度,拓展评议案源,对办理结果不满意的,引导信访人申请复查、复核，对复核后仍未息访的,引导信访人申请评议,推动息访和终结事项依法有序退出信访程序。
五、信访工作经验及做法
（一）在重要节点、时期，**区管委会主要领导在相关社区支部书记陪同下，主动与信访老户、不稳定因素约访、谈心，对于合理问题，就地解决，不合理的问题，主要领导亲自向信访人讲解政策。对于涉法涉诉类问题，如信访老户**，管委会主要领导**亲自协调市法院、公安局等部门，共同做信访人思想工作，在信访人情绪极不稳定时期，4次安排专人陪同信访人到上级部门咨询问题，让信访人感受到了党和政府的关怀，理解到政府难处，心里上认可、行动上配合管委会，访诉分离。今年以来，**未到各级信访部门反映问题。
（二）及时与相关职能部门对接，共同解决部分政策性问题。如：**社区**反映村卫生所资金问题，管委会与市卫计委对接，向市卫计委递送请求协助函，讲明产生问题原因和目前现状，市卫计委商议后，将该项因**区规划原因而未发放的政策性补贴拨付于管委会，有效的解决了信访人的问题；xxx，管委会报于市卫计委后，市卫计委针对该项问题，专程向省卫计委请示，明确政策，确定了信访人家属于独生子女家庭，有效的解决了该信访问题。
（三）转变思路，不将解决信访问题中产生的困难推于信访人。如：**社区**反映村卫生所资金问题，**，按照文件精神，该项资金因用途不符，无法拨付**社区用于租金支付。经主要领导**亲自与**区财政分局负责人沟通，协调解决办法，由管委会财务科将该项资金用途写明报告，支付租金，合理合规的解决了该问题，不使信访人多跑路。
六、下半年信访工作计划
（一）持续做好日常信访领导接待工作，利用好该项制度，使领导更加重视信访工作和了解辖内信访形势、信访突出问题，使之有效的化解问题、稳控不稳定人员。压实包案人员责任，使相关领导责任人使之尽心尽力尽到责任，严格落实“三到位、一处理”。
（二）继续进一步做好**区来信来访案件的受理和上级转交办的来信来访工作，本着解决实际问题同思想教育相结合的原则，耐心细致地做好上访人的思想工作，稳定上访人情绪，尽可能地把问题解决在基层，杜绝越级上访。
（三）继续巩固完善维稳网络，健全矛盾纠纷排查制度,及时发现和掌握倾向性、苗头性问题,针对发现的问题及时解决处理，把矛盾消灭在基层。
「关键词信访老户，法院，经验，对策
就涉法信访工作而言，所谓“上访老户”，主要是指对某一法院已经发生法律效力的判决、裁定不服而提出申诉或者申请再审，经过该法院或其上级法院复查驳回、再审改判并经多人、多次、多年接待仍继续来访的上访人员。此外，对于人民法院初审立案、执行等工作不满意而在较长时间内多次、反复来访的上访人员，也通常作为上访老户对待。重复上访的人员中，有相当一部分是上访老户。根据有关文件的统计数字，截至2002年底，全国法院系统上访老户计32789人，与2001年相比上升25.59％，2003年和2004年经法院备案的上访老户数目继续保持稳中有升的趋势。长期以来，上访老户问题已成为人民法院信访工作的重点和难点。这部分人虽然人数不多，但其活动能量大，社会影响广，是造成社会不稳定的主要因素之一，同时也直接影响到法院工作和法院形象，是法院信访总量仍然居高不下的重要原因之一。上访老户问题备受各级法院乃至全社会的关心和重视。笔者针对以下几个问题，对法院如何做好信访老户息诉罢访的工作进行分析与探讨。
信访老户上访行为的几个特点：
第一、上访时间长、次数多，有的上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是上访老户最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年，其中上访时间最长的达30多年。有的上访老户抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”“学法守法用法公民”自居，自1995年以来，向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访，将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好，陷入其中不能自拔。
第二、多数上访者户情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为对有发生。在上访老户中，有些人为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣，下跪、哭诉，静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导干部车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门千方百计地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大影响。
第三、产生上访老户的案件类型比较集中。老户案件大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件，如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生上访老户的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件，其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
第四、上访老户多数来自基层群众。他们文化素质低，其中文育或半文育所占比例较大；而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。农民、退休工人、下岗人员是上访老户的主要组成人员
第五、上访老户通常缺乏法律知识，尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的权益，但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
上访老户的形成原因：
上访老户是在特定的社会条件和文化氛围下产生的一种复杂的社会现象，其形成既有人民法院审判工作和信访工作方面的原因，又有上访人方面的原因；既有法律规定方面的原因，又有文化传统方面的原因。
第一、法院自身的原因。法院审判的少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误，但因种种原因一直未复查，或虽经复查。但复查不认真，未能依法、及时予以纠正，造成当事人长期申诉上访；有的法官在审理案件时不注意法官形象，工作方法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，以致败诉不服输，不息拆；有的接待人员在初访接待时未能认真审阅申诉材料和听取申诉人的陈述，对其申诉简单答复或驳回，不能令申诉人信服，有的甚至态度粗暴，造成申诉人与法院产生对立请绪；案件执行难，执行到位更难，“空调”、“白判”现象严重，导致申请执行人即债权人上访。执行难导致上访的情形又有几种：一是执行力度不够，因法院财力、人力影响，使案件得不到执行，或者失去了执行时机，使案件不能得到执行，造成申请执行人不满，到处上访；二是因为政策的原因，如改制企业和特困企业作为被执行人时，一旦强制执行会导致企业职工情绪不稳定，影响社会安定，法院不得不中止或延缓案件的执行，造成申请执行人不满；三是受地方保护主义的影响，有关部门不予配合，暴力抗法事件也时有发生，使法院的执行工作受到严重制约和阻碍；四是被执行人已无财产可供执行，而申请执行人又不理解。其次，执行人员在执行案件时方法简单或采取强制措施不当，导致当事人或案外人上访逐步成为上访老户。
第二、部分上访人自身的原因。部分上访人因文化水平低，不理解或片面理解法律规定，不能接受接待人员的答复和解释，长期坚持无理申诉；也有一些上访人在利己思想驱使下，不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求，得不到满足时就走上缠诉缠访之路。当事人因对法院裁决不服，而采取赴省进京上访的方式来解决的现象是与法治建设的目标相违背的。分析这一现象产生的原因，主要是封建社会“人治”观念在作怪，是“官本位”思想在人们身上的集中反映，也是法律权威尚未树立起来的表现。各级领导亲自出面接访，初衷是为了直接听取群众的呼声，但它所引起的负面影响与这一初衷相比却要严重的多，它极易让人产生“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象，将个人问题的解决寄托于高层领导机关。
第三、社会层面的原因。社会纠纷的大量增多与诉讼外解纷机制的弱化。近年来，一些诉讼外纠纷解决机制的职能出现了逐渐弱化的趋势，从而使得大量的原来能够通过其他纠纷解决机制能够解决的纠纷涌向了法院。很多纠纷因为拥有其他纠纷解决机制处理或解决经历，信访者或多或少地产生或积累了一些矛盾或怨气，或者先入为主地形成了偏见或认识，在法院诉讼过程中，这些矛盾、怨气或偏见如果没有得到解决、发泄或支持，从而转向上访或重访，积累下来，便形成上访老户。
不当新闻舆论的误导。上访者大多是弱势群体，当然会引起社会各界的关注。极少量不当的新闻报道，客观上误导了某些上访群众。上访群众往往拿着新闻报道，认为拿到尚方宝剑，到处上访，要求作为以解决，没有达到其目的和要求，便重新上访或越级上访，经多次反复，便成为上访老户。
平行部门或上级部门向法院转办或交办案件的随意性。有的部门或有关领导不顾案件的具体情况，如不考虑能否进入再审程序或能否改判或有无审级限制等因素，直接简单的批办、交办或督办，转办，有些案件已不能够进入再审程序或属于上级法院受理而被驳回申诉，但有关领导或部门交、转办函成为申诉人手中的“令箭”，向法院申诉不休。
社会转型与政府职能的弱化。现行政治体治改革的目标是弱化政府权力，使政府在处理经济体制改革尤其是国企改革中产生的一些问题时受到一定制约和限制，过去找政府解决的大量纠纷转向了法院，上访老户即是其中最激烈、最突出的矛盾。
短期应急行为的影响。重点时期对有些上访户采取了限制、控制等措施，申诉人被解除了限制、控制措施后，认为受到了进一步的不平等对待，更增加了上访的怨气，继续上访不休。
第四、立法方面的原因。现行法律对申诉行为不加限制，法律对于无理缠诉的上访老户没有规定相应的处理措施，信访立法出现空档，信访活动无法可依。近期，进京上访事件剧增且出现滋事苗头是社会矛盾的一种反映，其中不排除别有用心的人借上访聚众闹事的可能。据了解，一些法制比较健全的国家，虽然允许公民进行各种请愿活动，但对请愿活动的范围和形式均有相应的法律来规范和约束，超出法律规定的请愿将按违法论处。而我国迄今为止尚无任何关于信访方面的立法或规定，导致了上访乱、处理乱、对借上访寻衅闹事者进行处理无法可依的尴尬局面，让闹事者抓住了我们的“软肋”，造成工作的被动。
第五、现行信访机制的原因。信访案件处置机制不顺畅、信访机构履行职能不到位。目前，我国各级党委、人大、政府、纪检、法院、检察院都设有专门从事信访工作的机构，不可谓对信访工作不重视。但这种信访机构和信访机制的设置是否科学？在解决信访方面做了多少有效的工作？值得商榷。一方面，在最高国家机关所在地——北京设立大量的信访接待机构，刺激了上访人员告“御状”的心理，使大量的社会矛盾和不稳定因素集中到了首都，对社会稳定极为不利。另一方面，如此多的信访全部集中到最高国家机关，很难得到有效解决，这些机关的信访部门实际上成了信访中转站。省级机关信访机构同样如此，他们没有能力应对如此大的信访任务，便继续充当“中转站”的角色，将信访件层层批转回基层单位或通知基层单位将人领回，形成了当事人满腔希望去上访，转了一圈又回到了原承办单位的大循环。而基层法院一边要处理大量的繁杂事务，一边还要随时准备派出车辆和人员不远千里赴省进京领人，耗费了大量的人力、物力和精力。
处理上访老户问题的几点经验
一、领导重视，将信访工作放在与人民法院其他审判业务同等重要的位置，是处理好上访者户问题的先决条件。凡是缠诉缠访问题解决得比较好的法院，都不同程度地建立了法院一把手亲自抓老户工作的机制。有的法院将信访工作列为“一把手工程”，取得了突出成绩。利津县法院成立以院长为组长，分管院长为副组长，立案庭庭长、政工科长、信访接待人员为组员的信访领导小组，负责全院信访的总体协调工作。对信访老户实行院领导“三定一包”制度，在今年两会期间，确保了当地五涉法信访事件的发生。
二、在人民法院信访工作中采取综合治理措施，是解决上访老户问题的可行思路。多年来，各地法院已经从单纯依赖于接访人员做上访人思想工作的做法，转向以提高裁判质量为核心，侧重于预防和减少申诉案件的信访工作思路。同时，人民法院依靠当地党委、人大、政府的支持和协助，以上下左右联动制度为依托，运用社会各方面的力量，通过法律的、行政的、经济的、道义的等各种手段来促使上访老户息诉停访。具体的做法有：
1、与刑事审判部门协调，共同处理刑事附带民事上访老户问题。涉及刑事附带民事案件的执行上访老户，一般是刑事附带民事案件附带民事部分的原告，因附带民事赔偿部分得不到赔偿而申请执行，但被执行人即刑事附带民事被告人在服刑期间，家庭无可供执行财产，甚至家庭已瓦解，造成案件难以执行，申请人因此而成为上访老户。要解决此类上访老户的问题，必须在刑事被告人被判刑之前，即提前着手处理附带民事赔偿问题，将刑事附带民事上访老户问题消灭在萌芽状态。 2、与政府有关部门协调，共同处理乡镇政府为被执行人的申请执行人上访问题。过去一段时间，乡镇农田水利建设、办公设施建设、教育设施建设等使部分乡镇政府遗留下大批债务。近期乡镇经济不景气，乡镇政府偿债能力差，造成作为债权人的申请执行人重复上访。这类问题，只与乡镇政府交涉很难处理，现在乡镇财政又交由上级财政代管，乡镇缺少自用资金，要解决此类问题，必须与政府有关部门协调，共同处理。 3、与劳动部门协调，处理企业职工上访问题。近年来，部分企业经营不景气，带来大量企业债务无力偿还的问题，拍卖企业财产偿还债务，势必造成企业困难甚至倒闭，企业职工为了工作，往往会上访反对拍卖行为。另外，国有企业体制改革带来了大量职工下岗问题，劳动争议案件逐年上升，因企业改制或经营不善等原因，应付给职工的补偿款和集资款往往迟迟得不到执行，也造成部分职工上访。这类问题，应积极与劳动部门联系，大力宣传劳动法律法规，多方面为职工寻求就业门路，或者动员职工入股购买企业继续经营，变单纯的企业职工为企业职工与股东合一，增强企业职工的积极性，从根本上解决职工的问题。
三、建立一套行之有效的申诉信访工作机制，是阻止上访老户的形成和不断减少上访老户的关键。这种工作机制，必须体现人民法院申诉信访工作的法律程序化、规范化和公开化。利津县法院坚持建章立制，以法管访。建立督查制度，对需转办的信访案件，尤其是领导交办的信访案件，严格按照督察制度的要求“一督到底”。对超出时限要求的，使用《信访督察单》由院领导实施督察。设立信访档案制度，接待信访人员首先做好接待笔录，将信访人员提出或者反映的问题进行记录，确保件件落到实处，使信访人员的正当要求得到满足或经妥善处理的，装订成卷宗，做到一案一结，一案一卷，归档保管。建立回访制度，接访人员坚持按时到信访人家中或其单位进行回访。出现问题或发现苗头性的问题就地解决，达到良好效果，从一定程度上杜绝了反复信访的现象。建立接访服务承诺制度，向来访人员公开做出六项承诺；公开接访程序、接待人员守则，接受来访人员监督。
四、找准病因、辨症施治。从申诉理由的角度看，上访老户大体上可以分为三类：一是申诉理由成立、原审裁判确有错误但问题长期得不到解决的；二是申诉无理、申诉理由已经被依法驳回但申诉人仍然坚持无理取闹的；三是申诉理由部分成立、原审裁判存在着瑕疵但又不符合提起再审条件的。这三类情况，应当分别处理。利津县法院坚持流程管理、审访衔接。进一步完善了“信访—立案—排期（进行繁简分流，做好庭前准备，确立开庭时间、场所及审判人员）—案件转办、督办—结案登记—审判监督—整理归档”一整套流程管理机制。去年以来，该院共接待涉法来访案件中，75%的案件通过信访人员的解释说理工作实现了息诉息访；10%的案件分流到相关案件承办人，以判后说理和执行说理的方式进行解释说明。其中涉及审理的案件全部实现息访，涉及执行的6件上访案件中，经接访人员与执行机构共同研究执行方案，有4件实现和解息访，1件因所涉案件已部分执行，当事人表示不再上访；8%的案件通过与相关部门协调，委托其他部门处理，并将反馈信息备案；6%的案件经合议符合法院受理案件的范围，指导当事人依照法定程序起诉，并对相关案件进行全程跟踪。
信访工作中的现存问题及对策
一、对于上访老户，个别部门存在畏难情绪，处理上以拖为主，得过且过。
针对这个问题，有必要从思想入手，克服畏难发愁情绪。首先思想上要高度重视，坚决克服上访老户工作无关大局的不正确认识，把其作为一项政治任务来完成。其次，要树立信心，坚决克服对上访老户思想上厌烦、工作上畏难的情绪，扎扎实实地从根本上解决问题。另外，要加强对上访老户工作的领导，成立专门工作小组，实行齐抓共管，协同作战。
二、不少信访部门硬件设施不到位，干警配备不强、物质待遇跟不上。目前，有些法院接访场所缺乏电脑、安检设备等必要的硬件设施，接待环境也达不到要求；少数法院的接访机构仍然呈现着“退休中转站”、“第二老干部局”、“来访挂号室”等状况，个别法院信访接待室甚至还存在着“单干户”现象；还有的法院不能合理解决信访补贴冈题。上述现象导致接访人员工作热情低，敬业精神差，直接影响接访工作的质量。
针对这个问题，有必要从建设入手，完善法院信访部门的硬件设施，加强人民法院信访干部队伍建设，提高接访干警的政治素质和业务素质。要加强硬件设施建设，改善接待环境，提高信访工作的智能化水平。要配备与任务相适应的信访工作干部力量，并通过多种形式提高干部队伍政治思想和业务素质。按照当地党委、政府的有关规定，合情合理地解决信访补贴问题。同时，建立科学的信访工作考核激励机制，切实提高信访工作的质量和效率。在这一方面，利津县法院提出“人人都是接访员”，要求每位工作人员，从仪容仪表，言行举止做起，对诉讼当事人以及来访人员做好诉讼指引工作，在力所能及的范围内对来访人员提出的问题谨慎作好解释解答，对于在该院备案的上访老户做到人人心中有数。实现了全院联动，统筹协调的“大信访”格局。
三、对一些缠访者尤其是采取过激甚至违法行为的上访者难以处置。少数上访人利用法律、制度上对申诉权利缺少制约的漏洞，滥用这一权利；有的无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的工作秩序。在收容遣送制度被取消以后，如何应对某些上访人的过激、违法行为，尚未建立起相应的处置机制，接访干警们感到困惑。
关键词：涉诉信访；司法民主；法院信访机制
当前，信访问题集中在民生、社保与社会救助、企业改制、土地征收与拆迁、环境保护、安全生产等方面，其中80%以上的系涉诉涉法上访，在中国目前的司法环境下，信访不应当成为与司法相冲突的社会矛盾解决方法，而应当在法院系统内部建立和健全信访制度，完善法院内部的多元化纠纷解决机制。
一、涉诉信访的概况
信访制度是具有中国特色的政治制度设计，是党和政府联系群众的重要渠道。1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……。”[1]“新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了人民接待室，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。”“ 1954—1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。”[2]改革开放后，“1992—2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势。经过各级各部门的共同努力，2005年，全国信访总量在持续十二年上升后开始下降。”“但值得注意的是，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量虽然有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行。”[3]
改革开放后，1980年6月20日最高人民法院颁布《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，初步形成了具有中国特色的司法信访制度。近年来，涉法涉诉上访日渐增多，成为了各级人民法院面临的一个严峻问题。“1989年最高法院告诉申诉庭就向高、中级法院交办查处重点申诉案件568件。经过及时审查处理，其中464件维持原判，改判104件。1990年最高法院办理各类重点申诉案件734件。2003年最高法院共接待处理涉诉信访12万余件次，按照分级负责处理的原则，依法审查处理申诉和申请再审案件2 089件。”[4]2006年，“地方各级人民法院共办理群众来信来访3 995 244件（人）次，下降5.33%，其中涉诉信访435 547件（人）次。审查申诉和申请再审196 342件，其中符合法定条件进入再审程序的47 902件，审结46 468件，改判15 867件，占当年生效案件总数的0.31%。”[5]
二、涉诉信访基本成因分析
（一）历史因素
中国的法制传统一向是行政与司法合一，自晚清修律以来，行政和司法才从形式上实现分离。新中国司法体系建设受中国传统法制史和前苏联影响，与国家政权建设紧密相连，建国后虽然创立了人民代表大会制度将司法和行政作了表面区分，但在整个国家体制中，司法只是高度集权的国家机器的一个组成部分，司法与行政的实质性区分远远没有完成，法律还远远没有达到作为社会最后一道防线的功能，信访问题往往成为地方党委、政府干预司法审判的重要原因，信访作为特殊的法律实践形式，成为极具中国特色的一种法律现象，并得到广泛的运用。
（二）立法因素
根据《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，信访是中国公民的宪法权利，也是公民的一种政治参与形式。
（三）纠纷解决机制因素
随着改革开放和中国加入WTO，在社会转型时期，旧的经济结构和管理体制受到强烈冲击，原有的许多纠纷处理机关已经无法适应新的形势。自20世纪80年代以来，中国开始司法改革，其目标是要建立起“判决—执行”的审判模式，经过二十余年建设，诉讼、仲裁、复议等制度初步建立，但多元的纠纷解决体系尚未成熟，社会矛盾纠纷没有建立起合理的分流机制和对滥诉行为的有效制裁机制，这直接导致了纠纷直接进入到诉讼程序，引起机制失衡。
（四）司法救济机制设计缺陷因素
中国目前的涉诉信访几乎都与司法救济的缺陷有关，作为一种独特的法律现象，中国法院的信访者既有对法院生效裁判不服的人，也有被各级法院不予立案的人。各级法院不但要处理针对本院的申诉信访而且有权也有责任处理对下级法院的申诉信访。
由于社会各方面发展不平衡，整个司法体制在应对社会矛盾过程中也呈现出结构性的力不从心，对于土地纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等多发性、容易引发上访的纠纷，法院往往不立案，这一关闭救济途径的做法反而引发了更多的涉诉信访问题。原最高法院院长肖扬曾指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”[6]
三、建立具有中国特色的法院信访机制
社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含四个层次：第一，化解和消除冲突；第二，实现合法权益和保证法定义务的履行；第三，法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；第四，冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现[7]。
（一）将涉诉信访工作法制化
目前《国务院信访条例》适用于行政机关，仅对法院涉诉信访工作具有参考作用，并且涉诉信访工作不同于一般的信访工作，它是一项专业性极强的工作，法院应当通过创设符合法律科学规律、适应现行法院审判管理体制的信访机制。最高人民法院作为国家的最高司法机关，有必要制定涉诉信访的专门司法解释，将涉诉信访工作法制化。借鉴审判流程管理的制度设计，明确信访工作的职责、权限、审限、纠错问责、操作规则和奖惩办法。建立健全再审复查听证制度，整理过滤申诉和申请再审信访事由，剔除不符合再审立案条件的信访案件。法院信访工作公开化制度。
对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、新闻媒体和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。
（二）法院信访与立案工作相结合，加强立案和司法救助工作
目前信访工作由立案庭的法官来办理，但只是把信访部分纳入到申诉再审的轨道上。按照法制化和规范化的要求，如把信访程序确定为决定再审的前置性预设程序，那么从事信访工作的审判人员应当为程序法官，接访处访应视为程序审查工作，从体制上可将信访部门与立案部门合并，直接建立立案信访庭，将信访与立案工作相结合，加强立案工作，给予公民更多、更彻底的司法救济，要将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。
司法救助工作的加强对于纠正司法专权、防止自由裁量权的滥用、确保司法公正将会起到非常明显的效果。将信访与立案工作相结合后，同时应当赋予信访部门以确定司法救助范围和对象的权力，以扩大司法救助范围，加强司法救助工作。
（三）加强信访一体化建设
在目前的社会环境下，全国各级法院信访部门，应当采取上下联动的工作机制，在涉诉信访案件处理上体现总体控制，由最高人民法院统筹全国法院系统涉诉信访案件处理工作，以强化信访信息资源共享，节约法院和当事人信访资源及其成本，防止因信访接访与处理脱节造成重大失误，有效地促进涉诉信访工作的良性开展。
（四）对违法缠访缠诉行为开展司法打击
当前各地法院为做好息访息诉做了大量工作，但有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。
胡锦涛同志指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。”[8]共和国的第一任最高法院院长沈钧儒说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；因而群众路线是人民司法的一个基本问题。”[9]
由于中国法院信访制度的存在具有深刻的社会历史成因和重要的现实价值，做好新时期法院的信访工作，已被《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》确定为落实“司法为民”的重要举措。
参考文献：
[1]刘絮，聂玉春.信访工作手册[K].北京：高等教育出版社，1988:26.
[2]刁杰成.人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版社，1996:85.
[3]中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组.从信访工作中的问题看和谐社会建设难点重点[J].中国城乡桥，2007，（5）:22-24.
[4]左卫民，何永军.政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究[J].四川大学学报:哲学社会科学版，2005，（1）.
[5]肖扬.向十届全国人大四次会议作最高人民法院工作报告[EB/OL].中国法院网讯，2006-03-11.
[6]肖扬.向十届全国人大二次会议作最高人民法院工作报告[EB/OL].中国法院网讯，2004-03-10.
[7]柴发邦.体制改革与完善诉讼制度[M].北京:中国人民公安大学出版社，1991:11-15.
论文摘要：信访是中国公民的宪法权利，也是公民的一种政治参与形式。涉诉信访是司法民主的一种特殊形式。目前，中国法院在纠纷处理尤其是信访制度的设计上还存在一定问题。应从信访工作法制化、加强立案和司法救助工作以及加强信访一体化建设等方面入手，进一步建立和健全法院信访制度。 论文关键词：涉诉信访；司法民主；法院信访机制 当前，信访问题集中在民生、社保与社会救助、企业改制、土地征收与拆迁、环境保护、安全生产等方面，其中80%以上的系涉诉涉法上访，在中国目前的司法环境下，信访不应当成为与司法相冲突的社会矛盾解决方法，而应当在法院系统内部建立和健全信访制度，完善法院内部的多元化纠纷解决机制。 一、涉诉信访的概况 信访制度是具有中国特色的政治制度设计，是党和政府联系群众的重要渠道。1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……。”“新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了人民接待室，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。”“ 1954—1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。”改革开放后，“1992—2011年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势。经过各级各部门的共同努力，2005年，全国信访总量在持续十二年上升后开始下降。”“但值得注意的是，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量虽然有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行。” 改革开放后，1980年6月20日最高人民法院颁布《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，初步形成了具有中国特色的司法信访制度。近年来，涉法涉诉上访日渐增多，成为了各级人民法院面临的一个严峻问题。“1989年最高法院告诉申诉庭就向高、中级法院交办查处重点申诉案件568件。经过及时审查处理，其中464件维持原判，改判104件。1990年最高法院办理各类重点申诉案件734件。2003年最高法院共接待处理涉诉信访12万余件次，按照分级负责处理的原则，依法审查处理申诉和申请再审案件2 089件。”2006年，“地方各级人民法院共办理群众来信来访3 995 244件（人）次，下降5.33%，其中涉诉信访435 547件（人）次。审查申诉和申请再审196 342件，其中符合法定条件进入再审程序的47 902件，审结46 468件，改判15 867件，占当年生效案件总数的0.31%。” 二、涉诉信访基本成因分析 （一）历史因素 中国的法制传统一向是行政与司法合一，自晚清修律以来，行政和司法才从形式上实现分离。新中国司法体系建设受中国传统法制史和前苏联影响，与国家政权建设紧密相连，建国后虽然创立了人民代表大会制度将司法和行政作了表面区分，但在整个国家体制中，司法只是高度集权的国家机器的一个组成部分，司法与行政的实质性区分远远没有完成，法律还远远没有达到作为社会最后一道防线的功能，信访问题往往成为地方党委、政府干预司法审判的重要原因，信访作为特殊的法律实践形式，成为极具中国特色的一种法律现象，并得到广泛的运用。 （二）立法因素 根据《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，信访是中国公民的宪法权利，也是公民的一种政治参与形式。 （三）纠纷解决机制因素 随着改革开放和中国加入WTO，在社会转型时期，旧的经济结构和管理体制受到强烈冲击，原有的许多纠纷处理机关已经无法适应新的形势。自20世纪80年代以 来，中国开始司法改革，其目标是要建立起“判决—执行”的审判模式，经过二十余年建设，诉讼、仲裁、复议等制度初步建立，但多元的纠纷解决体系尚未成熟，社会矛盾纠纷没有建立起合理的分流机制和对滥诉行为的有效制裁机制，这直接导致了纠纷直接进入到诉讼程序，引起机制失衡。 （四）司法救济机制设计缺陷因素 中国目前的涉诉信访几乎都与司法救济的缺陷有关，作为一种独特的法律现象，中国法院的信访者既有对法院生效裁判不服的人，也有被各级法院不予立案的人。各级法院不但要处理针对本院的申诉信访而且有权也有责任处理对下级法院的申诉信访。 由于社会各方面发展不平衡，整个司法体制在应对社会矛盾过程中也呈现出结构性的力不从心，对于土地纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等多发性、容易引发上访的纠纷，法院往往不立案，这一关闭救济途径的做法反而引发了更多的涉诉信访问题。原最高法院院长肖扬曾指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。” 三、建立具有中国特色的法院信访机制 社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含四个层次：第一，化解和消除冲突；第二，实现合法权益和保证法定义务的履行；第三，法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；第四，冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现。 （一）将涉诉信访工作法制化 目前《国务院信访条例》适用于行政机关，仅对法院涉诉信访工作具有参考作用，并且涉诉信访工作不同于一般的信访工作，它是一项专业性极强的工作，法院应当通过创设符合法律科学规律、适应现行法院审判管理体制的信访机制。最高人民法院作为国家的最高司法机关，有必要制定涉诉信访的专门司法解释，将涉诉信访工作法制化。借鉴审判流程管理的制度设计，明确信访工作的职责、权限、审限、纠错问责、操作规则和奖惩办法。建立健全再审复查听证制度，整理过滤申诉和申请再审信访事由，剔除不符合再审立案条件的信访案件。法院信访工作公开化制度。 对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，应邀请人大代表、政协委员、法律专家、新闻媒体和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。 （二）法院信访与立案工作相结合，加强立案和司法救助工作 目前信访工作由立案庭的法官来办理，但只是把信访部分纳入到申诉再审的轨道上。按照法制化和规范化的要求，如把信访程序确定为决定再审的前置性预设程序，那么从事信访工作的审判人员应当为程序法官，接访处访应视为程序审查工作，从体制上可将信访部门与立案部门合并，直接建立立案信访庭，将信访与立案工作相结合，加强立案工作，给予公民更多、更彻底的司法救济，要将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。 司法救助工作的加强对于纠正司法专权、防止自由裁量权的滥用、确保司法公正将会起到非常明显的效果。将信访与立案工作相结合后，同时应当赋予信访部门以确定司法救助范围和对象的权力，以扩大司法救助范围，加强司法救助工作。 （三）加强信访一体化建设 在目前的社会环境下，全国各级法院信访部门，应当采取上下联动的工作机制，在涉诉信访案件处理上体现总体控制，由最高人民法院统筹全国法院系统涉诉信访案件处理工作，以强化信访信息资源共享，节约法院和当事人信访资源及其成本，防止因信访接访与处理脱节造成重大失误，有效地促进涉诉信访工作的良性开展。 （四）对违法缠访缠诉行为开展司法打击 当前各地法院为做好息访息诉做了大量工作，但有的单位为了求得一时的清静，做出无原则的让步，使无理缠访缠诉人得到一些好处，这在某种程度上助长了无理缠纺缠诉人的气焰。 胡锦涛同志指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。”共和国的第一任最高法院院长沈钧儒说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；因而 群众路线是人民司法的一个基本问题。” 由于中国法院信访制度的存在具有深刻的社会历史成因和重要的现实价值，做好新时期法院的信访工作，已被《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》确定为落实“司法为民”的重要举措。
论文关键词 六西格玛理论 涉检信访 改进
一、六西格玛理论的简介
六西格玛管理方法是一种基于统计技术的流程和产品质量改进方法，强调从运营角度、以顾客立场、采科学方法、追求更高管理水平的理念。管理专家Ronald Snee将六西格玛管理定义为：寻求同时增加顾客满意和企业经济增长的经营战略途径。管理专家Tom Pyzdek则认为，六西格玛管理是一种全新的管理企业的方式。六西格玛主要不是技术项目，而是管理项目。
六西格玛理论遵循DMAIC改进方法，即：D（Define）界定—M（Measure）测量—A（Analysis）分析—I（Improve）改进—C（Control）控制。具体而言，界定是澄清问题，确定需要改进的目标及其进度；测量是以灵活有效的衡量标准测量和权衡现存的系统与数据，了解现有质量水平；分析是利用统计学工具对整个系统进行分析，找到影响质量的少数几个关键因素；改进是运用管理工具，针对关键因素确立最佳改进方案；控制是监控新的系统流程，采取措施以维持改进的结果，以期整个流程充分发挥功效。
二、六西格玛理论与涉检信访工作流程的契合
（一）界定：什么是涉检信访
涉检信访，是指公民、法人或者其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或者检察人员的下列案件：不服人民检察院处理决定的；人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；人民检察院违法违规或者检察人员违法违纪的豎。考察以下案例，可以更好理解该概念的范畴。
案例：黄某因犯贪污贿赂犯罪被某区检察院立案侦查并提起公诉，经该区法院判决有期徒刑16年，黄某不服提起上诉，在上诉期间，黄某家人纠集了几十号人到该区检察院办公大楼吵闹、哭骂、围攻，要求减少黄某的刑期，严重影响了检察院的正常工作秩序。
（二）测量：涉检信访现状调查
笔者对广东省2008年至2012年的来信来访情况的统计进行了资料搜集，并对来信来访情况进行了简单的梳理，以期发现涉检信访的现存问题。
1.从数量上看，涉检信访数量常年居高不下。如，2008年全省共来信来访18026件次，检察长共接待来访群众1540批3184人；2009年共办理群众来信来访17617件次；2010年检察长共接待群众来访1247件2386人；2011年全省共受理信访案件17811件，检察长接待信访群众4368人；2012年检察长接待来访群众3327人。
2.从信访人采用的信访方式看，集体访、多头访、重复访、过激访、越级访所占比例不低。如2010年接待集体访达160批1782人，占来访人数的二分之一强。2008年至2012年的信访案件，六成亦同时在其他部门如人大、政法委、信访局等部门信访；四成的信访人不单到基层检察院信访，还到市院、省院信访，部分甚至写信到最高检。如前文案例一所示，采取围攻、举牌等过激方式信访的当事人时有出现，占来访人数的十分之一左右。
（三）分析：涉检信访的困境及成因
1.困境。（1）信访人高预期与检察院对其诉求无职权处理的落差。信访人认为检察院“无所不能”，对其诉求心存很高预期，然而检察院对信访人的诉求很多都无职权处理。（2）司法“法治”理念与涉检信访“人治”色彩的冲突。“法治”理念是司法机关办理案件、处理事情的应有理念，司法人员办理案件亦应依照法律规定，遵循程序设定，尽力不受人为因素干预，达到公平公正。但是涉检信访的处理并无法定的程序要求，检察院往往采用“因事制宜”、“因人制宜”的工作方法，而且领导的批示或当事人的缠访可能会使检察院启动法外的程序，可能改变检察院原有的处理结果。
2.成因。（1）检察人员自身的业务工作有待改善。检察人员业务工作不到位是涉检信访产生的重要根源。有些检察人员在办理案件或接待当事人时往往就案论案或就事论事，忽视社会效果，不注重释法析理，而社会矛盾的复杂性等原因导致很多案件并非是非黑白一目了然，只给当事人结论而没有进行解释，不足以令当事人信服时，当事人就容易转向信访、投诉。（2）信访环境的过度宽松及信访的低成本促使当事人更乐意采取信访方式来主张诉求。2003年全国公、检、法率先实行“大接访”，令这一做法在全国各级行政机关和司法机关迅速展开豏。近年来，广州市各级政府形成“六长接待日”制度，由各个部门领导组成接访队伍固定时间接待信访人。市检院、基层院亦设有检察长接待日制度。这些制度对高效解决存在的问题确实起到了一定作用，但也带有浓厚的“人治”色彩的意识导向，给非正常的信访人提供了“便利”。而信访的“一票否决制”也让各机关疲于应付各种信访，信访人亦抓住这种宽松信访制度，不管是否合法合理，一味试图通过信访来达到目的。另外，信息的畅通让民众对各机关的地理位置更熟悉，交通便利也使信访人信访旅途成本降低，从经济学的角度来看，信访成为了信访人“较便宜”的权利救济方式，这也是信访案件居高不下的重要原因。
（四）改进：涉检信访工作机制的完善
1.建立涉检信访分级分类管理机制。根据最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》（2010年版，以下称《基本规范2010版》）关于信访工作的规定可知，检察机关目前的信访工作流程是，信访人来信来访后统一由控申部门接待，再视信访具体内容分流给承办部门办理，承办部门办结后给控申部门书面答复，再由控申部门给予信访人书面答复。表面上看，这种流程好像环环相扣，具有效率。但这种统一的流程不能做到让检察人员集中力量处理重大、敏感的信访案件。为提高涉检信访案件的处理效率和效果，建立涉检信访分级分类管理机制十分必要。笔者建议根据案件的社会稳定风险等级，将涉检信访案件等级分为四级。四级案件为一般的来信来访。三级案件为上级检察机关或其他有关国家机关的一般督办、交办案件。二级案件为过激访、群体访、进京访、上访“专业户”及社会关注案件等。一级案件为由中央、省、市有关单位交由检察院包案处理的信访维稳案件和二级案件转换而来的案件。
2.建立重点信访人档案管理制度。建立重点信访人档案管理，既可监控案件办理的全过程，又可方便复查和统计，还有利于重复访的处理。首先，建档对象是重点信访人，主要是针对前述一级、二级信访案件的信访人。其次，档案单独成册，如是因检察机关办理的案件或处理的事件引发的信访，则应随该案件或事件一并归档。三是由控申部门通过系统对信访案件统一编号管理，并将案件通过系统发给承办人。四是信访案件结案后应将结案情况等登记入系统。
（五）控制：妥善处理涉检信访的保障机制
为进一步维护冀州区和谐稳定，持续提升群众对“创建更高水平平安冀州”的知晓度和对信访工作的满意度，我局全面认真贯彻落实“三重四创五优化”活动的工作部署，全面认识重大挑战，着力防范各项风险，进一步健全机构，加强国家安全和保密宣传教育，筑牢思想防线增强忧患意识，认真开展各项工作。主要工作如下：
一、全面推动隐患排查化解工作，落实稳控措施
国家安全是定国安邦的重要基石，“创建更高水平平安冀州”更是我们肩负的责任。我局认真落实上级的安排部署，认真解读《中共衡水市冀州区委国家安全委员会2021年工作要点》和《关于深入贯彻总体国家安全观着力防范化解国家安全风险的实施意见》，自觉践行“总体国家安全观”，牢固树立系统思维和大局意识，把国家安全放在全局工作之中，把创建平安冀州放在重中之重。
开展信访矛盾隐患纠纷大排查、大化解活动，加强调度、定期梳理、及时上报。对排查出的问题，坚持抓早抓小抓苗头，及时妥善处置，确保化解在萌芽，吸附在当地。并且进一步拓宽情报信息来源渠道，做好情报研判，执行好每天三次报告制度。对已落实稳控的重点人员，要对稳控措施亲自调度，确保24小时不脱离视线。对存在越级访隐患的不稳定人员，及时采取有效措施妥善稳控。一旦发生不稳定情况，第一时间向分管领导及公安、政法、信访等部门汇报，第一时间启动应急机制、落地查人、及时劝返，确保不形成进京赴省访。
二、加强宣传“创建平安冀州”意识，健全工作制度
为深化创建更高水平平安冀州宣传教育活动，全面提高国安意识，全体局成员组织学习了《国安全法》、《国家安全知识》，并制订了《庆祝建党100周年活动期间信访保障工作方案》《做好全国“两会”期间信访稳定工作的方案》，大力开展“创建平安冀州”宣传教育活动。并在局接访大厅通过宣传页，宣传栏等进行多方位的宣传，切实做到提高全区人民安全意识，为“创建更高水平平安冀州”打下基础。
并由政法委、区信访局组成督导检查工作组，集中时间、集中精力，深入各单位实地督查，督促各单位领导干部特别是主要领导要高度重视，狠抓接访下访、矛盾纠纷排查化解、信访积案化解、及时就地处理信访问题等工作落实情况。重点检查排查预警报告情况，重点群体、重点人教育工作落实情况，赴省进京越级信访人员接返后的落地交接和后续工作落实情况，依法处置情况，责任追究情况，查漏补缺、督促整改。
三、严格落实领导包联化解矛盾制度，强化“平安”工作
今年是中国共产党成立成立100周年，是“十四五”开局之年。做维护安全稳定的工作十分重要。加大领导干部包联化解信访事项力度，实现党政领导包联化解信访积案，推动复杂信访问题有效化解迫在眉睫。对于重复访案件、信访积案，涉众群体性隐患问题，会同分包区级领导专题研究，查找症结，综合施策，运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调节、疏导等办法，做好政策落实、化解矛盾、帮扶困难等工作，确保在上级办结时限内案结事了、息诉罢访。对重点案件当事人、信访老户、涉众问题重点人员，要主动约访，掌握动态，疏导情绪，讲清政策，做好稳控。
对在系统范围内有可疑的境外人员进行调查摸底，通过调查落实范围内没有需要再调查的对象。狠抓工作机制完善，做好国家安全作台帐。制订完善了涉外人员的保卫工作方案，掌握动态信息，严格执行信息上报制度。
四、存在的问题和不足
1、意识淡薄。国家安全对于基层群众来说认识还很模糊，了解不够全面，关注度低，为国家安全工作顺利开展带来了一定难度。
2、宣传教育不够深入。对党和国家安全的方针、政策、法律法规和加强国家安全的重大举措没有宣传到位，宣传的不入、不仔细，群众安全知识水平未能有效提高。
五、下一步工作打算
