一、税务稽查执法环境存在的主要问题：
（一）就外部环境来说：
1、经济环境。（一）近年来，国有企业、集体企业以及部分事业单位的改制、出让等变革在全国范围内大面积展开，这种变革对于国有资产的盘活、服务型政府的构建以及让企事业单位成为市场经济中的真正主体，都具有重要意义。但是，我们也看到，随着所有权，由“公”改为“私”，企业所缴纳的税收，已经和私有后的企业所有者与管理者的个人收益或者分红直接挂钩，他们对于国家税收的态度，也从“无所谓”，变成了“很计较”。这必然给税收征收管理，增加了难度；（二）随着中国对于世界贸易组织的承诺逐步兑现，中国银行金融业对外开放的口径不断扩大，这使得原本竞争白热化的中国银行金融业更加步履维艰。银行金融业为了生存与发展，放松甚至放任对企业开户与资金的管理，这使得开户门槛低、多头开户、异地异城开户，成为常见现象。这造成税务稽查部门难以通过银行金融业对企业资金流向进行核查监控；（三）我国目前虽然出台了个人储蓄存款实名制办法，但在实际执行中不够严格，在经济生活中，部分企业在业务往来中大量使用现金，造成纸币“满天飞”，现金控制不住，使税务稽查部门无法了解企业的实际生产经营情况，给税务稽查工作带来极大的困扰；（四）大量私有企业，在建帐建制方面，应建不建、能建不建，或者通过代帐公司不真实记帐，造成帐目不能反映实际经营情况。凡此种种不正常的现象，都不利于税务稽查机关正确掌握纳税人的计税依据，极大地增加了税务稽查工作难度。
2、法治环境。（一）缺乏完备的税收法律体系，突出表现在没有一部税收基本法来统领各项税收法律、法规和政策；（二）税务稽查执法依据存在不合理以及级次较低。目前，税务稽查部门的执法依据多是一些条例、规定、通知、办法，级次明显偏低，这在一定程度上影响了税务稽查依据的刚性，同时，国家税务总局与各地省级税务局出台的对税法的解释性文件，虽然并不是行政法规，但在实际工作中，却是各地税务稽查部门的执法必须依据的规范，这种做法，在提高行政效率方面，确实是有积极的意义，但从税务法制规范化、现代化的角度来审视，是不科学的，未经法定程序，由行政机关根据工作便利的需要，自行解释法律规范，这是很难保证这些解释不会背离立法原旨，也难以保证多头解释不会相互冲突，不会造成执法混乱；（三）某些司法部门，以及在这些部门工作的执法人员，对税收法律法规政策研究学习不够，在执法中，对于涉税案件证据的采集、对于税收工作的特点，还非常陌生，一旦遇到比较复杂的情况，就会出现“众口众辞”，争论不休，案件久拖不决，使涉税违法犯罪难以受到及时打击，。同时，由于司法办案人员税法知识欠缺，对由税务稽查人员检查的税源的案件，不熟悉相关法规，不懂得会计核算的要求，常以“证据不充分”，而“不予立案”或者“不予追究”，致使有些涉税犯罪未受到应有的打击，涉税犯罪势头未得到有效遏制，案件越查越多，案值越来越大；（四）现行《税收征管法》（主席令【2001】第049号）及《刑法》对保护依法征税作了不少规定，但是确保税务稽查机关强制执法与制裁的手段仍显不足。比如新征管法只规定了对金融单位的处罚，对由此造成的税收流失的追征没有具体规定，缺乏更进一步的有力制裁。扣押物资遭拒绝，税务机关只能请求其他部门协助。
3、文化环境。我国是一个文化传统悠久的国家，两千多年来，税收的权威性，深入人心，人们对于税收的遵从度，一直是比较好的。但是，必须看到：（一）改革开放以来，随着市场经济进程的不断推进，社会经济生活在不断地发生深刻变化，随之相适应的，是人们的思想，也在积极的以及消极的方面，都发生着逐步的变化。一些人认为，只要能赚到钱，就是能人。涉税违法犯罪，不是“老鼠过街，人人喊打”，相反，在处罚的时候，还能够得到一些人的同情；（二）一直以来，国家都宣传，税收是“取之于民，用之于民”。但是，在实际生活中，“取之于民”很透明，而如何“用之于民”，却很不透明，广大纳税人，对于国家税收是如何使用的，基本无从知晓，对于国家税收是如何使用在为纳税人提供的公共服务和社会福利等与纳税人切身利益密切相关的重大问题上，广大纳税人基本没有知情权和话语权。在此情形下，一些纳税人认为国家税收，主要是用于供养各级国家机关与庞大的相关工作人员群体，也就在所难免。所以“用之于民”的不透明，给“取之于民”的税收征收管理稽查工作，都造成了相当的消极影响；（三）社会救济制度的不完善，社会福利部门的管理缺位，还是严峻的社会现实。弱势群体、困难群体的救济，常常还需要弱势群体和困难群体的自救或者相互募捐。这造成了在有些情况下，一些人认为，税务部门放松税收的高压线，给一些纳税人以税收方面的照顾，是必要的，也是合理的。
4、社会环境。突出的问题是：（一）一些地方政府和领导从地方招商引资本、发展地方经济的角度出发，对于税务稽查部门的工作还缺乏应有的理解与支持，有的时候，还消极对待税务稽查机关的执法。（二）新《征管法》明文规定工商、金融、海关等部门应与税务机关加强合作和配合，但由于规定不具体，在实践工作中落实的还显不够。某些部门，有的时候还不能很好地支持与配合税务稽查机关的工作。（三）一些税务稽查部门从事稽查工作，必须寻求协助的政府部门，虽然能够给予一定的支持，但配合的力度尚显不足，时常还向税务稽查机关索要档案查询费用、办案经费、设备器材与福利等等费用，作为协助执法的“筹码”。
5、科技环境。目前我国税务系统的信息化进程中，还存在信息口径不统一、网络不健全等问题，尤其是在信息采集方面，企业对于个人的分配、企业现金的流向等重要信息，还远没有纳入信息化系统，税务稽查部门无法通过信息系统查询。而就税务系统内部信息交换查询而言，尚无法完全通过信息系统进行沟通和了解，跨部门之间的数据信息交换就更加难以做到。由于无法做到在一个有效的计算机信息环境里实现对信息的充分采集、存储、输出和利用，直接造成税务稽查工作中无法实现数据对数据的对话，只能是概念对概念，造成信息质量差强人意，工作效率低下。在计算机的使用上，处于事实上的手工“自动化”状态，没有实现真正意义的信息化。
（二）就税务系统内部环境来说：
1、对税务稽查在税收征收管理中的地位和作用，还缺乏统一认识。税务稽查，是着眼于“打击型”，还是着眼于“服务型”，在实践中一直有不同观点，而不同观点指导下，必然会有不同的税务稽查实践。“打击型”的观点认为，税务稽查应该凸现严厉打击，通过对涉税违法犯罪的严厉打击，创造公平公正的经济秩序，来体现税务稽查服务经济的根本目的。而“服务型”的观点认为，税务稽查应该以具体的纳税人为中心，以帮助扶持为重点，淡化税务稽查“利剑”的锋芒。以此来制造“宽松”的投资与经济环境，促进地方经济的发展。
2、狭隘的地方保护主义的制约。一些地方政府，在发展地方经济迫切目标的指导下，要求税务稽查部门从保护税源的角度，对涉税违法犯罪行为，采取“从宽”的做法，这使得税务稽查部门高举稽查“利剑”，却难以痛砍涉税违法犯罪的毒瘤。
3、信息化支持的不足。由于前述的信息化建设的种种不足，使得税务稽查部门还难以通过信息化系统快捷地筛选案源，科学地整合、调配稽查资源。目前，由于信息化系统在筛选案源方面，作用有限，税务管理人员和管户之间，由于信息化系统作用有限，常常一个片管税务干部，需要管理数百户企业，就南京国税系统来说，全部税务干部为2100余人，但需要管理15.8万户企业，这必然会形成精细化管理目标和粗放型管理现实之间的巨大差距。这也不可避免造成，税务稽查部门在选案和检查中，时常是盲目的，缺乏针对性的，税务稽查资源无可奈何地形成了浪费。
4、考核模式的欠缺。目前“征、管、查”相互分离与独立的格局下，税务机关的考核部门对“三条线”的考核，做了严格的规定，明确的各自责任，提高了各自意识。但也出现了不科学的考核模式，突出的就是，一旦税务稽查部门在执法中，查出纳税人的问题，考核部门就会直接对征管部门作扣分扣奖处理,实行责任追究。把稽查部门查出问题，机械地推导出征管不力的结论。这就造成了稽查部门执法时有顾虑，征管部门的人员也千方百计为被查对象说明、说情，站在纳税人一边应对稽查，使原本简单的案情和处罚定性变得复杂化。
5、税务稽查人员素质的良莠不齐。总的看，税务稽查干部整体上是能够适应依法稽查要求的，但干部相互之间也有明显差距：一是部分人员责任意识差，缺乏爱岗敬业精神，长期在“铁饭碗”、“大锅饭”的机制下，工作懒懒散散，不求上进。二是部分人员适应能力差，缺乏勤奋好学、只争朝夕的精神，不愿学习新知识，掌握新技能，难以适应新形势。三是极少数人员法纪观念淡薄，对涉税违法犯罪行为，“睁一只眼、闭一只眼”，做“老好人”，不愿意得罪人。
二、营造良好的税收稽查执法环境的对策思考
营造良好的税收稽查执法环境，消除依法稽查的障碍是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程，须将其放在依法治国的高度来认识和解决。
1、加快立法进程，做到有法可依
一是在税制上，应结合我国国情，参照国际惯例，进一步优化结构。分税制要彻底，应在合理划分中央与地方事权的基础上划分财权，使事权与财权有机统一；流转税制中应扩大资源税规模，完善增值税制，增强可操作性；所得税应将内外两套税制合并，实行国民待遇；要根据新形势需要尽快开征遗产税和赠与税，并加快“费改税”的步伐。
二是应尽快制订《税收基本法》，用以指导和统领各单行税法，并对各单行税法的税收共性问题做出统一规定，对税收法定原则、立法原则、执法原则、管理原则等做出明确界定，并赋予税务稽查机关必要的强制执行与制裁权力。
三是要完善税收法律法规的解释制度。对于税收法律法规，必须严格按照国家立法制度的要求，按照规定程序，由规定的部门进行权威解释。以做到法律法规的解释，严扣立法原旨、规范科学。
2、强化司法监督，搞好部门配合
税收涉及经济生活的方方面面，必然需要有关部门的协助与支持。作为法定责任和义务，有关部门应当尽力使用自己的权力或掌握的信息资料协助税务稽查机关依法稽查，严厉打击涉税违法犯罪行为。对于有责任、有义务配合协助税务稽查机关履行执法责任的部门和单位，必须给予严格的司法监督，对消极对待、甚至采取对立的态度的，必须严格追究相关责任。一是将税收工作纳入地方政府及其对各部门的考核体系中，对于干扰税收稽查执法的，既要承担行政责任，也要承担法律责任；二是要坚决惩治司法腐败，对于在税收上徇私枉法的司法人员予以严惩；对涉税案件该办不办，久拖不决，造成税收流失的，应追查相关人员责任；三是加大追究相关单位不配合税务稽查执法的责任，例如对对银行等部门该协助扣款不履行义务的，除由其负责赔偿流失的税收外，还应给予一定的经济处罚，情节严重的，应追究刑事责任。
3、改进征管，完善内部机制
（1）改进征管手段和征管方式。应加快各种税控机的研制、推广和运用，除税控加油机外，还应加强税控开票机、税控售货机、税控里程表、税控衡量器具等高科技产品的研发与推广使用。采取各种方法要求所有企业尽快实行电算化，实现企业计算机与税务机关联网。今后应该逐步实现对不能实行电算化的企业（特别是大中型企业）不予注册，以提高监控与稽查的效果。
（2）改进考核方式。不能把稽查部门的工作成果，机械地等同于征收管理部门的工作失误。要具体问题，具体分析，给“征、管、查”三个部门都卸下思想包袱，以做到轻装上阵，在各负其责的前提下，做好密切配合。
4、提高税收稽查执法水平
税收稽查执法具有很强的专业性，同时，随着经济的快速发展，税源结构和征管对象的日趋复杂，实际工作中的税务稽查执法的难度还在进一步加大。这就要求税务稽查人员必须不断提高政治素质和业务素质。为此，就必须建立优胜劣汰的机制，一要强调“逢进必考”的原则，建立税务稽查人员的选用制度，把好入口，不符合要求的人员不能进；二要强化培训，使现有稽查队伍的执法水平尽快提高；三要开放出口，对不适合稽查执法工作的人员，要调整到其他部门和岗位工作。只有这样，才能不断提高税收执法水平，使税收职能充分予以体现。
5、加快信息化建设步伐
针对税收征管信息采集上的不细致、不准确、难共享而导致的稽查执法信息混乱的现象，应该加快税收征管的信息化建设，优化规范税收稽查执法工作的信息手段。要按照依法稽查的内在规律和信息采集、审核、加工、应用的内在要求，盘活散置于征管一线的大量信息流，与业务流进行有机整合，要实现各国家机关涉税信息的充分交流与共享，使稽查部门可以更科学和更有效率地选案、查案。
6、加强税法宣传
一、当前税源联动管理中部门协作存在的问题
一是机构设置不合理，部门分工不明、职责不清。自从实行征、管、查机构三分离改革以来，各级都按照征、管、查机构三分离原则，设置了相应的机构。但是，这些机构职能划分不够清晰，分工不尽合理，如不少税务机关就存在管理部门和稽查部门检查权限划分不够明确，征收部门和管理部门共同行使个体户日常管理和税款征收权现象，甚至出现多个部门都有权管理同一事情，且不同部门在处理同一问题时意见各异，造成纳税人左右为难，不知听谁为好，严重影响税收执法的严肃性。
二是部门配合不力，工作衔接不畅。目前，部门之间如何协作，缺少一整套行之有效的工作衔接制度，如对征收部门如何根据管理部门的纳税评估和稽查部门的稽查结论征收税款，以及收缴滞纳金和罚款，其征收情况如何通知管理部门、稽查部门；管理部门如何根据征收部门的征收情况和稽查部门的稽查情况实施管理，其管理情况如何告知征收部门、稽查部门；稽查部门如何根据征收部门的征收情况和管理部门的管理情况选案稽查，其稽查结果如何通报管理部门、征收部门这些制度制定得不是很详细和具体，造成征、管、查三方工作上时有脱节现象发生，直接影响着税收征管工作的效率。
三是信息不共享，信息传递和反馈不尽如人意。在现实工作中，征、管、查各部门间过多地强调征收、管理、稽查应该“各司其职”，缺少必要的沟通和联系，导致出现征、管、查各自为政，“自扫门前雪”的现象。管理部门和征收部门不能及时将征管过程中发现的信息告知稽查部门，致使稽查部门难以从征收管理中获得稽查案源信息，在选案时缺乏依据而具有一定的盲目性。征收部门不能及时将查补税款入库情况告知稽查部门，导致稽查部门难以及时掌握案件执行情况。稽查部门不能及时将纳税人的违法作案手段和检查处理结果告知管理部门，管理人员难以及时、准确地掌握所管纳税户涉税违法信息，同时管理人员与稽查人员交流、研讨又少，没有经常性地开展必要的协调，管理人员忙外部管理，稽查人员忙外部检查，彼此之间较少必要的沟通和交流，彼此一些本应共同协调的问题，而没有及时解决，致使管理部门未能及时掌握纳税人违章行为，不能及时辅导纳税人。稽查部门很少对征收部门就如何加强税收征收工作提出建议，征收人员也不向稽查人员调查了解哪些纳税人有偷漏税行为及偷漏税的方法途径，只管按照纳税人的申报金额和稽查部门的查补数额征收入库，不能在征收环节对纳税人的偷漏税行为进行控制。
二、加强部门协作的建议
一是合理划分征收、管理、稽查三方职责。坚持税收工作流的相对集中原则和满足“一窗式”办税服务的要求，合理划分征收、管理、稽查三部门的具体职能。为避免管理部门和稽查部门在检查权限上发生职责交叉，各地税务机关应根据《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发[20__]124号）的要求，划清日常检查和稽查职责，把日常检查界定为税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，同时在坚持该要求“三个划分原则”的基础上，要求管理部门在日常检查中发现的符合《税务稽查工作规程》立案要求的案件，及时移交稽查部门调查处理。
二是进一步深化征管改革，建立征收、管理、稽查工作衔接制度。要理顺三者关系，除了进一步规范征收、管理、稽查三者关系外，首先要科学设计征收、管理、稽查工作流程，明确部门间的工作规程，按照依法治税的要求，细化各部门、部门内部每个执法岗位的工作规程和执法责任，包括详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准，其中最为关键的是从实际工作出发，便于操作，责任明确。其次要注意各个部门及各个岗位工作规程的有机衔接，责任到岗、落实到人、注重部门间有机协调、减少无谓的“内耗”，理顺关系，力求用制度来规范人、约束人、激励人，从而保证执法机制高效运行，实现征收、管理、稽查工作的互动性、规范化、制度化。第三是取消相关部门之间存在的重复性工作，切实提高工作效率，简化办税程序，免除不必要的审批，减少人力资源的浪费。
三是加强征收、管理、稽查信息传递。根据实际情况，在征收、管理、稽查部门之间建立一套符合自身运行机制的联系制度，以确保征、管、查三方实现信息共享。设置一套规范的信息传递制度，按照统一的传递渠道、传递方式，按照规定的期限将纳税申报资料、税收管理资料、税收稽查资料在各部门之间相互传递，确保各部门之间实现信息共享。建立征、管、查协调例会制，明确例会召集人、例会形式、例会人员及例会内容，及时共同协商解决各部门出现的各种矛盾。鼓励管理人员和稽查人员进行交流和研讨，对交流和研讨的好成果予以推广，并对相关人员给予精神和物质奖励。
四是提倡部门协作精神。征收、管理、稽查各部门建立科学的工作职责体系的同时，要做到分工不分家，及时互通情况，互相支持，形成合力，做到遇事商量办，以税法为准绳，妥善处理好征收、管理、稽查中可能碰到的扯皮问题，达到精诚团结，共求发展的目的，以建立统一的税收管理体系，更好地堵塞税收漏洞，服务于经济生活发展的需要。
一、主要做法
（一）以查促管，积极促进征管基础精细化管理
1、建立征管建议制度。税务稽查的根本目的是”外查内促”，针对税务稽查中发现的问题，及时反馈并建议税务征管部门改进工作中的薄弱环节，提高税收征管质量，形成相互配合，相互协调，相互指导，相互制约的格局。为此，我局根据规范化建设的要求，制定了《征管建议作业指导书》，要求检查人员对查处的案件都要进行认真剖析，发现税收征管特别是行业税收管理上的一些薄弱环节，以及征管部门平常不易发现的一些深层次的潜在问题，及时通过《征管建议书》或重大案情通报等形式向管理部门通报，并提出针对性的完善征管措施的稽查建议，促进管理部门加强税源控管。比如，针对建筑业、房地产业税收管理存在漏洞，提出了加强项目管理和以票控税的稽查建议，针对金融保险行业建议管理部门加强营业税的征收管理以及个人所得税的代扣代缴工作等，管理部门采纳建议后，通过完善征管措施，有效地堵住了税收漏洞，从而充分发挥了税务稽查对税源精细化管理的促进作用。
2、健全征、管、查协调机制。一是建立联席会议制度。定期（每季一次）召开由分管领导、稽查、征收、管理等部门参加的联席会议，通报上季案件查处情况，存在的税收问题、税收征管的改进建议和措施等多方面的稽查信息；以便管理部门充分利用稽查成果，及时调整有关工作思路，研究加强管理的措施，确保稽查、管理的协调一致，形成工作合力。二是建立”征、管、查”信息资料传递制度，设置了统一的信息传递程序，使纳税申报资料、税收征管资料、税务稽查资料在各部门之间相互传递，真正保证了税务稽查与各环节的衔接，更好地发挥了税务稽查的职能作用，促进税收征管工作的和谐发展。
3、认真落实涉税案件公告制度。近几年，我局加大涉税案件公告公示工作的力度，对涉税违法大案、要案，在办税服务厅等公共场所及各种新闻媒体进行公开曝光，产生震摄效果，达到查处一案，教育一片、治理一方的目的。如对申庄房地产公司偷税案、五建公司偷税案、红太阳超市偷税案等大要案处理、处罚情况进行公告，对进一步宣传稽查成果，树立地税稽查形象，扩大社会影响面，提高纳税人的税法自觉遵从度，起到了积极的作用。
4、加强查后的跟踪管理。一是对每户企业实施检查后，检查人员都要按规范化管理的要求，及时制作《征求意见书》，将检查结果反馈给被查单位，辅导企业及时调整账务，并将在检查过程中发现的企业存在问题及时向企业提出合理化建议，以利企业改进工作。二是实行稽查回访，查后上门回访听意见，广泛征求纳税人对稽查执法服务中的意见和建议。督促企业加强财务核算，提高财务核算水平，改善经营管理，提高经济效益。通过加强与纳税人的交流和沟通，融洽了稽查和纳税人的关系，营造良好和谐的纳税秩序。
5、加大专顶检查工作力度。根据省局专顶检查工作安排，我局有针对性选择建筑业、房地产业、金融保险等征管薄弱的行业实施专项检查，做到检查一个行业规范一个行业。同时分析检查中发现的具有一定普遍性及规律性，涉税违法行为及征管问题、政策缺陷，及时反馈给税政、征管等部门，总结归纳出规律性、典型性问题，编写行业检查指南提供给稽查和税源管理部门作为工作参考，增强稽查和管理的针对性、有效性。由点及面，对行业性问题进行分析，及时分类召开行业税案分析会、解决行业中存在的共性问题，提高整治效果，促进行业规范管理，标本兼治，促进税收征管质量的提高。
（二）以查促查，努力提高稽查工作效能
1、重视案例分析工作，提高检查人员的稽查技巧。定期组织大要案分析会，重点研究利用做假账、两套账、账外经营等手段进行偷逃税以及制售假发票等案件的新手法、新动向，认真汇总、深入分析涉税违法行为手段、规律和特点，总结办案经验、技巧，形成查处方法指导办案；不断探索涉税违法犯罪的规律、作案的特点，同时剖析我们征收管理工作的薄弱环节，发现疏漏，举一反三，研讨新形势下的偷漏税新动向，对检查中暴露出带普遍性的严重涉税违法行为，提高稽查人员的敏感性，同时研究发案的规律和作案手段，总结案件查处中的力量组织、办案策略、案情动态、政策处理等方面的稽查思路新方法和新突破，努力提高稽查工作水平。
2、开展稽查案件复查工作，提高稽查人员的办案水平。为及时发现和纠正税务稽查中执法不当或者违法的行为，根据国家税务总局《税务稽查案件复查暂行办法》的有关要求，我局每年都要组织人员对全市的稽查案件进行复查和案卷评审工作，对实施稽查是否符合法定程序；认定事实是否清楚，证据是否确凿，数据是否准确；定性处理及其适用依据是否正确适当；税务文书使用是否正确规范；案卷归档管理是否规范等内容进行认真复查和评审，将复查情况在全市通报并列入绩效管理考核。通过开展稽查案件复查和案卷的相互评审工作，有利于发现并纠正案件查处过程中不足的地方，使全市稽查案件在程序上、实体上更加合法，档案管理更加规范，从而切实提高了稽查人员的办案水平。
3、坚持案件集体审理制度，确保案件定性准确。税务稽查的审理是税务稽查工作的重要环节，通过审理工作，使案件查处能够做到统一政策依据、统一执法程序、统一稽查文书、统一工作标准。因此，我局严格按照《重大税务案件审理作业指导书》的要求，坚持集体审理制度，对符合条件的重大案件及时移送重大案件审理委员会审理，通过集体审理，确保对重大涉税违法案件定性准确，适用法律法规得当，促进稽查执法水平不断提高，全年稽查案件不出现败诉的案例。
4、强化规范化管理，努力提高稽查质量和效率。一是通过全面运行规范化文本，严格按照《职位说明书》规定的工作职责进行操作，统一使用规范化的表证单书，从而使税务稽查程序更加规范，实体更加规范，档案管理更加规范，稽查质量有显著的提高，稽查工作过程能够得到有效控制；二是强化稽查系统内部考核机制，根椐市局和省局稽查局目标考核内容，完善、健全以考核稽查质量、程序和实体规范为重点的考核指标体系，同时加强对各县（市）稽查局稽查工作的指导和监督。
5、加大案件执行力度，巩固稽查成果。我局高度重视案件执行工作，办案人员从案件查处开始，就要求密切关注并及时采取有效措施避免涉案人员转移资金和财产，加大宣传力度，采取电话催缴、上门催缴、欠税公告、停发发票等方法，加大清欠力度，同时，充分运用税收保全和强制执行措施，保证税务处理与行政处罚决定的执行，提高入库率。近二年入库率都达到了97%以上，并压缩老欠80余万元，从而切实提高了案件查处效率。
6、加大培训力度，提高稽查人员综合素质。一流目标的实现要以一流的技能为基础。我局根据形势和任务的要求，加强业务培训，努力提高干部的业务技能。一是组织开展业务培训，在学习中采取集中学与自学、”请进来”与”走出去”、稽查案例分析与经验交流相结合的形式，对干部进行了系统的业务知识培训，大力培养稽查复合型人才。5月份举办了一期稽查局长、业务骨干参加的稽查模块上线培训，8月份分别举办了稽查业务培训班和案例分析会，9月份在杨州举办了一期包括各县（市）分管领导、稽查局长和业务骨干参加的稽查业务培训班，通过学习，进一步开阔了稽查人员的工作思路，更新了知识，掌握了查帐和办案技巧，增强了做好新时期税务稽查工作的责任感和使命感，干部队伍的综合素质得到了明显提高，从而使文明执法的能力得到了加强。
二、几点建议
（一）要进一步加强以查促管的工作理念。长期以来，税务机关从上到下对税务稽查都侧重在惩处职能上，却对税务稽查的监督和教育职能重视不够，主要表现在考核指标的确定上，一般都注重稽查案件件数，查补税款数额及对查补税款（罚款）入库率、处罚率、滞纳金加收率、移送率等几率的考核，但真正使稽查工作服务于领导决策，服务于税收征管，切实发挥稽查以查促管、以查促收的作用还没有完全提到重要议事日程上，主要表现在没有相关的考核措施和目标，以查促管的观念还有待进一步加强。要把稽查工作放在地税的整体工作中去考虑，使稽查工作服务于领导决策，服务于税收征管，要制定出符合本地实际的以查促管的方案和实施意见，明确具体操作的目的、程序、具体内容、实施步骤、量化指标、组织领导、考核办法等等，形成制度化。
（二）要进一步落实稽查建议制度。虽然稽查建议制度已经实行，但还不够细化，在部门配合、建议内容、建议形式和要求、文书格式、反馈方式和时限，传递程序、限改期限等方面缺少详细的规定，深度广度还不够，还应加以完善。
“税务稽查”，是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。作为税收职能作用得到充分实现的一种手段，税务
稽查可以视为属于一种对税收制度资源进行有效整合，以达成其既定的税务稽查目标与责任的创造性活动。其功能主要是:维护税收秩序的重要保证，确保财政收入稳定增长的
重要手段，税收征管模式的重要支柱，保证勤政廉政和公正执法的重要措施，促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。【1】因此，在我国目前“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式下，税务稽查在税收征管中的地位和作用更加突出。
但不可否认，随着经济现实日益复杂，随着税收实践的发展和税收法律体系的改革与完善，我国税务稽查制度的不完善也日益突出。如:税务稽查机构设置的不合理，稽查机
构缺乏独立性，地方政府的干预较严重;税务稽查法制的不完善，税务稽查立法层次低，部分税务稽查的法律条款缺乏可操作性;稽查成本较高，不符合税收的最小征收费用原则等。这些缺陷将影响税务稽查功能的实现，以至于影响我国税法和税收法治的实现程度。故有必要从理论和实践两方面对税务稽查制度及其完善进行探析。
二、背景与问题
自1996年实行税收征管改革，推行新的税收征管模式以来，虽然我国税务稽查制度已得到长足的发展，但仍然存在诸多问题，无论在法律定位还是机构设置方面，无论在理
论建构还是制度设计方面，都存在着一些矛盾、冲突和偏差。
【一)税务枪查的目标及其法律定位
税务稽查的目标与法律定位，是税务稽查整体制度构建的基石。目标与任务的明确是税务稽查制度存在的基本出发点，而法律定位的清晰则是税务稽查制度的合法性和效率性依据。但我国现有的制度体系不仅对税务稽查没有明确的界定，同时现行有效的规范性文件之间也存在不一致或矛盾之处，导致对税务稽查基本内涵和外延的不明确。
1.法律层面的制度缺失。我国现有法律和行政法规并没有对税务稽查进行明确的界定。《中华人民共和国税收征收管理法))(以下简称《税收征管法》)只在第11条规定“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约”，除此之外再无对“稽查”的表述。我们可以将之理解为税务稽查的最终目标同征收、管理等都是服务于税法功能与税收法治的实现，只是在具体实现的途径上有所不同，并且必须与征管等职能严格执行“相互分离、相互制约”。在《税收征管法实施细2则》中，也并未对税务稽查制度进行明确，只是对《税收征管法》第14条【2】关于税务机构设置方面进行了说明，《税收征管法实施细则》第9条规定:“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”但这种专司职责是否就是税务稽查的全部职责，或者说税务稽查是否还存在着广义与狭义的区分，若存在种种区分在现实制度中的具体反映又当为何?除此之外，对于稽查机构的职能等再未明确，只在第六章“税务检查”部分规定，“税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程”。
因此，从立法法意义上的“法律”体系理解，能够准确界定、有效规范税务稽查基础制度的“法律”并不存在，这种法律定位上的缺失不仅使得税务稽查制度缺乏基本的法律依据，也使得税务稽查制度在具体实施中更多地依赖于税务部门的通告，更使得其合法性与正当性受到社会的质疑。
2.规范性文件的冲突矛盾。由于法律层面的制度缺失，对于税务稽查的理解和实践操作，更多地表现为以税务部门的通告等为依据。2001年《税收征管法》修订后，新
的税务稽查工作规定一直没有出台。因此，1995年国家税务总局的《税务稽查工作规程))(国税发「1995〕226号)成为指导税务稽查工作的具有普遍约束力的制度规范。该规程规定了税务稽查的基本任务是“依照国家税收法律、法规、查处税收违法行为，保障税收收人，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施”。同时规定，“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等”。这一定义成为人们研究税务稽查制度的普遍出发点。可见在此，“税务稽查”概念的外延较广。
但随着税务稽查制度的发展，尤其是随着《税收征管法》的修订，对于税务稽查的外延，在国家税务总局的诸多文件中已经受到一定的限制和缩小。如2003年国家税务
总局的《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见))(国税发[2003]124号)就将对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理划归基层征收管理机构，税务稽查的主要任务在具体的实施过程中，日益被定位于“通过查处涉税违法案件，整顿和规范税收秩序”。【3】
虽然《税收征管法》2001年修订后，并没有专门的税务稽查工作规程，但从制度运行来看，修订前与《税收征管法》不合的若干制度，也在逐渐地被税务部门新的通告所取代，“法”与规范性文件之间的冲突也逐步得到了解决。
尽管文本意义上冲突逐渐消洱，但税务稽查仍然缺乏统一、明确的法律定位，其内涵、职能不清，突出地反映在外延—税务稽查机构的设置与职能方面，即税务稽查机构的法律定位问题同样没有得到很好的解决。
(二)税务稚查机构的法律定位
税务稽查机构是税务稽查职能实现的物质基础，一方面税务稽查机构的合理建构取决于税务稽查法律职能的统一与明确，另一方面税务稽查机构职能的有效发挥将促进税务稽查功能与目标的实现，从而推进整体税收法治与和谐社会的建构。但如前所述，税务稽查的定位不明，影响了在制度推进中税务稽查机构本身的定位及其职能、职权的实现与
完善。
1.税务稽查机构的职能。根据《税收征管法实施细则》第9条的规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。虽然规定了稽查局的四项专司职能，但是否这就是稽查机构的全部职能，日常稽查、专项稽查、专案稽查等职能是否全部归属于稽查机构，还是在税务系统内部有更细致的分工，这在法律上也没有得到明确。该条第2款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”，国家税务总局《关于稽查局职责问题的通知))(国税函[2003]140号)指出，在国家税务总局统一明确之前，稽查局的职责主要是:稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处;凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责。
从国家税务局系统稽查局的职能来看，根据国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发〔2004〕125号)的规定，国家税务局稽查局的主要职责是，“组织贯彻税务稽查规章制度，拟定具体实施办法;负责稽查选案、检查等工作;负责税收举报案件的受理、上级交办、转办及征收管理部门移交的有关税务违法案件的查处工作;负责上级稽查局对稽查情况进行复查复审工作的组织与配合;负责与公安、检察、法院协调税务稽查中的司法工作，对涉嫌犯罪的案件，税务机关除依法进行行政处理(处罚)外，要严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及相关法律、行政法规，及时移送公安机关处理;负责增值税专用发票和其他抵扣凭证涉税问题稽查和协查工作;牵头组织税收专项检查和整顿规范税收秩序工作”。
根据国家税务总局《关于进一步加强税收征管工作的若干意见))(国税发〔2004〕108号)的规定，在税收征管中涉嫌“偷逃骗抗”等税收违法行为需要立案的，要及时移交税务稽查部门查处。同时国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发[2004]125号)规定，税收违法案件的查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责，专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。同时，该意见明确要求各地税务机关应划清日常检查与税务稽查的业务边界，提出加强协调配合的具体要求。
据此，无论是关于稽查机构的具体业务的规定，还是关于税收征管和税务系统职责分工的规定，可以看出目前稽查局的职能主要集中于专项和专案稽查，而不包括日常稽查。
但税务系统的职能分工必须有明确的法律依据，而不能仅仅从实践的操作或是含混的法律文件中进行推断。
2.税务稽查机构的法律定位。组织税收收人是税务机关最主要的职能，而收人来源一方面是通过征收申报人库税款，另一方面是通过稽查取得查补收人。同时，《税收征管
法实施细则》第9条还赋予了稽查机构执法主体资格，为税务机关打击涉税违法犯罪活动提供了法律保障。故税务稽查机构作为税务系统的重要组成部分，与征管机构之间的协调运作不仅关系着税务稽查机构自身的职能完善，也关系着税务机关整体职能的实现。
在稽查与征管之间的协调方面，目前的划分主要依据是:在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责;税收违法案件的
查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责;专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。【4】
在稽查系统内部，由于同时存在着国家税务局系统和地方税务局系统，各设稽查局，但目前对于两个系统内的稽查局之间的配合与协调并没有明确的规范。同时，上下级稽
查机构之间的关系，目前虽然国家税务总局的《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发[2004]125号)明确了上级稽查局对下级稽查局的执法办案进行指挥协调的职权，但目前稽查局在各级税务机关都有设立，对专项稽查和专案稽查的需求在地域分布上也有所不同，目前的机构设置造成了机构和人员的重复，也使得对于大案要案的稽查缺乏跨区域的协调机制，使得存在稽查力量不足的潜在危机。
(三)我国税务稽查的实践及其缺陷
由税务稽查及其机构的职能与地位的缺陷不仅反映在法律规范的不足，更突出地表现在制度实施中的不足。
1.税务稽查的职责与职权不明。如前所述，《税收征管法实施细则》规定了稽查部门的专司职责，即“偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，但并没有明确是否属于稽查的全部职责?这使得稽查机构在进行日常稽查、专项稽查、专案稽查时，实际上是欠缺法律依据的。与职责相对应的，是税务稽查机构的职权。
由于法律上对“检查”与“稽查”往往并列使用，而税务稽查是税务检查的一类，故对于《税收征管法》第四章“税务检查”关于税务机关职权的规定，可以被认为是税务稽查机构行使职能时所享有的职权。如查账权，生产、经营场所和货物存放地检查权，责成提供资料权，询问权，对托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关资料检查权，存款账户查询权，税收保全或强制执行措施实施权，录音、录像、照相和复制权等。【5】
可见，即使在大案或要案的查处中，稽查机构的执法权限仍然局限于一般性的检查权限。虽然国家税务总局《关于税务稽查机构执法主体资格问题的通知》(国税发[1997]148号)明确了税务稽查机构具有独立执法主体资格，并且《税收征管法实施细则》第9条也授予了稽查机构以自己的名义独立作出税收处理、处罚决定的权限，但有限的执法权影响了其执法效力。
2.税务稽查的内部关系—稽查与征管机构的职能不清。我国现行税务稽查制度的建立实际上是根据近代茜方分权制衡理论在税收征管制度上的具体应用。如前所述，由于税务稽查与税收征管在职能方面存在着天然的交叉，而国家税务总局出台了若干文件，试图划清税务稽查与征管的界限，基本的内容是“征管部门负责日常检查、稽查部门负责
日常检查之外的案件检查与专项检查”。但事实上无法解决实践操作中的职责交叉。主要表现在以下几点:
(1)稽查机构与征管机构的重复检查。根据有关规定，征管机构纳税申报的日常检查和纳税评估的期限原则上以纳税申报的当期、当年为主，税务稽查的期限以往年度为主，
但在实际执行中，时常发生征管机构对以往年度也进行检查和纳税评估的情况。《税收征管法》第56条明确规定，纳税人、扣缴义务人必须接受税务机关依法进行的税务检查。对纳税人的这种重复检查，甚至带来处理的重复或不统一，不仅加重了纳税人额外的负担，还带来了税收征管体制的系统性混乱，妨害了和谐征纳关系和税收法治的构建。
(2)稽查机构与征管机构的协调缺失。“相互分离、相互制约”是《税收征管法》对二者关系的基本定位，但同作为税务机关的职能部门，除了彼此之间的相对独立性，稽查机构与征管机构又是相互依存、相互制约、相互促进的有机整体。但实践中，由于二者在职能划分上存在交叉，在重复检查之外，还存在着征管机构在日常检查和纳税评估中，发现被查户和被评户以往年度有重大问题也不按规定程序移交稽查局，而是直接查补税款，加收滞纳金;【6】或者虽然稽查机构在稽查过程中获取了重要信息，但由于缺乏有效的信息传导和沟通机制，使得征管机构不能进行有效的管理;或者征管机构片面地理解了集中征收、重点稽查的内涵，不能给稽查机构提供信息支持，从而使得稽查泛化。【7】这种信息上的不沟通造成的管理盲区，给诸多偷逃税单位和个人可乘之机，严重削弱了税法的严肃性和刚性。因此，作为税收功能实现的重要支柱，稽查与征管只有在分工明确的基础上，形成合力，才能有效地保证彼此功能最大地发挥。
3.税务稽查的外部关系—与公安、检察机关等部门。税务稽查的涉案对象为在税收征管活动中有纳税义务的纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及相关当事人。根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《税收征管法》及其他相关法律、法规的规定，税务违法案件由税务机关管辖，涉税犯罪案件由公安机关的税案侦查部门管辖，由于税务、公安两机关查处、侦办税案的执法力度和专业技术力量各有不足，导致涉税案件的查处工作有时是心有余而力不足。一方面，由于稽查权限不足，税务稽查的职能实际上被分解为税务机关和公安机关的三个部门，即税务机关的征管机构、稽查机构和公安机关的经济侦察机构，因此稽查机构在调查取证、追缴税款等方面，需要相关执法部门或管理单位建立稽查协作网络，联手打击偷逃骗抗税等违法行为。另一方面，由于没有明确的协查机制，松散型的税警配合，使税收执法刚性并无实质性提高，税务稽查的手段有限，使得其职能实现受到很大制约。
4.税务稽查的纵向关系。我国目前国税、地税系统分设，而稽查部门也同时存在国税和地税系统。一方面造成了成本增加和效率低下，另一方面尤其在后者，地方政府的干预使得稽查机构的独立性再次被削弱。虽然分税制下分设国税、地…税两套系统，在税收征收管理上和财政利益的划分上有一定必要性，但把这种分设关系应用到案件查办当中，反而降低了稽查效率。无论是专项稽查还是专案稽查，往往同时涉及国税和地税系统，因此对于特定纳税人而言，除了要接受一个系统(国税或地税)的两个以上部门(征管机构、稽查机构等)的检查，还有接受另一个系统检查的可能性。尤其在两个机关认定的事实不一、处理意见不一的情况下，不仅造成了对纳税人带来的负面影响，同时影响了税务部门的效率和合法性。基于目前税务稽查制度方面的困境与缺陷，有必要对税务稽查的国际经验进行研究和借鉴。
三、税务稽查制度的国际比较
税务稽查在世界各国的税法实施中都受到了普遍的重视。从合理的税务稽查权限、规范的稽查机构设置等方面，都有值得我国借鉴之处。
(一)关于税务稽查机构
大多数发达国家的税务稽查模式，基本上实行完全独立于征收系统之外的稽查模式，即将税务稽查与税务征收机构分别设置。
美国联邦、州、地方均设有各自的税务机构，联邦一级为国内收人局，州、地方分别设有相应的税务局。各级的税务机构均设有专门的税务稽查机构。国内收人局总部及大区
税务局都设有单独的税务稽查组织机构，一般以管理税务稽查工作为主，通常不负责案件查处工作，案件查处工作主要由分区税务局的稽查机构负责。【8】税务稽查人员拥有很大的查处权，通常可以查阅纳税人的账户、存款，发现问题时，有权直接冻结存款、查封私宅、收缴财产，直到纳税人缴清税款。【9】
德国税务局内部，根据经济区域、税收工作量和人口密度等因素，设有征收分局、稽查分局、违法案件调查分局。征管分局负责联邦、州、地区三级行政机构的税收征管工作，接受纳税人纳税申报，负责管辖范围内的中小企业的日常稽查。稽查分局负责大型企业的稽查工作，接受征管分局移送的案件。调查分局具有司法职责，负责税务稽查分局移送的涉税犯罪案件和公民检举揭发的涉税犯罪案件的各项调查和刑事侦察工作，其中经调查与侦察，认为构成刑事犯罪的案件要移送司法部门查处;认为未构成刑事犯罪的案件，要移送税收征管分局来处理。而调查分局的调查人员不配枪支，不授警衔，但具有税官和警官的双重身份，拥有税收违法犯罪刑事调查权。【10】
日本则将税收犯罪的刑事侦查权赋予税务机关的一个特别部门(即税警部门)来行使，税警部门专司打击税收犯罪活动，违法活动则由一般的税务人员负责调查。由以上国家的税务稽查机构设置可以看出，各国对税务稽查都给予了高度的重视，都设置了专门的稽查机构，并且还突出涉税犯罪案件的稽查，将该项权力授予专门的机构。
(二)关于税务稽查的职权与税警制度
税务稽查的职权关系着税务稽查职能的实现程度，而为了弥补税务稽查执法性和刚性不足的潜在可能，国外对此的补充和完善主要是通过税警制度体现。
德国的违法案件调查分局实际上是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构，具有警察、检察和行政三种职能，兼具税官和警官的双重身份。
俄罗斯、意大利则实行的独立税务警察制度，脱离于公安、税务部门之外，自上而下自成体系，属于司法部门，是国家的一种特殊武装力量，可以保存和携带枪械和其他专用武器。其优势在于高压集权、政出一门、反应迅速，便于协调行动，统一指挥，能有效地打击税收犯罪。
日本则在大藏省国税局内部设立查察部，也称税收犯罪调查部，并在各地财政局内部设立相应的查察部，从而完成了税警机构的组建。国会通过《打击国税犯罪法》，授予查察官(即税收犯罪调查人员)调查税收违法犯罪行为的刑事调查权和一系列相应的刑事侦查权。即税务警察不仅有权对一般税收违法行为进行调查，还有权进行犯罪调查。因此，税收犯罪行为由查察官直接移交检察机关追究刑事责任，不必通过警察部门。因此，从形式上看，税务警察属于税务行政人员的一种，但实质上整个调查过程适用的是特别的司法程序而不是行政程序。在取证程序的严格程度上，税务调查体现了行政合法与效率兼顾原则，由税务署长同意就可以进行。税收犯罪调查程序要严于课税调查程序，强制调查权须经法院授权才可以行使。【11】
从各国关于税务稽查的职权与税警制度的选择来看，税务稽查的功能主要定位在打击和惩戒税收犯罪。为了实现这一功能的有效性，各国除了设置专门的负责机构外，还通
过法律赋予稽查机构更多的权限，即在一般的询问、检查权限之外，还规定税务稽查人员在调查案件时拥有搜查住所、封存账簿、查封财产等刑事侦查权。虽然程度不同，但税务稽查部门或多或少都拥有一定的刑事侦查权，如强制检查权或人身自由限制权，从而为打击犯罪提供了强有力的保障。
因此，无论是机构设置还是功能定位，对我国税务稽查制度的改革与完善都具有重要的借鉴意义。如通过法律授予税务稽查部门在特定情况下的特殊权限，增强税务稽查部
门的独立性和执法性等。
四、我国税务稽查制度的改革
(一)税务稽查的基本定位与改革思路
税收稽查是税收执法的主要表现形式，是税收公平正义的最大体现。因此，对税务稽查的定位，需要同时从微观和宏观两方面考虑。微观方面，主要是稽查机构内部的部门设
置、职能分工等，同时，包括稽查机构设立的形式、职能配置以及上下级稽查部门之间的管理体制等。宏观方面主要涉及税务系统内稽查与征管、法制机构的关系以及税务稽查与公安、检察等部门之间的关系。
因此，改革的思路应当是从法律上保证税务稽查的地位与独立性，完善和强化税务稽查的职能与执法手段，确保其刚性。
(二)税务稽查制度改革的路径
1.实行全国统一和垂直领导的税务稽查管理体制。统一和垂直领导的税务稽查管理体制体现了税务稽查机构纵向安排的发展趋势。在全国范围内实行一体化的税务稽查管
理体制，形成独立的税务稽查系统，将实现相互配合、信息共享、降低成本。
垂直管理体制的重要作用之一在于将税务稽查机构与其所在的地方政府之间树立一道隔离墙，防范地方政府在政绩观驱动下对稽查机构的不当干涉。在原有的按照行政区
划层层设置稽查机构的制度下，稽查职能的发挥将明显受到影响。这一新管理架构的生命力在于，必须树立垂直管理体制的权威，不容地方政府和各类利益集团染指，保证税务稽查的统一性与有效性。
垂直管理体制在我国宏观调控领域已是普遍的制度模式，我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理，同年，省级以下工商管理机关实行垂直管理。200。年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都卖行垂直管理。2004年，国家统计局各直属调查队改制为派出机构，实行垂直管理。同年，省级以下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直管理，借以强化中央政府的宏观调控能力。2005年，国家安监总局下面的国家煤监局实行垂直管理。除了上述形式的垂直管理以外，我国实行的督察制度又催生了来自不同中央部门的跨省区的大区机构，通过巡视、检查来督察中央政令在地方的实行情况，如2006年国家土地监督制度的建立，这也可以看成另外一种特殊的垂直管理形式。【12】
因此，在借鉴我国现有各类垂直管理制度的基础上，可以根据我国税务稽查的现实需要进行制度设计。具体的设想是:由国家税务总局的稽查局统一、垂直领导全国的税务稽
查队伍，打破行政区划设置，按照大经济区域设立若干稽查分局，即为国家税务总局稽查局(如北京、广州、武汉)分局，稽查分局以实施稽查、办案为主并具有系统业务管理职能，稽查分局以下再设若干稽查特派员。这样有助于实现征管和稽查的分离，提高执法权威。与此同时，整合我国目前的国税、地税两套并行的税务稽查力量，即在现有的稽查人员中保留部分精干，其余充实到征收机构中。
2001年国家税务总局《关于改进和规范税务稽查工作的实施意见))(国税发「2001〕118号)明确提出在市(地)、县(市)两级逐步实行一级稽查体制。在市(地)的全部城区、
直辖市的区和县(市)的全域集中设立稽查局进行一级稽查;在大城市或城区较大、交通不便的城市，市稽查局可以适当设立少数分支机构或派出机构，以保证有限的稽查力量充分使用。这样，一级稽查的逐步推进，将成为促进税务稽查机构纵向体制完善的制度基础。
2.依法确认税务稽查部门为有较高独立性的办案机关。在理论上，税务机构的专属管理权具体分为专属征管权和专属检查权。专属征管权与专属检查权，是不能互相代为行使的，否则就不成为专属权。故应当抓紧修改《税收征管法》，制定具体管理办法，加强稽查组织体系的构建，加快稽查的专业化进程，使稽查机构成为独立于征收系统之外有较高独立性的税务稽查办案机关，并赋予其管理和直接办案执法的职能，使其既是一个稽查实体，又是一个稽查管理指挥中心，以使稽查部门真正独立行使对外打击偷税、抗税、骗税行为，对内以查促收、以查促管、以查促廉的职能，充分发挥稽查在整个税收工作中的重要作用。
对于日常检查则归属于征管机构职能为宜，征管部门在税收征纳过程中既负担对纳税人和扣缴义务人履行程序法方面的管理，如税务登记等，又负责进行实体法方面的管
理，如确定计税依据等，为其进行日常检查提供了充分的信息资源。稽查机构主要进行专项稽查和专案稽查，这样将更有利子合理安排稽查的力量，从而建立一支以实现税收公平正义最大化为目标，以保障善良纳税人的合法权益、维护正常的税收秩序为宗旨，以查处税收大案要案、打击税收犯罪活动为主要任务的精干、高效、公正、廉洁的税务稽查队伍。
3.赋予税务稽查部门较大的执法权。如前所述，税务稽查部门的主要职责在于查处税收大案要案，故需要在从法律上确认稽查的执法主体资格的基础上，赋予税务稽查部门
较大的执法权，为稽查部门采取税收保全、税收强制执行措施、暂停支付和扣款，以及对有关证据实施保全措施等提供必备的法律依据。只有通过法律上的明确规定，税务稽查才能真正得到司法机关的支持。与此同时，可考虑修改《税收征管法》，设“税务特别调查(或税务稽查)”专章。
针对涉税违法犯罪日益智能化、多样化、复杂化的特点，既需要协调好税务稽查与税收征管机构、税收法制机构的关系，依法明确各自的权力和责任;又需要拓宽部门(纪检、监察、财政、审计、海关、银行、司法等部门)协作的深度与广度。税务稽查部门应与外部执法或管理单位联手办案，建立情报交换机制。稽查部门应建立信息交换平台，掌握现代信息技术手段，实现多执法部门或管理部门的信息共享，建立稽查协作机制。
4.建立具有中国特色的税务警察制度。从目前的现实考虑，在我国单独设立税务警察系列可能带来的负面效应，如政府机构的庞大、引起纳税人的反感等等。因此，目前在
我国应当通过对税务稽查的职能完善，即把涉税犯罪的刑事侦查权赋予税务稽查部门行使，在税务稽查机构内部设立人员固定的税务犯罪刑事侦查机构，即“不配备武器、不授予警衔”的税务普察制度，赋予其刑事侦查权，将公安机关经侦部门查办税案的职责移交给税侦机构。这样不仅可以提高案件的查处效率，而且可以借助刑罚的威慑力提高税务机关在纳税人心目中的权威。税务普察隶属于税务稽查机构，实行统一垂直的管理体制，也将成为税收征管中国税、地税系统改革的契机。同时，由于实践中税务稽查部门一直参与税收案件的查处和移送司法机关处理工作，实际上已承担着部分侦查税收犯罪的职责，在税收犯罪的调查、认定上都积累了丰富的经验，组织上也有较为完备的系统和工作制度，为建立具有中国特色的税务警察制度奠定了一定的基础。
因此，应当通过立法程序，修改《刑事诉讼法》，赋予税务替察查处重大涉税案件的特别调查权和刑事侦察权。
五、结语
在建设和谐社会和税收法治国家的进程中，强化税务稽查工作，对于促进税务稽查效能的发挥，打击涉税违法犯罪活动，净化税收环境，维护公平正义，保障纳税人合法权益，维护国家税权，意义重大。税务稽查制度不仅是一个理论问题，更是一个现实问题。税务稽查制度在我国实施10年来，随着实践的发展，仍有诸多方面需待改革，对其理论和制度构建方面也提出了更高的要求。本文囿于篇幅，不能对税务稽查制度进行全面的研究，只能选取制度的核心进行改革构建，从而成为税务稽查的制度基础。从长远的角度看，税务稽查制度本身的完善也是税收法治和和谐社会构件的内在要求。 注释
【1】参见王伟城《回顾与展望:中国税务稚查体制史革》，2004年12月在广州召开的“第二届中国高校财税法改革研讨会”的会议论文。
【2】《税收征管法》第14条规定，本法所称“税务机关”是指各级税务局、税务分局、祝务所和按服国务院挽定设立的并向社会公告的税务机构。
【3】贺邦靖:《坚持科学发展强化依法枪查为构建公平正义的征收环境提供有力保障》，2007年全国税务稽查工作讲话。
【4】国家税务总局《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》(国税发[2003]124号)。
【5】《税收征管法》第54~58条。
【6】赵明宇:《浅议现行征管模式中的征管与稽查的协调》，镇江地方税务局调研报告。
【7】参见李青《税收管理》，第118页，大连:东北财经大学出版社，2006。
【8】参见刘次邦、李鹏《美国税务稽查法律制度及其启示》，载《涉外税务》，2006(l2).
【9】参见李青编著《税收管理》.第121~121页，大连:东北财经大学出版社，2006。
【10】参见张跃建、陈友福《德国的税务管理模式、税务稽查体系及借鉴意义》.载《税收与企业》，2003(1)。
【11】参见张小平《日本的税务警察制度》，载《税务研究》，2001(6)。
20__年是落实“十五”计划的最后一年，我局要深入贯彻落实《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》精神，认真开展保持共产党员先进性教育，以组织收入为中心，大力提高税收执法能力、行政管理能力和监督办案能力，全面推动##地税事业上新水平。一、以组织收入为中心，确保圆满完成各项收入任务一是加强计划管理。将省局下达的税收收入及社保两费任务，科学合理地分配并落实到征收单位。建立计划调整机制，按照序时进度，及时、足额、均衡组织入库，确保完成全年收入任务。二是认真抓好重点税（费）源监控工作。实现对全市年税10万元以上企业进行监控，并对住宿餐饮、建筑安装、交通运输、娱乐、房地产开发等五个行业推行科学化、精细化税收管理，在县一级基层分局（管理分局）实行专人、专业管理。同时，健全完善重点费源档案制度，进一步规范社保费征收管理工作。三是深入落实收入形势分析报告制度。将经常性的综合分析与专题性的税源分析有机结合，深入调查研究税收政策对产业结构调整的效应，探索应用税收调控手段加快##经济发展，促进产业结构优化升级和产业组织高度化的作用机制和可能途径。四是建立组织收入质量考核机制。认真落实《福建省地方税务系统组织收入考核办法》，促进税收收入与经济和谐的发展。计划在全市开展税收收入质量检查评比工作，力争收入考核能达到“依法征税、应收尽收”，从而促进各级地税部门强化收入质量意识，自觉提高收入质量。二、大力提高税收执法能力，推动依法治税水平上新台阶一是完善税收管理员制度。全面落实税收管理员职责，明确分工，分类管理。抓好税管员业务技能培训，进一步提升税管员业务素质。因地制宜，推进能级考评办法，落实国家税务总局提出的“以岗定责、以责定能、以能定级”的精神，以此调动税收管理员工作积极性，达到奖优罚劣，解决“疏于管理、淡化责任”问题。在各地探索试行税管员制度的基础上，制定较为规范、统一、操作性较强的全市税收管理员制度。二是全面推行纳税评估。做好20__年我市试点单位的经验总结和推广工作；在省局纳税评估软件投入使用之前，做好人工选户信息收集和预警值提示工作；抓好纳税评估数据采集录入工作，确保计算机纳税评估工作的顺利运行；进一步规范纳税评估程序和有关文书。三是继续夯实征管基础。巩固计算机民主评税成果，对计算机民主评税存在的问题进行修改、调整、充实、完善。加强发票管理，着重开展定期和或不定期行业专项检查，特别是加强对房地产、建安、住宿餐饮等发票使用情况检查。加强税务登记证管理，开展验证工作。严格按照税务登记管理办法和征管法及其实施细则的规定，在验证过程中认真审核，该注销的要办理注销，该变更要办理变更，查无下落应且无法强制履行纳税义务的，应转为非正常户进行管理。密切与国税、工商等部门配合，做好与国税联合办证、委托等有关涉税事宜。加强欠税管理，从20__年1月1日起，对纳税人的欠税实行向社会公告制度。推行网上申报、电子申报，优化纳税服务。四是加强薄弱环节税收管理。完善医疗机构的税收管理，在充分调研论证的基础上，出台医疗机构单项税收管理办法。进一步强化建筑安装和货物运输业税收管理，组织做好一年一度企业所得税和个人独资、合伙企业投资者个人所得税汇算清缴工作。继续抓好高速公路重点工程税款的跟踪管理和委托工作。根据近几年市政建设的发展，提出土地使用税税额标准调整的可行性报告，及时建议政府调整土地使用税的土地等级范围，挖掘土地使用税收入潜力。建立科学、合理的印花税核定征收比例，加强印花税管征。继续强化社保“两费”征缴工作，加强部门配合，将参保缴费的强制性与个人的受益两个方面结合起来，调动职工参保积极性，同时加强调研，为“五险”合一作好准备。五是强化稽查职能。按照“一级稽查”体制，实现市区地税稽查工作的统一稽查选案、统一稽查实施、统一稽查审理、统一稽查执行、统一执法口径，提高稽查效率。继续推进稽查单位规范化建设，着重在提高稽查办案质量上下功夫，使稽查案件取证充分，定性准确，保持稽查案件复议的100维持率和行政诉讼胜诉率。大力整顿和规范税收秩序，深入开展旅游业、装璜业、广告业、中介机构、 行政事业收费单位、部分市属重点企业以及举报案件等各类专项检查和专案检查。继续加强稽查办案向联合办案转变，建立健全国、地税联合办案机制，加强与公、检、法等部门的配合，形成协税互税网络，实现信息共享。三、大力提高行政管理能力，促进地税机关高效运转一是提高干部队伍整体素质。认真抓好党员先进性教育，深入贯彻学习十六届四中全会精神和“三个代表”重要思想，认真执行领导干部下基层制度、基层联系挂点制度，认真搞好调研，努力为基层单位和干部职工多办实事，不断提高领导和决策水平，增强解决实际问题的能力。加强后备干部的选拔培养，把学历高、表现好、群众公认的年轻干部列为后备干部，实行跟踪培养，重视女干部的培养。根据现任县级局班子任职年限等基本情况，不断改善并逐步调整县级局领导班子的结构。坚持以机关带系统，结合文明建设、地税文化建设和机关党建等活动促进干部队伍整体素质的提高。加大培训力度，通过各种行之有效的形式开展政治和业务理论等方面的知识培训和业务交流，继续开展会计、稽查、税政、计算机等重点岗位技能练兵活动，营造“比学习、比业务、比技能”的良好氛围。加强内外沟通，加强经济综合部门、行业主管部门以及税务内部职能部门之间的联系，共同研究影响税收工作难点、税源增长点和税收工作着眼点，以提高我市地方税收工作的理论水平和实践能力。二是切实履行财务管理职能。坚持以预算管理作为财务管理的基础，建立健全地税部门预算管理制度，规范地税部门预算管理工作，加强项目预算的基础性工作，推行预算分析和报告制度，建立规范化的会计决算报告制度和决算审核体系。进一步加强支出管理，调整优化支出结构，提高资金使用效益。严格执行内部会计控制制度，切实发挥会计审核监督职能。加强市、县两级对各级局经费管理工作的指导力度，建立和推行“下管一级”的经费管理指导制度。三是加强行政后勤保障管理。进一步规范和理顺政府采购的各个环节，需要通过政府采购的物品严格按《采购法》的有关规定办理。进一步规范和提升机关物业管理水平，将物业管理从机关行政工作中分离出来，成立物业管理机构管理市区地税系统物业。加强信息、宣传报道工作，立足本市，向外扩展，力求把##地税的形象树好。四是加快信息化建设步伐。做好网络安全工作，落实《福建地税安全策略及其实施文档》，确保我市网络系统稳定、顺畅、安全地运行。在省局完成全省对外网站建设的基础上，充分利用互联网的优势，积极推进网上申报的电子申报方式，构筑对外宣传和服务平台。继续做好软件开发工作，根据工作需要开发一些较为实用和较为通用的软件，以提升我市计算机及其网络的应用效率。四、大力提高监督办案能力，为税收事业健康发展保驾护航一是强化执法监督。积极推进执法检查工作的日常化，市局对本级执法单位的检查面要达到100；县（市、区）局对所属执法单位的检查二年要覆盖一遍，并将抽查情况作为执法质量考核的重要内容。建立执法情况通报制度，及时通报检查发现的问题。全面推行税收执法责任制，在全市地税系统范围内建立起以执法责任机制为核心的考核管理机制。深入贯彻重大税务案件审理制度，真正发挥重大税务案件审理制度的执法监督和案件复审的作用，提高税务案件的质量和效率。二是加强和改进干部管理监督工作，重点抓好县级局“一把手”的监督。加大对县级局班子贯彻执行民主集中制和《党政领导干部选拔任用工作条例》的督促检查，严格执行集体领导和个人分工负责相结合的制度，逐步建立领导干部选拔任用工作责任制和用人失察失误追究制度。“一把手”分工调整后，班子成员需要加强沟通，重大问题要向主要领导汇报，经党组会议集体研究决定。加强内部审计工作，推行计算机辅助审计，初步建成法制化、规范化、科学化的审计工作机制，实现内审查错纠弊、促进管理。三是严格查处违法违纪案件和举报工作。逐步完善案件查处工作的领导体制和工作机制，建立和完善处理反馈、重要案件督办等制度。要组织力量深入到易发多发案件的单位、重点部位和环节进行认真检查，对发现出来的问题，严格按党纪政纪和法律法规处理。要把查办税务人员违反税法、以税谋私、贪污受贿、失职渎职和在经费使用、基建、大宗物品采购等方面的违法违纪案件作为重点，特别是要严肃查处县（市、区）局基层分局长以上领导干部严重违法违纪和性质恶劣、影响极坏的典型案件。要坚持依法依纪办案，对袒护包庇、有 案不查、久拖不决或大事化小、小事化无，要追究有关人员的责任。四是探索绩效评估体系，强化效能督查。要制定绩效评估方案，把绩效评估的项目和要求落实到各项业务工作中，落实到各个岗位，成为推动各项工作的手段；继续探索和完善绩效考评方法，通过引入绩效评估模式，增加公众评议的办法，提高考评工作的科学性，加强与执法责任制自动化考核系统、OA系统的自动化衔接，提高考评软件的兼容性。完善“三级递进式”（日常抽查、阶段督查、实地检查）督查，对行政督查中发现的执行不力或效率低下的单位部门或个人，以及基层干部和外界意见比较大的工作环节，进行效能专项督查，督促整改落实，严格责任追究，确保工作局面有较大的改观。（作者为##市地税局局长）
一、切实完善税收管理员制度
建立新型税收管理员制度就是要将管事和管户有机结合，突出管理的专业化和精细化。科学设置税源管理机构和岗位，选拔骨干力量合理配置税收管理员，加强对税收管理员的管理，建立健全税收管理员制约机制，税收管理员由管理科或税务所按管理要求按月提出下户计划，实行双人或多人下户制度，并接受行政执法和行政监察的监督。
二、全面开展纳税评估
建立专门的纳税评估办法和操作规程，综合运用宏观税收分析、税前调查、两税普查、所得税汇算清缴、纳税申报等信息资料，增强评估的针对性；通过建立纳税评估指标体系和评估数学模型，运用科技手段，增强评估的科学性和规范性。在实际工作中税收管理员、纳税评估和日常检查要通过适当方式实现有机结合，结合方式有两种：一种是三个岗位成员分成三组，分别实施不同的管理职责；一种是将三项工作职责同时交给某一组人员共同完成。这两种形式各有利弊,在税源较多的地区采取前一种方式比较适宜，税源相对单一的地区采用后一种方式更便捷。
三、加强评估、检查和稽查的工作协调
按照总局有关日常检查和税务稽查的职责划分原则，在实际工作中，稽查部门的工作职责应明确为以下内容：所有纳税人偷逃骗抗税案件查处、增值税专用发票和其他扣税凭证的协查、牵头实施专项检查和整顿规范市场经济秩序的工作。日常检查工作职责应明确为：漏征漏管户的清理检查；纳税人取得、印制、使用、保管发票中违章行为的检查；纳税人安装、使用税控装置情况的检查；纳税评估并经约谈仍无法消除的疑点的调查落实（包括检查账簿、查看实物、盘点库存等）；关、停、并、转、歇业、注销税务登记等情况的检查清算；非正常户的清理调查等。在明确日常检查与稽查的前提下，要保证征管查部门之间协调一致。建立规范的工作协调机制，明确规定经过纳税评估后出现什么情形，应向日常检查岗移送情况和资料，日常检查岗根据移送的情况，结合纳税人信用等级制度规定的检查次数，经管理科或税务所集体研究后确定实施日常检查。纳税评估和日常检查在什么情形下必须移送稽查部门，稽查部门经集体研究确定哪些应立案查处；稽查部门认为不需立案查处的要与征管部门协商，有意见分歧的由有关领导协调、决定。稽查部门应当在完成稽查工作后将稽查结果反馈给征管部门。征管部门必须按规定向稽查部门通报稽查案件的税款和罚款入库情况、纳税人的调账情况、纳税评估和日常检查情况以及有利于稽查案件执行的纳税人的资金、货物、不动产等情况；稽查部门要通报随机选案情况、专项检查和整顿规范市场经济秩序的情况、案件的查处情况、案件查处过程中发现的征管薄弱环节等。必须建立科学的选案和移送机制。
四、进一步优化纳税服务
加快推行多元申报的步伐，提高电子申报、电话申报、划卡缴税等方便快捷申报纳税方式的比重，简化征管手续，减少审批环节，简并申报资料，完善“一站式”服务，制定并公布服务标准，改进服务机制，建立起征纳双方互信机制，努力降低税收征纳成本。建立规范的税法公告制度，及时将各项政策法规贯彻落实到纳税人；建立统一的税收征管办法实施制度，凡要求广大纳税人执行的征管规定，必须经征管、法规等部门统一审核后实施，防止出现违背征管法及行政许可法等法律的有关规定，擅自增加检查或审批环节。
五、加快信息化建设步伐
按照统筹规划、统一标准、突出重点、分步实施、整合资源、讲究实效、加强管理、保证安全的原则加快信息化建设步伐。加强专业技术队伍建设，建立技术保障体系和有利于技术人员发展的管理体制。努力实现数据集中，大力整合信息资源，提高信息共享和运用水平。同时，还必须建立科学的信息化管理体系，逐步建立健全各项信息化管理制度。
六、强化数据管理
要加强数据采集、审核、录入、应用的全过程管理，坚持过程控制。其次，要严格按照数据处理流程和管理职责进行数据维护管理，坚决杜绝擅自修改、删除数据的行为。第三，要建立初始数据录入责任考核和数据质量考核制度。第四，要建立省、市、县三级数据监控制度。第五，要挑选高素质的人才从事数据管理，提高操作人员综合素质。在保证数据质量的基础上加强经济税源分析。
关键词:税务稽查;选案信息
查选案是税务稽查的第一个环节,选案质量好坏,取决于案源信息的真实性和广泛性,尽管《税务稽查工作规程》以较完整的形式对税务稽查的案源分类和选案方法做了原则性的规定,但面对近年来以几何级数增长的纳税人、多元化的经济主体和日趋复杂的经济环境,税务稽查选案信息的收集、筛选需要在手段、方法上全面更新升级。
一、国外税务稽查选案信息来源及管理方法
在美国,90%以上的案件是联邦税务局通过计算机分析筛选出来的。计算机筛选案件是以一定的信息为基础的。其信息源主要包括纳税人的申报表;“纳税人遵循纳税情况考核表”上对纳税人分类抽样进行调查的结果;工商、海关、劳工、银行或贸易管理、土地或地产管理、城市建设和交通、外汇管理、福利管理、商品检验、邮政电讯、新闻等相关部门提供的信息;以及公民举报材料和从会计、审计等中介机构取得的信息。根据获取的信息,计算机系统就可以对各类纳税人做出基本描绘和分析比较,并根据其异常情况的大小打分和排序,美国联邦税务局就根据这个分数,选取纳税人作为当年的稽查对象,制定出稽查计划,下达到小区税务局实施稽查。由此可见,美国其选案过程具有信息量大、信息来源广泛、信息处理技术手段好、管理集中的特点,从而确保了稽查选案的准确、高效。
二、我国目前税务稽查选案信息管理现状
(一)选案信息管理未得到应有的重视。选案信息获取是各级稽查机关的一项日常工作,而我国目前负责选案的人员往往会在日常事务性的工作中耗费大量的精力,很难系统地对某行业或领域的纳税人的信息进行细致深入的分析和研究,确定稽查对象只能是对照纳税人税务登记情况和个人经验随机勾选。从上到下都未能将选案信息管理工作放在重要位置,要求不高,指导不力,对选案人员的素质和能力没有具体要求,对选案信息处理手段和方法缺少系统研究和管理。除此之外,按照现行税收管理体制,纳税人的征管资料属于征管部门的管理对象,纳税评估也属于征管部门的职责,尽管纳税申报、纳税评估与稽查选案两项业务的内容存在某种交叉,但由于征管与稽查的信息渠道不畅,造成稽查选案获取征管信息的被动和局限。
(二)信息渠道单一,存在信息孤岛。与税务稽查工作相关的各部门之间信息系统互不兼容,自成体系,远未形成资源共享的信息网络,增加成本,浪费资源,降低效率,即便是国、地两个税务机关,也存在信息不畅的问题。目前工商、银行、土地等部门的信息获得不仅没有法律保障,而且即使通过税务机关的自身努力获取了相关信息,也不能进入税务计算机系统加以分析利用。对纳税人向税务机关报送的资料和日管信息,明显的缺乏动态管理,录入计算机的数据资料存在残缺不全、时间滞后和人为虚设的现象,选案信息只能靠选案部门独创天下。
(三)选案信息处理手段落后。各地税收征管应用系统软件中尽管开发了选案模块,但开发应用还处于一个简单低级的水平,缺乏对相关信息的综合分析和模糊处理能力,最多也仅限于对纳税人报送资料进行逻辑上的判断,而不能依据纳税人的生产经营状况和相关历史纳税信息,进行横向、纵向或定性、定量分析。选案信息的调用还局限于一般的检索,更不能通过建立数据模型来综合处理信息,使得计算机在选案方面的信息处理潜能没有得到充分的发挥。
三、建立科学的税务稽查选案信息体系的构想
(一)把选案部门从稽查局内部分离出来,归并到税源管理部门。一方面,因为税源管理部门是税收数据的采集部门和加工部门,其资料具有可靠性和权威性,并能够做到在选案中不带任何观点和框架,可以使选案更具有客观性和公正性。另一方面,由于税源管理部门掌握着大量的税源信息和行业水负水平信息,从目前管理体制上也便于与征收管理机关进行沟通和信息交流,可使选案信息更加现实和客观。
(二)改进选案信息获取手段和方法。首先,扩大选案人员数量,安排高素质的人才进行选案信息分析,并加大考核力度,防止选案人员在工作中不负责任。其次,依据相关纳税人信息,建立稽查选案积分制,提高选案准确性,提高稽查效率。我们可以借鉴国外比较成熟的选案方法,综合纳税人的收入、利润、税收变动情况、纳税人异常行为、未被稽查时间长短等各方面信息,按一定的计分标准,常年滚动,给纳税人计分,当纳税人的积分超过既定的界限时,列入案源库以便稽查实施。第三,加强案头信息分析,在选案环节就应该综合经济发展、地区特点、行业状况及企业经营等各方面信息资料,运用横向、纵向比较及指标分析等多种方法对企业的纳税状况进行分析,以提高选案的准确性。
(三)明确工作职责,实现数据共享。信息化建设是实现稽查管理现代化的趋势,也是加强稽查选案信息自身建设的重要手段,在明确与稽查相关部门职责的前提下,一要整合现有信息资源,努力实现共享。不仅要与征管部门、纳税人实现共享,且要与工商、公安、银行等部门在信息交换的基础上实现信息资源共享。二要加大信息化的硬件投入。要配齐硬件,用好软件,保证信息高速、畅通、便捷、安全,建立起智能化的税务稽查办公场所。三要盘活存量信息。透过存量信息之间所存在的钩稽关系,不断挖掘潜在价值,多层次、多角度地解读信息中所隐藏的信号,发现问题,找出原因,进而做出理性的判断和决策,使现有的“死”数据,变成服务于税务稽查选案的“活”信息。
参考文献:
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[3]潘涛,张凌.构建我国税务稽查选案体系的探讨[J].税务研究,2008,8:78-81
[4]安徽省地方税务局.探索与实践-2007年稽查调研报告汇编[C].合肥:安徽省地方税务局稽查局,2007
开封开发区是开封经济最活跃的地区，也是开封最早实行国税、地税联合办税模式的地区。两税“联姻”4年以来，纳税人、税务机关、区域经济实现了三方共赢。
转变观念 整合政府资源
这种共赢的局面来源于开封联合办税改革。据开封市政府资料显示：2004年，开封市国、地税务部门针对纳税人反映较为突出的税源管理、税务稽查、纳税服务三个方面问题，在全市范围内开展联合办税可行性调研，并由此确认了开封市经济技术开发区国税局、开封市经济技术开发区地税局、开封市地税局涉外税收管理分局，三个单位共同进行的联合办税试点，制定了《开封市国家税务局、开封市地方税务局关于联合办税工作的实施意见》和相应的八项工作制度。
信息共享 强化税源管理
“强化税源监控”位居开封联合办税目标的首位，而这种强势的监控得益于国税、地税的信息共享。记者从开封财政局提供的材料了解到，强化税源监管主要通过三个方面来实现：
第一，联合税务登记管理。国、地税务机关对共同管辖纳税人的设立登记、变更登记、税务登记、证件换发和税源普查工作进行联合管理。第二，联合核定纳税定额。对于共同管辖的纳税人，国、地税务机关联合进行应纳税额的核定工作，共同到纳税人经营地进行取证，共同测算纳税人营业额，避免了对同一纳税人管理不一致的问题。第三，联合巡管巡查。由国、地税双方协调统一税收管理员的管理责任区域，同一区域双方税源管理人员成立互助管理小组，联合实施税务检查。
统筹兼顾 税务稽查同步
为解决税务稽查多头检查、重复获取数据的问题，联合办税时，国、地税双方实施同步稽查，由此保证了执法效率，减轻纳税人负担。
一方面，双方确定联合检查计划。国、地税双方须相互通报下月税务检查计划，若双方各单独进行税务检查时，需要对方协助或发现纳税人存在与对方相关的违法违章情况下，一方即时通知对方进行联合检查；另一方面，双方确定联合检查方法。检查过程中，国、地税双方加强沟通，共同研究案情，凡涉及相同的涉税指标，口径和数据保持一致，统一涉税违法行为处罚的标准；此外，双方还强化了稽查情报交换。国、地税双方税务稽查人员定期召开研讨会，通报各自稽查信息，研究制定更佳的稽查工作方案。
联合沟通 拓展纳税服务
河南省财政厅厅长钱国玉曾经强调过，税收机关和纳税人之间是平等的。除了为纳税人提供便利，这种平等亦体现在真诚的沟通中。
在开封的联合办税模式里，国税地税双方统一制定和实施宣传计划，每个双月的25日联合召开税收政策会。为此，双方人员还学习了对方税种的税收政策和征管方法，以提高税法宣传辅导的实效；在沟通渠道方面，纳税宣传资料上都注明国、地税双方领导和办税相关人员的联系方式，双方局领导还设置了电子信箱，建立联合局长接待日制度；同时，双方同步进行办税公开。国地税双方确定了11项联合公示内容，将共同编写公告信息或者自己的重要信息，放在对方的公告栏内张贴。
机制约束 推动两税联姻
改革离不开意识的鼓舞，但还需要机制的约束。在提高认识、工作协调之外，联席会议制度成为一种硬性的机制推动着联合办税的进程。
