一、1935年至二战结束：美国政府被动干预企业年金制度
1929年，美国爆发了灾难性的经济危机，由于经济危机引发的银行倒闭严重打击了美国人对依靠个人储蓄养老的传统信心，同时也大大削弱了企业年金计划为退休员工提供收入保障的能力，美国各界基本达成共识要求政府建立全国统一的养老保障制度的共识，于是国会1935年通过了《社会保障法》。《社会保障法》中的第二章是关于老年储蓄账户，规定雇员缴纳1%的工资税(最高缴税基数为3000美元)存入自己的账户，同时其雇主也按统一比例缴税一并存入，待雇员年老退休时，根据各自的账户数额发放退休金。为了调动筹措保险基金的积极性，一方面经济安全委员会宣布养老金与平时缴费挂钩，平时多缴费者，退休时获得的养老金就多，否则，领取的养老金就少。另一方面，联邦政府扮演最后出场的角色，即联邦政府不论在什么情况下都承担社会保障的最终责任。
1935年的美国公共养老金制度的确立还直接产生了整合企业计划，一些企业根据公共养老金制度的条款重新设计其养老金给付公式，这些养老金计划是优待高薪员工的。同时罗斯福政府也提高了高收入者的所得税，导致了大量的以避税为目的的保险型企业年金计划的产生，该计划也是优待高薪员工的。针对这种情况，1942年通过的《国内税收法》禁止税收优惠合格的私营部门企业年金计划优待管理人员和关键员工，但同时为鼓励雇主建立企业年金计划的积极性，允许在测量企业年金是否歧视低收入员工时，可以结合公共养老金来考虑，并确立了与公共养老金相协调的“允许差异”的整合规则。
二、二战结束至20世纪70年代中期：美国政府全面干预企业年金制度
随着企业年金的规模不断扩大，企业年金制度的弊端也不断显现出来。1963年位于美国印地安那州南宾德县的斯图特贝克汽车制造厂(Studebaker Motor Company)倒闭造成近7000多工人失业，11000多名工人的退休金计划终止。
1965年，肯尼迪总统建立了企业年金基金总统委员会，该委员会经过全面调查和研究提交了一份报告，该报告认为鉴于企业年金已经成为成千上万美国工人及其家庭主要的经济保障来源，它已在经济和金融领域发挥越来越重要的作用，企业年金计划影响到美国劳动力的流动，企业年金计划享受政府税收优惠的资助，因此政府应该干预企业年金计划。尽管该报告提出的一系列建议受到了企业界的强烈反对，但是由于公众的强大呼声，国会终于于1974年通过了《雇员退休收入保障法》。
《雇员退休收入保障法》主要分为四个主要部分。第一标题统称为“劳工部分”，适用于所有没有被该法规具体排出的雇员退休金计划及福利金计划。第二标题主要是包括关于退休金计划税收方面的一些规定。第三标题主要是关于如何执行和管理《保障法》中各个章节的一些具体规定。第四标题是关于固定收益额退休金计划中之后计划资助者所应履行的一些责任和职责的规定。《雇员退休收入保障法》所要解决的中心问题之一就是如何保障雇员不失去既得退休金，通过各项具体的规则将企业年金计划参加者的权益明确化、规范化。第四章就旨在建立对固定受益退休金计划实施保障的制度，以保障这种退休金计划能够有足够资产来支付应付退休金。
美国政府还继续调整《税收法》的优惠措施和反优惠措施，税法(IRA)401(a)对享受税惠的条件和其它事项做出了明确规定：第一，适格员工。最低参加计划的员工年龄不得超过21岁，同时服务年资满1年方可成为合格参加计划之员工。如果计划规定年资满2年，给予完全的赋予权，则最低年资可以规定为2年。此规定只限于年龄和工龄两项以防止雇主的苛刻条件。第二，赋予权。为了保护雇员的就业自由和公众利益，对赋予权进行了规定，员工参加计划服务满一定期间(5年或7年)，即可以获得赋予权。同时规定自己承担部分获得立即赋予权。第三，非歧视原则。不得优惠高级职员，以实现员工普惠制。第四，惩罚性税收。为了阻止人们运用年金进行短期的税收庇护投资，联邦政府对未到期领取施行了10%的惩罚性税收制度，在59.5岁之前的领取，惩罚是附加在正常的提款税收之外的，对适龄年金和非适龄年金都适用。罚金只适用于提款中应税的部分。
更引入瞩目的是美国政府开始运用行政手段对企业年金进行监管，《雇员退休收入保障法》将负责管理退休金计划的指责分布于三个联邦政府的机构之中：美国税务署、劳工部下属的养老金和福利受益管理署以及退休金收益保障公司共同管理企业年金制度。税务署根据《国内税收法》对企业年金计划优税或延税政策的执行进行监督、监控，同时还要监视与审查计划在实际运行中是否完全符合《国内税收法》的各种要求。劳工部下属的养老金和福利受益管理署负责监督《雇员退休收入保障法》的执行情况及养老金计划的报告、信息纰漏等是否符合规定。退休金津贴保障公司是根据《雇员退休收入保障法》建立的一个对企业退休金计划进行保险的政府机构。在雇主由于经济困难或破产而无力支付退休金计划的退休金时，由该机构建立的保险基金承担必要的支付义务。
三、20世纪70年代后期至20世纪末，美国政府主动调整企业年金制度的结构
从二战期间开始，美国政府就大大提高了企业和个人所得税税率，从而扩大税收基础，联邦税收制度真正影响到了美国一般纳税人的生活和收入。但是之前的《1942年国内税收法》只允许企业缴费享受税前免税，企业员工个人不能享受税前免税。1970年，美国国内税务署批准了工资扣减计划，规定员工年工资收入的6%可以作为税前扣除缴费存入企业年金基金中。在工资扣减计划下，员工允许由其雇主将其工资收入的一部分存入一个单独的企业年金基金账户中，但这部分缴费必须被认定为当期货过去工资的补充，才能享受税收优惠，如果被认定为工资的扣减或加薪的替代形式，则不能享受税收优惠。然而，在现实中要区分工资缴费是属于当期或过去工资的补充还是工资的扣减或加薪的替代形式是很困难的。在国会举行的有关工资扣减计划的听证会上，企业代表一致要求国内税务署取消对工资扣减计划税收优惠的限制。
1978年，美国国会通过了《国内税收法》401(k)条款，该条款正式批准了符合优惠税收条件的先进购买或延期支付计划下，员工个人以其一定比例的工资缴费可以进行税前扣除。401(k)条款的通过标志着美国政府企业年金计划税收优惠政策目标对象的扩展，政府在鼓励企业继续为员工退休收入提供保障的同时，也鼓励员工个人为退休收入进行储蓄，使企业年金制度为更多的美国老年人提供退休收入保障。
401(k)计划的参加者有两种选择：一是直接接收雇主付给的现金报酬，二是让雇主把这部分现金直接以税前缴费形式存入其利润分享或股票红利计划的账户。401(k)计划具有税收延付、雇主配套缴费、雇员自行决定投资方方式、账户转移便利等特点，自1978年在美国实行以来迅速发展成为美国最主要的企业年金制度之一，同时401(k)的盛行还导致了DC计划成为了美国企业年金制度的主流。
四、20世纪末至今：美国政府重新调整企业年金制度
2001年12月，居世界500强第7位的美国能源巨头安然公司因经营亏损严重和财务丑闻败露而宣布破产，由于安然公司员工的401k计划大多数都用来购买本公司的股票，安然的破产造成了公司雇员养老金计划的极大损失。安然事件后，人们开始认识到，尽管401k是一个积极的退休金计划，但它有许多漏洞，需要进一步的调整，特别是要加强监管。美国总统布什于2002年2月，提出了一项退休金制度改革计划，取消针对雇员的一些限制，增加了雇主的责任。先后出台了《2002年企业改革法》，规定如果企业因某种原因不允许员工出售个人账户中的本企业股票，必须提前30天通知员工，而且在禁售期内，企业主管也不得出售自己持有的本公司股票；2002年通过了《萨班斯-奥克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act)加强了对会计、审计中介机构的监管。
另一个方面，美国企业年金制度的覆盖率从20世纪70年代中期开始就一直维持在50%左右，2001年，员工福利研究协会对没有建立企业年金计划的原因调查数据显示，企业规模越小，没有建立企业年金计划的可能性越大。尽管美国政府为此颁布了若干法规，如《1978年国内税收法》、《1986年税收改革法》、《1996年小企业工作保护法》，里面都含有专门鼓励小企业建立企业年金计划的税收优惠政策以及简化的管理程序，但是这些政策成效并不明显。为提高401(k)计划的参与率，美国政府近些年来也出台了自动加入规则等一系列旨在鼓励员工参加401(k)计划的政策，成效也不明显。
2001年美国《经济增长与减税协调法案》规定：2005年12月以后，参加401(k)计划和403B计划的雇员可以将部分或全部选择性延期缴费转换为指定罗斯缴费。2005年12月，美国国税局公布了《税收法》第401条第(k)项中的现金或延期支付退休计划下指定罗斯缴费的最终管理条例。2006年1月起，罗斯401(k)计划正式开始实行，401(k)计划经历了三十年来的最大变化。
罗斯401(k)计划结合了401(k)计划与罗斯IRA计划的特点，缴费是税后缴费，雇员年龄已经达到59.5岁并且连续缴费达到5年或者5年以上，或者退休后再领取，账户资金受益的提取是免税的。罗斯401(K)计划没有提供新的储蓄途径，但提供了不同的税收优惠条件下的储蓄机会。虽然原有401(K)计划缴费限额没发生变化，但增加罗斯401(K)计划后，实际的缴费限额有所提高，假设某40岁雇员向计划缴纳15000美元的罗斯缴费，其个人所得税税率为25%，那么实际的税前缴费为20000美元[15000÷(1-25%)]，这就超过了之前原有401K计划的缴费限额，为不合格缴费，但在罗斯401K计划中则仍为合格计划。不同于401(k)计划的延期纳税政策，罗斯401(k)计划最大的特点就是在税后缴费，其投资收益是免税而不是延期纳税的。
1、美国员工持股计划产生与发展的背景
从实践过程来看，股份制和市场的充分发展是美国员工持股计划诞生的主要背景。早在一个多世纪以前，股份制在美国界已十分普遍，本世纪初获得大发展。二战结束后，美国经济格局出现重要变革，不仅涌现出一大批大型化新兴产业，而且不少企业开始向集约化、大型化发展。在此期间，出于加快筹资、拓展市场、改善管理和减少风险等方面的需要，股份制在美国企业界获得了迅速发展。
在早期，美国企业推行股份制，最重要的目的是增加资金的来源，以后股份制的功能逐渐扩大为加强管理和减少风险。60年代后，在美国的许多股份制企业中，鼓励员工持股已非常普遍，但其主要目的并非获得资金，而是增强企业对员工的凝聚力，将员工的切身利益和企业连在一起，使员工以股东的心态关心企业。由于员工持股对企业的生存和发展具有积极的推动作用，美国政府于70代初以立法形式肯定员工持股的合法性，并对实行员工持股制度的企业在税收方面给予特别的优惠。
从起源上，员工持股计划主要源于路易斯。凯尔索（Louis Kelso）扩大资本所有权的思想。ESOP是美国员工所有制众多实现形式中的一种。它的概念起源于50年代，由律师和投资银行家凯尔索提出的。他认为市场经济和进步使资本投入对产出的贡献越来越大，如果资本只掌握在少数人手中，产权集中，则经济发展的好处将主要集中于少数人手中，大多数人将不能分享到资本主义的好处，这将造成严重的分配不公，从而到的稳定和资本主义的生存与发展。为此，凯尔索等人希望能建立起使资本主义所有权分散化的新机制，使人们都有可能获得劳动收入和资本收入这两种收入，并能以某种方式使大多数并不富有的人得到一定数量的资本，从而拥有一定的生产性资源。ESOP是他们为实现这一目的而提出的一种方案。但在当时，几乎没有公司接受和实践凯尔索的思想，因为按照当时的规定，是禁止借款购股的。
美国联邦和州议会的相关立法为员工持股的产生和发展创造了条件和良好的外部环境。1973年，当时任参议院财经委员会主席的参议员拉塞尔。朗了解并接受了凯尔索的思想，认为应该从税法上制定允许和鼓励员工利益的法律。在制定1974年的《雇员退休收入保障法》的过程中，朗等人促使这部联邦法律成为实施员工持股最重要的法律依据之一。国会也修订了许多法律来规范和鼓励员工持股计划，最主要的包括1984年和1986年的《税制改革法》，1996年的《小企业就业保护法》和1997年的《赋税人信任法》。而美国各州中有一半以上的州制定了促进员工持股计划的法律。
从实践过程来看，员工持股计划迎合了各方面的利益要求，得到各方面的支持，这也是员工持股计划得以在美国发展起来的重要原因。一方面，使一般员工通过实行员工持股计划，获得生产性资本，成为有产阶级，分享资本主义制度的好处，这得到美国左派人士的赞赏和支持。另一方面，在美国现存的税制条件下，将企业所有者和资本家的股权转让给本企业职工，企业所有者能从中得到比不实行员工持股计划更多的好处，因此，也得到倾向于企业所有者和雇主的右派人士的赞成。正是这种利益机制上的作用，成为推进员工持股在美国得以快速发展的重要原因。根据美国全国职工持股中心提供的最新统计数据，到1998年，美国通过员工持股计划及其他实现员工持股的企业有14000多家，有3000多万职工持股，员工持股计划涉及的资产总值超过4000多亿美元（NCEO，附表一）。
2、美国员工持股计划的主要类型
按照美国员工持股协会（ ESOP Association）的定义，员工持股计划（Employee Stock Ownership Plan）是一种使员工主要投资于雇主的员工受益计划，或者说，它是一种使员工成为本企业的股票拥有者的员工受益机制。要建立一个员工持股计划，首先要建立起一个信托基金（a trust），由信托基金会拥有企业或股东以股票或现金提供给职工的资产，并用这些现金购买企业的股票。管理员工持股信托基金会的受托管理人可以是银行或信托公司，或是与企业利益不相关的个人、公司管理者或一般员工。
总体上说，员工持股计划有非杠杆型（Nonleveraged ESOP）和杠杆型（leveraged ESOP）两种类型。非杠杆型的员工持股计划是指由公司每年向该计划贡献一定数额的公司股票或用于购买股票的现金。这个数额一般为参与者工资总额的15％，当这种类型的计划与现金购买退休金计划相结合时，贡献的数额比例可达到工资总额的25％。这种类型计划的要点是：（1）由公司每年向该计划提供股票或用于购买股票的现金，职工不需做任何支出。（2）由员工持股信托基金会持有员工的股票，并定期向员工通报股票数额及其价值。（3）当员工退休或因故离开公司时，将根据一定年限的要求相应取得股票或现金。
杠杆型的员工持股计划主要是利用信贷杠杆来实现的。这种做法涉及职工持股计划基金会、公司、公司股东和贷款银行四个方面，首先，成立一个职工持股计划信托基金，然后，由公司担保，由该基金出面，以实行职工持股计划为名向银行贷款购买公司股东手中的部分股票，购入的股票由信托基金掌握，并利用因此分得的公司利润及由公司其它福利计划（如职工养老金计划等）中转来的资金归还银行贷款的利息和本金。随着贷款的归还，按事先确定的比例将股票逐步转入职工帐户，贷款全部还清后，股票即全部归职工所有。这种类型计划的要点是：（1）银行贷款给公司，再由公司借款给员工持股信托基金会，或者由公司做担保，由银行直接贷款给员工持股信托基金会；（2）信托基金会用借款从公司或现有的股票持有者手中购买股票；（3）公司每年向信托基金会提供一定的免税的贡献份额；（4）信托基金会每年从公司取得的利润和其他资金，归还公司或银行的贷款；（5）当员工退休或离开公司时，按照一定条件取得股票或现金。
美国是个市场经济高度发达的国家，市场竞争十分激烈和残酷，优胜态汰是企业生存与发展的铁律。，美国推行的员工持股计划更多地与员工福利计划相结合，成为众多福利计划中的一种。与其他福利计划不同的是，这一计划不保证向员工提供某种固定的收益或福利计划，而是将职工的收益同其对所在公司的股票投资相联系，这样，将员工的收益同企业的效益、管理和员工个的努力等因素联系起来。
从以上两种典型的员工持股计划类型可看出，美国员工持股计划的特点还包括：第一，这种职工股不同于一般的上市股票。首先，许多推行职工持股计划的企业并不是上市公司，甚至不是股份有限公司，职工通常也无法用属于自己的这类股票进行股票交易，具有相当浓厚的“内部职工股”的味道。其次，这种股票一般是由企业以某种形式“赠送”给职工的，而不是由职工直接掏钱购买的。第二，这种职工股量化到每一职工个人，但又不直接交与职工个人，而是由专门的信托机构代为集中管理。第三，职工在接受这种职工股时，并不是随着计划的确立而当然得到全部股份，而是随着计划的实施，在一个时间期间内（如5～7年）逐步得到这些股份的（如3年后得到20％，以后每年增加20％，7年后得到全部股份）。第四，这类职工股股东拥有收益和投票权，可以依所拥有的股份数额获得得股利收益，参与公司重大的投票，但在股票转让权上则受到一定的限制。通常只有在职工因故离职或退休时，才将属于自己的那一部分股份按照当时的公平市场价转让给本公司其他职工，或由公司收回，自己取得现金收益。第五，职工持股计划与职工的养老与保险计划相关联，职工在退休时得以兑现的股票收益构成职工养老收益的重要组成部分。
除上述两种典型的员工持股类型外，美国还有许多实现员工持股的方式，如广泛的认股权计划（Broad Stock Option Plans）、股票购买计划（Stock Purchase Plans）、股票奖励计划（Stock Bonus Plans）等。这些方式与员工持股计划相配合，在目前呈现不断增长的趋势。
3、美国员工持股计划的主要作用
员工持股在分享公司发展成果的同时，也是伴随有一定风险的，这使得鼓励员工持股成为美国政府革使策企业改善经营管理的一种策略性手段，而许多企业也巧妙和有效地利用持股来激励员工努力工作。员工持股计划之所以能在美国得到一定程度的发展，正在于它为公司、员工、股东、政府等都带来了一定的好处。
首先，对于企业来说，第一，由于企业职工得到了部分公司股份，在一定程度上改变了企业股东权益的构成，增加了职工与企业之间的联系。特别是职工持股计划将职工的未来收益和养老计划与公司股票的未来价值联系在一起，使职工不得不更加重视企业的发展，从而提高了企业对职工的凝聚力和在市场上的竞争力。
第二，政府为鼓励实行职工持股计划而提供的种种税收优惠可以使实行职工持股计划的企业大减轻其融资成本，使员工持股计划成为公司理财的重要手段之一。追求低成本的资金来源，是许多企业实行职工持股计划的一个重要原因。
第三，可以帮助企业抵制敌意兼并。通过实行职工持股计划，将公司股份分散于企业职工之中，利用公司职工担心企业被兼并后可能裁员的心理和职工对企业的感情，在一定程度上可以帮助企业抵制敌意兼并。在美国，因实行职工持持股计划而挫败了其它企业的敌意兼并企图的案例是很多的。
第四，将可能沉淀在企业内部，难以充分发挥效益的资金重新推回市场。有些企业的盈利状况较好，资金较为充裕，但内部投资的效率不高。通过实行职工持股计划，由职工持股计划基金会向银行贷款购入部分公司股份，一方面，公司股东通过出售其手中的公司股票给职工持股基金会而得到现金收益，他们可以用这些资金在市场上寻找新的投资机会。另一方面，公司需要将大量的利润用于归还为实行职工持股计划而借入的贷款本息，不能继续将大量利润留在公司内部，而贷款银行得到这些本息收入后，将根据市场状况寻找适当的投资机会。在企业内部投资效益不高的情况下，这在一定程度上可以提高的资金的使用效果。
此外，实行员工持股，也被越来越多的公司用作资产剥离和重组的一种手段，也有利于企业分散经营风险，不因依赖少数人的投资而容易导致企业的破产，这一点对于经营风险较大的高科技企业尤为重要。
对于员来说，持有本企业股票，可以分享公司的经营成果和资本增值；可以在工资之外获得更多收入，减少纳税；可以保障就业机会；可以增强团队精神和参与意识，更重要的是，通过持股，获得股东的地位。
对于公司的股东来说，实行员工持股可以收回自己的投资，特别是独资公司的投资者，在自己年老退休时，既可以保留公司不被竞争者收购，又可以收回大部分投资；可以通过红利分享公司利润；可以减轻税负（雇主向员工出售股份或股票，可以减免增值税）。
在国家方面，实行雇员持股可以扩大公众对资本的占有，缩小社会的贫富差距，缓解劳资矛盾；有利于提高生产力，促进经济发展；对降低失业率也有一定作用（实行持股计划的公司，雇主和员工一般都达成不裁员的协议）。
4、税收与美国员工持股计划的效果
为鼓励企业推行职工持股计划，美国国会通过了一系列法律，为实行职工持股计划的企业及有关各方提供税收优惠。首先，向职工持股计划提供贷款的银行或其它机构，因发放职工持股计划贷款而获得的利息收益的50%可免收联邦所得税（根据最新的法律规定，对1996年以后实施的员工持股计划不再享受这条政策）；其次，职工持股计划基金会分得的用于归还贷款的股份收入可以减免税收；再次，参加职工持股计划的职工，在离开公司或退休时得到的股份收益时，可享受税收优惠；最后，非公开公司的股东把股份卖给职工持股计划，并使职工持股计划拥有30%以上的股份，且将其因出售这部分股份而获得的收益用于国内再投资，政府缓征其在出售股份时的资产收益税。
在税收政策的激励下，员工持股计划以各种形式在美国得到快速发展（附录2）。从美国全国员工持股中心提供的资料来看（“员工持股最大的100家公司”），在行业分布上，从一般的服务业到制造业，从零售业到航空业，从工程建筑到高科技企业，员工持股计划覆盖了美国几乎所有的产业。在企业规模上，不仅中小型企业的数量在不断增长，万人以上，甚至十万人以上的大型员工持股企业也在不断增多。这对认为员工持股计划只适用于中小型企业的传统观念是一个很大的修订。
对美国员工持股计划实践效果的评价，在美国也有不同的意见。但总体来说，大多数的结果认为，企业生产率在实行员工持股后提高了，有许多有力的证据表明实行员工持股在改进企业效率方面发挥了重要作用。
据美国全国员工持股中心的研究结果，实行员工持股计划的公司在企业生产率上比不实行的公司平均高8-11%.
Rutgers大学的Joseph Blasi和Donald Kruse以及Baltimore大学的Michael Conte在一份上市公司的研究报告中发现了职工持股与股票业绩之间的正相关关系。非加权的职工持股指数反映了在NYSE，AMEXH和NASDAQ交易所上市且有超过10%的股票被员工持有的355家上市公司的平均股票价格。1991年，与标准普尔指数下降26.3%和道琼斯指数下降20%相比，该指数上升了35.9%.1992年，与前两种指数上升不高于4.5%相比，该指数上升了22.9%.
5、美国在推行员工持股计划中存在的不足和问题
实行员工持股，受诸多因素影响，也是有一定风险的。在内因方面，公司的经营情况、盈利与否、工作效率和劳动生产率的高低都直接影响计划的执行；在外因方面，行业间的竞争、宏观经济环境、市场的变化和原因、贷币波动等，公司都受到影响。许多公司不愿承担这样的风险。此外，政府在税收上为鼓励员工持股的推行，每年都要承担巨大的损失。根据美国税收联合委员会的估计，在1999年财政年度，联邦政府的为促进员工持股在税收上将损失8亿美元。从1999年到2000年度，税收损失额将高达46亿美元（Gerald Mayer，1999）。另据估计，1977年至1983年间，由于ESOP而损失的联邦收入约为130亿美元，平均每年高达19亿美元（GAO，1986）。因此，这些因素在不同方面阻碍和制约了员工持股计划在美国的进一步发展。
职工持股计划在美国的推行过程中也暴露出一些问题。首先，职工持股计划并不能解决企业面临的全部问题。对那些产品无销路或销路不畅的企业，特别是属于夕阳工业部门的企业，若不能在产品和经营方向上做出新的，符合市场要求的选择，仅靠实行职工持股计划带来的降低资金成本和提高工人对企业的关心程度的好处只能延缓公司的存续时间，而无法从根本上改变公司破产的命运。
另外，职工持股计划将工人的退休养老计划与公司股票价值相联系，使工人的资本投向过于集中。职工加入职工持股计划后，不但将他们的人力资本，而且将他们的相当一部分金融资本都投入了同一企业，缺乏必要的风险分散。对于实力雄厚，经营方向较为分散的大企业来说，这一问题还不算严重，但对经营方向较为单一的中小企业来说，这一问题就比较严重了。为解决这一问题，美国1986年的税法改革对职工持股计划的参与者做出了一项新的规定，即在职工接近退休年龄时，允许将其账户中的资产投资于其它行业。对于1986年12月31日之后从职工持股计划中得到的股票，职工持股计划必须为那些年龄接近55岁且参与职工持股计划10年的职工，提供至少三个选择方案，使其股份的25%投资于其它行业，或将相当于这部分股票的现金直接付给职工。二、员工持股计划在美国产生发展的理论背景
1、美国员工所有制的历史渊源
虽然员工持股计划在美国的创造和有规模的发展只是在本世纪70年代之后的事，但美国雇员所有制的历史却可以追朔到18世纪末。当时美国员工所有制之父，Albert Gallatin主张民主不应该仅限在政治领域，而且应当扩展到经济生活中。1916年，Sears Roebuck公司就曾决定用公司的股票来资助雇员的退休金计划。在本世纪20年代，美国曾掀起一次雇员所有制的运动，被称之为“新资本主义”，公司鼓励雇员用自己的积蓄或奖金购买本公司的股票，一方面为公司提供新的资本来源，另一方面激励员工的劳动积极性。到1930年，美国当时约有2.5%的员工购买了10亿美元的公司股票，相当于美国实施员工持股计划在80年代初期所拥有的股票额。
美国现有的与员工持股计划或雇员所有制相关的组织和机构，在介绍员工持股计划的各种材料中，都以路易斯。凯尔索（Louis O. Kelso）的经济思想和员工持股计划的实践过程为员工持股计划在美国的理论、历史背景，视他为美国员工持股计划的创始人。
2、凯尔索的生平及主要著作
路易斯。凯尔索是美国旧金山市一位律师和投资银行家，他创建员工持股计划的理论基础被称之为“双因索经济论”。“双因索经济论”在他的不同的著述中，又被称做资本主义理论、资本理论、双因索理论、第二收入计划、混合资本主义等。双因索经济论最早产生于凯尔索在青年对美国大萧条、大危机时期的洞察和。在深入思考的基础上，凯尔索于二战结束时完成了一部分名为“充分就业的谬论”的手稿。但在当时，美国经济正处于上升时期，1945年的充分就业法案将要正式通过和颁布，这部手稿就被无声无息地束之高阁。
直到1958年，在著名的哲学家Mortimer Adler的劝说下，凯尔索与阿德勒一起将手稿的精华部分重新整理并出版，即《资本主义宣言》。在这本书中，他们呼吁那些认为已通过混合的资本主义和社会主义经济成功解决了经济收入问题的美国人，重新考虑和反思劳动资本的收入问题。按照他的理论，生产要素只有两种：资本与劳动。当社会变得越发工业化时，资本要素对生产的贡献要大于劳动。而现存资本主义主流企业制度的主要问题是，尽管所有的工人拥有他们的劳动，但拥有资本，并能够取得资本收入的却只有很小的一部分，工人在总体上仅能从劳动中获得收入。资本主义制度虽然能够创造出经济效率奇迹，但它却不能创造出经济公平，它导致富人更富，国家财富趋于过度集中。因为凯尔索发现，在美国，当时50%以上的公司证券被1%的人口所拥有，90%的公司资产由10%的人口所有。他因此提出，生产资料个人所有制所带来的收入增长不应当允许超过一个临界点：使那些无机会获得资本收入的劳动者不能取得基本的生存收入。为保证做到这一点，需要建立起使资本主义所有权分散化的新机制，以便使所有的人都可以既分享从劳动中获得的收入，同时也分享从资本中获得的收入，劳动者的劳动收入与资本收入两者应该结合在一起。
1961年，凯尔索和阿德勒再次合作，出版了《新资本主义》一书。该书主要观点：（1）劳动（人的因素）和资本（非人因素）都是财富的创造者；（2）劳动密集型生产自人类文明的初始便开始走向衰退，而资本密集型生产则随着资本投入的增加开始递增；（3）技术创新促使生产资料由劳动型生产部门向资本集密型生产部门集中；（4）工业社会中政治和经济自由化使家庭成员不仅可以消费商品，还可以生产商品；（5）随着劳动密集型生产衰退和资本密集型生产的壮大，所有家庭必将越来越多利用他们的资本参与生产，而逐渐减少靠出卖劳动力获得收入。简单地讲，“失业在高科技经济中是一种的现象，是可预见的。资本主义经济的任务并非不惜代价将失业象瘟疫一样制止，它的目标应定位在确保一般的技术性失业落在有承担能力以及自愿失业的人头上。”
1967年，凯尔索提出了员工持股计划。他认为利用该计划，能在不剥夺不侵犯原财产所有者利益的前提下，实现财富的重新分配，减少管理和劳动的冲突，抑制工资的膨胀性要求，解放新的资本来源，提高劳动生产率。
1974年，凯尔索与当时任参议院财经委员会主席的参议员拉塞尔。朗取得联系，并在接触中不断向朗讲述了双因索经济论的思想，这引起了朗的极大兴趣。朗当时正在领导制定一部有关退休员工收入的法律，凯尔索提出的雇员持股计划的一些被相应反映在这部法律的一些条款中，并且在税收、融资上都相应增加了一些有利于员工持股计划的内容。在朗和其他一些支持雇员所有制的人士的共同努力下，这部法律最终在国会获得通过，即1974年的《退休员工收入保障法》。这是美国员工持股计划的第一部法律，它使得员工持股计划取得合法地位，并成为后来指导和规范员工持股计划最重要的法律之一。
3、《民主与经济力量——通过双因素经济开展员工持股计划革命》的主要内容
《民主与经济力量》一书是凯尔索和其夫人在1986年完成的又一部重要著作，这部书出版后，分别在1991年、1993年和1996年进行了修订。在该书中，凯尔索正式运用了“双因素经济论”这个术语。“它暗示着劳动价值理论已不再适应现实，尽管它在古典经济学中相当明确，同时又暗含于现代经济学之中；资本工具必须和劳动工具同等视为一种投入要素，因此经济学就被从单一系统转变为双因素系统。”
结合本世纪80年代末以来国际经济社会发生的一系列变革，凯尔索认为在苏联解体和东欧巨变以及社会主义高度计划经济被证明失败后，西方经济体系也不是一个成功的模式，它不仅没有铲除贫困，而且现在贫困正向中产阶级蔓延，美国联邦赤字也日益增大。出现这种情况的原因是越来越多的人无法依靠从事正常工作挣取薪水来供养全家。家庭收入的短缺造成经济中购买力不足。政府也意识到利用税收作为财富再分配的手段来扼制贫困，这种做法现已走入末途，不但财政赤字大，而且也妨害了人们的积极性和进取心。很显然，现代经济使得人们不能自发地获得现代经济运行所要求的消费能力。越来越多的人不能挣得足够的收入来维持财富或过好日子。
凯尔索对亚当。斯密和马克思的经济思想进行了批判和分析之后提出，所有国家，无论发达国家还是发展家，都可以采用员工持股计划这种融资工具来加快经济发展，将政府拥有的财产社会化和民主化，主要靠民间力量自身而不是政府的再分配来建立新的资本主义制度。不能忽视工业革命的原因和影响，以为每个人仅靠工作就可以生活得很好，以为贫困可以通过就业而根治，它们没有认识到在发达国家经济里，人们有权力要求过富裕的日子，资本是全工业社会中维持生活水平的核心工具。
4、分享经济与员工持股计划
在美国，员工持股计划之所以在70年代之后得到较快发展，在理论方面，除了凯尔索的双因素经济论之外，实际上分享经济的理论及有关思想也对促使人们认识和接受员工持股计划产生了重要的影响。在管理上，强调参与和民主管理的思想和理论从另外一个角度，使众多公司接受并尝试员工持股实践。其中，马丁。魏茨曼于1984年出版的《分享经济——用分享制代替工资制》一书，在美国引起很大反响。魏茨曼在《分享经济》中以寻求解决滞胀的途径为线索，表达了与凯尔索相似的思想。
魏茨曼首先将雇员的报酬制度分为工资制度和分享制度两种模式。与此相应，资本主义经济就分为工资经济和分享经济。工资制度指的是“厂商对雇员的报酬是与某种同厂商经营甚至同厂商所做或能做的一切无关的外在的核算单位（例如货币或生活费用指数）相联系”；分享制度则是“工人的工资与某种能够恰当反映厂商经营的指数（譬如厂商的收入或利润）相联系”。
在魏茨曼看来，现在资本主义经济运行中的“停滞膨胀正产生于工资制度这种特殊的劳动报酬模式”。当务之急是“通过改变劳动报酬的性质来触及现代资本主义经济的运行方式，并直接在个别厂商层次上矫正根本的结构缺陷”，因为当今的主要经济问题，从本质上看不是宏观的问题，而恰恰是微观的行为、制度和政策问题。“所需要的工资改革的性质并不十分复杂，基本做法是把工资制度改变为分享制度”，怎样才能现行的工资制度转向分享制度呢？魏茨曼着重指出，首先要利用舆论工具，使分享制度给社会带来的良好宏观经济效果为人们所理解和接受。应当制定一个全国性计划，从社会意识、和信息等多方面入手，以便把社会责任感注入劳资的集体协议过程中，使工会、公司和普通公民都了解采用分享制的目的和采用工资制的危害。建立专门的咨询服务机构，并配备专家解释两种报酬制度的优劣，造成赞扬分享制对工资制的社会气氛。其次运用宏观经济手段，鼓励企业实行分享制度。他建议将劳动收入分成两个部分：工资收入和分享收入。对这两个部分在税收上区别对待，对分享收入予以减税。政府应当成立专门的分享制度实施机构，由它来制定分享制度的标准。
同凯尔索的观点相类似，魏茨曼特别提到这种改革不是强制性的。分享制度不是政府强加给企业的，而是在政府的帮助下创造的。没有人命令厂商或工会如何确定分享比率，也没有人强制每一个厂商实行分享制度。政府所做的唯一的一件事就是对分享收入予以减税。
三、员工持股计划的实施与操作
1、建立员工持股计划的步骤
美国员工持股计划的操作与实施是一个很复杂的过程，而且由于实施的类型不同，在运作程序上也有许多区别。但一般来说，建立一个杠杆型的员工持股计划的整个过程大约需要3-9个月的时间，非杠杆型的员工持股计划花费的时间会相对少一些。在建立的步骤上，一般包括：
第一步，确定公司的所有者是否准备转让股权，以及公司是否准备发行新股。这一步实际涉及到企业选择实施员工持股计划的目的。其中包括从准备退休的封闭公司的企业主手中购买股份（这是最常见的运用方式），运用员工持股计划把至少30%的公司股份卖给本企业员工可使原企业主获得很大的免税优惠。此外，员工持股计划还被用于大公司或公共企业的资产剥离或资产重组，筹措新的资本，挽救濒于倒闭的企业，防止被他人恶意并购，以及创造一种新的企业文化将员工和公司结为利益共同体等。
第二步，目标确定后，进行可行性分析。这种可行性分析可由外部顾问，也可由企业自己进行，通过分析来决定企业是否适合实施员工持股计划。进行可行性分析需要考虑几个因素：一是改制的成本。二是员工工资总额是否足够大。三是公司能否负担向计划转移的收益。许多员工持股计划是被用于购买现有的股份，这是一种非生产性的支出。公司需要权衡能否有可支配盈利来支付向计划的捐献。四是管理者是否认同使员工也成为公司老板的思路。创造一种与员工持股计划相适应的，管理层与员工层能合谐相处的企业文化，对于一个成功的员工持股计划来说是必备的条件。五是对于新建立的公司来说，建立员工持股计划是不现实的。对于许多新成立的公司来说，建立员工持股计划的好处不足于弥补其成本，因为新的企业还没有开始盈利，也享受不到多少减税的优惠。
第三步是进行价值评估。对于上市公司来说，的价值通过资本市场得到确定。而对于封闭性的非上市公司，在建立员工持股计划前，要由有资格的、独立的评枯机构对公司的价值和将出售给员工持股计划的股票进行一次初步的评估。随后，当转让完成时，还要进行一次最后的价值确定。
第四步是进行方案设计和起草。这个过程一般是由拥有员工持股计划专家的公司进行的，他们将负责设计和起草与员工持股计划相关的文件，并把这些文件提交给内部收入服务局（IRS）。
第五步，为员工持股计划提供资助。非杠杆型员工持股计划的资金来源是公司的捐赠，杠杆型的计划来自于贷款，或是由现有的受益计划（如利润分享计划）转换而来。在一些特殊情况下，员工持股计划的资金来源于员工在工资或其他利益方面的让利，这种方式主要被用于挽救濒于危机的公司。
第六步是选择信托机构负责管理计划。员工持股计划所持有的股票（包括其他资产）应在受托人的名下持有，受托人对计划拥有的资产负信托责任。
2、员工持股计划的实施
非杠杆型员工投资计划（Non-Leveraged Esops）的实施。从原理上说，非杠杆型员工持股计划同其他大多数税收优惠的明确贡献的计划是相同的。在这种情况下，公司每年以股票或现金的方式向员工持股计划贡献限于工资总额15%的贡献金。
在以股票形式作为贡献金的方式中，通过公司每年向员工持股计划贡献新的股票，员工所有权经过不断积累得以建立，而公司其他股东所有权被稀释和分散化。以现金形式作为贡献金的方式中，公司每年向员工持股计划提供一定量的享受资产收益税的现金，员工持股计划用这笔现金从现有的股东手中购买公司的股票，经过多次积累建立起员工的所有权。在有些情况下，也可用这些现金购买公司新发行的股票。
杠杆型的员工持股计划（Leveraged Esops）。这种类型的员工持股计划同其他员工福利计划是有明显区别的。一个杠杆型的员工持股计划是从公司，或准备出让股权的股东手中，或者由公司或准备出让股权的股东担保向银行和其他信贷机构贷款，来购买现有的或公司新发行的股票。杠杆型的员工持股计划之所以有吸引力，在于它在收益上有以下几点好处：一是公司贡献给员工持股计划用于归还利息和本金的贡献金在一定限度内是享受减税的（通常为参加计划的员工工资总额的15%）；二是为鼓励有关机构向员工持股计划贷款而给予的税收刺激，使员工持股计划能以低于公司贷款的利率取得借款；三是贡献给员工持股计划用于还债的现金红利可以享受减税。因此，由于税收上的保护使杠杆型的员工持股计划创造了一定的价值。
杠杆型计划可以购买现有的股票，也可以购买新发行的股票。在前一种方式下，原有的公司股东可获得现金流量。在后一种方式下，员工持股计划从第三方借钱购买公司新股，可作为公司理财的一种工具，获得享受税收优惠的资本收入。
3、与实施员工持股计划相关的重要
（1）杠杆型的员工持股计划的方式获得借款
杠杆型的员工持股计划获得贷款的方式有两种，一是所谓的镜子贷款，二是有担保的贷款。在通常情况下，银行等机构愿意给员工持股计划之类的计划借款，但倾向于直接以公司为基本的还款单位。这种典型的交易方式是贷款直接借钱给公司，而公司依次把这笔钱以同样的方式和条件借给员工持股计划，就象镜子反射光线一样，因此，被称之为镜子贷款结构（图3-1）。在机制上，公司每年向员工持股计划提供享受减税的贡献金或现金分红，然后由计划以归还镜子贷款的名义还回公司，再由公司直接向银行等贷方还款。公司与员工持股计划之间的转税过程只是名义上的，但员工持股计划由此实际得到股票。
在很多情况下，由于员工持股计划的结构或者一些特殊行业的管制问题，公司不能作为直接的借款者，因此，一种变通的方式是，员工持股计划直接从银行等贷方获得资金，而由公司和（或）出让股权的股东作为还款的担保人。在这种情况下，公司每年向该计划提供享受减税的贡献金或现金分红，由该计划直接向贷方还款。
（2）公司对员工持股计划贡献金的限制条件
美国国会对员工持股计划是提供税收优惠的，但有一定的限制条件。通常情况下，在杠杆型的员工持股计划中，公司支付给计划用于归还贷款本金的贡献金中，相当于参加计划员工工资总额25%左右的数额是可以享受减税的。此外，由计划获得的股票而分得的公司红利不包含在25%这个比例之内，这些红利也可以用来还贷。如果员工在全部获得其所有的股权之前离开公司，他被收回的股份可以分给其他任何人，这部分股份不包含在限制的比例之例。如果计划没有借款，即在非杠杆型的员工持股计划中，公司的年度贡献限制是参与计划的员工工资总额的15%.如果这种计划是现金购买退休金计划的一部分，即意味着公司每年给该计划一个固定的贡献额度，那么这种贡献的比例可被从15%提高到员工工资总额的25%.
对公司提供的贡献金的限制还有许多。其中重要的一点是对于每个计划参与者来说，其从公司所获得的贡献不能超过个人年度工资总额的25%，或超过3万美元。这实际上为年收入为12万美元以上的员工规定了一个上限。
（3）如何用分红偿还贷款
美国1986年的税法允许公司给计划用于偿还员工持股计划贷款的合理的股票红利享受减税优惠。这些支付不被计入上述25%享受减税优惠的公司贡献金。尽管从来对合理的红利没有明确定义，但大多数的咨询专家认为这个分享价值的比例应和同行业中的其他公司支付的利润水平一致。许多公司也给本公司的员工持股计划提供优惠股以获得较高的分红。但无论使用哪种股票，这些红利必须分配给员工账户。公司通常以股票的形式将这些红利从悬置账户分配到员工个人账户。
公司也可以直接向员工支付红利，通常公司依据已分配的股份进行分红（无论是杠杆型的，还是非杠杆型的）。这些分红对公司来说，同样是享受减税的。
（4）员工如何获得股票
员工持股计划要求，年龄超过21岁，年工作时间超过1000小时的员工都必须被纳入计划。员工获得股票实际上是被分为两步进行的。第一步是员工持股计划通过信贷取得的股份（通常集中在员工持股信托基金会），在贷款还清之前，员工并未真正拥有其权利；在此期间，这部分股票实际是处于悬置状态的。随着计划偿还贷款的情况，悬置帐户的股份获得相应份额的实际权利，直到贷款全部还清，员工持股悬置帐户才能拥有100%具有完全股权的股票。第二步是从悬置帐户到员工个人帐户的分配。依据有关法律，员工获得股权有两个时间限制，一是员工工作与5年以上后即取得100%的股权；二是渐进式的过程。这个过程一般是从员工参加计划之后的第3年开始，每年按个人应得股份兑额的20%划到个人帐户，使股票实际归个人所有。之后每年相应划转20%，到第7年员工就得到100%的股票份额。
（5）员工股份的兑付
根据最新的法律规定，员工个人对股票的兑付有多种选择。当员工年龄到55岁，参加计划的时间超过10年以上时，他可以将个人帐户中25%的股票提取转移出来用于其他投资，或直接兑现。当员工60岁时，他可以将个人帐户中50%的股份拿出来用于其他投资或兑现。这种规定对接近退休年龄的员工来说，增加了收益的安全性。但这种规定只适用于1986年12月31日以后建立的员工持股计划。
当员工退休、死亡或丧失工作能力时，公司应不迟于员工退出计划的第2个计划年度（员工持股计划年度不同于公历年度），将员工拥有完全股权的股份直接交给个人或兑现。对于未到退休年龄而离开公司的员工，对员工个人的兑付应不迟于员工离开后的第6个员工持股计划年度。这种兑付的方式可采取在5年内分期等额的方式，也可以一次兑付。在前一种方式下，公司通常每度从信托基金支付一定比例的股票，股票的价值在这段时间内可能上升，也可能下降，将根据上一年度的具体情况而定。在一次性兑付的方式中，公司将依据股票当前价值一次性购买，但是只要能提供足够的保障和合理的利息，公司可以分5年时间完成这个买卖。之所以采取这种方式，主要是由公司的财务状况决定的。从部体上说，员工持股在退休后兑付的时间最长不能超过10年。
员工退休后，也可以将其拥有的股票继续留在信托基金，但最长不能超过70.5岁。此时，员工拥有的股票由于未兑现，而不用缴纳资产所得税。此外，员工在退休时也可能选择将其所拥的有的股份转存到其他养老福利计划，以享受推迟分配收入缴税所带来的税收好处。如果员工在59.5岁以前得到计划所带来的分配收入，则不仅要缴纳普通的个人资产收益税，还要被额外加征10%的税收。一般地，员工都是在59.5岁之后，将可能从员工持股计划得到的兑付收入分为5年提取，以此来减少一次性兑付较多收益而缴纳的较高税收。
（6）员工持股的投票规则投票权问题是员工持股计划中最有争议和最难理解的问题。
一般地，它取于股票的类型和具体情况。通常对于公开上市公司的股票，参加员工持股计划的员工可以依据其所拥有的已被分配到个人帐户的股份数额行使所有股东的权利。在私人经营的公司中，持股员工一般在涉及某些重大问题上，如公司资产的出让，公司清算等方面有投票权。在其他情况下，尤其是股票还未被分配到员工帐户之前，有关股东的投票权由员工持股计划的受托人依据《员工退休收入保障法》的规定行使。受托人可以独立做决定，更多的情况是，管理者或员工持股计划行政管理委员会来指导受托人，或者受托人直接接受持股员工的意见。总起来说，几乎在所有的员工持股公司中，公司治理都不是一个真正的问题。员工可以仅仅在公司治理中最主要的问题上扮演角色，也可以不限于这些权利。
（7）公司对员工股票的“回购”
一般地，对于上市公司来说，员工拥有的股票在退休后可以直接在股票市场上，以市场定价转让变现获得收入。而对封闭持股的公司，员工持股计划为员工提供一种“兑付权”（put option），退出计划的员工通常有权将他的股票以公平的市场价值退回给公司或员工持股计划。因此，相对来说员工持股公司（封闭公司）每年需要由一个外部的、独立的评估机构来对公司的资产和股票的价值进行评估。封闭性的私人公司也就必须承担退出员工的股票回购义务。
回购义务不应成为员工持股公司的种负担，正确的管理协调计划能够能容易实现这些义务，这里有许多策略，包括运用以公司提供给计划的现金贡献金来偿付回顾义务，或者用公司历年积累的现金，购买保险或最终出售公司等。而且，回购义务偿付的数额可综合许多变量来考虑，包括股票的公平市场价值，实际取得股票权利的日程表，近期内能预期到的退出员工的数量和对员工支付的形式及时间等。
（8）员工持股计划的终止
一个员工持股计划因为许多不同的原因而终止，如公司员工的结构发生变化，或者是企业主准备将公司出售给外部人等情况。当计划被终止时，一种情况是，所有的计划参与者都将拥有完全的股权。受托人将对信托基金进行清算，并分配财产。需强调的是，在封闭性的公司中，这种被分配的股票将被赋予“兑付权”。
在其他情况下，公司可以简单地“冻结”（freeze）计划，不再对计划投入新的贡献金，但继续保留信托基金会和按原有计划应支付的收益，直至所有的员工最终都退出。当计划被冻结时，所有的员工也都相应获得完全的股权。
最后一种情况是，员工持股计划可以被转为其他形式的合法计划，如利润分享计划等。
四、员工持股计划的相关立法和外部环境
1、美国联邦立法的简要
在联邦层次上，美国关于员工持股计划的立法是从1974年的员工退休收入保障法开始的。根据员工持股协会和有关立法部门的介绍，美国员工持股立法的简要过程和主要如下：
（1）1973年的地区铁路重组法。这部法首次具体提到ESOP.该法要求对使用ESOP方式重组东北货运铁路系统进行可行性。尽管可行性研究的结果并不有利于ESOP的实施，但最后的重组仍有15%的铁路股份一度以ESOP的方式持有。
（2）1974年的员工退休收入保障法。该法为ESOP首次奠定了具体的成文法框架并把ESOP计划定义为一种“合格的职工福利计划”。这表明投资ESOP计划中的资金是可以减税的。该法一方面从整体上规范了退休金计划的相关规章制度，另一方面也给予了ESOP计划一些其他福利计划所不能享受的特殊待遇。ESOP计划有权借钱，并且主要投资于职员所在公司的证券，而其他的大多数福利计划购买职工所在公司的股份不能超过10%.
（3）1974年的贸易法。该法授予商业部为遭受外贸负面的地区提供援助的职权。受援公司如使用ESOP计划则可得到更多优惠，但实际上从没得到有效实施。
（4）1975年的减税法。该法下创建的减税法持股方案规定，公司用于ESOP计划的资金超过其合法投资的1%时可在减免10%投资税的基础上再减免1%的税收。另外，减税法持股方案中还有诸如即时兑现和分配等特殊规定。
（5）1976年的税制改革法。该法进一步减免投资于ESOP的税收。只要公司用于ESOP的投资相当于其总合法投资的1.5%就可以将减免额度在10%的基础上再增加1.5%.该法还表明，国会认为一些和ESOP相关的规章制度对ESOP计划是不公正的。这使得有关规章制度得以修改。
（6）1978年的收益法。该法要求杠杆型的ESOP在股票没有公开上市的情况下为职员提供兑现选择权。另外，上市公司对分配的股票要给予完全的投票权，未上市的内部持股公司在重大问题上对分配的股票给予投票权。
（7）1979年的美国铁路协会法令。该法令为德拉维尔和哈得逊铁路公司提供二百万美元的追加贷款，条件是该公司要建立ESOP计划。
（8）1979年的技术性更正法。该法对减税法持股方案的规定进行了技术性更正。
（9）1980年的小公司职工持股法。该项立法授权小公司管理局为ESOP提供贷款担保并放松了小公司管理局对ESOP的贷款要求。
（10）1980年的贷款担保法。要求Chrysler成立ESOP并在1984年之前将价值1.625亿美元的公司股票捐助给ESOP，同时政府为此提供贷款担保。
（11）1981年的经济复苏税收法。该法用工资式ESOP取代了减税式ESOP.工资式ESOP给予赞助公司的好处是相当于工资总额0.5%的税收减免。工资式ESOP的规章制度和减税式ESOP类似。该法还将向举债经营的ESOP进行投资的限额从占公司工资发放额的15%提高到25%用于支付本金和利息。该法还允许职工持股比例大的公司在职工离开公司时拿走相当于股票市值的现金，而不是股票。
（12）贸易调整援助法。该法重新确认了对受到外贸不利影响的公司进行援助，并且规定凡将25%以上的受援资金通过ESOP接收的公司可得到优惠待遇。
（13）1984年的赤字削减法。该法为ESOP提供了新的巨大动力，包括：①商业借贷者如为ESOP提供贷款，其利息盈利的50%不需交税。②独立公司业主将公司股份卖给ESOP后，如果ESOP持有该公司的股份达到30%以上，并且该公司将股份销售所得在交易后的12个月内投资于其他美国公司的股票，那么该公司可延迟就本次股票销售所得交税。③减少对ESOP参与者所分现金红利的税收。
（14）1986年的外援法。该法成立了总统办公室特别小组，专门研究ESOP作为经济手段在中美洲和加勒比海地区的用途。特别小组为总统提交了一份ESOP在这方面实际的报告。
（15）1986年的税制改革法。除了修改所有已批准的职工退休金计划中的规章制度外，该法还对ESOP的规章制度作了较大的变动，包括：①对贡献金分配于职工帐下不到一年的公司提供的贷款，其利息也可以享受税收减免；②税收减免扩大到用于偿还EOSP贷款的红利；③雇主在1992年1月1日以前向ESOP出售股票的收益的50%的免税；④对59.5岁以前从ESOP退出的员工，其所得收益加征10%的税；⑤对雇主在退休金计划期满后收回的额外征收10%的资产税，直到90天内将其分配另外一个ESOP员工。此条款适用于1989年1月1日之前收回的资产。税制改革法还提倡从1986年12月31日起使用工资式ESOP信贷支付补偿，利用新的ESOP分配规定要求ESOP在员工退出5年之内完成兑现；修改买卖特权规定，要求不超5年完成向职工兑现；规定建立独立的对封闭持股进行价值评估的机构，澄清了那些必须经过封闭持股公司的上市股票；设定新的分配要求，让已到退休年龄的职工获得其帐户的25-50%资产。
（16）1987年预算调整法。本法纠正了1986年私营企业股票销售税改法通过的财产税法规。这类公司的股票由继承人持有，是在出售后正式分配给ESOP参与者，其出售财产收益税最多不超出750，000美元。这些限制适用于1987年2月27日以后的所有出售，被广泛作为仅根据原立法宗旨执行条款。（17）1987税法与福利保护法。本法基本上没有针对现有关于利润和贡献金计划的法律做技术性修改。
（18）1988年技术和综合税法。这部分法规在现有ESOP法中技术性变动很小。
（19）1989预算调整法。此法的主要内容包括：规红股利减税只限于通过杠杆EOSP贷款获得的股票；废除始于1989年12月31日的关于ESOP在计划年度初要双倍捐赠的规定；规定向ESOP员工出售股票时，出售者必须是已经持有该股至少3年；取消对1989年7月12日后继承的财产制定的财产税规定。
（20）波兰/匈牙利援助法（1989年外援法）。外援法是1989年11月27日由美国总统签字通过的，它建立了波美企业基金，其中有一条规定，基金可以用在波兰国家创建ESOP上。
（21）96年小企业就业保护法。授予由SUBCHAPTERS公司资助的ESOP基金不受ESOP专门税收条款控制的特许权；取消了1996年8月20日以后对ESOP贷款利息收入的税收减免。
（22）1997年减税法。本法阐明了1996年小企业就业保护法的具体内容：①允许ESOP分配现金以维持SUBS状况；②对在已废除的交易法下不减税的SUBS/ESOP减轻税务；③减少ESOP在SUBS应付所得税的收入中的份额。此外，此法允许在一定条件下，ESOP可以将贡献金余额转化成股份，从而达到减税的目的。
2、员工持股计划的外部环境
美国是一个市场经济充分发达的国家，实行员工持股的外部环境比较充分。为了支持员工持股计划的实施，除联邦和各州都制定了相关的法律之外，将员工持股计划合法化，营造了较好的法制环境。上的各类中介机构，如各类律师事务所、师事务所、员工持股顾问公司等，都就员工持股设有专门的工作部门和专业人员，积极投入员工持股计划的咨询和设计，并为持股公司评估资产、财务处置提供周到细致的服务。
从政府部门来说，有好几个机构负责员工持股计划的管理和转让，其主要作用是（1）明确员工持股计划在税收上的资格和地位；（2）依据《员工退休收入保障法》明确员工福利计划的法律责任；（3）处理与受管制的产业相关的问题。具体说，与员工持股计划相关的机构有：
（1）内部收入服务局（Internal Revenue Service）主要负责审查员工持股计划享受有关税收优惠的资格和条件，此外，也负责审查和实施《员工退休收入保障法》的有关条款。
（2）劳动部（Department of labor）负责实施员工退休收入保障法中，有关报告、信息披露、受托等条款。
（3）证券交易委员会（the Securities & Exchange commission）主要对受管制的行业如商业银行、保险公司等，以及基金法和国家证券涉及员工持股的方面，依法进行管理。
[关键词] 建设“美丽家园” 发展 做法及建议
[中图分类号] F327 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）12-0009-01
党的十报告首次提出“美丽中国”，指出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设“美丽中国”，实现中华民族永续发展。 “美丽中国”让老百姓期待“美好家园”，实施“美丽家园”行动计划，是落实科学发展观，建设“美丽中国”和新农村建设的重要内容；是改善民生的具体体现；是扩大内需的具体措施；是推动城乡一体化的具体抓手；是优化城乡环境，提升城乡文明水平的重要途径。
一、发展现状
建水县的 “美丽家园” 建设由于得到了县委、县政府及各级党委政府领导的高度重视和相关部门的大力支持，切实结合我县的地理资源特色优势，抓住党的十提出建设“美丽中国”战略部署的机遇，以科学发展观为指导，以改善民生为根本，紧紧围绕建设“宜居建水·美丽家园”这一主题，我县以做亮项目示范村，以示范促带动，以带动促发展，全面推进“美丽家园”行动计划的思路，根据前期摸底情况，结合实际，确定了我县实施“美丽家园”行动计划的目标任务。2013年，我县重点打造西庄镇的水打营、临安镇的碗窑等19个示范样板村，计划完成危房拆除重建1300户、旧房改造提升2701户和做优曲江、南庄、官厅三个集镇。集中人力、财力、物力，将其率先建成亮点村镇，为全面推进“美丽家园”行动计划提供示范。建成标准化中小学1所、乡级幼儿园12所、村级幼儿园5所，改造B、C、D级校舍10.62万平方米；建成标准化乡级卫生院2个、村级卫生室16个，标准化乡级敬老院1个、村级敬老院（居家养老服务中心）2个。新建城市保障性住房7.4万平方米，全面完成1000户棚户区改造。
二、主要做法
为扎实稳步推进全县“美丽家园”建设，我县加强领导，理清思路，采取措施，狠抓落实，有力、有序、有效地开展“美丽家园”行动计划项目资金筹集、整合工作。
1.加强领导，及时部署，明确职责
县委、县政府高度重视“美丽家园”行动计划，把此项工作作为今年的一项中心工作来抓，多次召开专题会议研究部署“美丽家园”行动计划相关工作，制定实施方案，明确目标任务，准确把握行动计划整体工作重点。明确当前工作的重心，打造集中连片、成带状分布的示范样板——泸江烟柳景观大道沿线村庄，以此辐射带动周边区域，实现以点带面、统筹发展。同时，建立挂钩包保责任机制。
2.注重宣传，强化培训，营造氛围
美丽家园行动计划启动以来，全县各级层层召开动员会，利用报纸、电视、广播、张贴标语、召开会议等多种形式，大力宣传实施“美丽家园”行动计划的重要意义及相关政策，在县广播电视台、《建水时讯》等新闻媒体开辟了“宜居建水·美丽家园”专栏，举办了“美丽家园”行动计划专题培训班，14个乡镇美丽办成员、19个项目村理事会成员共计200余人参加了培训，为实施“美丽家园”行动计划营造了良好氛围。并与红河日报社签订了“千年古临安·美丽新建水”专栏合作协议，切实加强宣传工作。
3.制定标准，政策扶持，狠抓落实
为确保“美丽家园”行动计划有效实施，我县积极筹措资金，每年计划安排1亿元专项资金用于“美丽家园”建设。危房拆除重建的房屋建筑面积150平方米以下的，按每平方米200元的标准补助，房屋建筑面积超过150平方米的，按最高限额30000元/户进行补助；旧房改造提升补助资金按改造项目实际工程量核算后予以兑付，最高限额为15000元/户；公共基础设施建设按项目村（社区）危房拆除重建和旧房改造提升户数每户5000元的标准进行补助，补助资金由项目村（社区）理事会用于公共基础设施建设。给予危房拆除重建户贷款贴息补助，贴息贷款最高金额为50000元。目前，已拨付项目补助资金926.3万元，其中：危房拆除重建补助201户402万元，旧房改造提升补助20万元、公共基础设施建设补助504.3万元。其余补助资金将分期进行拨付到位。
4.科学规划，突出特色，示范带动
按照“做特民居、做美村庄、做优集镇、做强城市”的目标和“高起点规划，高标准建设”的原则，结合抗震设防、风俗习惯、文化传统、建筑风格，我县积极做好新型农村民居建筑规划设计，设计出了22套不同模式、不同类型、不同特色、不同风格的户型图，供群众挑选，确保示范村的外观一致，整体色调统一；同时结合当地产业特色、资源特色和人文环境，打造出特色美丽的示范村。
5.统筹安排，整合资金，规范管理
我县就项目资金整合工作进行了研究部署，召开“美丽家园”行动计划项目资金整合工作会议，对项目资金整合工作进行安排布置，开设银行账户，对建设资金实行专户（账）管理。
6.全民动员，强力推进，成效显著
全县19个项目村的“美丽家园”行动计划已全面展开，各项工作有序推进。
7.强化责任，督促检查，助推建设
对“美丽家园”行动计划的情况进行全程跟踪督查，对工作推进较快、成绩突出、完成或超额完成目标任务的单位和个人，县委、县政府给予表彰奖励；对重视不够、工作不力、挂钩包保责任落实不到位，影响建设进度、质量，完不成目标任务的单位和个人，进行通报批评并追究责任。
三、存在的困难和问题
在推进“美丽家园”行动计划工作中，主要存在以下困难和问题：
1.从上级已批准下达的项目资金情况看，绝大部分项目属专项定点（即有明确的项目点和用途，需专款专用），而且上级批准下达的项目资金已被安排使用，加之上级有审计、检查、验收等相关要求，要整合使用项目资金存在较大难度和“风险”。上级已批准下达的项目资金若不申报在州、县级示范样板村（重点村）、重点集镇范围，要将项目资金整合到示范样板村（重点村）、重点集镇范围使用面临困难。
2.由于我县2013年示范样板村、重点集镇建设任务比较繁重，县财力十分有限，筹融资存在一定难度。
四、措施及建议
针对存在的困难和问题，恳请州委、州政府等上一级部门能够给予更多的帮助和支持，在下一步整合项目时多给予一些政策倾斜。同时我县将积极探索破解方法，进一步强化措施，积极做好以下几方面的工作：
1.强化部门间的协作配合，继续推进项目资金适度整合，督促各乡镇项目村按照“一村一策”的原则，因地制宜细化实施方案，扎实推进“美丽家园”行动计划实施。
2.加大工作力度，创新举措，调动各方力量，着力打造示范典型和工作亮点。
关键词：美国国家档案与文件管理署绩效管理档案管理
美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一，美国国家档案与文件管理署（以下简称NARA）绩效管理值得我国档案部门借鉴。
一、NARA绩效管理的主要内容
绩效（performance）一词在管理学中被引申为“成绩”、“成果”、“效益”，政府绩效管理至今并无一个普遍认同的定义，本文采用定义为“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”①按照美国1993年颁布的《政府绩效与结果法》要求，NARA通过制定并实施战略规划、年度绩效计划、年度绩效与责任报告来实行绩效管理。
（一）制定战略规划
战略规划是执行绩效法案各项规定的基础，以结果为导向。NARA最新的战略规划是《2006～2016年战略规划》（以下简称《战略规划》），为适应新形势，该规划每3年修订一次。其主要内容包含：NARA的工作职责，6大战略目标，战略目标的细化及实施方法等。
1.《战略规划》确定了NARA的工作职责
NARA的工作职责是：用守护和保存政府档案的方式服务于美国民主，确保人们能够利用档案遗产，从中汲取知识。利用档案不但是美国公民的权利而且也是政府的实际行动。NARA支持民主，为提高城市文明，增加公民对国家历史的理解而努力。
2.《战略规划》提出了6大战略目标
战略目标是《战略规划》的重点。战略目标之一是管理政府档案：作为国家档案保存者，NARA要继续提高管理能力和服务水平，有效地管理政府档案。战略目标之二是保存和加工档案：接收、加工、保存、保护档案，提高档案管理的效率；高水平和高质量地著录所有档案；按照《美国国家信息安全法令》执行，确保应解密档案解密、应保密和敏感档案禁用；确保所有档案都有充足的库房；确保公众及时利用档案。战略目标之三是管理电子文档：应对电子文档的挑战，成功地履行NARA在电子时代的责任；满足联邦政府和用户希望继续利用政府电子文档的需要，开展电子文件的捕获、著录、保存工作。
战略目标之四是提供档案利用：在任何地点、任何时间，NARA提供便捷、安全的馆藏档案利用；挑选传统载体档案制成数字化副本，推进档案全文在线利用；提供档案目录信息的在线利用；答复查阅档案的书面请求。战略目标之五是提高城市文明：通过终身学习项目加深公众对美国国家历史的理解；通过举办展览等方式提升档案馆的形象；加强对老师和学生的教育；与其他行业合作，展示NARA馆藏，提高国家文明程度。战略目标之六是加强各项基础建设：提高职工素质、技能和竞争力以适应不断变化的外界环境；招录不同类型的员工，更好地服务于不同类型的公众；大力加强信息建设，服务于NARA的用户。
3.《战略规划》中将战略目标细化为长期绩效目标，并明确了实施办法
《战略规划》将6大战略目标分解为25项长期绩效目标。战略目标只是大方向，需要长期绩效目标加以细化。例如，在战略目标之四提供档案利用部分，细化为4个长期绩效目标：截止到2012年，网站达到或者超过联邦政府网站标准；截止到2016年，1.4%具有永久保存价值的馆藏档案实现在线利用；截止到2016年，NARA的服务能够满足利用者需要；截止到2016年，95%具有永久保存价值的馆藏档案有在线目录。
每个长期绩效目标后都有实施方法。例如，“截止到2016年，国家档案馆服务能够满足利用者需要”的长期绩效目标，实现它的方法是：增加阅览室设备和人员，调整服务时间以使更多的人越来越容易地利用档案；增加公共计算机终端以提高网络利用率，增加缩微阅读空间；对于公众关注度高的档案，例如“9·11”委员会档案、关键政府职位任命档案、高级法院档案等要及时提供网络利用；要让本国和全世界公民都能够轻松利用NARA档案。
（二）制定年度绩效计划
NARA每年制定年度绩效计划，年度绩效计划的目标来自于战略规划的六大战略目标，年度绩效计划是实现战略规划的重要步骤。
年度绩效计划的内容包括：阐明本年度绩效目标；预测本年度绩效指标，绩效指标是绩效目标的细化；说明为达到本年度绩效目标拟采取的方法等。
例如：NARA《2012年绩效计划》中有一项年度绩效目标是“2012年1%具有永久保存价值的馆藏档案实现在线利用”。其年度预测绩效指标有3项：1%馆藏传统档案实现在线利用；对公众公开1940年的统计档案；为保存和利用档案改善数字政策。
提高档案材料在线利用有3个方法：收集已经存在的传统档案材料数字化副本并使它们实现在线利用；与其他组织合作，选择传统档案材料并将其数字化；制作原生数字文件，提供网上利用。
（三）制定年度绩效与责任报告
在每一个财政年度末向总统和议会提交年度绩效与责任报告，包括以下几方面内容：一是对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比对；二是如果没有达到绩效指标，要说明原因，以及将来完成绩效目标的时间表和路线图；三是如果某个绩效指标是不实际或不可行的，要予以改进或终止。
例如，在NARA《2012年的绩效与责任报告》中，管理政府档案部分中有一项绩效指标没有完成，该项是：对于请求查阅军队人事档案的，要在10日内答复，预期目标是10日内回复率达到85%，实际10日内回复率只有73%。
由于没有达到预期绩效指标，NARA说明了其中原因：在1973年圣路易斯大火中焚毁了从二战到朝鲜战争时期的档案，需要利用其他资源重建这些档案，但是由于时间很紧迫，经常花费几个月也重建不了一张档案，而国家人事档案中心每年有超过100万份书面利用申请，所以没有实现预期绩效指标。
二、NARA绩效管理的特点
在《政府绩效与结果法案》的支撑下，NARA绩效管理呈现如下特点：
第一，长期规划、短期目标实现有机结合，战略规划具有至高无上地位。NARA的绩效管理体系包括战略规划、年度绩效计划、年度绩效与责任报告三个部分。根据战略目标确定长期绩效目标，进而设定年度绩效目标，再明确预期绩效指标，这种确定指标的方式层层递进、相关性高，具有一定的科学性。《战略规划》中确定了六大战略目标、25项长期绩效目标，《2012年绩效计划》中设定67项预期绩效指标。绩效结果只需要将实际表现与预期绩效指标进行对比即可得出，方法简便，容易操作。
战略规划具有至高无上地位。《战略规划》制定出来后，各项工作都紧紧围绕它开展。年度绩效计划紧紧围绕战略规划制定；年度绩效与责任报告紧紧围绕战略规划总结；美国档案与文件管理署的一些专项计划，如《信息资源管理计划（2012 ～ 2015年）》、《人力资本计划（2009 ～ 2014年）》也都以战略规划为纲。
第二，绩效管理以用户满意为导向。绩效取决于用户满意度，《战略规划》的6大战略目标都提出以用户满意为导向。NARA提出：在民主社会，政府档案属于公民，NARA的重要职责是提供档案利用；NARA的成功在于要使用户、联邦管理者和政府官员都感到满意；NARA将会提供符合用户需要的快捷、有效的服务，使用户在任何地点、任何时间能够便捷、安全地利用馆藏档案。
第三，绩效评估方式多样。NARA采用周期性评估、信息系统评估和用户满意度评估等多种评估方式，评价结果比较科学。NARA每年制定年度绩效与责任报告进行周期性评估。NARA认为周期性评估对于成功完成战略非常必要，决策制定者需要知道哪些工作做得好，哪些工作做得不好，从而每年进一步改进绩效管理。NARA建立了“绩效评估和报告系统”，利用网络设备从超过70个组织单元收集绩效数据，该系统利用数据库存储数据对数据进行分析并生成报告。实行用户满意度评估，对用户进行调查，实现NARA的工作与用户需求相一致。2006年，对NARA的保管期限和鉴定服务工作进行调查并评估；2007年，对NARA的保管期限、鉴定服务、电子档案管理、档案管理培训工作进行调查并评估。
三、NARA绩效管理的启示
由于法制环境、文化环境不同，我国档案部门不能照搬NARA绩效管理的经验，但其管理思路值得我国档案管理部门借鉴。
（一）实现战略规划、年度计划、年度总结的有机衔接
2013年上半年，北京市档案局完成《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》中期评估工作，发现问题之一是距离《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》中规定的区县档案馆数字化率达到50%的目标较远，有九个区县档案馆馆藏档案数字化率未达到25%以上，其中，五个区县档案馆馆藏档案数字化率还未达到10%，极个别区县档案馆馆藏档案数字化率只有0.21%。②
为落实《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》，北京市档案局将区县档案局（馆）和市属单位的任务分解为53个指标，对内部处室的任务分解成83个指标。③此举只是将任务分解到责任部门，但是没有将任务分解到每个年度。
今后，要进一步提高战略规划地位，使各项工作都紧紧围绕《北京市“十二五”时期档案事业发展规划》开展。应进一步加强规划与年度计划的衔接，明确每年的进度，加强指导、检查，保证规划实施的连续性和可控性；年度总结要更加紧密地围绕战略规划来阐述，并说明没有完成的理由。
（二）加强用户导向理念
强化绩效管理用户满意导向，以让利用者轻松快乐地利用档案为目标。一是提升网络服务质量。尽快建成基于“云计算”的区域性数字档案馆，实现档案资源整合、共建共享。改善北京档案信息网站，把网站打造成高效、便捷的用户工具。提高档案全文的在线利用，满足信息时代档案利用需求。完善在线检索系统，为档案资源目录信息提供单一简捷入口，实现一站式检索，改进用户与档案的在线互动。二是提供个性化服务。有针对性地给特定用户提供服务，建立“决策参考”专题库，为领导和有关专业管理部门提供档案专题目录及全文阅览服务，形成“定向服务”和“小众化服务”的新模式。三是运用社交媒体服务。社交媒体是公众参与和反馈档案馆各类事务的重要工具，利用博客、微信等公众参与社会媒体平台。实施公民档案员项目，鼓励公众接触档案文件，给档案做标签，制作手稿档案的打印抄本，加载和分享图像。
（三）改进绩效评估形式
我国档案部门实行五年规划中期和末期评估，评估时间为2.5年一个周期，与美国同行每年评估一次相比间隔时间较长。如果在每年的年度工作报告增加自我评估内容，可缩短评估周期，及时发现问题，保障战略规划的完成。
目前，我国档案部门的绩效评估还以自我评估为主，要实现评估主体的多元化。特别是实行用户导向视域下的绩效评估，即在档案馆的绩效评估中坚持以用户为本，绩效评估的重点围绕服务对象的满意度展开，在绩效评估的过程中提供给服务对象参与档案馆绩效评估的机会，增加用户参与评估的渠道。可以通过设立用户档案，其内容包括用户利用档案的有关情况和满意度，定期收集评价信息，跟踪服务，及时了解用户情况，促进与用户之间的信息交流；可以根据用户层次的不同，开展不同形式的用户座谈会，倾听各个层次用户的意见；可以通过交谈询问、信函电话等交流方式让用户了解评估信息，参与评估工作。
注释：
①财政部预算司.《美国政府绩效与结果法案的内容及实施情况》.http：//.
②北京市档案局.《北京市“十二五”时期档案事业发展规划中期评估报告》[Z].2013.7.
③北京市档案局.《北京市档案局关于印发北京市“十二五”时期档案事业发展规划任务分解表（区县档案局〈馆〉）和市属单位分表的通知》[Z].2012.5.
参考文献：
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[2]美国国家档案与文件管理署2009-2013财政年度绩效计划.FISCAL YEAR 2009 ANNUAL PERFOR？ MANCE PLAN.http：//archives.gov.
[3]美国国家档案与文件管理署2012年绩效和责任报告.2012 Performance and Accountability Report .http：// archives.gov.
[4]美国国家档案与文件管理署多样性和包容性战略计划.2012年3月制定.Diversity and Inclusion Strategic Plan.http：//archives.gov.
[5]美国国家档案与文件管理署信息管理计划（2012-2015年）.trategic IRM Plan FY 2012 - 2015.http：// archives.gov.
[6]陈昊琳，陆晓红，魏闻潇.国外图书馆战略规划制定对我国的启示-以美国为例[J].图书馆工作研究，2010（12）.
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[8]丁连普.美国联邦教育部2007-2012年战略规划述评[J].世界教育信息，2008（6）.
[9]张弛.美国研究型大学战略规划工作探析—以威斯康星-麦迪逊大学为例[J].高等教育研究，2005（10）.
一、基本情况
（一）招商引资
1—6月份，全区共签订招商引资合资合作项目45个，合同利用外资17.66亿元；实际到位外资10.02亿元，占年度计划目标的52.74%；固定资产投资7.64亿元，占年度计划目标的52.69%。上半年全区新批外资项目1个，合同利用境外资金480万美元，占年度计划目标的16%；实际利用境外资金630万美元，占年度计划目标的46.7%，其中608万美元有待商务部的确认。
（二）对外经贸
据海关统计，1—5月份全区完成外贸进出口1183万美元，占年度计划目标的45.5%，同比增长83.1%；其中出口完成781万美元，占年度计划目标的31.5%，同比增长23.2%；进口完成402万美元，占年度计划目标的335%，同比增长3250%。外派劳务完成29人次，占年度计划目标的58%，同比增长30%；完成海外营业额47万美元，占年度计划的53.4%，同比增长17%。
预计1—6月份，全区共可完成外贸进出口1310万美元，占年度计划目标的50.4%，其中出口可完成923万美元，占年度计划目标的38.5%。
（三）运行特点
1、大项目比重明显增加。在今年以来引荐的项目中，1000万元以上工业项目有36个，其中超过5000万元项目4个，亿元以上项目3个，分别占全部项目的57.78%、8.9%和6.7%。
2、项目转化速度明显加快。今年引荐申丰水泥、华泰染织、伟力三期工程、春光织造等39个项目开工建设，天龙针织、丰源金属制品、中达运输等8个项目已投产运营，开工率和投产率分别达到86.7%和17.8%，达到历年最好水平。
3、各类招商和贸易活动成效显著。今年以来，我区先后自行组织和参加上级在杭州、香港、西安、济南和枣庄等地举办的各类招商和贸易活动9次，均取得了显著成效。其中，在杭州招商会上，邀请到会客商56人，其中境外客商12人，洽谈签约项目21个，合同（协议）利用市外资金9.2亿元，超亿元项目3个，即江苏鹏飞集团投资1.2亿元的机械加工项目正在进行设备的安装调试，马来西亚客商投资1.2亿元的刺绣加工项目和中锦实业投资1亿元的电子芯片项目已完成厂房规划设计，马上将动工兴建。
4、小分队外出招商得到强化。为进一步充分发挥小分队招商的优势，调动小分队招商的积极性，区政府制定了《区直招商引资小分队管理办法》，从小分队的组成、职责、经费、任务到管理、考核和奖惩都作了明确规定。我区多次大型招商活动之所以取得较大成果，均与会前小分队的活动密不可分。
5、外贸进出口大幅度增长。今年1—5月份我区进出口较去年同比增长83.1%，外贸出口龙头企业作用充分显现；进口是去年同期的32.5倍，增长速度为历年之最，我区对外开放水平进一步增强。
6、利用境外资金进展缓慢。由于国家对利用境外资金采取了新的统计方法，审核程序更加严格，而外商多不常驻我区，不能及时提供上报所需资料，致使我区利用境外资金工作进展缓慢。
二、主要工作措施
（一）明确目标，强化措施
为确保全年招商引资和对外经贸工作目标的完成，首先，局党组在年初就在市里下达任务目标的基础上，结合我区实际，确立了年度工作计划，全年计划完成合同外资额46.16亿元，其中合同利用境外资金3800万美元；到位外资额25.68亿元，其中，固定资产投资19.26亿元，实际利用境外资金2230万美元；全区完成进出口总额2600万美元，其中出口2480万美元，进口120万美元。同时，将任务目标层层分解，下达到各镇（街）、区直各部门、各企事业单位，并制定了外出招商和贸易洽谈活动计划。
其次，组织召开了全区对外开放和招商引资总结表彰大会，总结了2004年度的招商引资和对外经贸工作，表彰了取得显著成绩的24个单位和72名先进个人，对82个项目兑现资金358.3万元，其中区级项目14个，奖金197.1万元。同时，安排部署了今年的招商引资和对外经贸工作。
三是先后起草了《开发区大项目建设工作的意见》等文件，被区委、区政府采纳并下发，对我区大项目的引进和建设起到了巨大的推动作用。同时，重新整理、规范了我区的《优惠政策》、《奖励办法》和《鼓励企业扩大外贸出口创汇优惠政策》等，编制了新的中英文版《投资指南》和中韩文版《投资指南》，使招商引资和对外经贸政策措施不断充实完善。:
（二）履行职能，创新工作
一是加强项目库建设。今年，我们以促进产业结构调整优化为目标，围绕利用外资提升改造传统支柱产业，开发引进新材料、生物医药、电子信息、高科技农业等高新技术产业，筛选出63个项目，重新编印了《项目册》。
二是突出小分队招商。今年，区委、区政府决定，我区除参加上级举办的各类投资贸易洽谈活动外，一般不再举办大型招商活动。因此，为充分发挥招商小分队机动灵活、针对性强、成本低的优势，我们在编印了包括日本、韩国和国内发达地区近540名客商的《峄城区重点客商名录》和《外商关心的热点问题答复》的基础上，对全区招商小分队组成人员进行了辅导、培训，以使他们尽快奔赴目标区域，瞄准重点客商，主动出击，具体洽谈，落实项目。
三是积极采用其他有效的招商方式。在坚持和改进全民招商和政府组团招商的基础上，灵活采用网上招商、以商招商、产业链招商和中介委托招商等形势，提高了招商效率，增强了招商效果。
四是精心组织各项活动。对每次招商和贸易活动，我们都超前谋划、精心组织、认真筹备、落实活动的每一个环节，确保了每次活动的圆满成功。
五是加强对签约项目的督导、调度。今年以来，我们加强了对签约项目的督导和调度力度，督促项目单位盯紧、粘住、靠上外商，在提供优质服务的基础上，促使项目尽快转化，提高了项目的开工率和投产率。同时，我们加强了对外商投资企业和外贸进出口企业的调查、研究，帮助企业（项目）解决在生产和建设过程中遇到的困难和问题，加快在建项目建设进度，促其尽快投产运营，促使企业加强管理、提高效益，不断发展壮大。
六是切实做好统计上报工作。对各镇（街）、区直各部门、各企事业单位的招商引资和外经贸工作进展情况，我们采取了“月调度、季通报”制度，在备齐各种数据、资料及时上报的同时，我们对今年以来新签约项目实行月调度项目进度的方式，及时掌握项目建设情况，以便采取相应的措施，促使项目尽快转化。
（三）加强管理，强化服务
一是结合保持共产党员先进性教育活动，在机关内部掀起了学习热潮。通过学习“三个代表”重要思想、党的十六大、十六届三中、四中全会精神等，提高了全体人员，尤其是党员的政治觉悟。在学习中坚持理论联系实际，坚持以学习促进工作，坚持边学习、边整改等一系列措施，提高了本单位的整体政治素质和工作热情。
二是机关作风得到进一步改善。今年上半年，局党组根据实际工作需要，对班子成员分工进行了调整，重新修订了《机关内部管理规定》，提高了工作效率。服务承诺制、首问负责制、限时办结制等制度得到不断完善和全面落实。同时，外商投诉中心积极为外商服务，上半年接到外商投诉案件1起，经过工作人员的努力，保护了外商的利益，受到了外商的好评，促进了我区经济发展环境的进一步好转。
三是继续实行班子成员帮包企业（项目）责任制。今年，在对班子成员进行分工调整的同时，明确了7名班子成员帮包8家企业（项目）责任制。他们采取定期或不定期的方式，到企业进行现场调研、指导，帮助、协调解决企业（项目）在生产、经营和建设过程中遇到的难题。佳龙陶瓷项目由于外商不能派员筹建，而委托我局负责筹建，我局派一名专职科级领导具体负责，该同时始终蹲在工地，不分节假日、星期天，为该项目的建设奔波，促进了该项目的建设。
四是各项工作均取得较好成绩。今年以来，机关内部安全生产、计划生育、信息调研、人事劳资、档案管理等工作均有了新起色，尤其是计划生育工作，明确了1名计生专干，对机关育龄妇女全部纳入档案管理，并对男职工配偶情况进行了统计。同时还出台了相关的政策、措施，使我局的计划生育管理工作迈上了新台阶。
三、存在的问题和不足
今年上半年，我单位各项工作虽然取得了较好成绩，但距区委、区政府领导的要求和与其他兄弟单位相比，还存在一些差距和问题。一是招商引资项目中大项目、高科技项目、利用境外资金项目少；二是外贸出口企业少、产品单一，产品档次、科技含量和附加值低；三是利用境外资金进展较慢，利用境外资金水平低；五是项目转化慢，建设周期长；六是机关内部管理还有待进一步规范，工作人员素质也需进一步提高等等。以上这些问题和差距，我们在今后的工作中将尽快制定出切实可行的措施进行整改。
四、下半年工作打算
（一）组织筹备好赴外招商活动
目前，我区赴韩国、澳大利亚招商活动已基本准备就绪，同时，还将组织好赴美国、台湾等地的投资贸易活动。另外，我们将精心组织好第六届枣洽会的前期工作，做好客商邀请、会务筹备、资料准备等工作。
（二）督促、指导小分队外出招商
在督促、指导小分队赴各地的同时，为他们提供所需资料，并对其工作情况进行督导、调度，促其能够做到有的放矢、满载而归，为峄城的经济发展作出新的贡献。
（三）督导调度已签约项目进展情况
对今年以来签约的项目进行督导、调度，加快项目转化速度，促使意向转化为协议，协议转化为合同，合同尽快落地建设，在建项目尽快投产运营，已投产项目不断增资扩股、发展壮大。
（四）加强对外商投资企业和外贸进出口企业的调查、研究。
对外商在生产生活中遇到的问题，及时给予帮助，尽快予以解决，切实为外商搞好服务，营造良好的经济发展环境。同时，加强外商投诉中心的作用，切实为外商解决难题。
（五）做好项目资料的收集、整理和上报
进一步做好招商引资项目，特别是利用境外资金上报所需资料的收集、整理和上报工作，按照“月调度、季通报”制度，明确上报所需资料的标准，特别是利用境外资金资料要达到商务部的要求，确保全年招商引资和外经贸工作各项目标的完成。
（六）严格考核认定和奖惩兑现
年底，我们将严格按照《考核认定办法》的要求，对照标准严格审核项目资料，认真查看项目现场。同时，按照《奖励办法》建议区委、区政府对其进行奖惩兑现。
[关键词] 发展援助 经济计划 美援机构监管 经济起飞
中图分类号：F1312・654 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2008)1-0067-05
20世纪80年代以来，学界虽不乏有关美国援助对韩国经济影响的研究，但多散见于介绍韩国经验的各类著述中，系统研究、论述美援作用的还不多，大多集中于李承晚时期。关于美援对韩国经济发展所起的作用有三种观点：①美援奠定了韩国经济发展的基础；②美援抑制了韩国工农业发展，美援的负效应远超过其正效应；③对韩国高速的经济增长美援的作用是有限和次要的。本文主要运用美国外交政策档案等史料阐明美国的援助对韩国起飞的意义。
美国援韩政策的变化及其意义
韩国在李承晚连任总统的12年里，经济低靡，到处是饥饿和贫穷，被美国顾问们断定是一个几乎没有希望的国家。朝鲜战争结束后，出于冷战的需要，美国甘愿背起援助韩国的包袱。20世纪50年代末，在经济实力相对下降的背景下，美国政府受到国会要求采取减少赠与数额和促进私人海外投资的更大压力。60年代初期，美国国会对外援的态度愈益倾向保守，对韩援助不仅逐年减少，而且国会要求不再给韩国开绿灯，从援助项目到援助程序应和其他受援国一样，不享受例外待遇。国务院为此致函美国驻韩大使馆，表示韩国政府今后取得援助取决于其经济表现。这种情况凸显了一个问题，即美国怎样彻底甩掉援助的包袱。
1961年1月，肯尼迪就任总统，在他看来“援助是避免许多国家崩溃或落入共产主义集团的一种手段”。因此美国对韩经济发展抱有积极愿望仍然是基于对抗共产主义的政治和意识形态需要，但是其中还有一股“新思维”的作用，这就是当时风行的“学院派”发展主义思潮。艾森豪威尔时期，美国对外援助政策仍然强调短期政治目的和军事性质，再加上艾森豪威尔自由主义经济理念和保守财政思想也使得他一度主张与第二世界的经济联系要建立在贸易而不是援助的基础上。另一方面，50年代中期后苏联大力加强对第三世界的经济援助，美国官学两界都有越来越多的人认为对第三世界的发展重视不够，不足以对付苏联的经济进攻，其中最具影响力的是麻省理工学院国际研究中心的研究报告，发展主义思潮的领军人物沃尔特・罗斯托参与主持的这份研究报告主张在正常的安全援助之外，通过长期的发展援助计划在欠发达世界培育经济增长能力，今后压倒一切的目标应该是培育经济增长。很大程度上受到这些知识分子的影响，肯尼迪更加重视第三世界的经济福祉，更加强调援助的长期性目的。罗斯托本人也因此出任总统国家安全事务特别助理。
那么，美国援助政策的新思维对韩国具有何种意义呢?首先，作为跟美国友好的政权，韩国“经受着共产主义的威胁”，“革命社会主义势力在经济崩溃的情况下会上涨”，为此，美国“最低限度要跟共产党国家一样向韩国人民提供基本的物质需求，最大限度要把其造就成为亚洲实现自由世界理想的一面橱窗”。其次，在李承晚时期，美国的援助计划目标步步落空。李下台后韩国组建了新政府，美国统治集团的信心却没增加半分。面对风雨飘摇的韩国政坛，他们更加期望“出现一个具有视野的领袖或集团带给这个国家明确可信的理想、目标和计划”，“将韩国带进罗斯托所说的起飞点”。就在肯尼迪上台后四个月，发生了一场彻底改变大韩民国命运的。1961年5月16日，以朴正熙为首的青年军官几个小时内控制了汉城。尽管搞不是美国人喜欢的民主套路，但幸运的是朴正熙给韩国带来的不是一般的军人政治，而是尊重科学和理性的社会精神气质，这正是长期处于传统李朝政治下的韩国社会所缺乏的。美驻韩大使塞缪尔・伯杰有些兴奋地指出“他们是一个真正致力于改革的、有能力、有热情，乐于牺牲的集体”。朴正熙也在华盛顿保证，韩国不会浪费美国援助的每一分钱，美国的援助会发挥更大的效益。美国也决心帮助他推进发展计划：“以往那种缺粮就供粮的方式，永远解决不了问题”。此后一年，国家安全委员会和国务院出台了一系列政策建议，明确提出把发展援助作为美国一项长期的政策，取代过去支持性援助，鼓励韩国经济自立，朴正熙上台后，美国的援韩政策为朴集团度身定做，一经确立便长期不移，这之后的美援对韩国经济具有与此前相比极端重要的意义。
和华盛顿多年的目标相一致，驻韩美援机构把整体上帮助韩国经济自立作为中心任务，在经济事务上的指导、监护意识非常强烈，然而美援目标却步步落空。这其中除了李承晚暗中破坏外，美援机构自身也有不少的问题，它们各自为政，使得那些腐败的韩国官员有机会捞油水。1961年2月，美国行动团的团长助理法利的一封辞职信引起了国际开发署的重视，由此开始整顿美援机构。
首先，大幅度提升驻韩大使的地位。腊斯克强调，伯杰大使得到总统和他自己的全力支持，伯杰本人也作好了充分行使权力的准备。他享有就援助事务直接谈判的全权，直接领导由文职、军事代表团组成的驻在国小组(CountryTeam)，在援助政策及项目上提出建议、指导，对援助活动进行总体协调。
其次，机构之间分工明确。由国务院垂直领导的国际开发署驻韩分署统筹援助项目，它掌握选择优先实行的具体援助项目的权力，加大了在制订援助政策中的地位。而美国行动团(UnitedStates Operation Mission)规模过于庞大，连美国人自己都提出了批评，要求精简人员，主要负责援助项目的管理和实施。
最后，美国人注重以专业工作小组深入重要的经济部门，如财政部、税务局、总务处和经济企划院设有项目办公室，派驻专家顾问。办公室每月和韩国计划委员会召开工作会议，评估当月经济统计数字，负责专业技术培训的美国行动团在会议期间请公共管理的教授来讲课，并聘请西方专家开讲座，category(范畴)、budget(预算)、present value(当前价值)大量英文词被引进教学内容，让韩国学员背会，作为工作中的日常用语。美国行动团还根据韩国各产业部门划分组建了一系列韩美人员共同参加的特别委员会定期培训。
美援机构统一行动，形成了层层管理的权威。这就从体制下保证了硬性执行援助项口的取向。伯杰大使在致国务院的备忘录中强调：“国务院和国际开发署采取跟我们一样立场的重要性，如果韩国人以为他们围着美国行动团转就能达到目的，我们在此的努力就会白费”。
综上所述，美援韩政策的调整具有高度针对性和可操作性。有学者认为，相对于李承晚，朴正熙经济发展第一的取向是韩国经济高速增长的关键原因，但还应看到如果离开60年代美国援助政策的介入，仅以内部积累自然发展，卓书国不可能在70年代获得高速增长。
美援与韩国经济计划的制定
20世纪50年代韩国的经济生活以及政府预算在很大程度上是靠美援来维持的，政府的精力都投入到了日常事务上而无暇顾及长期发展的计划。“制定长远的经济规划已非政府力所能及”。但美国人非常清楚，他们来这里的最终目的是帮助韩国经济自立。1959年，一个由参议员普罗克诺主持的跨部门委员会研究了韩国形势，向国家安全委员会提交了一份报告，主张以计划模式实现韩国经济增长。在计划目标和经济增长之间建立起直接的联系，这在华盛顿还是第一次。“虽然一般说来，美国把自由主义理念作为对欠发达世界援助的基础目标，但援助机构和有影响的顾问们并不十分固执于经济自由主义，往往对在第三世界搞国家导向的政策和经济计划并不十分在意。”美国最终形成以经济计划建立韩国经济自立基础的政策取向是在肯尼迪执政后，国家制定经济计划不再被看作社会主义意识形态下的产物，“而是美国提供援助的重要标准”，并强调受援国拿出全面的综合计划，而且必须坚持完成。以当时韩国的条件，它必须把经济计划跟获得美援相挂钩。美国为了尽快减轻自己的援助负担，不断向朴正熙施加压力，经常以断绝援助相威胁。1961年，总统特别研究小组报告就指出“韩国的经济计划应该是美国影响的焦点，也是美国援助项目的决定性因素。计划应当充分具体地规划一个清楚、可行的方案，美国的作用在于确保计划中的政策、项目得以贯彻”。因此，韩国制定并硬性执行经济计划，此中体现了美国的主导作用，否认这一点，就无法解释韩国为什么恰好在20世纪60年代初期成功编制经济计划。
来自外部的压力使朴正熙痛感编制经济计划的必要性，他从内心也赞同美国关于如何通过系统的计划取得高速增长的建议。1961年7月朴正熙政府成立经济企划院，负责制定全国的经济计划和预算分配。预算局原属财务部，美国顾问极力要求企划院具有制定国家预算的经济功能，正如罗伯特・赫尔曼指出的：“计划与预算的关系可能是现代政府中最关键的一对关系。不考虑年度预算执行的长期计划会变成纸上谈兵，不考虑发展计划的要求而制定预算会导致资源分散，延误目标的实现。”在美国专家的建议和参与下，企划院一成立，韩国政府把预算局划归企划院。为了进一步加强对韩国经济事务的监管，美国还非常注重支持和扶植具有留美背景的经济管理人员，越来越多说一口流利英语的年轻经济学家任职企划院。当然，更重要的是经济计划的可行性，美援机构在努力保证经济计划的科学性上要求极其严格。
韩国的第一个五年计划出台后，美国专家对这一计划的评价是“野心大而不切实际”。这一计划大力发展进口替代工业。当时韩国能够替代进口的生产部门是很有限的，只能是一种低水平上的进口替代，而且计划的投资规模远远超过实际投资能力。美国人的批评不无道理。到1964年，韩国不得不重新修订计划，美国顾问们要求降低经济增长速度，压缩投资规模。
韩国制订经济计划带有很强的外向性，但在整个20世纪60年代，美国及受其支配的机构如世界银行却是首要的参与者。二五计划的两位关键参与人之一就是曾为李承晚制定战后重建计划的罗们特・内森，另一个是获得美国经济学博士学位的韩国经济学家金满堤。内森计划明确要求韩国转向借贷发展和动员内部资金，不再严重依赖外国无偿援助。美国专家为韩国设计的计划尽管算盘是为美国打的，但它强调结合进世界市场，毕竟是现实的。韩国政府的二五计划就以内森计划作基础，是一个科学性、技术性很强的计划，受到内外专家的广泛赞扬。不断地修订计划是确保科学制定经济计划的重要措施。在韩国已经执行的八个五年计划中，有三个计划中途修订或调整，最初的两个计划还修订两次，全都集中在美国援助当局影响力最集中的时期，美国影响之大，“以致于不知道这些政策首先反映的是韩国政府的目标还是美国援助当局的目标”。
美援管理对韩国经济的影响
朝鲜战争结束后，塔斯卡领导的总统使团用了六个星期对韩国经济作了整体估计，指出韩国对以往援助项目的管理失败。朴正熙上台后，具有强烈指导意识的美国援助机构在实施科学化、理性化的管理中扮演了举足轻重的角色，从管理理念、管理体制乃至风格等层面强化政府官员和地方企业的业务作风和计划成就。
首先，在管理理念上，把强化自由市场制度作为援助政策的目标予以强调。50年代末以来美国政府及学术界就有不少人在自由主义立场上对美援提出批评，认为美援背离了自由市场原则，在受援国培育了国有经济体制。1958年开发贷款基金(Development Loan Fund)的启动和国际开发署私人企业办公室的设立表明美国援助政策开始认真对待自由市场制度的问题。1962年国际开发署开始向韩国提供开发贷款基金，用于扶植私人企业和中等规模企业。美援支持私人企业不难理解，但资助中型企业目的何在呢?主要原因在于韩国大企业在50年代由于美援的作用而兴起。美援无论是给钱还是给物资，都通过政府分发，在分配过程中有能力接近、贿赂政府的企业就能得到钱和物资。大企业受惠于政府，必须寻求政治后台，企业家充满投机心理，合理的竞争机制未能建立起来。而开发贷款基金不针对个别国家或地区，只以具体的受贷计划或单位为对象，由受援方提出计划向美方申请，可由受援方以当地货币偿还，并且不收取任何形式的利息，但须经过一整套可行性论证，以培育竞争机制。
其次，在管理体制上，广泛采用奖励和惩罚机制，这是美援管理的重要特征。例如，一个企业不认真管理会计和预算系统，那么它的会计统计表就会受到一次又一次的检查或者它的贷款申请被故意搁置起来。这种审计工作通常是非常耗时的，久而久之，韩国企业终于明白这种调查无异于致命。对美国的依附关系表现得越明显，私下的反感就越强烈。有一件细节小事颇有意味。1965年，韩国与美Swift化学公司合建一家大型化工厂，由美方管理。美方顾问坚持要求韩国雇员工作时必须开着门，感恩节不搞奖励。该顾问任职六年，只发生过一次罢工事件，在劳工运动频繁的韩国，这不能不说明美国人别具一格的做法在韩国有很大市场。作为接受援助的代价，韩国才容忍美国的控制和监督，可正是在美援机构及其专家、顾问的影响下，强调技术熟练、强调西方的组织和管理方法，讲求效率的风气使企业管理逐渐出现了日趋理性化、科学化的势头。有评论说“这些具体细微的努力未展示什么重要的本质变化，但量的变化和日益转移的政策强调都是有意义的。”笔者认为，以援助的多和少来评估美援对韩国发展所起的作用仅仅是停留在一般化的认识水平上。韩国经济增长的快慢并不直接跟援助数额有关。自60年代起，美国的无偿援助逐渐减少的同时，美援的计划目标反倒得以落实。
本报讯全球高科技企业又一轮裁员风暴袭来。近日，众多跨国IT企业纷纷削减员工的计划，以减少开支、节省成本。4月3日，摩托罗拉向美国证券交易委员会递交的文档显示，公司计划削减2600名员工。这一新的削减工人计划将导致今年第一季度摩托罗拉向员工支付的安置费用达到1.04亿美元。无独有偶，商务软件厂商CA公司日前宣布，作为当前公司业务重组计划的一部分，CA计划再次削减400个工作职位，将其裁员数增至2800人。据悉，这一数目占其员工总量的20%，CA公司目前员工总数为1 .4万人。
取裁员措施的企业不止这两家公司。戴尔首席执行官迈克尔・戴尔4月3日表示，戴尔计划削减超过先前确定的8800名员工的目标，目前，公司已经裁减了5500个工作岗位。4月7日，AMD也宣布将裁减10%员工，裁员总数约1680人，并预期第一季度的销售收入将低于市场预期。
在IT企业选择裁员的众多原因中，美国次贷危机和经济增长减缓带来的利润压力首当其冲。尽管大多数企业的财报表现还很亮丽，但是，经济环境也在影响着美国IT项目支出。思科等企业就曾坦言，来自金融、汽车等行业的订单已经比起以前大为减少，这让投资市场也感到了担忧。为了尽量减少经济环境对企业未来业绩的影响，未雨绸缪通过裁员削减成本是一条最常用的调节之路。尤其对摩托罗拉这类前段时期业绩表现不甚如人意的公司来讲，裁员也是提高业绩的直接方式。从去年开始，摩托罗拉削减的员工已经超过员工总数的10%。迈克尔・戴尔表示，本年度底公司将实现比上年度更低的经营成本。他在公司总部向分析师表示，本季度公司将继续削减员工数量，具体的裁员数量将超过公司于去年5月首次公布的目标。
裁员未必是企业经营不善的表现，通过裁撤冗员整合业务、控制成本，公司的发展将会向着更平稳发展。而这些公司的削减员工策略也带来了很大的效果。在近期CA公司向SEC递交的一份文档中透露，最近裁员和采取的相关业务重组计划将为CA公司节省7500万～1亿美元的开支。CA公司于2006年首次宣布裁员时曾表示，当时的裁员给公司节省2.75亿～3亿美元的开支。CA同时表示，未来公司将对其全球业务进行整合，其中包括进一步的裁员减支计划，公司将在5月份其季度收入报告时透露更多相关细节。此前CA公司曾预计削减2400个工作职位，实现减支2亿美元。CA公司发言人Dan Kaferle称：“新近的裁员是对原始计划的延续。” （杨洁）
（1）本世纪初的情况
19世纪末，美国国会对财政收入的控制能力很强，但这时期的政府存在责任分散、缺乏统一领导、政治上腐败混乱等问题。这导致了以加强管理为主要特征的改革运动的兴起。在这一时期人们对预算的职业化、开支的控制、科学方法的运用和科学管理等问题越来越感兴趣。20世纪初，美国的泰罗和同时代的其他人一起创立了“科学管理”理论，其主要内容包括：
①科学管理的核心问题是提高效率；
②为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”；
③要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准的工具、机器和材料，并使作业环境标准化；
④实行刺激性的计划工资报酬制度；
⑤把计划职能同执行执能分开，变原来的经验工作法为科学工作法，等等。
泰罗理论的实质是动机理论，将这一理论和行政管理结合起来，便得出了集中预算制度的思路。同时，依据理论研究的成果以及对组织结构变化的了解，可以保证预算管理取得更高的效率和更好的效果。
20年代后期，人力资源学派提出了行政管理的另一种方法，也对实际工作中的管理者有帮助。该学派使用的概念不仅同行政管理、也同预算理论与实践有着密切的联系。对预算理论与实践来说，人力资源理论对分析财政管理人员的管理效率、并研究怎样提高其工作效率，有着直接的指导意义。人力资源学派提出：
①不仅应该从经济技术角度，也必须从社会角度去考察组织性质；
②人们的心理需要也必须加以考虑，因为每个工作者不仅仅受经济利益的刺激；
③在组织理论中必须考虑非正式的工作小组，因为它也是一种很重要的组织形式；
④领导方式应该有民主色彩，以便实现有效的组织交流；
⑤工作人员的满足感与劳动生产率的提高有密切联系。
人力资源理论强调可行性，但对预算管理理论与实践来说，人力资源理论的重要性要小于“科学管理理论”。
总之，这一时期，管理理论对美国财政管理产生了相当的影响，这种影响集中体现在：1921年通过了《预算和会计法》；设立了预算局并在组织上隶属于财政部；设立了负责，总会计局事务的审计长。这使财政管理机制发生了前所未有的转变：在审计长的监督下（审计长服务于国会），行政部门拥有了更大预算管理权（过去国会的权力更大一些）。借助这种机制，从1921年到30年代中期，财政支出得以集中控制，滥用行政管理权的现象大为减少，并且还建立了更为健全的会计制度。
（2）大萧条至第二次世界大战时期
这一时期产生了组织理论，对财政管理产生了相当大的影响。组织理论的经典模式不仅包括“科学管理理论”的动机模型，而且还包括30年代提出的组织理论。组织理论强调劳动分工和专业化，认为劳动任务必须由中央权力机关依据行动计划分成若干个组成部分，对每个单位的活动应加以监督，与最终产品生产相关的各项活动要相互协调。组织理论还认为，一个组织内部的工作要根据以下内容实行专业化：
①组织活动的目的；
②将某个具体过程中的工作放在一起；
③按照服务对象进行专业分工；
④相同地点完成的工作要放在一起。
组织理论对财政管理理论的影响之所以十分重要，不仅是因为其理论为决策者进行组织调整提供了切实可行的途径，而且是由于当时的美国政府组织结构正处于急剧变革之中。1939年通过的《重组法》将预算局从财政部转移到总统办公厅，并且重新明确了预算局的职责：
①协助总统编制预算；
②对预算管理进行监督和控制；
③进行行政管理和计划改进方面的研究；
④协助总统寻求提高政府工作效率的方法；
⑤协助总统清理和协调各部门制定法规的建议；
⑥协助处理有关行政命令的建议；
⑦协助开展统计服务；
⑧协助总统随时了解政府各部门各项活动的进展情况。
这项法案使得联邦政府的行政控制日益加强，并且一直延续到第二次世界大战。还应该指出，这项制度在很大程度上是根据组织理论建立的。事实上，建议通过《重组法》的布朗委员会成员中有数位组织理论的坚持者。
1938年，切斯特。巴纳德综合了科学管理理论、管理原则理论和人力资源理论，重新分析了官僚制度：官僚制度通常要求协调合作，在正式的组织中，合作的形式必须是有意识的和有目的的。
从对预算实践的贡献看，巴纳德十分重视对“经济激励”的研究，认为不仅存在“客观刺激”（如物质和金钱）；而且存在主观刺激（如劝说和思想工作）。因而，预算可以看成是为了完成组织目标而设计的客观刺激方式之一。同时，他还认为，这种控制手段必须与其他管理措施相配套。
巴纳德的理论在许多方面给人以启迪，在他之后，出现了一批重视雇员感情研究、重视决策的社会性以及一些在“系统模型”中考察政府行为的学者。
（3）第二次世界大战以后的时期
第二次世界大战对管理理论的发展产生了巨大的影响。战后，许多理论家成为实际的管理者，他们发现一些传统理论在政府的管理中不那么有用，而一些新出现的定量技术在战争环境里经受了考验，有些方法对政府管理非常有价值。这时，组织理论和“科学管理理论”受到抨击：这些理论的原则是规范性的而不是实证性的，它们只说明应该如何分工而不是说明实际上怎样分工。对传统理论的摒弃，导致公共管理领域中出现令人欢欣鼓舞的新局面。管理学家赫伯特。西蒙为财政管理理论和实践提供了一些有价值的思想。他提出，组织是“交流”和“协调”的综合体，管理者的职责是：
①就组织结构作出决策；
②就组织内部的工作内容作出更广泛的决策。
他还指出，“管理”是要求他人完成某项工作的过程，但这一过程受“有限合理性”的制约。这意味着，象其他政府管理活动一样。管理者在预算活动中一般不可能获得全部信息，做出完美、精确的决策，而只能在不完全信息下进行工作。当然这并不意味着不要为获得更完整、更高质量的预算资料而努力。西蒙十分重视长期预算工作，长期预算包括预测职能范围的变化趋势和服务需要量、进行工作规划等。
西蒙的理论从许多方面对预算理论与实践产生了影响，包括：
①数量方法的运用；
②重视使用计算机；
③在决策中采用决策树分析方法；
④考虑长期预算。
第二次世界大战后，公共管理理论、经济理论和政治理论蓬勃发展，它们对政府活动包括财政管理发挥了重要影响。这时，组织理论仍然有相当影响力。1949年，第一届胡佛委员会的报告将重点放在使政府结构合理化方面。报告建议消除机构臃肿的现象；提出政府办公用品的供给必须依据商业原则；并要求在基本目标和工作实绩的基础上对政府进行考核，重点是寻求衡量手段，以确定政府事实上是否按照事先预定的标准开展工作。这一报告的许多内容后来被纳入《1950年预算和会计程序法》中，该法吸收了绩效预算（又称为“功能预算”、“活动预算”、“项目预算”等）的一些要素，吸收了能使会计和采购活动更加商业化的一些原则要求。
绩效预算着重强调政府干什么而不是买什么。绩效预算的支出内容与其所服务的规划紧密相关，其优点是便于政府集中注意力组织有关机构制定规划和开展工作。制定规划重点时绩效预算不要求考虑社会问题的影响，进行考评时也不必向最高决策者汇报行政机构完成社会目标的效果情况。
（4）设计计划（规划）预算时期
设计计划预算制度是60年展起来的主要预算方法。产生这一制度的理论渊源是多方面的，这包括：系统理论、经济理论、计划理论和信息（决策）理论。应该指出，这时的管理理论吸收了系统理论、计划理论、信息理论的大部分成果，因而，可以认为，它们共同构成了广义的管理理论。系统理论是在公共管理领域里较有影响的理论模型，它包括如下重要内容：
①组织是一个由相互独立部分组成，具有选择、生存和维持自身不变基本需要能力并且可以作出反应的系统；
②信息交换、反馈和控制等控制论原理是系统论的基本内容；
③系统方法体现整体观念，分析的出发点是整个系统，而不是它的各个组成部分。
设计计划预算的内容包括：
①设计。设计既有短期，又有长期。
②计划。每一计划都要针对特定的责任划分范围，都需要对其效用进行成本—效益分析，进行对比评价。
③预算。预算方案与设计及计划紧密联系在一起。
④系统。预算的全部方法开始被视为一个“系统”。
设计规划预算方法刚开始只在美国国防部应用，并取得了很好的效果。1965年美国总统林登。约翰逊决定将设计计划预算方法推广应用于整个行政部门。他提出这一方法的要点是：
①准确确认国家的目标并使之建立在持续的基础上；
②从众多目标中选择最紧迫的目标；
③研究设计既能实现上述目标，又能使成本最低而效益最大的各种备选方案；
④不仅要说明实施计划的下一年的成本，而且还要说明第二年、第三年及以后各年的成本；
⑤考核实施效果，以确保实现效益最大化。
（5）目标管理时期
尼克松政府在1971年决定放弃设计计划预算方法，强制采用目标管理模式，要求管理者和被管理者进行多轮谈判，然后确定目标。正如前面提到的那样，目标管理是一种典型的具体管理方法。
美国财政的目标理论模型包括以下内容：
①说明单位的基本任务；
②对超越基本任务而进入管理范围的次要目标进行认定；
③设计考核的指标；
④运用计划评审技术或关键路线法、甘特图法，画出进度表，体现出完成任务的具体进度。
目标管理的着眼点在于实现具有独立性质的特定目标。虽然这一特定目标是独立于预算而存在的，但用精心设计的目标管理系统能够很好地实现它。
象设计计划预算一样，目标管理方法被美国联邦政府使用几年后，终于被搁置一边。
（6）零基预算时期
