摘要新形势下，中国各级政府都应当建设服务型政府。未来中国地方政府的活动将会越来越突出这一性质，使政府从“管”老百姓转变为通过“管”好社会事务来为老百姓服好务。
关键词政府职能转换服务型政府
1服务型政府的概念及特征
所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
服务型政府有两个重要特征：一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务。众所周知，现代经济学普遍把产品分为公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法规外）往往是投资规模大、投资周期长，对于企业而言，投资于公共物品无利可图；对个人而言，则往往无力承担。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人们容易产生搭便车的心理，即某人参与了公共物品的消费，却不愿意支付或充分支付生产成本而依赖他人支付。这种搭便车的心理（以及避免被搭便车的心理）导致了集体的不理性：大家都不愿提供公共物品。这就决定了公共物品不可能由市场提供。经济学上私人物品和公共物品的划分方法很好地界定了服务行政的范围：政府只应该向公众提供公共物品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。私人物品完全可以由市场机制实现有效率的供给，政府没有必要介入私人物品的生产。二是政府应当鼓励公共服务市场化。虽然政府应当提供公共物品，但是政府决不可以垄断公共物品的生产。即使事实上只有政府有能力提供的服务，也没有理由因此而禁止私人企业去尝试和寻求其他方法，也就是在不使用强制性权力的情况下提供这些商品和劳务的方法。人们完全有可能找到一些新的方法，使一种在过去不可能由那些愿意为之支付费用的人排他性独享的服务成为一种可供交易的服务，进而使市场方法能够在它此前无法适用的领域中得到适用。政府不得垄断公共物品的供给意味着私人和私人企业可以进入这些领域，这些公共服务行业是面向市场开放的。因此，公共物品的供给应该向私人开放，与私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作为服务型政府，不仅不可以垄断公共物品的供给，而且应当鼓励公共服务市场化，因为在存在竞争的情况下，服务行政的弊端会降至最低程度，并能和市场经济体制的基本要求相兼容。
2创建服务型政府的必要性
2.1建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要
服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济发展环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的问题被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面；使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。
2.2建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的
我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是马克思主义的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。
2.3建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向
在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“GovernmentDirect”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标———构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。
3创建服务型政府的路径选择
3.1建设高素质的公务员队伍是建设服务型政府的关键
建设服务型政府，首先要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的政治素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识、敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，要着重强调以下三点：一是主动性。国家公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，会做调查研究，能够以敏捷的反应能力去体察、了解社会客观事物，并积极预防和解决问题。同时也意味着国家公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。二是高效性。行政效率是达到行政目标的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。三是公正性。行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，一视同仁。因而国家公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利。政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神。即不因亲而优特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧视。消除个人的、非理性和感情的因素，维护社会公正与正义。
3.2深化行政审批制度改革是建设服务型政府的重要举措
根据行政审批制度改革的总体要求，在行政审批制度改革工作中要遵循五个原则。①合法原则。即设立和实施行政审批必须符合依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，依据的有关法律、法规、规章必须公开。没有规范性文件依据，而依部门内文件设立的审批事项一律取消。②合理原则。指设立和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。③效能原则。要求简化程序，减少环节，方便群众，强化服务，缩短时限，避免多头、重复审批，提高效率，以较小的行政资源的投入，实现最佳的政府工作目标。④责任原则。按照“谁审批，谁负责”的原则，有行政审批权，就要对审批的事项负相应责任。行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的管理职责或者违法审批要追究责任，依照有关规定，给予有关责任人相应的纪律处分。⑤监督原则。即对行政审批机关行使审批权进行监督制约，保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护相对人的合法权益。相对人对审批提出异议，要做出书面答复，并告知有申请复议和提起行政诉讼的权利；审批机关要及时处理举报、投诉，将处理结果通过适当方式回复举报人、投诉人。“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则是相互补充的有机整体，在实际运用中，不能割裂，片面强调其中一项或几项。特别是要把握合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的审批事项，如果不符合合理原则，该项审批也应通过立法程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应通过相应的立法程序，制定规范性的法律文件予以确定。
3.3建立行政服务中心是实现服务型政府目标的重要方式
行政服务中心就是将原政府职能部门的各项职能集中到一个大厅，面向服务对象统一提供对口服务。建立行政服务中心可以使公民不再需要分别找各部门科室，就在大厅内一次性解决问题，由跑多门变为进一门。与行政服务中心相配套的制度还有首问责任制和公开承诺制。首问责任制要求第一个受到咨询的公务人员负首要责任。如所询问事务属于本窗口职责范围则必须负责接待并为之办理所有事务，若不属于本窗口服务内容，则负责指点或帮助联系相关部门人员接待，不得推诿搪塞。公开承诺制度坚持“公开、公正、公平”的原则，实行政务公开。行政服务中心的一切服务项目、办事程序、服务时限及管理规章一律公布于众，对服务质量和提供速度进行公开承诺并接受群众监督。“一站式服务”、首问责任制与公开承诺制构成了行政服务中心的核心运转机制，是行政服务中心这一新生事物的新意所在。建立行政服务中心是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次改革和创新。行政服务中心通过将审批、审核事项集中办理，实行“一个窗口对外”、“一站式办公”、“一条龙服务”，通过“阳光下作业、规范化管理”的形式，公开所有办事过程，使行政活动过程和行政权力的运用公开化、透明化，提高权力运行的透明度，为建立办事高效、运转协调、行为规范的服务型政府打下良好基础。
3.4发展电子政务是实现服务型政府的重要手段。
电子政务的主要目标就是建立起以为公众服务为导向的政府。发展电子政务属于政治体制改革范畴，电子政务的实施过程，就是政府打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。公众由此可以获得更多的公共信息资源，可以享受政府更具体、更个性化的服务。电子政务的公开性决定了上网的政府必须实行政务公开。首先是要求政府行为公开，无论是政府决策还是政府审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受人民的监督。再就是要求政务信息公开，凡是法律规定需要向公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。
3.5推进公共服务社会化是实现服务型政府目标的有效途径。
公共服务社会化主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非政府组织和私人部门，即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治或半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构，社会自治、半自治组织等社会组织都将成为公共物品及服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化，以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。公共服务社会化可以使许多非政府机构加入到公共服务和产品的提供队伍中来，这样原先由政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去，政府可以部分地甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行、市场经济秩序的维护、基础设施的建设，真正做到“掌舵，而不是划桨”，为公众提供更多，更优质的服务。这也是实现“小政府、大社会”的前提。
要实现公共服务社会化，政府必须广泛采用授权或分权的方式，将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中的一些组织，授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区或私营机构承担一些公共服务事业和产品。随着社会结构的变迁，社会多元利益格局的形成，市民社会的成长，大力培育、发展和规范社会中介组织，推进公共服务社会化，建立社会自我管理机制，将成为政府社会管理模式改革的实践取向之一，亦是建设服务型政府的重要环节。
参考文献
【关键词】行政管理/服务/衡量尺度
21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。
一、服务：21世纪中国行政管理的职能设计
管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。
1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。
2.服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。
20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就成为一种必需和必然。
3.转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。
二、政府该为谁服务
既然服务是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁服务呢？
1.为公民服务从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。
经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持［1］。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。
各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。
2.为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。
任何国家都有安全的需要［2］，从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证国家的和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。
在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。
3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正体现了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑服务于经济基础的关系”［3］，所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现为政府为市场服务，如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等；为企业服务，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”；为社会良服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。
三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨
“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。
1.掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。
2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”［4］（P25）。当代管理者也认为：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“实干”的机构，而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”［4］（P32），政府的职责只能是“掌舵（决策）”而非“划桨（实干）”。政府的义务是保证服务提供得以实现。
3.满足公众的需要政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。
政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公共服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。
4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为，需要进行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时，这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。
政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撤手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。
竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府服务质量有所改观。
四、效率与效益：政府服务的价值评判
行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。
1.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政服务总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率”；质的规定性，是指行政服务的社会和政治价值，看其是否达到了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益”，这是对行政效率的社会性评价。
“效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，这话包含了部分真理。在一般情况下，人们从效率中获取相应的效益，二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成为负值，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。
2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，仅在短期效率和效益上作文章，还要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。
3.以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。
我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低，远远不能满足人民和国家需要”，落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。通过生产力的发展，来增强社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否增强了综合国力，是否提高了人民的生活水平。
“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。
【参考文献】
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1.机构设置的迷惑。行政服务中心一般可分为中心管理层与窗口工作层，行政服务中心组建时成立委员会，为政府议事协调机构，行政服务中心管理层则是这个议事协调机构的常设办事机构。管理层的正职一般由本级政府主管领导兼任，从这一点可以很明显地看出行政服务中心在初创时政治力量的推动起了极大的作用。管理层的副职由主管领导委派专人担任，其他管理人员属于在中心具有编制的正式工作人员。窗口工作人员由本级政府各职能部门抽调在原单位具有编制的公务员组成。行政服务中心并不是地方组织法意义上的部门，属性应划为非常设政府机构。从政府机构的纵向设置来考察，行政服务中心的体系是省—市—县(区)—乡镇的格局。众所周知，我国行政机关在纵向设置上历来都有从上而保持一致的传统。但是行政服务中心是从下而上的地方政府改革探索与创新的结果，行政服务中心目前为止还缺少中央一级的机构和关于行政服务机构的统一规定，各地方政府对行政服务中心设置与否、部门建设、职责安排、人员配置方面分歧，各地方行政服务中心运行缺乏统一规范。
2.权力匮乏的尴尬。有些条管部门因为不受本级政府的直接领导而拒绝进驻行政服务中心，块管部门虽然进驻中心，却通常把重要的和有“寻租”空间的审批事项留在本部门，对派驻中心窗口的工作人员的授权则空化，导致行政服务中心普遍存在原单位对窗口授权不充分的现象。行政服务中心管理层能否把握更多的权力在于主管领导的政治权威，一旦领导更迭或工作重心转移，各进驻部门便与管理层展开博弈，权力的诱惑和既得利益使进驻部门想方设法少下方权力或将权力收回。原单位不愿交出手中的审批权以及能由此获得的经济收益也是预料当中之事，加上行政官僚可能藉行政审批权而行“寻租”之实，因此人们对行政服务中心演变成“收发室”的担忧并不是多余的。从行政服务中心递入的申请最终人拿回原单位由领导“拍板”，形成“体外恶行循环”，行政服务中心面临着权力匮乏的尴尬。只有现行行政管理体制进行根本调整，机构设置原则进行重大变革，行政审批制度对审批主体与权限作详尽规定，行政服务中心窗口与原单位之间的权限之争才能见得分晓，这也是行政服务中心发展至今权力难以重置的一个重要原因。
挑战二：管理途径
1.人员“双重管理”的困境。学者们普遍关于行政服务中心工作人员的“双重管理”提出了质疑。行政服务中心对各服务窗口的工作人员只有监督与检查的权力，有些地方还配套了相应的奖惩措施，如奖金方面的奖惩等，大部分行政服务中心也将窗口工作人员的党团关系迁入中心，并成立了党组织，但窗口工作人员的人事关系还归属原单位管理，其工资和职位升迁等与工作人员自身利益密切相关的方面却都不是行政服务中心所能提供的，长期以往，势必会挫伤工作人员的积极性。随着行政服务中心面临无法解决的体制障碍，原单位有逐渐收回下放权力，将行政服务中心的窗口作为“花架子”，并有把其作为本单位能力不强或受到排挤的人员安置地的倾向，导致窗口工作人员与行政服务中心貌合神离。而对窗口工作人员工作绩效的管理也存在困难。即使解决了绩效管理的技术难题，也会因为缺乏相应的激励制度安排而难以为继。对行政服务中心工作人员的监督也往往限于管理层的监督和内部人员的互相监督，真正与行政服务中心服务质量相关的公民和企业法人却很少参与到监督当中，缺少话语权。
2.电子政务发展处于初级阶段。虽然各地行政服务中心将电子政府的建设放在较重要的位置，但是电子政务的发展还处于初级阶段。行政服务中心的办公自动化程度较高，但是网上行政审批的探索才刚刚起步。大部分行政服务中心的网站还处于提供静态的政务信息阶段，动态的政务处理和与公民、企业法人的交流互动则很少见，中心的电子政务建设也没有被纳入到本级政府电子政务建设的统一规划中，离网上审批和网上监督的最高阶段更是遥远。
挑战三：法律途径
1.缺乏法律依据。有学者认为，“行政许可中心这种集中提供行政许可的模式，符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定。因此，这种模式是有法律依据的”。但也有学者对此持不同态度，认为《行政许可法》第二十六条的规定“意味着它(行政服务中心)不是一个独立单位，更不是法定部门，而仅是联合办理、集中办理某种事的一种方式”。笔者认为正是这两种看似矛盾的观点恰恰反映出行政服务中心在其合法性问题上既面临“正名”的机遇又处于如何使自身规范发展的尴尬。行政许可法的颁布实施为行政审批制度的发展明确了方向，提供了规范，为我国行政审批中存在的审批主体权责不明确、审批事项范围过宽、审批程序不规范审批时限过长等弊端提供了解题思路，但是这种级别越高的法律越体现出了规定笼统、缺乏操作性的特征，导致行政服务中心处于名不正言不顺的境地。
2.定位混乱。行政服务中心在现实中的定位较为混乱，行政服务中心在我国的产生是实践先行于理论，各级地方政府在效仿他人的同时，都结合了本地的具体情况。各地的行政服务机构的组建模式也大同小异。有些地方政府具有将发展行政服务中心作为提高政府办事效率和服务质量标杆的美好愿望，也有些地方政府不甘落于人后，急于将其打造成本级政府的政绩工程。行政服务中心作为地方政府改革的产物，但是全国性的法律规范的缺失却使行政服务中心的发展各自为政。虽然积极地探索使实践可以成为检验行政服务中心发展成败经验的重要标准，但是也为公共行政的“人治”弊端提供了衍生的土壤，有些地方政府对行政服务中心进行了具体详细的规定，其中不乏省一级的规定，但行政服务中心的定位随着领导的意愿而不同而大相径庭。行政服务中心的建立与发展如果少了行政领导的拍板与支持，任何决策都是难以实施的，相反，领导的一句话，则可以使其发展事半功倍。
参考文献：
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关键词:行政咨询;行政决策;问题;完善
一、行政咨询在行政决策中的地位和作用
行政咨询的作用主要表现在辅助领导决策,为之提供各种有科学依据的判断和解决问题的方案、途径和办法。现代行政决策体制由行政决策中枢系统、行政决策咨询系统和行政决策信息系统三大块构成的,三者之间相互联系,相互作用,互为整体。所谓决策咨询系统,主要指决策的智囊团,又称脑库,思想库。它集中了一批专家,运用集体的智慧,为行政决策服务。在现代社会,无论是宏观决策,中观决策还是微观决策,无论是战略决策还是战术决策,其过程都涉及许多学科知识和专业技术,加之决策环境之复杂,变化速度之快,都大大超出了决策者个人的知识经验、能力等等,行政决策中枢系统需要决策咨询系统向其提供服务,充分发挥智囊团的作用。智囊团在行政决策中的辅助作用主要表现为:为决策中枢系统提供信息;协助决策中枢系统进行科学预测;并提供各种可行方案及依据;帮助决策者解答疑难和扩充知识等。所以,人们称智囊团为行政决策者的“外脑”、“耳目”。
二、我国行政咨询的历史与现状
利用智囊人物来决策,自古就有。智囊,是现时流行的说法,历史曾有过多种叫法,如门客、军师、谋士、参谋、顾问等等。智囊在古代军事及政治活动中扮演着十分重要的角色,如春秋战国时期诸侯割据,军事斗争激烈,涌现出孙武、吴起、孙膑等大量以谋划为生的谋臣、策士。诸葛亮的“隆中对”更是历史上谋士策划的经典,他们为各自的国君在治邦立业中作出了不可磨灭的贡献。
改革开放后,随着经济的快速增长,进一步促进了咨询机构的发展。据统计,到1986年,我国各类咨询性质的科研机构已发展到420个,从事软科学研究的人员有15.000多名,完成各类项目1.700多项。自20世纪90年代中期以来,随着我国经济体制、政治体制改革的不断深入,计划经济时期建立的咨询研究机构中的一些科研人员开始走向市场,并纷纷成立了各种咨询企业。在这个时期,出现了大量的民营咨询机构。咨询业在国民经济和社会发展中发挥出越来越大的作用,尤其是1992年国务院颁布了《关于加快第三产业的决定》,将咨询业作为独立服务产业的发展。据不完全统计,目前,我国各类咨询机构有近万家,产业值达几十亿。
目前,我国的行政咨询业类体系也呈现出多样化趋势。现行的行政咨询业机构可分:党政隶属的决策机构,主要指为行政领导机关提供信息服务的一些咨询机构。如各级党委、政府的政策研究室与政策处,是我国政策研究机构的主要构成。以信息咨询为职能的软科学研究机构。随着经济的发展和新兴学科、交叉学科的不断涌现,我国相继建立了国家直属的各级研究室,社会科学研究所和各学校的研究室。情报信息机构。改革开放后,为了适应政治、经济决策的需要,从中央到地方建立了为数众多的科学情报研究所和信息机构,它们不但向领导部门提供信息分析报告以便作为决策参谋,而且为生产学位和科学学位提供可行性研究及技术咨询。
三、我国行政咨询发展中存在的问题
(一)全民行政信息咨询意识淡薄
全民行政意识的强弱是制约行政咨询业的关键因素。因为信息咨询业的发展必须以拥有大量的现实用户为前提。没有现实用户,信息咨询业便没有生命力。人们一般认为信息咨询业是社会公益,对信息咨询产品本身也是商品,也需要在市场上按价值规律交换这一点认识不足,致使人们在现实的决策过程中,很少有人问津信息咨询业。甚至部分行政首长作出决策时也少与咨询,“四拍”领导就是行政咨询意识淡薄最好事例。
(二)咨询机制低水平重复建设及信息不透明
目前,在我国的某些城市,咨询机构数量已高达1,000—2,000家,而位居世界贸易中心的香港,其咨询机构尚不足400家,加上信息服务机构,总共也不过700家左右。法国、德国全国咨询机构的总数,也只有2,000家上下。这种现象说明我国咨询机构“小而全”的低水平重复设置。众多的咨询机构争夺瓜分一定的信息资源,必然导致信息的垄断闲置与缺乏并存。如此低水平重多建设,却还门户林业,部门分割,使信息的收集、传递和使用等方面专业程度低下,信息流通渠道不畅,不合理限制和部门封锁严重,信息咨询资源难以共享。尤其是部分政府部门以国家利益安全为借口,封锁隐藏、虚报行政信息,致使行政咨询处于“虚设”状态。
(三)行政咨询从业人员素质低,服务手段落后
行政咨询工作是一项智力密集型的服务过程,从业人员的素质高低决定了行政咨询质量的好坏,而专业行政咨询人员数量是行政咨询业发展水平的重要指标。然而,当国内管理咨询行业专职人员不足千人时,日本专职管理咨询人员已达3.7万人之多。其中我国专业行政咨询人员包括高级咨询专家大多数来自大学、研究所,有的还没有受过专门的咨询专业培训,普通存在着专业素质低的现象。同时,某些咨询机构的研究方法是“剪刀”、“浆糊”外加“复印机”,许多咨询成果无非是现有的东西拼拼凑凑,即使是有的机构摆脱简单的拼凑,但对于不同的咨询项目常常使用相同的方法,并且方法单一和简单化,结果是缺乏创造性。这样的咨询机构提供的咨询信息可想而知处于什么水平。加之,由于受我国传统观念、基础设备水平、资金等因素的影响和制约,行政咨询业的服务手段仍以传统的手工方式为主,基本上尚未摆脱非电子化的模式。然而,在咨询服务业发达的西方国家,咨询服务主要以计算机等自动化手段为主,咨询服务质量高,效率也高。
四、我国行政咨询的完善措施
我国行政咨询业从无到有,从小到大,确实成绩斐然,逐渐成为行政管理行业乃至全国发经济发展中一个不可或缺的服务产业。但在行政咨询服务业中出现的各类问题也应引起我们的关注并加之完善。
(一)创造和维护行政咨询业,健康运行的行政生态环境
首先,提高全民信息咨询意识。采取各种措施,积极进行信息咨询知识的宣传和普及,提高全民的信息利用意识,使人们特别是行政领导充分认识到行政咨询在行政决策的重要性,努力普及和充分利用计算机,网络等现代行政信息手段,为行政咨询业发展创造良好的社会生态环境。其次,完善行政信息咨询立法。目前,根本的大事要进行咨询业立法,在此基础上再配套各种规章制度条例细则,明确规范咨询服务人员的法律地位、报酬、税收、评定体系等等行业标准。并且国务院应尽快出台政府信息公开法,打破信息封闭。对于政府行政信息资源,除涉及国家机密信息外,应当像国外一样,对社会公开,实现信息资源共享,提高咨询专家为政府服务的质量。用法律来保证行政咨询的地位及信息来源,营造良好的行政咨询的政治生态环境。最后,优化行政咨询服务业的市场环境。将一些政府和院校的咨询机构划拨到竞争市场中。这一作法不仅会使我国咨询业缺乏人才实力的局面有所改善,对加强我国咨询服务业的公正性,独立性也大有促进。政府还在税收、信息、人才、基本建设投资等方面给予政策倾斜,从咨询发展方向,管理体制和开拓市场等方面给予政策引导和保护。
(二)积极引入先进的信息技术,促进咨询服务手段现代
鉴于信息咨询业是一种特殊的知识型产业,各级政府应大力扶持其发展。我国咨询机构信息技术低下,经济效益不够理想,需要大力引进先进信息技术,淘汰陈旧设备和技术。建立起技术密集,知识密集相结合的咨询机构,建立共享的数据信息库,使咨询业依托先进的信息技术,创造更大的社会效益和经济效益。特别是,政府行政人员更应更新观念,健全信息公开制度,提升服务手段。
(三)加强行政信息咨询机构的自身建设,提高信息服务人员水平和素质
首先,重点建设一批实力雄厚的大中型行政咨询机构,提高咨询业的服务水平。使信息资源得到充分的利用,发挥现有的人才优势,使人力资源得到合理配置。其次,严格限制官办行政咨询机构,平等对待股份制和私营制咨询机构。同时在资金和政策上大力扶持,鼓励其生产和发展,在社会竞争中优胜劣汰。最后,咨询机构要主动参与培训咨询人员,弥补和更新管理人员薄弱环节和知识缺陷,通过人员素质的提高,使咨询效果达到最佳。
参考文献:
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关键词：乡镇；行政行为；分类；规范
乡镇政府是我国农村基层政府，其行政行为与广大群众特别是农村居民的联系密切，行政行为的合法性、质量好坏直接关系着广大农民群众的生产生活。近年来，随着“依法行政”理念的普及，乡镇政府的行政行为得到了很大的规范，依法行政工作取得了显著的成绩。但是，乡镇行政行为多是落实国家“三农”政策，完成上级有关行政部门交办的事项，在行使行政行为过程中，往往面临地区实际、群众态度、社会稳定等相关复杂因素，需要多个部门协作、动用多种行政手段才能完成，而相应的职责划分不明确又增加了行政行为失范的可能性。另外，有些乡镇“重视自身利益，轻视群众利益”、“重视行政手段，“轻视法律规定”，、乱作为，怠于职权不作为现象还很普遍，而且乡镇行政行为的制约监督机制并不健全，很多乡镇行政行为实质上处于监督空白状态，这样就影响了乡镇行政行为的合法开展。为了更好地解决这些问题，有必要从行政法角度对乡镇行政行为进行一次详细的梳理和分类，从而提出对应的规范措施。以促进其在合法轨道内运行。
一、乡镇行政行为的分类
行政行为根据不同的标准，可分为具体行政行为和抽象行政行为，依职权行政行为和依申请行政行为等类别，但对于乡镇行政行为而言，存在着“三少三多”：照搬法律条文的少，需要自由裁量的多；独立完成的少，合作完成的多；自主开展的少，上级交办的多。所以原有的行政行为分类有不足以概括乡镇行政行为全貌之缺陷，不能全面反映乡镇行政行为的特征，也就不能够很好地指导、规范行政行为的行使。
多数行政法学者都认为行政行为是行政主体行使行政权的行为，可见，行政职权是行政行为的一个最重要的因素，从行政职权方面着手，就能很容易地辨别政府活动是不是行政行为，是在职权范围内运转还是超越职权，是独立行使职权还是和其他部门共同行使职权。所以本文以乡镇政府的职权与行政行为的关系为标准对其进行分类，依此标准乡镇政府的行政行为大致可分为三大类：
（一）乡镇独立完成的行政行为。是指乡镇政府依照法律法规、政策独立自主行使职权、在乡镇一级就能完成的行政行为。这类行政行为中除了乡镇一级的行政职权之外，再无其他公权力参与，乡镇是唯一的行政主体。根据“权责相符“的原则，这类行政行为的结果，除了法律特别规定之外，由乡镇政府独立承担。例如，在对损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的管理中，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，乡级人民政府享有处罚权。
（二）乡镇与其他部门共同完成的行政行为。这类行政行为是指在由几个行政主体共同行使相应职权才能完成的行政行为中，乡镇政府在其中某个阶段或者环节行使职权的行政行为。尽管各个部门在行政行为完成过程中起的作用可能有主次之分，先后之别，但各个部门的行政活动都是整个行政行为的有机组成部分，缺一不可。这类行政行为的结果，由行政行为各阶段或者环节的行使方相应承担。例如在“生育第二个子女审批”中，《山东省人口与计划生育条例》第二十六条第六款规定：“乡（镇）人民政府或者街道办事处应当对公民的生育申请及时受理、审核，并自受理申请之日起二十日内将审核意见和申请人的申请材料报县级计划生育行政部门审批。”在整个个审批中，乡镇政府的行政行为包括受理申请、出具审核意见并及时上报。这三个环节是乡镇政府职权的行使范围，在这三个环节出现渎职、不作为等现象给申请人造成损害的，乡镇政府需要承担相应责任。
（三）乡镇依授权完成的行政行为。是指乡镇政府依照上级部门委托授权完成的行政行为，这类行政行为根据授权权限，又可以分成全部授权以及部分授权，其结果由授权委托方承担。但是受托方存在过错的，委托方有权追究其相应责任。例如，在社会抚养费征收中，《山东省人口与计划生育条例》第四十七条规定：“社会抚养费的征收，由县级计划生育行政部门作出书面征收决定，县级计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。”这条规定就赋予了乡镇一级政府在计生执法中，可能作为社会抚养费征收的受托方从事执法活动。
二、乡镇行政行为的规范
虽然我国行政法律法规立法数量已成规模，但是具体到乡镇行政行为上面，却又常常面临无法可依的境况，越是对相对人侵害严重的行为，往往越容易遇到这样的问题。客观上是因为法律法规空白或者规定笼统，主观上是因为行政主体在行政行为行使过程中，头脑中缺乏法治观念，不是严格遵守法律规定和依法行政原则，而是千方百计钻法律漏洞。这就造成了乡镇行政行为的失范。
（一）乡镇独立完成的行政行为的规范。在该类行政行为中，有些行政行为的行使有明确具体的法律规定，对于这类行政行为，一定要严格按照法律规定进行。而对那些拥有职权但是没有具体法律规定如何具体行使，需要发挥乡镇政府主观能动性和自由裁量权的行政行为，一定要在法律原则允许范围内，做到《全面推进依法行政实施纲要》中依法行政的六项要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。可以采取行政合同（行政契约）、行政指导等方式灵活行使，政府要兑现行政合同中的承诺，遵守信赖利益保护原则。如果出现了某些重大政策变动等情况，应该给予相对人必要的补偿，维护行政相对人的合法权益；对于招商引资等行为，还要综合考虑本地经济发展、环境保护等因素，遵守相关的法律规定，维护当地百姓的切身利益。既要在法律范围内积极追求“有作为”，又要避免超越职权、的乱作为和消极对待、怠于行使的渎职不作为。
（二）乡镇与其他部门共同完成的行政行为的规范。共同行政行为往往是涉及行政主体众多、相对人人数众多、行政程序复杂、涉及利益面广阔、社会影响面广泛的行政行为，例如征地、动迁等。多存在着各行政部门之间权责划分不明确、不公开等问题，往往给人以“政出多门”之感，面对相对人的质询，往往出现“下级推上级、上级推下级”的相互推诿扯皮现象。对此，要明确并公开各行政主体之间的职权分工和责任承担以及行政行为程序、进展情况。各行政主体应该在其发挥职权的阶段或者环节中承担相应责任，乡镇政府应相应在其发挥职权的阶段或者环节承担行政责任。这样既避免了行政主体之间的推诿扯皮现象，也方便了群众与行政主体之间的沟通和交流。
（三）乡镇依授权完成的行政行为的规范。对于乡镇行使委托授权的行政行为，委托部门要公开委托授权的范围及依据、责任承担，受托乡镇要在规定的权限内行使权力，委托部门应给予必要的监督和指导，对于在行政行为行使中，因乡镇超越授权或者违反授权规定给相对人造成损害的，委托方要及时给予赔偿，并追究受托方的相关责任。
三、结语
乡镇要切实树立“依法行政“的理念，乡镇领导、乡镇行政人员要加强法律学习，增加法律知识储备，提高执法技能。要严格贯彻行政过错责任等各项依法行政制度。要充分发挥各种监督力量的作用。强化行政复议、行政执法监督等政府内部监督职能，督促乡镇行政自我纠错。司法机关要从司法监督方面发挥监督职能，畅通群众反映、反馈渠道，充分发挥电视台、报纸、网络等各种舆论媒体的监督作用，使乡镇行政行为在自我规范和外部监督之下得到更大的进步。
参考文献：
[关键词]：服务型政府；行政文化
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1002-6908(2008)1020060-02
随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善， 我国传统的政府管理模式和管理理念已经越来越不适应时代的发展要求。建立服务型政府已经成为顺应时展的必然要求。服务型行政文化是建立在服务型政府理论基础上的，其价值观念是：政府以公共利益代表者的面貌出现，积极服务于社会、服务于公众，在我国构建服务型行政文化具有重大的意义。
一、建设服务型政府和服务型行政文化的理论基础
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨，并承担着服务责任的政府。它是我国在社会主义建设的新阶段为适应全球化的发展，巩固执政党的合法性和建设社会主义和谐社会的必然选择。行政文化是指特定的行政管理系统在长期的行政管理实线中形成的，受民族文化传统、社会文化环境和外来文化思潮影涧和制约的，行政官一员和公务人员在行政系统内部各个方面所表现出来的精神活动的总和。
现代政府体制经历几大重大变化后，20世纪80年代以来“新公共服务理论”的兴起是对传统公共行政的超越和创新，它反应了现代公共行政发展的规律和趋势，对行政文化改革起到了极大的推动作用。新公共服务理论是美国著名学者登哈特夫妇在其《新公共服务：服务而非掌舵》中提出。他主张建立一套具整合力和回应力的公共机构，成为我国构建服务型政府的直接理论依据。
服务型行政文化的结构框架可通过以下图示来表示：
二、建设服务型行政文化的意义
1 建设服务型行政文化是构建服务型政府的前提条件。一定的体制总是建立在一定文化土壤之上的，没有一种先进的文化就不可能建立起先进的现代政府，公共服务型政府与服务型行政文化在内涵上有许多共同之处。两者是密不可分。相互促进的，服务型政府的出现使服务型行政文化产生，而服务型行政文化的发展更促进服务型政府的建设。
美国文化人类学家霍尔认为：“文化决定了人的存在：表达自我的方式(包括感情的流露)，思维方式，行为方式，解决问题的方式。规划和建设城市的方式，运输系统的组织与运行，以及经济与政府的关系和发挥作用的方式，”服务型政府的建设，不仅仅是行为方式、组织结构和行政方法的变革，更需要价值层面的更新。
2 加强服务型行政文化的建设能大力促进市场经济的健康发展和社会的全面进步。我国正处在社会转型的过程中，行政文化也面临着一个转型的问题，行政组织的管理也进入了不断完善的发展时期。加强我国行政文化建设，以新型行政文化来提供观念支持和理论指导，以新型和符合现代行政价值的行政文化来支配政府行政行为，必然对于市场经济的健康发展和社会的全面发展有积极的推动作用。
3 加强服务型行政文化的建设有利于整个行政系统的高效运转和完善。现代社会的进步和发展离不开行政管理的现代化，现代化的行政管理不但需要现代化的行政技术手段，更需要有相应的文化背景作为其精神动力和智力支持。中国现代行政文化在继承我国古代行政文化优秀传统的同时，也残留了不少封建行政文化的弊端。因此，行政文化建设、整合与再造中国现代新型服务型行政文化是中国行政管理现代化的必然要求。建设现代行政文化为我国行政系统提供了发展理念和价值指导，提高公务员的行政文化素质，进而提高行政系统自身高效率运行与良性发展。
三、构建服务型行政文化的挑战和路径探讨
目前来看，建设中国先进行政文化的根本任务是要通过有效途径努力改变影响行政行为模式的心理积淀，加快行政文化现代化的进程。构建新型的行政文化体系。
首先，构建服务型政府行政文化模式要以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想及科学发展观为指导。中国社会主义制度的性质和当代中国政治文化现状决定了构建服务型政府行政文化模式，必须坚持马列主义、思想和邓小平理论的指导地位，只有坚持正确的指导原则，才能保证我国行政文化沿着正确的道路前进。
其次，构建服务型政府行政文化要扬弃传统行政文化，构建社会主义“以人为本”的行政文化。“建设先进行政文化，不能割断历史、拒绝历史，应该正确把握和处理传统与现代之间的关系，实现行政文化的现代化，为政治发展提供强大的动力。”在我国传统行政文化中，精华与糟粕并存。我们要用马克思主义的立场、观点和方法辩证评估传统行政文化，对其进行合理扬弃。
最后，应借鉴建设服务型政府的先进理念，实现行政文化的创新：
由集权型行政文化向参与型行政文化转变。在现代社会，网络的迅速发展和电子政务的出现，深刻的改变了我国传统的公共行政范式，很大程度地推动了公共行政文化创新与理念转变。提高了人们参政议政的积极性和主动性。参与型行政文化要求一切公共行政活动必须反映和尊重公民的利益、需要、意志和目标，极大的增强公民的参与能力。
由管制型行政文化向服务型行政文化转变。在现代民主社会里，随着社会公众主体地位的觉醒和民利的复归，公众对公共行政的总体价值认识越来越取向于服务型行政文化。全国政治、经济、文化的发展都有赖于政府从“全能政府”向“服务型政府”转变。服务型行政文化要求加强政府的公共产品供给和公共服务，提高公共服务的水平和质量。
关键词：河北省；居家养老；政府责任
中图分类号：D669.6 文献标识码：A
原标题：政府在河北省居家养老服务中责任的厘定
收录日期：2013年1月13日
一、文献综述
居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。我国养老服务尤其是居家养老服务兴起的时间不是很长，从1985年天津成立第一所临终关怀医院，到2000年我国各地陆续开展居家养老服务试点，到2008年国家颁布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，不过20余年的历史。目前相关研究成果主要有：张卫东的论文《居家养老模式的理论探索》（2000年），杨宗传的论文《居家养老与中国养老模式》（2000年），张良礼的著作《应对人口老龄化：社会化养老服务体系构建及规则》（2006年），阎青春的论文《开展居家养老服务中的“位”》（2007年），李兵、朱建民等的论文《推进社区居家养老：政府的职责》（2008年），刘训的论文《居家养老：走出养老困境的必然出路》（2008年），吴玉韶、李伟等的论文《居家养老的实践难题与对策建议》（2009年），官玉琴的论文《居家养老政策法规研究》（2009年），李晨漪的论文《国内外关于居家养老服务的研究综述》（2009年），等等。这些研究主要探讨了居家养老的政策措施、政府职责、服务体系、服务模式、服务队伍建设等问题，对河北省居家养老服务产生了良好的理论指导作用，较好地推动了居家养老服务的发展。但是，针对具体省份研究比较少，本文对河北省居家养老服务中的政府责任进行研究，补充相应不足。
二、政府在河北省居家养老服务中责任问题的研究意义
政府在河北省居家养老服务中的责任问题，是一个既具有理论价值又具有现实意义的研究课题，它可以丰富和深化养老服务研究，为加快发展河北省居家养老服务提供理论指导，为解决日趋严重的老龄化问题开辟重要的实践途径。
1、有助于深化河北省居家养老服务的理论研究，为河北省居家养老服务提供理论指导。年龄结构已进入老年型，到2008年，我国60岁以上老龄人口超过1.59亿，占人口总数的12%，且今后仍将以年均3.2%的速度增加，养老服务现实需求巨大，但关于养老服务的理论研究滞后于养老服务的现实需要。目前，河北省居家养老服务理论研究不多，不全面，主要包括政策制定、养老服务体系建设等方面。开展政府在河北省居家养老服务这一公共产品供给中的责任研究，能弥补当前理论研究的不足，丰富我国河北省居家养老服务理论研究，为全面推进河北省居家养老服务，切实提高广大老年人的生命、生活质量提供理论指导。
2、有助于深化对河北省居家养老服务重要性的认识，积极推动养老服务的改革与发展。我国正经历“银潮”，科学合理地解决养老问题迫在眉睫。当前养老模式主要有机构养老、社区养老和居家养老等。机构养老成本较高，且只能解决少部分人的养老问题。对广大老人来说，社区养老和居家养老更符合现实，尤其是居家养老，成本相对较低，且符合中国孝道传统，是对传统家庭养老模式的补充与更新。但目前我国河北省居家养老服务供给不足、比重偏低、质量不高，不能满足老年人日益增长的服务需求。该研究试图探讨河北省居家养老服务的紧迫性和政府在河北省居家养老服务中的责任，从宏观与微观层面提出河北省居家养老服务的对策建议，深化人们对河北省居家养老服务重要性的认识，更好地指导河北省居家养老服务的改革与发展。
3、有助于政府在河北省居家养老服务中履行职责，推动政府职能的转变。居家养老服务是一种准公共产品，推进基本公共服务的均等化，提供良好的河北省居家养老服务是政府题中应有之义。养老事业是重要的民生事业，着力保障和改善民生也是我们发展经济的最终目的。强化政府在河北省居家养老服务中的职责，实现政府、市场与社会供给的结合，能进一步推动政府职能的转变。
三、政府在河北省居家养老服务中责任的厘定
根据《河北省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》和《河北省基本养老服务体系建设“十二五”规划》的精神，政府在河北省居家养老服务中责任的厘定要做到以下几点：
1、更新观念：政府责任的前提。一是更新政府自身的观念，认识居家养老是我国重要的养老服务模式，政府不仅要提供宏观管理、财政支持、健全制度，还要充分发挥社会与市场的力量，加强监管与评估；二是更新民众的观念，通过教育和政策引导，让民众认识并接受河北省居家养老服务，认识到尊重老人是社会文明与进步的标志。
2、强化管理：政府责任的核心。人口老龄化发展引起一系列的经济与社会变化，是中国社会面临的重大问题，加强科学管理，是政府重要的应对之策。作为准公共产品，政府主导河北省居家养老服务是关键，同时要鼓励、扶持民间组织与企业参与，提供多样化服务，实现多中心治理。
3、完善政策法规：政府责任的保障。要完善法规，在居家养老主体规定上与现行政策一致；地方政策要有统一的立法指导。即要完善立法，国家要建立起统一的河北省居家养老服务政策法规体系，并制定配套的地方政策，使老年人合法权益受到国家法律保护。
4、服务导向：政府责任的关键。服务型政府是我国行政改革的重要方向和目标，公共服务是现代政府的核心职能。在河北省居家养老服务中，我国政府要转换角色，从过去的控制者、管理者转变为服务者、指导者。
5、财政支持：政府责任的重要内容。政府财政补贴是弥补准公共产品私人融资不足的最重要力量。对于贫困地区或市场化水平较低的地区，政府在河北省居家养老服务中实施财政补贴能激励私人融资的实现，从而满足民众对河北省居家养老服务的有效需求。
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关键词：和谐社会 服务型政府 构建
随着人类历史的发展，有了国家也就有了政府这个对国家和地方公共事务进行管理的工具。但政府对国家和地方公共事务的管理采取什么样的模式则与一个国家所处的行政环境密不可分，从一定意义上说，有什么样的行政环境就会有什么样的政府管理模式。从全球治理的历程来看，政府行政模式先后经历了“统治行政”向“管制行政”再向“服务行政”的转变。
一、构建服务型政府的必要性
1、构建服务型政府是坚持人民政府为人民服务宗旨的根本要求
我们的政府是中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是我们党的一贯思想和根本宗旨，是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。不管在经济社会发展处于哪个阶段、哪种水平，人民政府为人民服务的宗旨不能改变，为人民服务的水平不能下降，为人民服务的质量不能削弱。在新时期，构建服务型政府，更好地体现了时代的要求和人民的期待，更好的诠释了执政为民的根本宗旨。
2、构建服务型政府是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求
科学发展观要求政府牢固树立以人为本、执政为民的理念，提高服务发展的能力，统筹经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，构建全面、协调、可持续的社会主义和谐社会，这就要求政府必须对自身进行科学定位，进而转变自身的职能。构建服务型政府，反映了执政党对执政能力、执政方式的新认识，必将为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会提供重要保障。
3、构建服务型政府是适应经济社会转型发展的客观要求
在社会主义市场经济体制下，政府的角色和职能定位主要是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，包括法制环境、信用环境和市场环境等，通过宏观调控弥补市场机制带来的弊端，而不是用行政手段直接去干预经济运行。在经济社会转型发展的重要时期，政府能否及时调整治理方式，切实“把经济职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，把职能行使的重点转到加强宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，从而实现政府转型”，成为我国行政管理体制改革的一个重要环节。
4、构建服务型政府是服务经济社会又好又快发展的内在要求
如何促进经济社会又好又快发展对政府的改革和发展提出了新的更高要求，其中之一就是积极构建服务型政府。政府在拥有较大的权力、掌握大量社会公共资源的情况下，如何既履行好经济调节和市场监管的职能，促进经济健康发展，为经济社会发展奠定物质基础，又履行好公共服务和社会管理职能，大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，政府还需要做很多，而服务型发展就是目前我国政府服务经济社会的最有效路径。
5、构建服务型政府是加强政府自身建设的迫切要求
经济基础的快速发展，客观上要求作为上层建筑的政府更好地加强自身建设，跟上经济社会发展变化的节奏。加强政府自身改革和建设，客观上也要求建设服务型政府。近年来，我国各级政府为适应经济社会发展的要求在自身改革和建设方面采取了一系列措施，并取得了明显成效。但是，少数政府部门、少数工作人员还不同程度地存在着政府服务职能缺失、等现象，甚至出现了极少数政府工作人员违法违规的丑恶行径，严重损害了政府公信力和在人民群众中的形象。构建服务型政府成了政府加强自身建设的迫切要求。
二、新时期构建服务型政府实践的有效路径
1、树立“以人为本、执政为民”的科学执政理念
把坚持以人为本作为推动物质文明、政治文明、精神建设、社会文明和生态文明协调发展的根本出发点和落脚点，注重解决民生问题，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府的最高利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。把对领导权力魅力的崇拜变为对法律至高无上的尊崇，严格遵循职权法定、越权无效、公平执法、阳光行政的原则，才能牢牢树立‘依法行政’观念，奠定服务型政府的思想基础”。
2、科学定位政府，转变政府职能
目前转变政府职能的主要任务是：加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，着力处理好经济发展与社会事业发展的关系、“管理”和“服务”的关系、改革体制与创新机制的关系、政府职能与其他社会主体职能之间的关系、职能改革与依法行政的关系。从审批型政府向服务型政府转变，从高成本政府向高效率政府转变，从全能政府向有限政府转变，从权力政府向有限政府转变，从管制政府向法治政府转变，从封闭政府向透明政府转变。
3、建设法治型政府，加强依法行政
法治的第一要义是对政府权力的限制，依法行政、违法必究是服务型政府的基本内涵。
（1）服务型政府是权力受到限制的政府。一方面，服务型政府是根据公民意志按照法律规定和法定程序组建的，因而政府行使权力的行为也是受到法律约束，政府权力的形势必须符合法定程序和授权目的。另一方面，服务型政府权力是有限的，政府不是无所不能、无所不包的，政府拥有哪些权力都是由法律所决定的。（2）服务型政府是违法必究的政府。服务型政府作为一个以公民为本位的政府，不但会从法制上规定政府设立对有法不依、越法使权、违背程序等违法行为时的责任追究机制，而且服务型政府的公民本位历年还会促使政府主动承担侵害公民利益的行为所产生的赔偿责任。（3）服务型政府的法律将是真是保护公民权利的正义之法。服务型政府具有公民本位和公民意志，政府所制定的法律必然是公民意志的体现，因而也是对公民权利的真实保护。
4、深化理论研究，注重实践改革
理论是行动的先导，没有理论的支撑，任何形式的实践都是无本之木、无源之水，建设服务型政府更需要政府创新理论的指导，理论界不仅需要论述要构建怎样的服务型政府，更应该分析如何构建这样的服务型政府。这就需要在建设服务型政府的创新实践中及时总结经验、提炼理论，通过理论工作者和实践者的良性互动，推动各层面、全方位的服务型政府创新活动，推进服务型政府建设全面深入可持续发展，逐步实现服务型政府建设的目标。
参考文献：
[1].推进服务型政府建设，提高为民服务能力和水平[EB/OL]
[2]国家教育行政学院.建设中国特色公共服务型政府[M].北京：中央文献出版社，2005
