Abstract: The economic globalization causes the social interaction the scope and the domain expands unceasingly, the world is entering an unprecedented crisis frequency to send the time. Since the 21st century, the emergency management has four milestone events: 2001 911 events, 2003 ASRS,2005 year Catalina hurricane as well as in 2008 512 Wenchuan big earthquakes. China similarly also entered the crisis management time, the Sichuan Wenchuan big earthquake the Chinese government crisis management ability presented the challenge for, also let us realize the Chinese government crisis management ability flaw and the insufficiency.
关键词：应急 政府 事件 预案 处置
Key words:The emergency government event plan handles
一、突发公共事件
重大突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件，主要指自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和突发社会安全四大类事件。
突发公共事件具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防止手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，甚至对社会稳定造成严重冲击。 种种现象表明中国正在进入“风险社会”和“危机管理”时代。据统计，我国每年因突发公共事件造成的损失约占我国GDP的6%，近7000亿元，每年夺去20万人的宝贵生命，并有上升的趋势，已成为我国和谐社会的构建和可持续发展的巨大隐患。
二、我国突发公共事件应急管理中的问题
我国突发公共事件应急管理面临五大问题：
第一，常态管理与应急管理之间的矛盾。
我国已经分行业、分部门、分灾种建立了一系列专业性职能部门或救援机构，如公安、消防、急救、防汛、防震与抗震、疾病防控等。在我国2005年发生的540万起突发性公共事件重，绝大多数突发事件具有较为成熟的常规应对体系。这类突发事件的管理与处置相对易于程序化，由专业性强、责任主体鼻尖单一的职能部门或机构进行常规性处理后，对公共安全产生的影响有限。将常规性突发事件纳入成熟而程序化的常态管理，不仅处置率高，而且社会成本的占用率也较低。
第二，“重救援、轻预警”，应急功能定位上的矛盾。
我国尚未形成合理有效的应急管理绩效评估与激励制度，预警预控等隐性的管理过程往往无法得到奖励，而“救火式”的应急处置与救援行为由于容易观察，反而可能得到嘉奖。突发事件的高度不确定性使得事前的风险监测以及预测预防具有较大的技术难度。双重因素的作用导致我国应急管理出现“重救援、轻预警”的失衡局面。
通过风险评估、监测监控、早期干预等预警预控活动将萌芽状态的公共安全事件限制在常规应对体系的处置能力之内，化解公共安全危机，应当成为国家应急管理体系最重要的系统功能与核心的建设目标。 第三，应急联动需求与信息“条块分割”之间的矛盾。
应急处置主体的联动机制不完善。我国部门之间、地方之间、条块之间以及预防与处置、先期处置与后期处置之间衔接不紧密，应急联动的组织协同性较差。多方多主体协同处置重大公共安全事件时，人员、信息、资源等难以快速集成，联动机制不完善；公共安全事件应急处置与日常应急管理存在脱节现象；政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系尚待进一步理顺；应急管理机构级别较低，事件应急的属地化管理的授权不足，职能不完善，难以充分发挥综合协调、运转枢纽作用。
重大公共安全事件信息的采集、传递与集成尚未形成系统。我国已建设较为完善的水利、地震、卫生、气象等专业监测网络。由于长期以来对各类事故和灾害采用分行业的事后统计标准，没有建立依据重大公共安全事件性质和变化的统计方法，影响了重大公共安全事件预警信息的有效融合和评估，缺乏各种监测网络之间的预警信息标准，各类预警信息共享性较差且不能有效集成，导致重大公共安全事件难以有效应急决策。尽管我国正在完善重大公共安全事件信息的制度，但因公众的公共安全知识、防灾减灾和自救互救知识普及不够，难以对社会舆论进行引导。
第四，应急资源需求大于资源总量缺乏之间的矛盾。
应急资金来源不畅，国家财政支持的力度不够，尚未建立政府主导、社会参与的多渠道应急资金筹措体系。一些重大公共安全事件应急处置时征用社会资源后缺乏补偿，已经开始影响后续应急处置中公众的积极性。应急物资储备规模小、布局不尽合理，物质供应动态保障机制需要建立健全。专业应急求援队伍的种类、数量均不足，应急管理专业人才缺乏，缺乏专业应急知识和技能培训及相应的基地建设。专业应急装备严重不足、专业应急演练不够。尤其是一些特殊种类灾害发生时，出现延误处置时机、处置方法不当和造成人员伤亡，甚至出现扩大灾害影响的情况。应急交通的综合运力协调机制亟待完善，应急运输缺少特定用途的交通工具。
第五，公共安全问题的紧迫性与法规建设之间的矛盾。
目前已经出台涉及重大公共安全事件的党中央、国务院及部门文件113件，法律36件，部门规章55件，部级应急预案106项，各省还出台了一系列的法规、条例和地方应急预案，全国应急预案体系框架已形成。 由于上述应急法规大部分是从各部门条例演变而来，相互之间缺乏必要的匹配，各应急主体在处置重大公共安全事件之中难以有效协调，应急预案的科学性与可操作性有待检验，各类应急预案之间缺乏有效协同。 具体应急管理活动的法规缺失，如调配救援物资的法律保障机制（包括紧急状态中的物资征用、调度），政府应急体系中的资源组织法规、政府资源（含资金）的使用法规、应急专用资金制度，重大应急活动中的全民动员制度及其社会资源调用的补偿政策等有关法规十分缺乏。此外，对重大计算机系统事故、境外生物入侵等事件的应急制度仍没有相应法规。
三、结论
近年来的突发公共事件给中国政府的危机管理能力提出了挑战，但更多的也让我们意识到了危机管理中的缺陷。危机管理问题是比较复杂的，涉及到方方面面，需要在管理过程中不断完善和提高，从而达到将损失减到最小程度的目的。
参考文献：
［1］张春梅．从四川地震看政府的危机管理[J]．大连海事大学学报，2009．2
［2］李树娟．对我国政府危机管理的再认识[J]．今日南国，2008．1
一、立即行动，开拓创新
在突发公共卫生事件中，由于事件发生的紧急、突然，往往人们还没有反应过来，正处在惊恐、茫然时，这时大事记的记载工作就已经开始了。以往我们在记载大事记中，都是在事后经过收集之后才进行记载，这样容易出现与事实不符的现象。伴随着社会科学的进步，对突发公共卫生事件大事记的记载工作，更是要坚持高标准严要求，与时俱进、开拓进取。作为档案工作者，应克服因循守旧，故步自封的思想，提倡立即行动，开拓创新，牢固树立档案人员责任意识，当突发公共卫生事件来临时，我们应在第一时间内赶赴现场，详细的对发生的公共卫生事件进行调查，了解事件的真相，掌握第一首材料，为即将开展的大事记的记载工作打下牢固的基础，为医院的发展建设做出贡献。
二、跟踪记载，全面详细
突发的公共卫生事件，往往涉及到全社会甚至全球，从而引起社会各方面的关注，因为它直接威胁着人民生命财产安全，党和国家领导给予高度的重视。作为现场档案人员要充分发挥本专业的特长，做到跟踪记载，全面了解事情发生的经过，详细记载整件事情的发生、发展过程，为日后科学研究、经验总结及吸取教训留下宝贵的档案资料。
1.由于事件发生的突然，在积极组织救治措施方面，往往是领导在现场指挥的同时，口头就做出了重要指示、批示。这时档案人员要保持清醒的头脑一一记在心里，情况允许时立即做简要记录，便于日后整理。大事记的记载工作严格要求不能超过24小时，更不能拖延几天才开始记载。
2.对现场各岗位人员要进行《档案法》、《保密法》的宣传教育，落实岗位责任制，做到谁主管谁负责，形成严密的管理机构，严守机密，档案人员对各个环节形成的大事记的材料一定要及时的收回，妥善保管。未经允许不得擅自借给记者和媒体拍照，更不能与记者进行私下交谈，在公共场合不要议论此事，要保持高度的警惕，以免给公众带来恐慌，给国家和人民生命财产造成不必要的损失。
3.现场档案人员应确保通讯系统的畅通，设立电话接听记录簿，记录内容包括：姓名、时间、地点、内容、部门、接听人、处理结果。时刻观察突发公共卫生事件的发展动态。
4.密切关注上级的来文、传真、指示、批示、内部电文等文件，从中堵住各渠道突发公共卫生事件的上级批复。时刻注意保密，条件允许时可以复印，以防止时间久字迹褪色。
5.在突发公共卫生事件期间，每日应在下午15时以后，档案人员对当天记载的大事记进行整理，并与领导、周围的同志、科室进行沟通、核实，以保证大事记时间准确，内容真实，保质保量，全面详细。例如：我院在抗“非典”期间，“众志成城，抗击非典”大事记，就是在突发公共卫生事件的非常时期记载的，它充分反应了全院职工万众一心、战胜“非典”可歌可泣的精神风貌，感人至深，曾经被中央新闻媒体记者采用，并出书为《先锋志》。
6.在记载突发公共卫生事件的大事记中，注意收听收看新闻媒体的报道，对广播、电视、报纸等报道的记载，内容简明扼要，不要冗长。对各家报纸报道的记载要记清楚是哪家报纸、时间、版权、内容。同时对报纸进行剪裁，编号，以便备查。
7.突发公共卫生事件的大事记，属于一个专题，时间观念很强，突发公共卫生事件一结束，记载大事记工作也就终止。经整理报送领导审阅，方可按时间的顺序，继续记载突发公共卫生事件以外的大事记。
三、临危不惧，练就过硬本领
突发公共卫生事件的大事记写的质量如何，直接反应出档案人员的业务水平和能力。由于环境的破坏、饮食的污染以及自然灾害对人类的威胁，突发公共卫生事件时刻都在威胁着人们的生命健康，如何将现场事件真实的记载下来，这就要求我们档案人员要临危不惧，敢于冲锋在前，练就一身过硬本领。首先要在政治思想上与党的路线、方针、政策保持一致，坚持高标准严要求；其次在业务上积极钻研，不断提高业务水平，定期参加档案学习班和培训班，有机会多到先进单位参观交流，开拓视野；最后还要学习计算机应用知识，全面掌握档案信息化管理技术。
综上所述，一旦发生突发的公共卫生事件，作为一名档案工作人员时刻准备好到突发现场，只有立即赶到突发现场，了解突发事件的全过程，全面掌握第一手资料，才能准确、及时的记载突发公共卫生事件的大事记；只有全程跟踪，疏而不漏，沉着应战，才能完整、全面、细致的记载突发公共卫生事件的大事记；只有政治上合格、思想上过硬、业务上精湛，才能高质量高标准的完成突发公共卫生事件的大事记记载工作。为日后总结经验、领导决策、档案编研工作提供有价值的参考依据。
作者简介：
然而，笔者发现这些公益广告大多将焦点放在突发公共事件发生之后全民拯救的行动上和全民团结的思想上。这类公益广告的运作模式大致是在突发公共事件发生之后立即进行大规模、高频率的真实再现和呼吁全民手拉手、心连心。在一番“狂轰乱炸”之后，它们尤如昙花一现消失了。
这是值得反思的，为什么如今我国的公益广告在面对突发公共事件时处于如此尴尬的境地？难道事件是突发的，公益广告也要实行“突发”式运作吗？
一
笔者认为，这一切的根源就是在我国特有的政治体制下，媒体为了谋求生存发展，走上了“政策跟风”的道路。一旦政府出台一个文件或指令, 媒体就追随而去，这就造成我国公益广告虚假的热闹景象。然而随着时间的流逝，人们对于之前事件的记忆渐渐淡去，公益广告又被人忽视。
有学者提出“正常的公益广告的运行模式应该是配合和谐社会建设，形成稳定长期的公益广告制作机制。央视奥运系列公益广告活动取得良好反响，且带动了各级媒体公益广告活动的高潮，它应在此基础上，继续发扬国家主流媒体引导舆论、注重社会公益的作用，将公益广告作为一项长期的事业来做。”①
针对突发公共事件的公益广告，不应该仅仅停留于全民思想的统一，也不只是呼吁全民要为国家、集体利益而奋斗，而应该教育全民在发生突发公共事件时如何面对，如何保护自己以达到最小的伤害。其实，这并不是在教育全民展现自己自私的一面，而是由小处见大利。笔者认为，从行动上给予公益广告预警和教育功能是十分重要的，其作用是潜移默化的。
二
就拿抗击“非典”来说，笔者认为，在“非典”逐渐远离的时候，要不断地警醒人们不能忘记它曾经带来的巨大伤害，要教育人们加强个人行为规范，如勤洗手、不随地吐痰等。
笔者在搜索资料时试图找到一个例子来佐证我国公益广告在抗击“非典”上给予了预警作用，却发现一个令人啼笑皆非的事情。由华泰保险公司与央视广告部联合制作的公益广告《抗击“非典”华泰保险篇》,将唐山大地震、1998年洪水、“非典”这三次灾害串连起来，呼唤人们在大好形势下也要有一定的灾难意识和“备灾”措施――积极投保。这条公益广告纯粹是保险公司的商业化宣传，在“备灾”方面并没有给予任何值得学习的知识。②
面对越来越多的突发公共事件，我国媒体也渐渐认识到公益广告的预警作用，只是这些公益广告像蜻蜓点水一般浮于表面，如同昙花一般瞬间即逝。对于去年5月的汶川大地震，央视用滚动字幕的方式播出了10条预防地震的小知识，随后播出了一个防震公益动画广告。然而，这些只持续了很短的一段时间。正如有人说的：“为什么我们不能将事关百姓安危冷暖的应急常识，做成公益广告制度化、常态化播出呢？要知道，改善民生、重视民生，才是最大的效益”。③
三
1997年《关于做好公益广告宣传的通知》中规定电视媒介每套节目用于公益广告的时间应不少于全年商业广告时间的3%，电视媒介在19:00～21:00时间段每套节目公益广告的时间应不少于该时段商业广告时间的3%。显然，由于缺乏法规的强制性与监督机制，在具体操作中并没有太严格的约束力。④
因此，要使我国公益广告真正走出窘境，除了建立相关的体制和法规，最关键的是如何平衡政府强制实行和媒体主动履行。从本质上看，我国公益广告的窘境是由于政府、媒体和公众都缺乏一定的公益广告意识造成的。因此，根本的就是从思想意识上找到解决这一困境的办法――加强社会公共意识，全社会对公益广告的关注度自然会相应地提高。
注释：
①陈元：《国内公益广告的发展思考――由央视奥运系列公益广告谈起》，《青年记者》，2008年5月下，第89页
②崔传祯：《电视公益广告运作实例》，《沟通与传播》，2004年第1期，第87页
③陈文祥：《由防震常识想到公益广告》，《党政干部学刊》，2008年第7期，第65页
一、做好突发公共安全事件档案工作的意义
1.为加快我国社会主义现代化建设步伐提供保障。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，公共安全问题日渐显露，引起了社会的普遍关注。适时地开展突发公共安全事件档案工作顺应了社会的需要。有利于人类社会总结突发公共安全事件发生规律、借鉴突发公共安全事件应对经验、寻求突发公共安全事件预防和应对措施，通过事先投入与防范，降低突发公共安全事件的发生机率，尽可能地避免或减少灾害事故，尤其是突发性灾害事故对公共安全造成的损失与带来的威胁；有利于创造和谐的社会发展空间和营造良好的经济发展环境，加快推进社会主义现代化建设事业的步伐。
2.为推进档案事业自身发展提供动力。开展突发公共安全事件档案工作，一方面可以有效地丰富档案馆藏内容、改善馆藏结构，拓宽档案部门服务社会、服务经济建设的领域和渠道；另一方面可以提高社会档案意识，扩大档案工作的影响力和覆盖面。这对于推进档案资源建设、深化档案工作改革、促进档案事业的可持续发展都是一种强大的动力。
3.为提升档案人员队伍服务能力和整体素质提供契机。管好、用好突发公共安全事件档案，其具体工作人员只有具备广博的知识素养和扎实的业务基础才能胜任。因此，档案部门必须在提高档案工作人员的业务水平、认知水平上下功夫，提升其服务社会、服务经济建设大局的综合能力，这为提高档案管理人员整体素质提供了契机。
二、加强突发公共安全事件档案管理的措施
1.提高档案意识，加强社会公众对突发公共安全事件档案工作的认知水平。档案部门应利用社会公众在突发公共安全事件发生后的关注和重视程度，加强宣传，增强全社会的档案意识，形成有利于突发公共安全事件档案工作深入有序开展的社会氛围。
2.完善法律体系，使突发公共安全事件档案工作在法制化的轨道上发展。目前，我国在突发公共安全事件档案工作方面尚未出台明确规定。因此，各级档案部门一方面要利用各种机会向社会各界施加档案工作的影响，力争把突发公共安全事件档案工作的相关业务管理规范要求纳入各级突发公共安全事件应急预案和应急管理体系之中，积极争取立法部门尽早出台与突发公共安全事件档案工作相配套的法律法规。另一方面要从档案工作内部加强相关规范制度的建立与完善，实现突发公共安全事件档案管理制度化、法制化，促使其在法制化的轨道上健康发展。
3.加大科研力度，制定突发公共安全事件档案的科学分类体系。针对日前突发公共安全事件档案收集范围有限、整理有待规范的实际，要深入研究探讨突发公共安全事件档案工作相关业务领域、特点及形成规律，研究制定适合突发公共安全事件档案科学管理的分类体系，规范突发公共安全事件档案的系统整理、合理收藏、编目检索和开发利用等管理工作。
4.完善备份体制，确保突发公共安全事件档案安全完整。档案部门应紧密配合有关部门预防和应对城市突发事件，完善档案备份体制，可通过成立城市数据救灾中心等方式，提高政府对公共危机的应对能力。一是做好重点建筑、管线、人防、防洪、军事等重要工程档案的收集管理，在集中管理的前提下，逐步实现数字化，确保紧急状态下能够提供使用；二是加强与相关机构的合作，严格执行有关安全保密规定。做好重点档案备份、救灾和安全保管工作，建立紧急情况下重要档案的利用机制和受损恢复机制。
三、开展突发公共安全事件档案工作应注意的事项
做好突发公共安全事件档案工作，必须做到四点：成立机构、健全制度、讲求方法、注重实效。
1.成立机构是做好突发公共安全事件档案工作的前提。档案行政管理部门应主动与突发公共安全事件应急组织指挥机构建立有效的沟通和联系渠道，在突发公共安全事件发生后应在组织指挥机构中明确一名领导负责突发公共事件档案工作，在各工作小组中指定专门档案人员，成立档案工作机构。在处置突发事件的同时，部署和开展档案工作，做到宏观上有人管理、具体工作有人承担、全过程有人监督指导。
2.健全制度是做好突发公共安全事件档案工作的保障。突发公共安全事件具有突发性和危害不可预测性，制定完善的规章制度有利于突发公共安全事件档案工作有法可依，有章可循，职责明确，临阵不乱。保证其科学、高效、规范运行。突发公共安全事件档案工作规章制度应全面、具体、可操作性强，包括档案工作主管领导职责、档案人员岗位职责；档案工作应急报告、通报制度；业务指导、监督、检查制度；文件材料归档范围和要求；档案鉴定整理方案和细则；档案工作奖惩制度和责任追究制度。
【关键词】突发性公共事件 行政程序 行政公开 公众参与
基本问题分析
突发性公共事件的界定。广义的突发性公共事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。在我国现行法律体系中，“突发性公共事件”一词常与危机事件、紧急事件等混用。从立法解释学角度看，作为公共应急法制的调整对象，这些术语在词语含义和具体所指上并无差别，统一为“突发性公共事件”并无不妥。着眼于未来突发性公共事件应急法制建设和公共应急法治的根本目标，多数学者认为，一切达到前述危险程度的事件都有必要接受法律的规制，即我国对突发性公共事件的界定应采取最广泛的含义。总之，突发性公共事件是指将威胁全部或部分居民的生存或健康的局势。
突发性公共事件大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，且相互交织，处置不好会产生连锁反应。从本质上讲，它是对原有的社会正常秩序的破坏，且对人民的生命和财产构成威胁或造成损害。
行政应急程序制度简析。在突发性公共事件中，基于宪法的要求，国家有义务对公民施行救助。根据依法治国的要求，国家或政府履行救助义务时须遵循正当法律程序，此涉及到紧急情况下的行政程序问题。所谓行政应急程序，是指在突发事件中，行政主体为有效克服危机，恢复社会秩序，维护公共利益，在行使应急权力时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政应急程序作为突发性公共事件中的特殊行政程序可谓意义重大，法定化的行政应急程序能有效弥补我国突发性公共事件的法制空缺。一定意义而言，政府能否在突发性公共事件中依法行政的问题也就转化为行政应急权力能否依法定程序行使的问题。依法治国作为我国的治国方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政应急程序的制度化使得国家紧急权的行使在维护公共利益的前提下能最大限度保护个人利益。
突发性公共事件中行政程序立法及实践之考察
立法现状分析。我国至今尚未统一行政程序立法，更没有专门的应急程序法律或规范。突发事件中应急行政行为的程序规范零星分布在一些应急法律中，且不够完善，造成突发事件发生后的信息报告、通报及公布程序不明确。如《突发事件应对法》第十条和第五十三条都规定了政府及其有关部门应对突发事件的决定、命令、突发事件的事态发展和处置工作信息应及时公布，但没有规定信息公开的方式与步骤，政府采取具体行政应急措施所应遵循的程序不明确。又如《突发事件应对法》第十二条规定，政府及其有关部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。此规定很抽象，没有明确行政主体实施行政征用是按常态下一般的征用程序，还是可以灵活运用一些特殊程序。在常态下，我国的行政征用程序非常复杂，若依复杂严格的程序实施征用，可能会贻误时机，影响危机处理效率，但不遵循程序又可能导致行政权的滥用。再如《传染病防治法》第二十五条对征用措施也仅以“必要性”加以限制，既没有规定征用的程序，也没有规定相对人的权利。此规定主要在于确保行政权的实现，提高行政效率，却忽视了对相对人权利的保护，这对于规范和控制应急行政权的行使、保护公民基本权利非常不利。
行政程序实践分析。从国外情况看，无论是突发性事件的预警、准备阶段，还是其发生后的灾难救助阶段，无不重视民间力量的参与。应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急法制现状。在我国，突发性公共事件应急仍是强有力的、迅速的国家动员，淡化其法律要求，突出了政府职能，忽视了公众参与。
首先，重实体、轻程序的表现突出。一是行政内容不透明，行政信息不公开。公开原则要求行政机关向公民、法人和其他组织公开行政权力运作的依据、过程和结果等内容。但在现有的绩效考核体系下，政府主管部门面对突发性公共事件不得不再三权衡利弊得失，一些地方政府往往“捂盖子”，习惯于遮遮掩掩，造成行政内容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的主要原因。二是行政作为不及时，行政效能不突出。发生突发性公共事件需要行政机关积极用权履职，及时为社会提供服务。但现实生活中，政府部门于法定期限内推诿扯皮、消极应付甚至不作为的现象颇多，不仅影响行政效能，而且直接影响到社会公众的切身利益，甚至造成严重后果。
其次，公众参与机制缺失。我国政府在应对突发性公共事件时没有充分挖掘民间组织治理突发性公共事件的功能。虽然国务院2006年颁布的《突发事件管理条例》规定：“研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”，但社会广泛参与应对机制的不健全使得突发性公共事件管理中的社会自我动员能力相对不足，危机意识亟待提高；公民自发组织和行动起来防范突发性公共事件、应对突发事件以及事后恢复重建的主动性和积极性不足，公众缺乏自救与互救能力；公民及社会组织在突发性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三个阶段配合政府开展工作，严重制约了该力量的发挥。
构建突发性公共事件中行政程序的若干建议
第一，加快应急法制建设，健全和完善应急行政程序立法。我国应健全和完善突发性公共事件应急法律体系，加快行政程序统一立法的进程，完善应对突发性公共事件的法律规范，建立健全行政应急程序制度，为行政应急管理实务中的行政紧急权提供必要的程序法律规范。在确立行政应急程序时，尤其应强调：其一，行政应急程序以突发性公共事件的紧迫性和必要性为法定条件。其二，突发性公共事件应对过程中，行政机关不得超越职权和，且应履行最低限度的程序义务，保障公民的基本权利。其三，突发性公共事件结束后，及时完善相应程序；对实施紧急程序中给公众造成特别损害的，及时给予救济。
第二，构建突发性公共事件的行政预防程序。基于紧急状态的突发性、危害严重性以及紧迫性，必须坚持预防为主，时刻做好充分准备，这就需要在行政应急程序中设定较完善的预防程序。首先，在全社会范围内积极开展公共应急法制宣传教育，逐步提高政府机关及社会公众的危机意识，增强危机防范和应对能力。其次，政府机关要通过多种方式面向社会公众开展危机应对教育，进行突发性公共事件管理知识和技能培训，增强公民自救互救能力，形成较强的社会整体危机应对能力，并对我国现有的突发事件应对法相关内容有所了解。最后，发动社会力量应对突发性公共事件，还需要加强社会动员制度和模拟演习制度。定期举办一定区域场所内的专门演习，训练公众的心理素质和危机应对能力，提高整体防控突发性公共事件的技能，充分发挥普通公民辅助支持国家应急行动的作用。
第三，构建突发性公共事件中的行政公开程序。行政应急公开程序主要包括信息的收集、报告和公布制度。信息的收集应采取多元化、多渠道的方式；信息的报告则应坚持迅速、及时和准确的原则；信息的公布同样确保及时、客观、真实、准确，且应采取多种途径和方式进行。为此需要强调：其一，强化公民享有知情权、行政机关负有法定义务的意识。其二，普遍确立应急信息制度。其三，在应急信息过程中，建立并落实快速反应机制，对突发性公共事件有目的地选择信息源和信息传播渠道，防止错误信息误导民众，恶化现实，扩大恐慌。另外，政府机关须与媒体合作，掌握媒体的舆论导向，通过媒体使民众及时了解事态的发展，一则有利于调动一切可用的社会资源，再则可让应急资源最有效地统筹分配。
第四，建立健全社会公众参与制度。突发性公共事件的应对是一个持续化的过程，不仅需要国家动员，还需要社会持续的互助，更需要社会持续的、大规模的公众参与。应以政府为突发性公共事件应急管理的主导，加快构建科学完善的突发性公共事件应急网络。首先，进一步完善社会公众参与应对突发性公共事件的法律制度和程序，在突发性公共事件的相关立法中明确各社会主体的突发性事件应急职责，形成全民参与的应急管理机制。其次，突发性公共事件应急网络除政府以外，应充分授予共青团、妇联、工会、基金会、村民委员会和居民委员会应急性职权，包括普及应急知识、实施应急演习、进行宣传动员、协助维护秩序、参加应急救助、配合行政机关采取行政应急措施等。最后，进一步重视包括志愿者在内的社会力量在应对突发性公共事件中的专业优势和能动作用。充分借鉴国外民众应对突发性事件的经验，加强对公民危机意识的培养和志愿者应对灾害的训练。围绕应急救援开发志愿服务项目，动员志愿者参与防灾避险、疏散安置、急救技能等突发性公共事件的应急处置工作。
【关键词】民族地区 公共安全突发事件 扩散机理
众所周知，公共安全突发事件因其具有的突然性、矛盾性、综合性以及其政治影响性，特别是民族地区的突发事件又往往直接或间接与民族宗教问题有关。问题的复杂性使得现有的政府管理体系及公安机关在预测、控制和处置上具有较大的难度。因此，分析民族地区的公共安全突发事件时必须要考虑其扩散方式的复杂性并加以系统考虑。
民族地区公共安全突发事件特点及扩散关系分析
在公安学中，对于公共安全的解释是：公众从事生产、经营、文化娱乐和其他社会活动的安全，包括人身、财物的安全和正常的秩序，不受违法犯罪分子和治安灾害事故的损害。①因此，本文所论述的公共安全突发事件既具有一般突发事件的特点与规律，同时它又是主要依靠公安力量（必要时包括武警部队）进行处置的、涉及不特定多数人人身、财产安全的事件。
民族地区的公共安全突发事件的特点。第一，目的性与自发性混合。近年来民族地区出现的公共安全突发事件，往往由民族、宗教问题引发，相当一部分事件在发生之前就成立了组织，具有计划性、预谋性，其要达到的目的更加明显。而当事件的导火索被引发后，大量农民、教民、待业青年、社会闲散人员，特别是流动到事发地的少数民族外来人口成为事件扩散的推动者和主力军，该类事件出现了明显的暴力性、破坏性倾向，同时在事件发生后也难以预料其发展趋势。第二，显著的时空扩散性。民族地区的公共安全突发事件经常同时发生或呈链式发生，事件爆发后，其造成的影响将导致其它事件的爆发。因此，由公共安全突发事件的爆发将可能引发次生事件的爆发，形成包括次生事件在内的事件扩散系统。第三，耦合性。民族地区公共安全突发事件的各次生事件在扩散过程中会发生藕合作用。由于次生事件之间的耦合作用将放大公共安全突发事件系统的扩散动力，影响次生事件的扩散速度和加剧次生事件的扩散的复杂性。如在民族地区发生非法集会游行示威的事件时，参加者的不断聚集，导致当地民族关系不协调和资源利益分配不公的谣言，在这两个次生事件的相互作用下，事件不断放大，导致公共安全突发事件系统难以被抑制和平息。
公共安全突发事件的扩散关系。由于各种公共安全突发事件源（如民族歧视）将引发不同种类的公共安全突发事件爆发，而公共安全突发事件一旦爆发将引发一系列次生和再生事件，最终导致大规模公共安全突发事件发生。在公共安全突发事件的后期，流言或谣言、相关利益者或无利益者的心理状态、境外媒体与势力施加的影响、社会治安秩序被严重破坏等事件之间会相互作用和相互影响，形成放大式扩散效应。再进一步看，如果对破坏社会治安秩序进行细分，还可以分为交通瘫痪、政府无法正常办公、生产和营业单位不能正常运转、群众人身财产安全受到威胁和损失等事件。再生的事件之间、事件与流言、大众心理之间、境外势力与国内民族势力再次产生作用，会加剧事件整体上的相互扩散和放大的反应，而且有可能打破原有事件发生地区域界限，引发其他地区的公共安全突发事件。
公共安全突发事件的扩散方式
民族地区的公共安全突发事件发生扩散后，一般可以将其扩散方式分为以下四种：
单向式扩散。这种扩散方式往往表现为：公共安全突发事件在扩散过程中，上级次生事件的发生将导致下级次生事件，但下级次生事件不对上级次生事件演化发生作用。如聚集的人群容易情绪激动，久久不能疏散导致交通堵塞，进而影响正常社会治安秩序。这种扩散方式通常按照事件的逻辑关系演变，并具有不可逆性，容易预测。
辐射式扩散。这种扩散方式表现为：由某一起事件同时引起多起事件，即一因多果。如民族地区的公共安全突发事件发生后可以同时引发破坏社会治安秩序、多族群民众发生争斗导致的危害生命财产安全、群众对政府公信力产生质疑等次生事件的发生。尤其是在多民族散杂居的区域，更会由于政府、公安机关处置不力的情况下，受伤害族群对政府能力持怀疑、否定态度；而政府则陷于无力解释和保护缺位的尴尬境地之中。在公共安全突发事件的扩散过程中，所有的次生事件都产生辐射式扩散，也受到辐射式扩散的影响，辐射式扩散极大地增强了公共安全突发事件扩散的复杂性。
往复式扩散。这种扩散方式是指公共安全突发事件的爆发能够引发若干其它事件，而被引发的事件又对原有事件产生叠加效应，产生共同放大的效应。在民族地区，发生突发事件后极易产生此种扩散。民族地区往往经济落后，近年来经济产业多集中在旅游业，然而在发生公共安全突发事件后，流言或谣言的引发、对政府公信力和能力的质疑等次生事件将极大地影响当地的经济发展，而经济发展的迟滞性将会重新引发严重的社会问题，进一步放大社会不稳定的效应，导致原有事件对社会的影响不断扩大。
迁移式扩散。这种扩散方式常常打破原有事件发生地区域界限，引发其他地区的公共安全突发事件，它主要是根据某些次生事件的位移，在其它地区引发新的公共安全突发事件。在迁移式扩散过程中，信息的传递，特别是谣言或流言依据现代化手段，如网络、手机等无线传输方式是其实现的主要方式。
民族地区公共安全突发事件在不同阶段的处置重点
孕育期的处置策略――基层基础工作的完善。孕育期是公共安全突发事件由事件源向事件初起期扩散的阶段，在此阶段，异常情况的聚集往往具有隐蔽性、随机性、难以准确预测等特点，但其都会以特定的形式表现出来（如日常的民族关系、大规模经济纠纷、特定的日子和相关人员的异常活动等），即公共安全突发事件在此阶段是可以被监测到的。因此，此阶段必须密切关注民族关系，例如城市化进程中的居住格局变化、人口迁移、族际通婚和文化融合等因素，避免在经济利益、权益保障、文化差异、民族意识、流动人口等方面出现不平等现象所诱发的民族关系问题。
初起期的处置策略――处置主体角色定位。初起期是公共安全突发事件已经发生，并已经扩散到部分次生事件的阶段。如由于事件中各族群众对政府驾驭能力的质疑而产生的异常情绪不断膨胀，导致非法集会，非法集会导致冲击政府机关、哄抢财物等，以及接下来导致的政府无法正常工作，人员伤亡和财物损失等。在此阶段，地方党委、政府以及公安机关无法在短时间内深入各个层面发挥其公共管理的作用，容易导致政府管理无效的发生。因此，在处置民族地区的公共安全突发事件的过程中，必须克服处置主体角色认知障碍、组织协调障碍、绩效评判障碍等阻滞处置现场指挥机制良性运行的障碍因素。②
深度扩散期的策略――非政府组织介入。此阶段的公共安全突发事件扩散路径已经全部完成，次生事件之间存在相互放大式扩散，由于影响力对社会系统内部的持续作用，整个扩散过程相对比较缓慢、各种事件之间不断往复作用、各类扩散方式都可以发生、扩散的影响深入社会各个方面，且各次生事件可造成迁移式扩散，其造成的后果以后发效应和缓发效应为主。③在此阶段，地方党委、政府以及公安机关无法在短时间内深入各个层面发挥其公共管理的作用，容易导致政府管理无效的发生，因此需要非政府组织深入公共管理无效的层面，协助政府公共管理职能的有效实施。
秩序平复期的处置策略――固定领导力量和明确规则。此阶段中，公共安全突发事件的外界诱因得到相应的控制，总体上呈现事件影响消退状态。但需要注意的是，在民族地区，因次生事件造成的影响面的大小不同，事件影响持续时间也不一样，有时会持续很长时间，有时也会因新的民族关系或宗教诱发因素的出现，导致再次发生突发事件的现象。如果构成事件的核心群体是有组织的，而参与群体是一种不定型的集合群体时，就更会表现为战线冗长的松散结构。因此从抑散的角度看，公安机关为了能够长时间地获得驾驭局势的能力，就需要在当地党委、政府的领导下，组成民族关系预警领导组织机构，其职责分工、运行流程、监督执行以及保障系统构成，应当有民族事务委员会负责，公安机关给予有力支持和配合。重点在于密切注意民族地区公共安全突发事件扩散过程中是否出现了组织化的迹象，方能彻底消除由此导致的社会危害。（作者为中南民族大学博士研究生、广东警官学院副教授；本文系自治区2009年高校人文社会科学研究项目“公共安全突发事件扩散机理及处置逻辑研究”成果，项目编号：2009Y26）
注释
①中国公安辞典编审委员会：《中国公安辞典》，北京：群众出版社，1998年，第151页。
【关键词】公共卫生；突发事件；预防；控制
虽然我国社会越来越重视公共卫生问题，使公共卫生突发事件的预防与控制方面取得良好的成绩，但是我国现阶段正处于社会主义初级阶段，没有较高的生产力发展水平，仍然会导致各种公共卫生突发事件常常发生，从而会对人群的整体健康水平与生活质量造成极其严重的影响。因此，为确保开展更加高效的公共卫生工作，必须对公共突发事件的预防与控制进行强化，确保通过使用有效的预防与控制策略，不断减少公共卫生突发事件的发生，才能够确保大力推动我国社会的发展。
一、公共卫生突发事件的定义与特征
公共卫生突发事件主要是指突然发生，极有可能对社会公众健康造成严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病，或者其他可能会严重影响公众健康的事件，而且公共卫生突发事件具有以下五种特征。
第一，突发性与意外性。公共卫生突然事件属于突然发生的，没有办法对其进行预测，有的甚至不可能进行预测。第二，群体性与社区危害性。一般情况如果发生公共突发事件，会影响大量的人们群众，甚至整个工作与生活的群体。第三，对社会存在严重的危害性。主要是因为公共卫生突发事件发生的十分突然，会涉及到大量的人们群众，造成极其严重的损失，所以会导致社会存在惊恐不安的情况。第四，处理的系统性与综合性。由于突然发生公共卫生突发事件，在现场抢救、控制与转运救治等方面需要多个系统部门，需要较强的政策性，从而必须在政府领导下进行综合的协调处理。第五，违法行为、违章操作与责任心不强等属于主要因素[1]。因此，必须始终对原则进行坚持，做到依法办事，对操作规程与规章制度进行遵守，以及保持认真负责的工作态度，才能够确保对公共卫生突发事件的发生进行减少。
二、公共卫生突发事件的预防与控制策略
（一）预防为主，促进健康教育工作
为确保对公共卫生突发事件进行有效的预防与控制，必须始终对“预防为主”的原则进行坚持，不断强化可免疫性疾病、突发疫情的防范，确保通过采取计划免疫工作，使免疫接种率得到提高，对空白点进行消灭，达到良好消灭可免疫性疾病的效果，才能够确保开展更加高效的可免疫性强化普种与高危预测的流行前强化的普种工作，从而对高危性疾病的爆发流行进行有效预防。而且因为在预防与控制公共卫生突发事件方面，健康教育与健康促进具有极其重要的作用，可以使公众越来越了解公共卫生突发事，不断对公众的危机意识与防范意识进行强化，从而对公共卫生突发事件的发生进行减少。所以我国可以通过使用电视、广播、报刊等多种形式，开展卫生宣传教育工作，对疾病预防知识进行普及，不断对公众的健康观念进行更新，从而使公众可以对主动预防意识与自我保护能力进行养成。同时在人类公共卫生的发展史上，健康教育与健康促进控制很多的重大事件，例如艾滋病、结核病的防治等[2]。因此，在面对21事件公共卫生领域所存在的挑战时，必须对健康教育与健康促进工作进行强化，才能够确保大力推动我国卫生的改革与发展。
（二）对网络与预警预报系统建设进行强化
疾病爆发早期预警系统也被称为生物监测系统、前驱症状监测、症状监测等，主要是指通过系统的对特定疾病临床症候群发生频率的数据进行收集与分析，确保对疾病在时间与空间分布上的异常聚集进行及时發现，在没有确诊疾病之前就可以探查到疾病爆发的早期，从而做出最快的预警与反应。预警预报系统的建设主要目的就是为对相应疾病的发病率与病死率进行减少，表现为预测发现疾病爆发之后的规模，为疾病爆发的措施提供保证，不断对疾病监测的水平与监视疾病的动态进行强化。同时我国在对公共卫生突发事件处理责任进行处理的过程中，十分明确各级卫生行政部门与各类卫生医疗机构所需要承担的任务，确保在此基础上对各负其责的体系进行构建，可以从自下而上对第一责任人制度进行建立，做到任务到人、责任到人。因此，在信息时代的背景下，必须对信息系统进行完善，才能够更加快速、准确的疫情信息，使公众可以及时了解疫情，不断稳定民心，从而使公众能够更加积极主动的参与公共卫生突发事件的预防与控制。
（三）对群策群防群控的原则进行坚持
因为公共卫生突发事件的发送不分国别、民族等界限，特别是在世界经济全球化的发展背景下，为确保在短时间内对公共卫生突发事件进行控制，仅仅通过卫生部门的应急处理显然是不够的，必须依靠人们群众的力量，不断对各地方、各部门、各界群众进行动员，确保进行协同作战。而且公共卫生突发事件不仅具有社会性、探索性，也具有群众性与地方性，所以群策群防群控就是根据经济情况的需求，由各级政府组织卫生、医药、公安等各个部门等广大干部群众，通过使用有效的措施对公共卫生突发事件进行预防与控制[3]。并且为确保对公共卫生突发事件进行有效的预防与控制，必须积极对责任网、信息报告网与紧急救助网的三网进行建设，不断大幅提升处理公共卫生突发事件的能力，从而对广大群众的身心健康进行保护。
1.1编制目的
提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
1.2编制依据
依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。
1.3分类分级
本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：
（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
1.4适用范围
本预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。
本预案指导全国的突发公共事件应对工作。
1.5工作原则
（1）以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。
（2）居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。
（3）统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。
（4）依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
（5）快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
（6）依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
l.6应急预案体系
全国突发公共事件应急预案体系包括：
（1）突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。
（2）突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。
（3）突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。
（4）突发公共事件地方应急预案。具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。
（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。
各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。
2组织体系
2.1领导机构
国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构（以下简称相关应急指挥机构）负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。
2.2办事机构
国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
2.3工作机构
国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责,负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施,贯彻落实国务院有关决定事项。
2.4地方机构
地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
2.5专家组
国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
3运行机制
3.1预测与预警
各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。
3.1.1预警级别和
根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警。预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和机关等。
预警信息的、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。
3.2应急处置
3.2.1信息报告
特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。
3.2.2先期处置
突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。
在境外发生涉及中国公民和机构的突发事件，我驻外使领馆、国务院有关部门和有关地方人民政府要采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作。
3.2.3应急响应
对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。
现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。
需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。
3.2.4应急结束
特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销。
3.3恢复与重建
3.3.1善后处置
要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。
3.3.2调查与评估
要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。
3.3.3恢复重建
根据受灾地区恢复重建计划组织实施恢复重建工作。
3.4信息
突发公共事件的信息应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会简要信息，随后初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续工作。
信息形式主要包括授权、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻会等。
4应急保障
各有关部门要按照职责分工和相关预案做好突发公共事件的应对工作，同时根据总体预案切实做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障等工作，保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活，以及恢复重建工作的顺利进行。
4.1人力资源
公安（消防）、医疗卫生、地震救援、海上搜救、矿山救护、森林消防、防洪抢险、核与辐射、环境监控、危险化学品事故救援、铁路事故、民航事故、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量。地方各级人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练，建立联动协调机制，提高装备水平；动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作；增进国际间的交流与合作。要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。
中国人民和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量，按照有关规定参加应急处置工作。
4.2财力保障
要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。
鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。
4.3物资保障
要建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。
地方各级人民政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定，做好物资储备工作。
4.4基本生活保障
要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
4.5医疗卫生保障
卫生部门负责组建医疗卫生应急专业技术队伍，根据需要及时赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。必要时，组织动员红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。
4.6交通运输保障
要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通；要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。
根据应急处置需要，对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作的顺利开展。
4.7治安维护
要加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，依法采取有效管制措施，控制事态，维护社会秩序。
4.8人员防护
要指定或建立与人口密度、城市规模相适应的应急避险场所，完善紧急疏散管理办法和程序，明确各级责任人，确保在紧急情况下公众安全、有序的转移或疏散。
要采取必要的防护措施，严格按照程序开展应急救援工作，确保人员安全。
4.9通信保障
建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保通信畅通。
4.10公共设施
有关部门要按照职责分工，分别负责煤、电、油、气、水的供给，以及废水、废气、固体废弃物等有害物质的监测和处理。
4.11科技支撑
要积极开展公共安全领域的科学研究；加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高我国公共安全科技水平；注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
5监督管理
5.1预案演练
各地区、各部门要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。
5.2宣传和培训
宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。
5.3责任与奖惩
突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。
对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。
对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
6附则
6.1预案管理
根据实际情况的变化，及时修订本预案。
