第一条为加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，充分发挥企业中监察职能作用，促进公司员工廉洁奉公，遵纪守法，根据监察部的有关精神和规定，结合公司的实际，制定本制度。
第二条公司监察室是公司行使监察职能的部门，负责对公司各单位及其员工执行国家法律、法规、政策、决定、命令的情况及违法违纪行为进行监察。
第三条监察室对公司和上级监察部门负责并报告工作。监察业务受公司主管领导和上级监察部门领导。
第四条行政监察工作必须实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。
第五条监察工作中实行行政监察与群众监督相结合、教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合的原则。
第六条行政监察工作建立举报制度和申诉制度。
第七条监察室在公司总经理领导下，主管公司的行政监察工作，履行监察职责。
第八条监察室工作人员必须熟悉监察业务，遵纪守法，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，保守秘密。
第九条监察人员依法执行职务，受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍监察人员依法执行职务，不得打击报复监察人员。
第二章监察工作主要职责
第十条监督检查公司各单位及其员工遵守和执行国家的法律，法规、政策、决定、命令及公司规章制度中的问题。
第十一条受理对公司各单位及其员工违反行政纪律行为的检举、控告。
第十二条调查处理公司各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。
第十三条协助司法部门调查处理公司各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。
第十四条受理公司员工不服行政处分的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察室受理的申诉，保护监察对象的合法权益。
第十五条建立案件移送制度，对公司员工违反国家法律、法规，严重损害企业利益，构成犯罪的，移送司法机关处理。
第十六条对违反行政纪律的，根据检查、调查结果，作出给予警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的监察决定。
第三章监察室的权限
第十七条监察室履行职责，有权采取下列措施：
（一）要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；
（二）要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；
（三）责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。
第十八条监察室在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：
（一）暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；
（二）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；
（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；
（四）建议公司或有关单位暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。
第十九条监察室根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：
（一）拒不执行国家法律、法规或者违反法律、法规以及违反行政纪律，应当予以纠正的；
（二）公司各单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规、国家政策以及违反行政纪律，应当予以纠正或者撤销的；
（三）给国家利益、公司利益和员工合法权益造成损害，需要采取补救措施的；
（四）录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；
（五）依照有关法律、法规和公司的有关规定，应当给予行政处罚的；
（六）其他需要提出监察建议的。
第二十条监察室根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以作出监察决定或者提出监察建议：
（一）违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；
（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。
对第（一）项所列情形作出监察决定或者提出监察建议的，应当按照公司有关人事管理权限和处理程序的规定办理。
第二十一条监察室依据有关规定作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。
监察室依据有关规定提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。
第二十二条监察室对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。
第二十三条监察室对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。
第四章监察工作程序
第二十四条监察室根据国家法律、法规和政策以及公司和上级监察部门的要求，制定年度监察计划及实施方案。
第二十五条对于需要查处的事项，要进行初步审查，认为有违法违纪行为，需要给予行政处分的，要立案。对重要复杂的案件移交司法部门立案。重要复杂案件的立案报上一级监察部门备案。
第二十六条监察室工作人员在调查工作中全面收集证据，听取被调查人的陈述和辩解。
第二十七条监察室工作人员办理的监察事项与本人及其亲属有利害关系或有其他关系可能影响公正处理监察事项的，应当回避。
第二十八条监察室对于立案调查的案件，经调查认定违法、违纪事实不存在，或者不需要追究行政责任的，应予撤销，并告之被调查部门和被调查人员所在单位。
第二十九条监察室作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，要报公司主要领导批准。
第三十条监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。
有关单位和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起三十日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关。
第三十一条对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起三十日内向作公司监察室申请复审，监察室自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察部门申请复核并作出复核决定。
复审、复核期间，不停止原决定的执行。
第五章处罚
第三十二条被监察的部门和人员违反本制度，有下列行为之一的，视情节对直接责任人和其部门负责人给予相应的行政处分：
(一)隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;
(二)利用职权包庇违法、违纪行为的;
(三)故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料和其他必要情况的；
(四)拒绝在规定时间和地点就监察部门所提问题作出解释和说明的;
(五)拒不执行监察决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的；
(六)阻挠、抗拒监察人员依法行使职权的;
(七)对申诉人、控告人、检举人和监察人员进行报复陷害的。
前款所列行为构成犯罪的，移送司法机关依法处理。
第六章附则
关键词：明代；监察制度；启示
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2014）01-0000-02
明朝监察制度，大体上包括了御史制度、言谏制度、地方监察制度、法律制度等，这些制度大都由前代沿袭而来，到明代逐步完善。明代统治者总结了历史上历代治理国家的经验，尤其是吸取了元朝灭亡的教训，对于官吏的监督与纠察、强化“天子耳目”的作用有着深刻的认识，在继承了过去的监察优点之的同时，更有着其鲜明的特点。
一、明代监察制度的特点
明朝监察制度健全，地位突出，监察内容非常广泛，与明以前的各朝代监察制度相比有其独特之处。主要表现在：
（一）监察权相对独立 明朝拥有着比历朝更加独立的监察权。明朝十三道监察御史形式上要受都察院的节制，但行使职权时，往往可以撇开它而独立行动，直接受皇帝节制；六科给事中更是独立一署，直接就六部事务向皇帝上奏。同时，御史的委任权属皇帝，而不是吏部。这就保证了御史在行使权力时不受干扰，而具有权威。
（二）位卑权重，监察范围广泛 明朝监察御史和六科给事中秩低，仅为七品、从七品之职，有些甚至是秩仅九品的芝麻官，但他们拥有相当大的权力，“风闻弹奏”“大事奏裁、小事立断”，上至规谏君主，奏劾勋戚旧臣，下至黎民百姓，均在其纠弹范围之内。此外，明朝监察范围非常之广，除了行政领域、司法、军政、警政、财政、教育、考试及一切朝令和祭祀的典礼，甚至连思想和学术领域，都要受到监察。
（三）监察官员任选慎重 明朝监察官员位卑权重，因而吏部、都察院，甚至皇帝对其人选非常重视，除有严格的选任、考课、签转制度规定外，对监察官员本身亦有严格要求，如清廉耿介、刚正不阿、富有学识、熟谙法令，能表率官常，识达大体等等。明朝言官大多由学识渊博者充任，这保证了监察官员较高的素质。因此，他们能对朝廷大事和皇帝的过失，多所匡正。
（四）有健全的监察法律保障 监察官员规定严格纪律并制定互监制度 监察官员权力很大，在其行使职权时，并有法律保障。但也并非任其无限发展，而是有所制约。《大明会典・卷二零九》对所有监察官员都有数条规定，内容多为“纪律”与“处务”方面。如禁嘱托，“凡都察院官及监察御史、按察司官吏人等，不许于各衙门嘱托公事。违者如常人加三等，有赃者，从重论。”纠不当：“凡监察御史、按察司官，巡历去处，所问公事，有拟断不当者，监察御史、按察总司，随即改正。当该吏典，罪之如律。仍将原问御史及分司官，拟断不当事理，具奏，得旨方许取问。”
（五）出现了特务监察 明朝把特务监察组织作为国家机构的组成部分，任用特务，以暗访的监察形式的出现，对官吏和人民加以控制，在中国历史上尚属首次，标志着明朝专制主义统治的极端发展。监察制度至此，机构完备，上下相维，左右交错，明暗并行，全国人民都处于一张以皇帝为总纲的监察网之中。
二、明代监察制度的启示
朱元璋是从社会底层一步步的走到帝王之位的，他深刻意识到了官员腐败对于国家和百姓的危害。因此他特别重视对官员贪腐的监察，费尽心思总结前代经验教训，结合当时一些具体情况设置了很多监察机构来防治官员的贪腐，加上后来一些皇帝对监察体制的完善，使得明朝的监察体制最终走向了我国古代监察体制的巅峰。根据上述明朝监察制度的特点，对于我国现今行政监察制度的完善，笔者认为有如下的启示：
（一）强化行政监察的独立性。
由于时代的局限性，明代的行政监察虽然也无法逃脱人治的色彩，但，其在行政监察制度上的规定，也是对于当前我国行政监察制度独立性的建设有着比较重要的借鉴与思考的意义。
我国我国监督机构的设置并非独立，受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人往往由党政领导人兼任，或者由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，往往独立性不够。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责任大权力小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，力不从心。加之监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。
鉴于上述现状，笔者建议不妨借鉴明代的御史制度，如明朝十三道监察御史形式上要受都察院的节制，但行使职权时，往往可以撇开它而独立行动，直接受皇帝节制；六科给事中更是独立一署，直接就六部事务向皇帝上奏。同时，御史的委任权属皇帝，而非吏部。这就保证了御史在行使权力时不受干扰，而具有权威建议对于我国的行政监察体制进行有条件的改革，使之独立出来，抑或直接垂直领导，在人事权和财政上，予以其独立的地位。
（二）完善监察机构各自分工，密切配合。
我国虽然存在着很多形式的监督，监督对象十分广泛，但是，往往每种监督权力特定，再者，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重，行政监督工作难以真正落实，影响了监督的权威性和有效性。
明朝监察机构而是十分讲究分工配合，例如中央的督察院与六科机构分工明确，职能互补主次分明，督察院以监察为主要职责监管谏议，而六科给事中主要职责是规谏和封驳监管监察。其分工负责又相互包容，这种独立的建制交叉分工的体制不仅严密了监察网络避免了产生监察盲点形成双重监察而且可以防止因分工过细而相互推诿，又可以防止因权责分立独断专行。
因此，建议在行政监察体制的设立上，建议可以明确各自的分工和职责，并且各个部门之间可以建立信息共享机制，以便更好地完善行政监察制度。
（三）完善相关法律制度
我国当前行政监察方面法律规定的相对较少，主要是《行政监察法》和《行政监察条例》为主干，其行政监察的实体、程序、组织等且法律规定不甚明确，立法上具有滞后性，且既有的部分行政规范也存在着规定模糊不甚明确的的状况，不同人存在不同理解，例如《行政监察法》第8条规定“监察机关派出的监察机构或者监察人员，对监察机关负责并报告工作。”对于“派出”的性质认定，是委托还是授权，直接影响到派出机构是否能取得主体资格的问题。
明朝历代统治者在监察法规的制定上，均极为重视，为一部正式的监察法规的出台奠定了基础。公元1439年正式颁布了《宪纲条例》，对监督官的地位、职权、选用、监督对象及行使权力的方式和监察纪律作了详细的规定，成为明代有深远影响的监察法规，并为弘治时《大明会典》的出台打下了坚定的基础。“重典吏下”、“明刑弼教”的法律制度成为明代监察制度的重要组成部分。
因此，在今后的监察法规的制定上，不妨借鉴明代相关制定，将其立法“宪法化”“明确化”，使之形成一个完善健全的体系。
（四）强化人员的选用、提升人员业务素质
我国目前行政监察上，存在着执法人员素质良莠不齐，监察法制化程度不高。这一方面是由于我国长久以来存在着官本位的思想，另一方面也是由于当前公务员一考终身制及缺乏后期的业务培训，人员也忽视对于业务素质及自身素质的培养，从而使得我国目前行政监察人员选用上出现的问题屡见不鲜。
明代在明朝监察官员的选用上，十分严格，且位卑权重。吏部、都察院，甚至皇帝对其人选非常重视，除有严格的选任、考课、签转制度规定外，对监察官员本身亦有严格要求，如清廉耿介、刚正不阿等。明朝言官大多由学识渊博者充任，这保证了监察官员较高的素质。因此，他们能对朝廷大事和皇帝的过失，多所匡正。
在今后监察人员的选用及素质的培养上，建议不仅仅要把好入门关，看其考试成绩，更需看其道德素质和专业方面的业务素质，并定期对其进行相关的考核与管理；还要全面实行行政执法人员持证上岗制度，继续清理不符合行政执法资格条件的人员，提高行政执法队伍素质，定期进行学习研究，深入贯彻学习《行政复议法》等相关法律，提升其业务水平。
（五）、疏通社会监督渠道，进一步发挥各种社会监督的作用。
我国当前决策层和社会各阶层的联系较少，政府行为缺乏社会群众全程监督，行政监督偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制，等到问题出现才去追究，往往造成不可挽回的严重损失后果。
明代在社会群众监督的参与上，可以说达到空前的地步，通过相关法律上及制度上的规定，使得官员们对于其行为无时无刻的不接受着群众的监督，虽说影响到后期有所变质，但其社会参与性与监督性，是不容否认的。正是鉴于此，在我国当前监察制度的完善上，建议从以下几个方面着手，确保信息的透明化，让社会群众参与其中。
一是要制度上确保社会监督工作的正常进行。让派监督、新闻舆论监督和群众举报等公民监督有相应的制度作为保证。
二是要畅通监督渠道，确保监督工作正常开展。建立重大决策听证、论证制度。执法部门应就一些重大决策、重要工作，约请派、新闻单位和公民代表参加讨论，充分发表意见和提出建议。建立反馈督办制度。
三是要切实保障社会监督主体的合法权利。通过建立健全有关法律规范，扩大民众的知情权，参与权，切实保障派、新闻舆论监督和公民监督在实施监督中有效行使自身的合法权利。
参考文献
[1] 邱永明著：《中国监察制度史》，[D]上海华东师范大学出版社，1992年第一版。
[2] 邱永明：《中国封建监察制度运作研究》，[D]上海社会科学出版社1998年12月
[摘 要]汉代的行政监察制度在继承秦朝制度的同时又进行了完善，形成了一套完善的从中央到地方的行政监察制度，对中国封建社会的监察制度影响深远，对当代中国行政监察制度也有现实借鉴意义。
[关键词]行政监察；御史；刺史
一、汉代行政监察制度的形成
汉代继承了秦朝的行政监察制度，也就是所谓的“汉承秦制”。秦朝是中国历史上第一个统一的封建集权王朝，汉代的行政监察制度从本质上说与秦朝是一脉相承的，但也有改革和发展。如果说秦朝的行政监察制度尚处于初创阶段，那么到了汉代就已经初步形成了一套完整的制度。可以说汉代完善了秦朝的行政监察制度主要体现在出现了以专职监察官中丞为首脑的专门的中央监察机构御史台和固定专职的地方监察官刺史制度。[1]
二、汉代行政监察制度概论
（一）中央监察制度
1.丞相司职
汉武帝即位后，一改过去“与民休息，无为而治”的政策，加强中央集权，增设监察机构，提高监察效能。为了加强中央监察机构的力量，遏止地方豪强势力，汉武帝设立了丞相司直。丞相司直是丞相府中的最高属官，是丞相直接领导下行使监察权的监察官，代表丞相对行政系统的官吏进行监督和管理。丞相司直的“职无不监”，位高权重，监察范围也很广，不论是州郡的地方官还是京师的中都官，都在其监察范围之内。
2.御史制度
秦代创建了御史大夫府作为中央监察机构，西汉初年，中央监察机构沿袭秦代，设置了御史府，与丞相府合称“二府”。西汉前期，御史府一直是唯一的中央监察机构，其长官相当于副丞相。直到成帝绥和元年，御史大夫改名为大司空，位同丞相，与丞相（改为大司徒） 、太尉（改为大司马） 合称为三公，正式脱离御史府。从此，御史中丞成为御史府长官，御史府成为纯粹行使监察权的独立的中央监察机构。东汉以后，御史府改为御史台，也称宪台，与主持行政的尚书台和传达皇帝制诏的谒者台合称“三台”，成为东汉时期三大中枢机构之一。御史大夫，御史中丞、侍御史和御史都属于御史府中的主要监察官吏。其中御史大夫是汉承秦制的产物，在改名为大司空之前，其主要职权是辅佐丞相理政，其主要职责中包括了“监察百官违失，举劾非法”，由于御史大夫可以举劾百官之违失，因此其职权有时甚至可以超过丞相。但自从改名为大司空之后，便脱离了御史府，成为有虚名而无实权的行政官。西汉成帝以前，御史中丞是御史府主持常务的长官“， 外督部刺史，内领侍御史十五员，受公卿奏事，举劾案章，盖居殿中，察举非法也”。直到御史大夫改名为大司空后，御史中丞替代御史中丞成为御史府长官。汉武帝时期，“以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石以下至墨缓。”到东汉光武帝改御史府为御史台后，御史中丞正式成为御史台的最高长官，独立行使监察权，位尊权重。侍御史是由御史中丞统领的监察官，分为治书侍御史、符玺侍御史、绣衣御史、督运漕御史四种，他们有着各自不同的监察职责。另外，还有纠弹百官非法行为的御史，他们也是属于御史府的重要监察官吏。除了以上主要官吏外，御史府系统中还有御史椽、御史属、御史主簿、御史中丞从事、兰台令史、御史少丞等较低级的官员。
3.谏官制度
汉代除了建立监察百官的行政监察制度，还设立监察皇帝的言官谏诤制度。言官谏诤制度在秦代就已经建立，但因为统治者的残暴而没有起到应有的作用。汉高祖刘邦吸取秦亡的教训，继承与发展了言诤制度，进一步完善了汉代的监察制度。这种自下而上的言官谏诤制度在一定程度上维护了统治者的利益，有利于巩固和加强君主专制统治。
4.司隶校尉
司隶校尉原为持节武臣，撤去军队之后，其官职被固定下来，成为常设监察官员，专察中央百官和京畿地区。起初司隶校尉受丞相、御史大夫的牵制，后来其职权越来越大，在监察中央各级官员的同时还监察地方官员。但从严格意义上将，司隶校尉还是属于中央监察系统的监察官。御史中丞、司隶校尉、丞相司直都是中央监察官员，但是三者互不统属。御史中丞为中央正规监督机构的长官，司隶校尉为皇帝特设的监察官员，丞相司直则代表丞相执行监察权。从品位上讲，丞相司直为最高，司隶校尉居其次，御史中丞为最低。司隶校尉是监督京都百官的监察官员，有权监督丞相司直，但司隶校尉实际上又是地方监察官，又受御史中丞的监督。三者各有分工又互相牵制。可见，汉代中央监察系统组织严密，使得各级官员包括监察官员在内无不处于严密的行政监察体系之中。
（二）地方监察制度
刺史和督邮制度是汉代典型的地方监察官制度。汉武帝时， 分全国为十三“州部”， 除京师所在州长官称司隶校尉外， 其余十二州各设刺史一人，直属御史大夫，派驻地方。刺史在地方，“掌奉诏条察州”，监察地方郡国行政。各部刺史在中央御史中丞领导下根据汉武帝手订“六条”，对部内所属郡县进行监督。刺史于每年八月巡行所属郡国， 检阅刑狱情况，考察长吏政绩年终奏于皇帝。汉代还在郡一级地方行政机关之内设立了督邮， 又称“无害吏”。在隶属关系上， 督邮接受太守的领导。督邮监察郡内太守以下官员， 也可监督刺史。每年秋冬， 郡太守都派督邮行县， “案讯诸囚， 平其罪罚， 论课殿罪。”县有专职监官延掾， “监乡五部”。这样， 在郡、县、乡分别有刺史、督邮、廷掾三级监察官， 地方所有官员都在监察体系之下了。汉代还实行地域回避制度， 规定刺史均不应为本籍人， 后又实行“三互法”， 规定自身本籍， 婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍， 不得相互异地从监。刺史的监察内容， 按规定只以六条问事， 不得干预其他， 但至汉末， 这一规定已不起作用， 随着刺史作用的日益发挥， 其权限范围也越来越大， 刺史“任重职大”， 拥有“选第大吏， 所荐位高至九卿， 所恶立退”的大权。[2]
三、汉代行政监察制度的特点与作用
（一）监察主体相互制约均衡，监察体系完善
汉代在中央和地方都分别建立了相应的多元化的监察机制。不仅在中央建立了相互牵制的三大监察系统，在郡、县、乡也分别设有刺史、督邮、廷掾三级监察官，由此以来，在全国上至朝廷，下至地方，公卿百官全都在相互交错的严密的监察网络之下。由于公卿百官都在相互牵制、相互交错的严密的监察网络之下，官吏要想贪污腐败就比较困难了，即使要贪污腐败，其成本也必定很高。因为当官员的贪污受贿行为受到重重监察时，就需要买通更多的关节， 从而大大减少了其贪污受贿的受益，加上在严密的监察网络之下，风险也会更大，由此一来，官员贪污受贿的成本就大大提高，从而对官员的不洁行为起到有效的震慑作用。
（二）以卑督尊，以小制大
汉代御史中丞，秩千石，但可监察秩万石的丞相。西汉时，司隶校尉秩二千石，却可纠举丞相在内的百官，甚至可以直接弹劾三公。刺史俸禄仅六百石，但他们的监察对象却是秩两千石的郡一级高官。这种方法被后世学者所称道，说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”。认为其
原因在于“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重”。陶百川先生认为，监察官秩卑则食之无味，不致贪恋权位，无忧畏讥；而升迁快，则会促使其奋发有为，勇为任事。笔者认为陶百川先生的观点非常有道理，监察官待遇相对较低，但升迁概率大，更有利于监察官监察积极性的提升。据后汉书载“， 镡显后亦知名，安帝时为豫州刺史。时，天下肌荒，竞为盗贼，州界收捕且万余人。显愍其困穷，自陷刑辟，辄擅赦之，因自劾奏。有诏勿理。后位至长乐卫尉。”总而言之，在汉代初、中期，在以卑督尊，以小制大的制度下，监察官尤其是刺史大多能够恪尽职守，大胆工作。
（三）地方监察官的回避、轮换制度
汉代对地方监察官员实行地区回避制度，不允许监察官在其本籍所在地任职，并采取流动监察的方式，在一个地区任职有规定期限，同时，全国各地的监察官也进行定期的人员调换。例如，任期年的刺史每年八月起巡行所部郡国，巡察时，“乘传周流”，年底回京奏报。通过地区回避制度和定期轮换制度，比较有效地避免了地方监察官因长期驻守一地而与地方行政官员形成各种关系网络，用流动的方式把监察官与行政官的利害关系割裂开来，保证监察工作收到实效。
（四）监察主体独立运行不受干扰
汉代中央监察权统归御使府系统，不受其他行政长官的干预，其他官署一概不得过问，这使得监察机关享有独立的监察权。西汉后期，建立了专门行使监察权的“御史台”，御史中丞为长官。这一改制，标明了监察机构与行政机构的分离。东汉末，御史中丞可直通天子，更显示了其独立性。刺史为中央派遣地方的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权，与行政长官没有任何隶属关系，因而不受地方行政长官的制约。御史台系统，司隶校尉系统，丞相司直系统互不隶属，分工明确。这样，就从组织上保证了监察工作的独立性。监察机构的独立设置和监察官地位的相对独立，可以防止监察官和行政官串通一气，从而保证监察工作收到实效，使监察工作尽量不受到行政的干扰。保证检察权与行政权的分离是保持监察有效性必不可少的条件，一旦监察与行政的界限被打破，极易导致监察官自己监察自己，行政官和监察官沆瀣一气、贪污腐败的现象发生。其中，东汉末年地方最高监察权与行政权合二为一，刺史变为州牧，导致腐败横行，地方割据的局面就是最好的证明。
（五）行政监察制度的法律化
汉代统治者在吸收、借鉴秦代监察立法经验的基础上，先后制定和颁布了《监御史九条》、《六条问事》、《尚方律》、“事国人过律”等法规和诏令，有力推动了地方监察法的发展，初步形成了以封建律典汉律和皇帝随时颁布的诏令为基本渊源的监察法体系。其中，全国性的地方监察法规《六条问事》是地方监察制度法律化的重要成果，它条款分明，对刺史的职权范围做了清楚的规定，使刺史在执行监察任务时有章可循、有法可依，比较有效地防止了刺史在工作中出现越俎代庖，干预地方行政事务的现象。同时，它奠定了地方监察立法的基础，并对后世具有深远的影响。[3]
四、汉代行政监察制度对现行制度的启示
（一）对地方监察官员实行地区回避制度和定期轮换制度， 最大限度地减少关系网对监察效力的影响
对监察官的任职可参照汉代刺史的有关做法， 对地方监察官员实行地区回避制度， 对监察人员不允许在其本籍所在地任职， 并采取流动监察的方式， 在一个地区任职有规定期限， 全国各地的监察官进行定期的人员调换， 避免与地方行政官员形成各种关系网络， 导致事实上的利益相通而官官相护。只有采用流动的方法， 才能做到监察者与被监察者“水火相济， 盐梅相承”。
（二）加强对行政监察的重视， 提高行政监察机关及其人员的地位
汉代行政监察制度行之有效的一个重要原因在于， 其监察机关和官员极受重视， 监察官员地位很高， 有权威性，从而使“以卑察尊”收到了良好成效。而我国行政监察人员不仅级别不高， 地位也不高， 没有受到足够的重视， 从而影响监察效力的发挥。因此， 监察人员的级别可以不变， 但须提高其地位， 使其具有较高的权威性， 引起其监督对象的重视。此外， 在保证监察人员高素质的同时， 应给予其较好的待遇， 以增强其积极性， 从而勇于纠察。
（三）增强行政监察机构的独立性， 使其独立的行使其监察职权， 避免其他权力干涉监察活动
要改变监察机关这种对行政机关的依附性， 就必须改变这种机构设置， 给予监察机关履行其职能所必须的独立性和权威性， 使其不受牵制的履行职能。具体方法可以借鉴汉代行政监察制度的管理模式， 将行政监察机构的双重领导机制改为单一的垂直领导模式， 可将监察部从国务院独立出来， 像汉代的御史制度一样使其直接向全国人大负责或国家主席负责， 这样就可以公正地对国务院的行政工作进行监察。在地方上， 将监察机关从各级人民政府中独立出来， 只对上一级监察机关负责， 地方各级监察机关的人事编制任免、财政经费等也实行垂直管理模式， 由上级监察机关决定和批准。监察机关作出监察决定时， 无论是否重要， 都无需人民政府的批准，
只对上级监察机关报告。监察人员也不得干预行政事务， 否则容易导致腐败， 汉末刺史权力发生异化， 后来导致腐败， 就是源于其直接干预行政事务。[4]
[参考文献]
[1]邱永明.中国监察制度史[m].上海：华东师范大学出版社，1992：77-80.
[2]钟骏树.汉代行政监察制度的现代启示[j]. 河南广播电视大学学报，2007（1）.
[3]周丽 蒋分田，汉代行政监察制度研究[j]. 江西青年职业学院学报，2006（6）.
【关键词】街头官僚；行政监察；自由裁量权
行政监察是指政府系统内部专门行使监督职权的机关对国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策、决定的情况及违法违纪行为进行监视、督察的活动。在街头官僚理论的提出和深入研究对我国公共行政实践出现的一系列现实问题产生重大影响的前提下，对我国行政监察实践也有重要的指导意义。
1.西方街头官僚理论概述
1.1街头官僚理论的兴起和发展
西方街头官僚理论的提出始于人民对于街头官僚拥有的自由裁量权和政策制定能力的不断关注。就街头官僚理论的发展而言,“街头官僚”这一概念的出现比人们对街头官僚这一现象的研究要晚。这一概念是1977年由李普斯基在《建立一个街头官僚理论》一文中首先提出的,由于他的的研究,才使低层官僚越来越多地受到人们的关注,并成为公共行政学中一个非常重要的研究领域。
一般理解,“街头官僚”是指处于基层,同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员比如警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大比重,而且由于现代福利国家的建立,他们还控制和管理着许多公共资金,他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。
1.2街头官僚理论的关注重点
按照李普斯基的逻辑，街头官僚理论关注的重点主要是街头官僚所拥有的自由裁量权和在此基础上所具备的政策制定能力。
1.2.1街头官僚的自由裁量权
作为基层的公务员具有很大的自由裁量权。只要他们的行政行为不超出明确的规定范围,都认为是合法的行政行为。甚至当基层公务员滥用权力时,虽然其出于寻租目的并违反了合理性原则,但由于未超出法律字面规定的权限,我们也不能对其进行阻止和控告。由此可看出自由裁量权还具有“外部欺骗性”,使得我们难以对其定性及控制。从以上自由裁量权的特性来看,街头官僚很容易滥用难以被控制的自由裁量权,以 “合法”的形式从事各种交易来为自身谋利。
1.2.2街头官僚拥有的政策制定能力
街头官僚在制定和执行公共政策时，他们可以根据个人喜好制定和执行。比如,一个公民在驾驶时被警察怀疑超速,此时,对这个公民是否超速,警察就必须当场做出决定。一方面,街头官僚机构存在自主性,使得街头官僚可以按照自己的兴趣、偏好来处理工作流程和完成工作任务。另一方面,在街头官僚和公民互动的过程中,存在公民的自主性不足问题也是街头官僚的政策制定能力大的原因。
1.3我国基层执法人员的现实表现
由于基层执法人员在法律允许的范围内，有一定的自由裁量权，行政工作人员的素质跟不上行政法治要求,行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下,相对人的权益极易被损害。主要有以下几种表现滥用自由裁量权、自由裁量权前后不一、法律法规对自由裁量权约束较少、拖延履行法定职责。
2.我国行政监察制度概述
在我国，行政监察制度作为一种独立国家职能活动，初步确立于秦代，即秦朝的御史府御史大夫体制，至汉展为专门的检查机构及监察制度。御史台一直沿用至唐宋时期。后被历代封建王朝所沿袭并发展完善,至唐宋时以渐趋成熟,明清时代基本制度和责职趋于完备且水平先进,但植根于这一封建专制集权统治下的监察体系，即使制度构造在完善，也难以真正发挥其作用。至民国政府时期，将监察院及监察权作为"五权"之一，独立设置具体行使同意、弹劾、纠举、审计四种权力，并制定了一系列监察法规，确立了监察院的地位，组织及权限。
新中国的行政监察制度大体经历了三个阶段：1949年10月19日至1959年4月19日的创建阶段、1986年12月2日至1993年1月7日的恢复阶段和1993年1月7日至今的重组阶段。我国目前的行政监督体制，即专门机关的行政监督体系主要由《行政监察法》和《审计法》，加以规范。其中，《行政监察法》规定，行政监察是国家监察机关对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、政策和决定、命令、纪律情况进行监督、检查、纠举的法律制度。行政监察机关设在行政系统内，属于行政机关。而且监察权本身属于行政权的构成内容之一。在发展和演变过程中，确立了明确的监察对象和监察权限，同时形成了有中国特色的纪检、监察合署办公体制。
我国行政监察在实践中取得了一定成绩但也有很多不足，基于街头官僚理论应加强对行政执法人员的监督。
3.基于街头官僚理论对完善我国行政监察制度的建议
3.1通过思想教育加强基层执法人员的内在修养
行政监察机关应加强对街头官僚即基层执法人员的思想教育。首先要以马克思主义、思想、邓小平理论、“三个代表”以及“八荣八耻”重要思想为指导，加强对基层执法人员的人生观价值观的教育，使他们能够确立人民的利益高于一切，杜绝损害人民利益的特权思想。其次，对街头官僚进行爱国主义、集体主义教育，使他们坚决反对享乐主义和拜金主义。最后，加强对基层执法人员的职业道德教育，树立爱岗敬业、为群众办事、奉献社会的职业道德，坚决抵制权力运行中的腐败行为。
3.2通过法律手段控制基层执法人员的自由裁量权
对基层执法人员的法制监督主要包括以下两个方面，首先行政监察机关应从立法上对公务员的行为进行约束，尤其要明确公务员自由裁量权行使的范围、程度和时机。从源头上约束街头官僚的行政行为。我国还没有制定统一的《行政程序法》，应加快其立法进程。其次，完善法律救济途径。一般来说公民的合法权益受到政府及其工作人员的侵犯时，有行政复议、行政诉讼、行政赔偿等几种法律救济途径。完善法律救济途径也可以从消极意义上对街头官僚形成监督。
3.3完善行政监察制度及体系
首先进一步完善行政监察制度，建立健全事前监督、过程监督和事后惩罚机制，削弱基层公务员的动机。通过经常化、制度化的监督堵塞公务员工作中的漏洞，对基层公务员的行政执法过程形成制度性的约束。其次，扩宽监督渠道，可以联合各种机构来实行监督，引入民主监督机制如舆论监督，加大监督力度。最后，要加大惩罚机制，加强对基层公务员违法行为的过错责任追求机制，加大制度的威慑力。■
【参考文献】
［1］Lipsky.M Street-levelBureaucracy[M]・New Yoke：RussellSage Foundation, 1980.
［2］蒋毅，清敏.西方街头官僚理论与我国基层公务员的自由裁量权[J].理论与探讨,2006,(6).
［3］孙吉海，国林霞.浅析街头官僚理论[J].辽宁行政学院学报，2006，（7）.
关键词：民事行政；检察监督；代表模式。
我国民事行政检察监督制度的发展简史
我国检察机关监督民事行政诉讼作为一项法律制度，是近代才开始的。光绪33年（1907年）10月29日，批准了修正的高等以下各级审判厅试办章程第四章规定了各级检察厅通则。
国民政府16年（1927年）公布的各省高等法院检察官办事权限暂行条例，地方法院检察官办事权限暂行条例都规定了法院编制法第90条的内容。1934年4月8日公布的中华苏维埃共和国司法呈现规定："苏维埃法庭为两审终审制，任何案件经过两审后不能再上诉，但是，检察院认为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关抗议，再行审判一次。"
新中国的民事行政诉讼检察监督制度，建立于20世纪40年代末50年代初。1949年12月经主席批准颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。其第三条规定了检察署的职权：……2、对各级司法机关违法判决提出抗议……5、对与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。其职权由第三处执掌。1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对人民检察院的民事行政诉讼职责作乐详细的规定。包括检察机关在民事诉讼中的地位、职权以及参与诉讼、调卷、抗诉等等的具体程序。
1951年9月3日，中央人民政府委员会第十二次会议通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条和《各级地方人民检察署组织通则》第三条规定了检察署职权：……三、对各级审判机关之违法或不当裁定提出抗诉；六、代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定了地方各级人民检察院的职权。这部法律第一次明确了人民检察院对人民法院民事审判活动的权和参诉权，但它对人民检察院在行政诉讼中的地位和作用没有进行规定。①
这一时期检察机关在履行法律规定的民事行政检察监督职责中，作出了积极的努力，取得了初步的成绩。同时，人民法院给予了充分的肯定和积极的支持。
最高人民法院还判定了规范性司法解释，对人民检察院如何提讼和参加诉讼的具体程序，作了明确的规定。这一时期人民检察院行使了以下职权：一是权；二是参诉权；三是上诉程序的抗议权；四是审判监督程序的抗议权。
正当民事行政检察监督制度健康发展的时候，1957年的"反右"斗争将其扼杀了，从此时开始，直到""结束，检察机关的这一项监督业务被迫强制性的中断了，1975年宪法规定，检察机关的职权由公安机关行使，从宪法上否定了其存在的必要性。
1979年颁布的《人民检察院组织法》中包含了行政诉讼监督的内容。该法第6条规定："人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民利和其他权利的人的法律责任。"1982年通过的《民事诉讼法（试行）》，不仅明确规定了人民检察院对民事审判活动监督，而且可以依规定对审理行政案件的情况进行监督。②但由于当时社会的现实，通过的法案将这部法律草案的总则（包括四个方面的内容：一是检察机关参与民事诉讼的基本原则；二是检察人员的回避问题；三是检察人员在民事诉讼中的诉讼权利和地位；四是对诉讼费用的规定。）和分则中的规定进行了相关的删除，总则中也只保留了一条监督的原则性条款。
1990年制定《行政诉讼法》时，在总则中规定了检察机关对人民法院行政诉讼的监督权的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式。1991年修改《民事诉讼法（试行）》后，在确立的《民事诉讼法》总则中规定了民事审判检察监督的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式和监督程序，从这时起，民事行政检察监督才具有了一定的可操作性，并在实际工作中起到了积极的效果，发挥了诉讼法律监督的作用。
在2007年通过并于2008年4月1日起施行的修改后的《民事诉讼法》中进一步的完善了检察机关法律监督的规定，将抗诉事由从现行法律规定的4项情形进一步具体化为5项情形，并明确规定接受抗诉的人民法院应当在30日内作出再审的裁定等相关内容。
一、国外的几种民事行政检察监督制度的代表模式
检察机关参加民事诉讼作为一项重要的法律制度，最早可以追溯到资产阶级大革命时期的法国，1806年法国民事诉讼法典对这种制度作了明文规定。以后个资本主义国家相继效仿，普遍建立了检察机关参加民事诉讼的制度。但是由于各国检察模式不同，法律对检察机关民事行政检察的权能设定存在较多地方的不同，所以在西方国家中，检察机关在民事行政诉讼中以国家人、公益人为主要角色，而以原苏联为代表的社会主义国家则除代表国家社会公共利益提讼职能外，还规定了检察机关对民事、行政诉讼的广泛的监督权。因此概括起来，国外主要有四种立法例模式，即法国立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和苏俄立法例模式。其中法国模式和苏俄模式是两种制度下最具代表性的。
1、法国立法例模式
在法国，检察院是国家和社会利益的代表，有权依照《民事诉讼法》第十三编"检察院"一章的规定，作为主要当事人（即原告）的身份提讼，也可以作为从当事人参与诉讼。检查官的身份是从当事人。法国检察机关的民事诉讼职权不仅在《民事诉讼法典》中有规定，更重要的内容在《法国民法典》这部实体法中所规定的。在这部法律中，至少有59个条文对共和国检查官、检察院和检察部门在民事诉讼中的职权作了规定。③法国诉讼理论认为，凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就能起到对以上利益者的维护作用。在行政诉讼活动方面，1799年，在中央成立国家参事院，作为国家之首的咨询机关，同时受理行政案件。1872年赋予国家参事院委任审判权，从此开始取得独立于政府的地位，在法律上成为法国的最高行政法院。1889年，法国废除了部长法官制，即除法律另有规定外，一切行政诉讼可以直接向行政法院。行政诉讼由此更加健全的建立和发展起来。值得一提的是，我国澳门通过的《澳门民事诉讼法典》中也规定了与法国立法例模式相近的内容。
1、贯彻执行《森林法》以及国家和省有关林业的方针政策和法律法规。
2、拟定全县林业发展和森林生态环境建设中长期发展规划和年度计划并组织实施。
3、组织、指导全县造林绿化，封滩育林和防沙治沙工作，协同有关部门做好全县林业措施，防治水土流失工作。
4、负责全县森林、林木、林地使用权流转管理，组织指导森林、林木、林地的登记、造册，确权发证和林权变更登记，协调、处理林木纠纷。
5、依法保护森林资源，严厉查处乱砍滥伐林木、非法征占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。依法征收林业规费。
6、组织指导全县森林资源调查和动态监测，编制森林采伐限额并监督执行。
7、负责陆生野生动物资源的保护管理和利用，指导全县森林病虫害防治、森林植物及其产品的检疫工作。
8、承办县绿化委员会的日常工作，组织开展全县义务植树。
9、承办县护林防火指挥部的日常工作，搞好全县森林防火工作。
10、承办县政府及上级业务部门交办的其它事项。
二、服务承诺制度
1、凡来我局咨询有关业务，申领有关证件的，我局本着依法、及时、高效的原则为申请人搞好服务。
2、接到申请人提交的申请书和其他事项的材料后，工作人员要及时审查，能办理的马上办理，不能办理的耐心解释。
3、林业科普工作。强化先进实用技术，在林业科技进步中的支撑作用，应乡镇、林、果农邀请和工作的要求，及时开展林业科技服务、指导林业生产。
4、核发林木采伐许可证。林木所有权者写出采伐申请，经乡镇林业站审核同意后，转报县林业局，对符合有关规定的七天内完成调查设计，十日内签发《林木采伐许可证》，不符合规定的，应在五日内书面告知申请人。
5、签发木材运输证。运户应依法提交林木采伐许可证或其他合法来源证明材料，符合有关规定的，当场给予签发运输证；按规定不予批准的，应当及时告知申请人。
6、木材经营加工许可证。接申请后，七日内给予办理并核发木材经营加工许可证；按规定不予批准的，应当及时书面告知并退回申请。
7、对办理征占用林地的。用地单位提出申请后，依法及时向上级林业主管部门报批，搞好全程服务。
8、林权登记发证。对经审查符合条件的自受理申请之日起五个工作日内，依法公示、报批、登记。
9、林业种子苗木生产、经营许可证。接申请后，符合条件的三日内给予办理；不符合条件的及时告知申请人。
10、核发《产地检疫合格证》、《植物检疫证》。接申请后，应当在三日内完成现场检疫。
11、工作人员应自觉遵守上述承诺。
三、首问负责制度
1、对管理和服务相对人的办事请求和询问，第一个接受的机关工作人员为首问责任人。
2、凡请求和询问的事项属本人职责范围内的，首问责任人要按照马上就办、一次性告知和限时办结制度予以办理。
3、凡请求和询问的事项不属本人职责范围，但属本局职责范围的，首问责任人应负责引导或帮助联系，有关人员不在时，首问责任人应作好记录进行转达或代为转交材料。
4、凡请求和询问的事项不属本局职责范围的，首问责任人也要热情接待，告知应找哪个部门，给予必要的帮助。
5、严禁使用“不知道”、“不清楚”、“不归我管”等语言敷衍塞责，简单生硬地回绝管理和服务相对人。
6、凡违反本规定的，由行政效能监察办公室给予通报批评，造成不良影响的，视情节予以处理。
四、限时办结制度
一、全体工作人员必须认真遵守服务承诺，在规定时限内办结有关事项，并尽量提高行政效能，缩短办事时限。
二、凡法律、法规、规章及其他规范性文件有时限要求的，必须在规定时限内办结。
三、机关工作人员对服务对象的办事请求，在办理时限内，未提出意见，又无正当理由的，视为默认同意，给予补办手续。责任人员承担相应后果。
四、对能马上办理的事项拖延不办的，责令有关人员向当事人赔礼道歉，情节严重的，给予效能告诫处理。
五、对审核符合规定的林木采伐申请，要在十日内签发《林木采伐许可证》，不符合规定的，应在五日内书面告知申请人。
六、对符合规定的《木材经营加工许可证》申请，要在七日内办理核发。
七、对符合条件的林木登记申请，要在向受理申请之日起五个工作日内，依法公示，办理登记。
五、一次性告知制
1、凡到林业各股室办理业务的，如对方手续齐全、符合规定的，应马上办理，不能马上办理的，应说明原因并限时办理。
2、如果对方手续不完整，应当场一次性告知所需补交的材料及办事程序，并告知下一次办理的时间。
3、对不符合规定无法办理的，应告知其原因及政策依据。
4、对不属于自己工作范围的内容，也要一次性告知对
方，并按首问负责制的要求办理。
5、违反上述规定，经查属实后，按效能监察有关规定处理。
六、责任追究制
1、责任追究，指机关工作人员由于不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责，构成失职行为，致使国家、集体和人民的利益遭受损失的，按规定追究其行政及经济上的责任。
2、责任追究的具体行为：
（1）不贯彻执行党和国家方针政策，不认真解决职责范围内的有关问题；
（2）在工作中对下属的违法违纪行为失查和放任错误；
（3）在工作中不负责任，造成严重事故或使国家、集体财物被盗窃、诈骗、浪费，造成较大损失；
（4）在工作中作风拖拉、办事不力、推诿扯皮、延误工作，造成国家、集体和个人经济损失；
（5）因工作过失泄露党和国家秘密；
（6）在执纪执法、行政管理工作中；
（7）在执法过程中因故意和过失做出的违法或不正当的具体行政行为，对行政管理相对人造成损害；
（8）其他失职错误。
三、责任追究及查处
1、因失职造成的损失，须根据情节，由直接责任者、直接领导责任者或间接领导责任者分别赔偿；
2、机关工作因失职造成损失的，按《中国共产党纪律处分条例》、《党员领导干部犯严重失职错误党纪处分的暂行规定》和《国家公务员奖惩条例》的有关规定进行查处；
3、机关工作人员因严重失职造成国家重大损失，构成渎职罪的，交由司法机关处理。
七、同岗替代制度
1、机关工作人员要严格遵守上下班和请销假制度，不得迟到、早退、缺勤。
2、机关工作人员上班时间不得办私事；有事外出，须事先请假；属窗口岗位的，要指定其他工作人员代办业务。
3、机关工作人员因出差、请假或其他原因两天以上无法上班的，要向负责人汇报正在办理的事项，做好交接手续，单位负责人要及时指定其他人员代行其职。
八、否定报备制度
1、机关工作人员在办理业务时，对来办事人员的申请事项认为不能办理的，应填写《否定报备情况表》，说明该事项不予办理的理由、法律和政策依据，并依职责权限逐级报领导审批，交本局行政效能监察办公室留存备案。
2、属业务请示事项，机关工作人员没有否定权。对不明确的应及时向领导请示，不准随意否定。
3、将执行否定报备制度的情况列入工作人员年终考核内容之一，对违反规定并造成不良影响的，视情节予以处理。
4、机关工作人员要及时将否定的理由、法律和政策依据书面告知请求人。
5、当事人对机关的否定不认可的，可向本局或上级行政效能投诉中心投诉。
九、效能考评制度
1、本局行政效能监察领导小组负责对全局工作人员实行效能考评。
2、考评内容：
（1）对法律、法规和国家有关政策的执行情况；
（2）履行职责，工作效能情况；
（3）工作态度，优质服务情况；
（4）团结协作，廉洁自律情况；
（5）效能监察及各项规章制度执行情况。
三、考评办法：行政效能考评一般每半年进行一次，采取平时抽查和半年、年终考核相结合，召开机关全体人员参加的会议，以无记名投票方式打分，每项20分，总计100分。95分以上的为优秀，85-94分的为称职，60-84分的为基本称职，60分以下的为不称职（不含60分。）
四、对优秀和称职者予以表扬，对基本称职者提出警告，对不称职者进行批评教育，给予告诫，限期改正。
五、对机关工作人员的考评结果登记建档，作为干部提拔任用的依据。
十、监督领导小组
组长：
关键词：民事行政；检察监督；代表模式。
我国民事行政检察监督制度的发展简史
我国检察机关监督民事行政诉讼作为一项法律制度，是近代才开始的。光绪33年（1907年）10月29日，批准了修正的高等以下各级审判厅试办章程第四章规定了各级检察厅通则。
国民政府16年（1927年）公布的各省高等法院检察官办事权限暂行条例，地方法院检察官办事权限暂行条例都规定了法院编制法第90条的内容。1934年4月8日公布的中华苏维埃共和国司法呈现规定："苏维埃法庭为两审终审制，任何案件经过两审后不能再上诉，但是，检察院认为该案件经过两审后，尚有不同意见时，还可以向司法机关抗议，再行审判一次。"
新中国的民事行政诉讼检察监督制度，建立于20世纪40年代末50年代初。1949年12月经主席批准颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。其第三条规定了检察署的职权：……2、对各级司法机关违法判决提出抗议……5、对与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之。其职权由第三处执掌。1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对人民检察院的民事行政诉讼职责作乐详细的规定。wWw.133229.cOm包括检察机关在民事诉讼中的地位、职权以及参与诉讼、调卷、抗诉等等的具体程序。
1951年9月3日，中央人民政府委员会第十二次会议通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条和《各级地方人民检察署组织通则》第三条规定了检察署职权：……三、对各级审判机关之违法或不当裁定提出抗诉；六、代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定了地方各级人民检察院的职权。这部法律第一次明确了人民检察院对人民法院民事审判活动的起诉权和参诉权，但它对人民检察院在行政诉讼中的地位和作用没有进行规定。①
这一时期检察机关在履行法律规定的民事行政检察监督职责中，作出了积极的努力，取得了初步的成绩。同时，人民法院给予了充分的肯定和积极的支持。
最高人民法院还判定了规范性司法解释，对人民检察院如何提起诉讼和参加诉讼的具体程序，作了明确的规定。这一时期人民检察院行使了以下职权：一是起诉权；二是参诉权；三是上诉程序的抗议权；四是审判监督程序的抗议权。
正当民事行政检察监督制度健康发展的时候，1957年的"反右"斗争将其扼杀了，从此时开始，直到"文化大革命"结束，检察机关的这一项监督业务被迫强制性的中断了，1975年宪法规定，检察机关的职权由公安机关行使，从宪法上否定了其存在的必要性。
1979年颁布的《人民检察院组织法》中包含了行政诉讼监督的内容。该法第6条规定："人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。"1982年通过的《民事诉讼法（试行）》，不仅明确规定了人民检察院对民事审判活动监督，而且可以依规定对审理行政案件的情况进行监督。②但由于当时社会的现实，通过的法案将这部法律草案的总则（包括四个方面的内容：一是检察机关参与民事诉讼的基本原则；二是检察人员的回避问题；三是检察人员在民事诉讼中的诉讼权利和地位；四是对诉讼费用的规定。）和分则中的规定进行了相关的删除，总则中也只保留了一条监督的原则性条款。
1990年制定《行政诉讼法》时，在总则中规定了检察机关对人民法院行政诉讼的监督权的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式。1991年修改《民事诉讼法（试行）》后，在确立的《民事诉讼法》总则中规定了民事审判检察监督的原则，而且在分则中规定了具体的监督方式和监督程序，从这时起，民事行政检察监督才具有了一定的可操作性，并在实际工作中起到了积极的效果，发挥了诉讼法律监督的作用。
在2007年通过并于2008年4月1日起施行的修改后的《民事诉讼法》中进一步的完善了检察机关法律监督的规定，将抗诉事由从现行法律规定的4项情形进一步具体化为5项情形，并明确规定接受抗诉的人民法院应当在30日内作出再审的裁定等相关内容。
一、国外的几种民事行政检察监督制度的代表模式
检察机关参加民事诉讼作为一项重要的法律制度，最早可以追溯到资产阶级大革命时期的法国，1806年法国民事诉讼法典对这种制度作了明文规定。以后个资本主义国家相继效仿，普遍建立了检察机关参加民事诉讼的制度。但是由于各国检察模式不同，法律对检察机关民事行政检察的权能设定存在较多地方的不同，所以在西方国家中，检察机关在民事行政诉讼中以国家人、公益起诉人为主要角色，而以原苏联为代表的社会主义国家则除代表国家社会公共利益提起诉讼职能外，还规定了检察机关对民事、行政诉讼的广泛的监督权。因此概括起来，国外主要有四种立法例模式，即法国立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和苏俄立法例模式。其中法国模式和苏俄模式是两种制度下最具代表性的。
1、法国立法例模式
在法国，检察院是国家和社会利益的代表，有权依照《民事诉讼法》第十三编"检察院"一章的规定，作为主要当事人（即原告）的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼。检查官的身份是从当事人。法国检察机关的民事诉讼职权不仅在《民事诉讼法典》中有规定，更重要的内容在《法国民法典》这部实体法中所规定的。在这部法律中，至少有59个条文对共和国检查官、检察院和检察部门在民事诉讼中的职权作了规定。③法国诉讼理论认为，凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就能起到对以上利益者的维护作用。在行政诉讼活动方面，1799年，在中央成立国家参事院，作为国家之首的咨询机关，同时受理行政案件。1872年赋予国家参事院委任审判权，从此开始取得独立于政府的地位，在法律上成为法国的最高行政法院。1889年，法国废除了部长法官制，即除法律另有规定外，一切行政诉讼可以直接向行政法院起诉。行政诉讼由此更加健全的建立和发展起来。值得一提的是，我国澳门通过的《澳门民事诉讼法典》中也规定了与法国立法例模式相近的内容。
关键词： 行政诉讼法 检察监督 立法缺陷 抗诉 完善措施
行政诉讼法作为法治社会保障权利的重要法律制度，其实施状况是衡量一国法治程度的重要标志。检察机关对行政诉讼活动实施法律监督，既是检察职权的重要组成部分，又是我国行政诉讼法确立的一项基本原则，但我国《行政诉讼法》仅在第十条和第六十四条规定了行政诉讼中检察机关行使法律监督职能的基本原则和基本程序。由于规定得过于简单，检察机关在实践中多沿用民事检察监督的一些做法。行政诉讼检察监督制度在立法上的缺陷和不足，致使检察机关在行政诉讼中的职能发挥受到阻碍和制约。正视我国行政诉讼检察监督制度在立法上的不足，深入探讨解决问题的对策，有利于我国行政检察监督制度的健康发展。
一、现阶段行政诉讼检察监督存在的主要困境及原因分析
（一）立法保障不充分，实践操作困难多。
对于行政诉讼检察监督，《行政诉讼法》只规定了抗诉一种方式。实践中在检、法两院之间形成了一种你抗你的、我审我的不良现象。当法院对确有错误的判决、裁定，拒绝改变时，处于监督地位的检察院机关因没有更好的制约手段而颇显地位尴尬。立法规定的监督方式，太过于单一，对法院的审理活动没有形成有效的制约。为了改变这种不良现象，以提高抗诉案件的再审改变率，检察机关不得不加强与法院的沟通交流，保持两院之间良好的密切关系，或者依靠两院的个别领导良好的私人关系以求得法院对抗诉案件的支持，但这种沟通协商不能形成有效的制度保障。实践中，为了提高办案效率，弥补抗诉案件周期较长的缺陷，检察机关创设了检察建议的监督方式，对法院确有错误的判决、裁定，通过向同级人民法院提出再审检察建议启动再审程序，对在诉讼监督过程中发现法院或行政机关存在的其他问题，通过提出检察建议纠正错误。最高检和最高法于2011年3月10日通过会签文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》明确检察建议的使用。但是由于检察建议的监督方式还只是两高会签的文件规定，没有上升到立法层面，各基层法院还没有制定具体由哪个部门负责接受检察建议、负责处理后答复检察院等制度，检察建议的实际效果并不理想。检察建议的监督方式只是检察机关根据业务发展的需要而产生，没有在法律、法规中明确规定其地位。实践中法院对检察机关提出的检察建议，经常会以没有法律依据等各种理由拒绝接受。行政机关对检察机关提出的检察建议也有抵触情绪，经常对检察建议久拖不复或甚至不予采纳。检察建议作为对抗诉监督方式的弥补，仍然与抗诉方式一样，没有有效的制约手段作为保障，当法院或行政机关对检察机关的建议拒绝接受时，检察机关对此也无可奈何。
（二）没有实现抗与审的对称性。
上级检察院抗诉，下级法院审理抗诉案件，降低了诉讼检察监督的法律效果。立法没有明确规定对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院必须“上级审”，而是可以“上级审”。所以在司法实践中，上级法院往往把大量案件指令下级法院再审。这样做的结果等同于让下级法院审理上级检察院抗诉的案件，没有实现抗与审的对称性，不利于纠正原审判决的错误。
（三）对事为主的监督思想，制约行政诉讼检察监督工作的全面发展。
一直以来，全国检察机关民事行政检察开展诉讼监督工作的重心就是抗诉，抗诉的指导思想就是对事的监督。而对事的监督过程中对司法工作人员的监督一直不是监督内容的重点，因为在传统的诉讼监督过程中，检察机关民事行政检察部门没有对抗诉过程中涉及的司法工作人员的违法行为进行调查核实的权利。传统的监督思想体现的是对个案的监督，检察机关民事行政检察部门在办理个案的过程中，很少去关注某个司法工作人员某一类违反常规的行为。2010年7月26日最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部共同会签了《最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，该文件规定的诉讼法律监督调查权就已经表明，诉讼监督的内容中增加了对人的监督，但是目前诉讼监督工作仍然是围绕抗诉开展，重心没有转换。对人的监督为主、对事的监督为辅的监督思想还没有明确的文件规定。该文件还存在一个先天缺陷，就是在该文件中法律监督调查权的对象还只局限于司法工作人员，没有把行政机关的行政执法人员包括在内。
（四）对不合理的行政行为无法进行有效的监督。
对于我国的立法规范坚持的是什么样的审查标准，学者们对此有多种不同的理解。通常认为：合法性审查是原则，合理性审查是例外。其例外是行政处罚显失公正的，人民法院可以经审查予以变更。该审查标准的弊端在我国的司法实践中已表现得非常明显。虽然《行政复议法》规定了复议机关可以审查行政行为的合理性问题，但是许多行政机关存在严重的官本位思想，仅仅靠复议机关来纠正原行政机关的不合理行政行为的问题，恐怕任重而道远，需要先慢慢转变行政机关存在的官本位思想。由于法院对于行政机关作出的不合理行政行为无法进行纠正，许多侵犯了行政相对人利益的不合理行政行为就这样肆无忌惮地存在下去。
（五）对只是违反法定程序的行政行为，利用行政诉讼检察监督，不能有效制约。
以“事实为根据，以法律为准绳”是我国行政诉讼法遵循的重要原则。根据该原则，法院审判行政案件，所追求的事实就是客观真实。由于“客观真实”重视的只是实体上结果的公正，这种现象导致法院在审判中过于看中结果的公正性，而忽视程序的重要意义。由于受到“重实体，轻程序”思想的影响，我国的立法者对实体性问题规范较多，而对程序性问题规定很少。这就导致我国行政程序立法过于简单化。虽然《行政许可法》第六十九条第一款第（三）也规定了违反法定程序可以撤销行政许可决定，但由于该规定太过于笼统，导致该条款的规定流于形式，没有实质性意义。在我国，不论是负担性行政行为还是授益性行政行为，如果当事人只是因为行政行为存在程序瑕疵而至法院，那么即使法院判决撤销该行政行为，这样的结果也不能为当事人带来利益。因为行政机关在补正程序后还可以作出新的行政行为，或者是在法院判决前，行政机关自行撤销原具体行政行为，法院许可当事人撤诉后，而行政机关再次作出新的行政行为。从这些现象来看，行政程序在我国现有的法律规范中毫无价值可言，也经常被行政机关当成逃避法律制裁的工具，而拥有审判权的法院和拥有诉讼监督权的检察院却经常在此问题上无能为力。
（六）行政诉讼检察监督职能缺位，发挥不出应有的作用。
检察机关自身重视不够，角色弱化。首先，由于检察机关内部存在着严重的重刑诉、轻民事、行政检察的思想，民事行政检察部门在许多地区的检察机关内部处于被边缘化的地位。一直以来，反贪部门、公诉部门被作为检察机关的门面看待，集中了检察机关的资源优势。而民事行政检察部门在职能划分之时就没有得到足够的重视，导致检察资源分配增长的速度与民事行政检察业务快速发展的速度不成比例，造成民事行政检察部门检察资源仍然不充足的现状。其次，民事行政诉讼检察队伍因为缺乏专业人才、法律素养普遍偏低，也在很大程度上影响了行政诉讼监督效果发挥的能动性。
由于体制原因，检察机关的行政诉讼监督要承受较大的外部阻力。行政机关在法院、检察院的人事、财、物不能独立于政府之外的情况下，法院的审判权、检察院的诉讼监督权很难不受到政府的影响。许多行政机关存在严重的官本位思想，在诉讼阶段，干涉司法的现象在生活中大量存在。在现有的体制改革前，检察机关的行政诉讼监督的效果都要受到体制不健全的影响。
二、完善行政诉讼检察监督的措施
从我国行政诉讼发展的现状来看，突出检察机关在行政诉讼中的法律监督地位，不仅是必要的，而且是迫切的。正确理解和认识检察机关对行政诉讼的法律监督权，是关系到今后行政诉讼能否健康发展的一个重要问题。
在我国的行政诉讼实践中，检察机关在监督中已积累了丰富的经验。然而，完善行政诉讼检察监督的立法，健全行政诉讼的检察监督体系仍然是当务之急。
（一）树立对人监督为主、对事监督为辅的监督思想。
改变以往对事的监督为主的监督思想，实现对人的监督为主、对事的监督为辅的监督思想。这种思想体现的是对某法院存在同样问题的类案或者某个司法工作人员在所主办的大量案件中出现的违反常规的行为的监督，它与以往的对事的监督为主的监督思想相比较，前者比后者在监督的内容上更加全面，在监督的手段上更多样，在监督的效果上更明显，在监督工作的开展上更具活力。
（二）不断完善行政抗诉制度。
法律已经赋予检察机关对行政诉讼活动进行监督的权力，却不为这种权力的执行制定相应的程序。既然抗诉是行使行政检察监督的唯一方式，那么对于行政检察抗诉的程序，期限就应该进行具体化的规定，同时应当赋予检察院以完整的抗诉权。在具体的程序中，如调卷权、审限、审理程序等在检察机关与审判机关不统一的问题上，应当制定统一的规范，进行明确规定，从而促进司法公正的实现。
同时，认真细致制作行政抗诉书是有效提起抗诉的先决条件。抗诉书是检察机关针对法院已经生效的行政判决和裁定直接作出的否定式法律文书。如果抗诉理由陈述的不充分，不能完整、准确地表达监督意见，就会直接影响法院是否会采纳抗诉意见，是否会作出改判意见等决定性结果。所以行政抗诉书应当紧扣原审判决或者裁定所产生的错误展开论证，并且从客观证据出发分析法院裁判是否违法或者错误。
（三）多种监督方式并行。
1.立法应确立再审检察建议制度。再审检察建议，是指人民检察院在办理行政抗诉案件中，认为人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定确有错误，建议启动人民法院再审程序的一种监督方式。在实践中，再审检察建议已经在全国多地被采用，但是效果并不理想，主要原因在于《行政诉讼法》只规定了以检察机关以抗诉的方式进行监督，而没有规定再审检察建议的方式，这使得再审检察建议在运用实践的过程中没有法律依据，而无法得到法律支持。
行政诉讼法的修改应该将再审检察建议制度予以确立，完善再审检察建议的相关配套制度。再审检察建议虽然相对于抗诉来说，更具有“柔性”，更容易被法院接受并纠正错误，但是实践中，检察机关应把抗诉案件作为发出再审检察建议的标准，加强再审检察建议的说理性，充分论述再审的理由，准确认定法律关系，切实提高再审检察建议的质量。同时对于采纳再审检察建议的人民法院，如果启动再审程序，应当通知检察机关，不启动再审程序的应当作出书面说明理由送达检察机关。而由于再审检察建议启动的再审程序，检察机关也应当出席法庭，担任法律监督机关的角色，发挥监督机关的职能。
2.立法应赋予检察机关行政诉讼监督调查权，对抗诉的监督方式形成强有力的制度保障手段。诉讼监督调查权主要是指，检察机关在对诉讼活动实行法律监督的过程中，发现司法工作人员、行政执法人员具有涉嫌职务犯罪行为的，可以采用依法审查案卷材料、调查核实违法事实等手段。《最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》赋予了检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的法律监督调查权，新修改的民诉法同样赋予了检察机关调查核实权，规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，为诉讼监督打开了新的工作格局。实践证明，诉讼监督调查权丰富了诉讼监督的方式，强化了诉讼监督的效果，增添了法律监督工作的新活力，弥补了抗诉的监督方式的诸多不足。因此，立法应赋予检察机关对司法工作人员和行政机关的执法人员的行为进行法律监督调查的权利。只有这样，立法才可以消除行政诉讼检察监督在此问题上的盲区。
3.在修改行政诉讼法时，应明确监督的范围、手段及方式。需要明确检察机关对审判过程、执行活动、行政机关违法行为的监督，扩大监督范围；增加检察建议、意见等监督手段；明确检察机关调阅卷宗、向案外人调查核实情况等监督手段。在司法实践中总结出来的检察建议、纠正违法通知书、移送职务犯罪线索等几种监督方法在立法上并没有明确，但在实践中这三种非抗诉监督方式监督效果更加柔和，办案效果更快体现，与抗诉的监督方式可以起到补充的作用，有利于提高监督效率。因此，有必要在立法上进一步明确检察建议、纠正违法通知书及移送职务犯罪线索的适用范围和法律后果。如果检察建议不被接受，可以考虑公开检察建议，一旦公开就会形成舆论压力，将迫使行政机关有所作为。
（四）实现“上级抗、上级审”模式。
“上级抗、上级审”模式比“同级抗、同级审”模式有更多的优点。现在有不少的学者和检察院内部人员主张应确立“同级抗、同级审”模式，认为这种模式既能节约诉讼资源，有利于提高办理抗诉案件的效率，也符合“将矛盾解决在基层”的原则。但是“同级抗、同级审”模式的弊端也是非常明显的。抗诉的结果必然引起再审程序的启动，再审程序启动过于频繁，就会影响原审判决既判力，既不利于法院树立司法权威，又使当事人之间的矛盾长期处于不稳定状态。而采用“上级抗，上级审”的模式，表现了立法对抗诉启动再审程序的慎重，减少除抗诉的法定事由之外的其他非正常因素对抗诉决定的影响，使抗诉权控制在非抗不可的案件范围之内。这样做有利于确保法院再审的客观公正性。“上级抗，上级审”的模式，比“同级抗，同级审”的模式更有利于抗诉权的正确行使。“同级抗、同级审”模式虽然能提高办案效率，但是在立法对抗诉权缺乏有效制约的现阶段，它可能会以牺牲更多的程序正义价值换取效率的提高，弊明显大于利。
（五）实现检察机关对行政诉讼的全程监督。
检察机关作为国家的法律监督机关，对行政诉讼的监督应该是全面的、完整的，检察机关有权对行政诉讼自始至终的整个过程进行监督。不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督，而且包括对诉讼活动进行过程的事中监督。在确定行政检察监督的范围时，要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发，有选择有重点地进行监督。对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与；对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应当参与。基于这一标准，检察机关参与行政诉讼的范围应包括以下几类案件：（1）涉及社会公益的行政诉讼案件；（2）行政违法后果严重，案情重大的行政诉讼案件；（3）具有重大政治影响的行政诉讼案件；（4）具有涉外因素的行政诉讼案件；（5）审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加的行政诉讼案件；（6）检察机关认为有必要监督的其他重大行政诉讼案件。
检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，是法律监督者。
