黄河流域具有“富能、稳粮、缺水”的资源禀赋特征，以占全国2.6%的水资源总量生产全国约1/3的粮食和肉类、70%的煤炭、37%的电力，养育了全国约30.3%的人口，贡献了26.5%的GDP。但黄河流域水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线，保障能源供给、粮食生产、生态安全的用水需求进一步加剧了供需矛盾，生态保护与经济发展始终处于弱平衡状态。黄河流域生态保护和高质量发展的表象在黄河，根子在流域，关键在系统提升流域水资源集约节约安全利用能力。2003年，在水利部指导下，内蒙古自治区、宁夏回族自治区分别开展了水权转换试点，此后经过20年的改革实践，逐步摸索出一套适用于黄河流域上中游省（自治区）的水权交易模式，显著提升了水资源集约节约安全利用能力，有效支撑了黄河流域生态保护和高质量发展。截至2022年，黄河流域共审批水权交易项目165个，审批水量5.589亿m3。其中，水利部黄河水利委员会（以下简称黄委）审批水权转让项目64个，审批水量3.523亿m3；地方水行政主管部门审批水权转让项目101个，审批水量2.066亿m3。仅在2000—2018年，内蒙古自治区通过水权交易为沿黄灌区筹措了60多亿元节水改造资金，支撑了约2600亿元工业增加值，引黄总量从60亿m3降为40多亿m3。宁夏回族自治区通过水权交易为工业供水超10亿m3，引黄总量减少7.87亿m3。黄河流域各省份20年的水权改革实践表明，水权交易制度能够有效解决黄河流域各省份内部的用水矛盾问题。黄河流域各省份之间存在着水资源供需的时空差异特征，进一步提升水资源集约节约安全利用能力的关键就在于以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的“十六字”治水思路为指导，坚持“有多少汤泡多少馍”，统筹上下游、左右岸各省市的生产、生活、生态用水需求，紧紧抓住水权体制机制改革这个“牛鼻子”，积极探索流域层面的跨省（区）水权交易制度，全面支撑黄河流域生态保护和高质量发展战略。
一、黄河流域水权交易制度建设的三大难点
黄河流域水权改革历经20年，目前已初步形成农业节水支持工业用水、工业发展反哺农业建设经济社会与生态环境协同发展的良性运行机制。但从流域整体而言，黄河流域水权交易制度建设尚处于起步阶段。1.农业节水存在安全上限，水权交易水量供给能力后继乏力黄河流域相关省份的水权交易指标主要来自农业节水，在地方政府的组织引导下，将农田水利工程建设与工业发展用水相结合，通过水权交易模式提升水资源集约节约安全利用水平。但农业节水存在两大瓶颈：一是黄河流域的农业节水必须以生态安全为底线，即保障地下水水位处于合理阈值，否则可能导致上中游干旱半干旱区域土壤沙化及下游沿海地区海水倒灌；二是黄河流域的农业节水必须尊重市场规则，目前各省份中易于实施农业节水的耕地数量有限，未来继续实施农业节水面临成本上涨、投资回报率低的风险，将进一步提升各省（区）内的水权交易成本，降低用水主体的购买意愿。2.财产性收益能力弱，水权交易价格形成机制仍需完善水权交易价格形成机制是指交易双方针对水权交易标的物的交易价值实现机制，是激发与调节水权交易的关键环节。内蒙古、宁夏在水权交易价格形成机制方面进行了卓有成效的实践探索，但目前黄河流域水权交易价格形成机制仍存在三大难点：一是尚未形成水权交易价格全生命周期的规范性研究范式，水权交易价格的财产性收益属性尚未达成社会共识；二是水权交易价格形成过程中，行政指导力量依然较强，市场机制尚未有效建立，本质上尚未建立基于水资源准公共产品属性的水权交易价格形成“两手发力”的规则；三是水权交易价格形成中工程思维影响较大，对因水权交易产生的水生态系统服务损益、取用水主体的机会损益考虑不足。3.自发交易意愿弱，水权交易市场竞争机制有待加强目前水权交易市场仍然处于培育期，很多水权交易仍需要政府部门的牵引推动，市场竞争驱动的自发交易行为较少：黄河流域水权交易市场竞争机制存在两大堵点，一是买方购买意愿不强，部分缺水地区政府和企业仍存在“上级政府兜底”的思想观念，存在“等靠要”的行为习惯；二是卖方惜售，部分具有节余水权的地区或取用水户对水权交易存在各种担心，如水权交易到期后后续用水权限的收回能否保障、交易过程中因缺水导致的提前终止交易需求能否满足、水权交易对地方用水指标的长期影响等，且相对于农业扩耕、工业扩产的用水收益而言，交易的总体收益率不高，也进一步导致卖方惜售水权。
二、国外水权交易制度建设的启示
水权交易制度是优化水资源配置、提高水资源利用效率、解决水资源短缺问题的一项重要手段，很多国家已积累了较为丰富的实践经验。①美国的水银行制度。美国实行以州为单位的水资源管理体制，全国无统一的水权交易法规，各州自行立法，其中美国加州水银行制度最具代表性。该制度通过租赁或收储转让方式将水权由需求度较低的主体交易给需求度更高的主体，本质上是将水权作为储蓄单位，借鉴传统银行业的存储及贷款模式，提升水资源利用效率。②澳大利亚的水融通、水股票制度。水融通不涉及水权所有权，仅针对较短时间范围内（一般为一年）交易可获得的水权使用权，且交易价格随丰枯水期降水量而波动，可交易水量受水权交易可靠性影响。水股票是指在土地登记制度中，承认土地所有权人拥有依附于土地的水权所有权，并自动转换为一定量的水股票。水股票分为高确定性和低确定性两种，前者存在土地所有关系，后者从短期的水权市场交易而来，不依附于土地所有关系。③智利的水租赁制度。水租赁指通过商业租赁方式获取水权使用权的短期使用权利，市场供求关系直接决定了水权租赁价格，具有形式多样、成交价格低廉、受众广泛等特点。水租赁通过明确预期收益，提升用水户通过节水交易剩余水权的参与积极性。国外水权交易的实践经验表明，水权交易制度是解决供需矛盾的有效市场机制，就其本质而言，水权交易制度主要是通过评估不同水权交易主体在不同时间用水的不确定性成本收益，以各国的法律法规、社会文化为基础，以降低交易主体的不确定性用水风险为目标的一种准市场金融产品。不同于一般性金融产品，水权交易必须以具有连通性的流域用水主体为交易范围，必须以水资源的准公共产品属性为交易价格形成基础。需要注意的是，水权交易制度建设必须重视适应性，如美国的水银行制度强调储水设施建设、公司组织交易、政府监测计量，通过跨时间交易解决了加州当地用户在雨季旱季的人水矛盾；澳大利亚的水融通、水股票制度则强调用水权益合法分割、公司组织交易、政府制定交易原则并监测评估，如通过跨空间交易解决了墨累—达令流域上下游、左右岸用水户的人水矛盾；智利的水租赁制度则强调降低水权交易成本、公司组织运营、政府监测计量，通过设计短期水权交易产品提升用户参与意愿。综合世界各国水权交易实践，水权交易制度建设必须坚持尊重自然规律、经济规律、社会规律，以水资源供需关系的时空差异特征为基础，以水权确权的可计量、可监测、可实施为前提，因地制宜开展。对于我国黄河流域跨省（区）水权交易制度建设而言，必须坚持系统治理，有机统筹流域上下游、左右岸各区域的生态环境承载力与社会发展需求，将水权确权与节水建设相统一，推进水资源全生命周期的监测计量工作，依法保障水权拥有者的各项权益；通过“两手发力”大力推进交易平台建设，明确政府行政管控规则，提升市场配置水资源的能力；将水权交易与“空间均衡、系统治理”相结合，提升全流域水资源集约节约安全利用能力。
三、黄河流域跨省（区）水权交易制度建设策略
从提升黄河流域可交易水量供给能力、加快交易平台建设、推进模式创新三方面，提出建立健全黄河流域跨省（区）水权交易制度的策略建议。
1.多源节水，提升水权交易水量供给能力
（1）深挖非常规水源水权交易潜力
①全面推进煤矿疏干水、高耗水企业节水、城市中水（雨水、污水）等非常规水源的联合技术研发，有效降低非常规水源水质处理、水量收储等方面的综合处置成本，提升非常规水源的节水规模与水权交易边际效益。②针对区域内高耗水行业特征，遴选适用的高效节水技术，建立高耗水行业节水技术库，完善行业节水标准，持续推进高耗水企业节水技术改造，建立健全企业超额节水量的财税减免补贴制度，鼓励高耗水企业进一步提升水资源利用效率。③深入开展非常规水源的水权交易机制创新，创建多源联合供水的水权交易体制机制，重点完善非常规水源的节水核验机制、初始水权确权机制、收储转让机制、多源联合供水的水价形成机制等，提升非常规水源参与水权交易的可行性。
（2）完善高耗水企业闲置水权交易
①对于高耗水企业主体通过节水产生的新增节余水权，在初始水权确权基础上拓展节水主体对节余水资源的受益权，优先依托水权收储转让中心开展新增节余水权跨企业的二次交易，并逐步推进节水主体直接参与水权交易。②对于高耗水企业购而未用的闲置水权，完善高耗水企业在初始水权交易时的开发利用时效条款设计，超期未用闲置水权在退回部分水权交易金基础上由水权收储转让中心回收，在区域范围内统筹配置，通过创新水权交易机制提升水资源配置效用。
（3）大力推进产业融合创新提升农业节水能力
①坚持底线思维，大力推进农业用水计量监测系统建设，建立健全农业用水总量和强度双控机制，在保障生态安全、粮食安全的基础上，逐步减少灌区无序扩耕，提升农业用水效率。②鼓励风光发电产业与传统农牧产业融合创新，打造“能—粮立体生产模式”，提高水资源利用效率，提高耕地边际产出，在保障耕地、草地生态需水的基础上，进一步提升农业节水潜力。
2.科技赋能，加大水权交易智慧平台建设
（1）推进用水末端精准计量
全面配套完善农业灌溉计量尤其是末端计量设施建设，既要充分考虑设施使用和日常管护的实际需要，还应适时引入智慧水利元素，认真做好农田水利工程灌溉水利用系数的实地测定工作，提高灌溉用水计量结果的准确性和可信度，最大限度降低灌溉水损失率。注重发挥基层首创精神，通过专业设计和一线农村干部群众创新相结合的方式，以规范化、精准化的用水计量工程建设体系，解决好农田灌溉用水计量问题。
（2）打造水权交易智慧平台
强化智慧水利建设，依托中国水权交易所的平台优势，大力推进水利设施维护、水量计量、水质监测等相关业务的数字化水平等，打造“互联网+”水资源管理新格局，打造集信息、电子交易、金融支持等多功能于一体的三级联动、相融相通的互联网水权交易线上交易平台。
3.多元共享，推进跨区域水权交易模式创新
（1）组建黄河流域跨区域水权交易联盟
建议由黄委牵头，黄河流域沿线各省（自治区）级政府参与，依托中国水权交易所平台，成立黄河流域跨区域水权交易联盟，联盟主要聚焦黄河流域跨省域水权交易的协调、监管、评估工作，服务黄河流域生态保护和高质量发展战略。其中，黄委主要负责核验各省份节水成效、评估跨省（区）水权交易对黄河流域影响，开展水权交易后评价、组织各省参与水权交易集成研讨等；各省（自治区）政府主要负责提供节水成效报告、提交省级水权交易需求报告、论证跨省（区）水权交易必要性、保障跨省（区）水权交易用途管制等；中国水权交易所主要负责提供跨省（区）水权交易主体资格审查报告、水权交易标的物合规性报告、水权交易系统平台、黄河流域水权交易期权价格预测报告等。
（2）建立健全跨省（区）水权交易管控规则
①坚持以水而定、量水而行理念。在保障黄河流域生态需水基础上，针对不同水文年来水特征，在丰增枯减原则下，分类核算黄河流域可配置水资源总量，基于“三条红线”指标严格核验各省份节水成效，设计沿黄各省份可交易水权总量控制规则。②科学规划跨省（区）水权交易期限，提高水网工程利用效率，探索水权期权交易模式，依托水权收储提高汛期水资源利用效率。③坚持生态优先理念。加强跨省（区）水权交易过程中的生态系统服务能力监测，对造成生态安全影响的跨省（区）水权交易，跨区域水权交易联盟有权停止该交易，并委托第三方开展生态影响后评价，责成相关责任主体开展生态修复工作，对造成严重生态安全影响的跨省（区）水权交易，启动生态应急响应预案，并依法追究审批部门相关人员责任。
（3）完善跨省（区）水权交易机制
①探索黄河流域跨省（区）水权柔性共享机制，转让省份以水权入股，按照比例参与受水省份的收益分配，发挥沿黄各省份的比较优势，提升黄河流域水资源利用效率。②推进水网工程建设，优化黄河流域水系连通，提升跨省（区）水权交易的服务半径。③设计黄河流域生态保护和高质量发展的产业用水优先级，完善跨省（区）水权交易用途管制，按照专水专用原则，严格管控跨省（区）水权交易的用途。④构建跨省（区）水权交易综合集成研讨机制，设计跨省（区）水权交易中混合动机多主体综合集成的“沟通—协同—共识”研讨规则，在数据驱动下完善具有情境应对能力的水权交易招拍挂规则。⑤设计跨省（区）水权交易应急处置预案，完善水权交易对黄河流域生态安全影响的应急预案，考虑水量与工程任一断供条件下，建立健全跨省（区）水权交易的省内协调应急预案。⑥建立健全黄河流域跨省（区）水权交易的绿色金融机制，针对节水工程、生态修复工程、管网工程、水利枢纽工程等跨省（区）水权交易配套工程措施的资金筹措问题，引进绿色投融资的市场主体，从工程设施及水权收益权两方面核算水权交易资产，围绕水权交易工程设施资产证券化、水权绿色债券、水权收益权信托等方面，设计水权绿色金融机制。
参考文献：
[1]中共中央国务院印发黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要[J].中国水利，2021（21）.
[2]水利部，国家发展改革委，财政部.关于推进用水权改革的指导意见（水资管〔2022〕333号）[Z].2022.
[3]张文鸽，殷会娟，何一帆.黄河水权转让的探索实践与发展方向[J].中国水利，2022（13）.
[4]刘钢，高磊.水权交易实践与研究[M].北京：中国水利水电出版社，2020.
[5]谷树忠，李维明，李晶.中国水权改革与对策[J].中国经济报告，2018（7）.
作者：刘钢 王慧敏 肖义 赖小莹 许叶军 单位：天津大学复杂管理系统实验室 天津大学管理与经济学部
