关键词：预付卡；反洗钱；监管模式
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2012（11）-0080-04
一、预付卡的概述
（一）预付卡的定义。目前，各国家、地区和国际组织对预付卡（Prepaid Card）定义不尽相同，但各种定义均基本涵盖预付卡作为支付工具的性质和储值的基本特征。国际清算银行和支付清算委员会的《电子货币发展报告》将预付卡定义为一种具有预付和储值功能的电子货币产品，该电子货币产品用于记录消费者能够使用的资金金额或货币价值，并协助消费者完成交易支付。欧洲中央银行在《关于预付卡致EMI委员会的报告》中将预付卡描述为“以特种塑料板形式存在的，具有真实购买能力的多用途支付卡”，同时明确指出多用途预付卡属于“电子货币”的一种，应将其和单一用途预付卡、有限用途预付卡进行区别。美国将其定义为以取代现金为目的的小额经常易中使用的支付卡，同时将预付卡分为两类：商业企业发行的预付卡（封闭式系统）和银行机构发行的预付卡（开放式系统）。
中国人民银行的《非金融机构支付服务管理办法》将预付卡的发行与受理列为非金融机构提供的一类支付服务，定义预付卡是以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。
（二）预付卡的种类。预付卡根据发行方式可分为封闭式专用预付卡（以下简称“专用预付卡”）和通用预付卡两大类。其中通用预付卡又分为非金融标准半开放式通用预付卡（半开放式卡通用预付卡）以及金融标准开放式预付卡（开放式通用预付卡）两种。
1、专用预付卡
专用预付卡只可用作购买发卡人提供的商品及服务，用于商场购物，可以在一家商场或一个商业集团多个商店购物。这种卡一般以礼品卡形式出现，经常由流通企业发行，并仅在本企业使用。
2、半开放式通用预付卡
半开放式通用预付卡目前分为由商业流通企业发行的半开放式通用预付卡、第三方机构发行的半开放式通用预付卡和地方政府主导发行的半开放式预付卡。
3、开放式通用预付卡
开放式通用预付卡，可以在火车站售票处、机动车停车场、自动售货机等场所进行消费。由于使用消费方便、灵活并具有多种功能，开放式通用预付卡在世界各国得到广泛推广和应用。
根据对美国预付卡市场的研究，开放式预付卡的发展增速已经超过封闭式预付卡，已经成为美国预付卡市场上的新生力量。
（三）预付卡的特点。预付卡具有以下明显特征：
发行主体一般为非金融机构。目前我国非金融机构从事预付卡发行的支付清算服务游离于现行的金融监管体系外。允许折价发行，即可以低于预付卡面值的价格出售。不记名、不挂失、不提现。目前，预付卡一般采用匿名发行方式，不允许挂失、提现（除按规定退卡外）。基本无身份识别。由于联网核查系统参与者仅限于银行机构，而预付卡发卡机构及受理机构一般不对持卡人身份进行验证，只有极少数预付卡采取密码方式验证身份。交易速度快。预付卡一般都采用脱机交易，不需要验证持卡人身份及发卡机构授权，比在线交易更省时快捷。预付卡内的预付资金不计付利息。卡内余额通常都有最高额限制。
二、预付卡的洗钱风险
预付卡的出现，提供了一种全新的支付方式，为消费者提供了便利，也为支付清算机构提供了新的市场和机遇。但与此同时，犯罪分子也在探索如何利用这一领域，使其犯罪收益得以清洗、并逃避执法和监管机构的监管，在部分国家和地区，预付卡已被确定作为有组织犯罪集团进行非法收益清洗的一个潜在金融工具。
（一）利用预付卡的非实名性进行洗钱。由于预付卡十分易于获取，且种类繁多，犯罪分子可在不被调查收入来源的情况下一次性用大量现金购买预付卡，并在不同个体间转售，甚至转移到境外。卡片的转移，代表着资金所有者的改变，一步步地割断了出资者、购卡者、持卡者三者之间的关联，增加了灰色或黑色资金白色化过程的隐蔽性。这种洗钱行为在缺乏相关报告制度的情况下，根本无法为监管部门获知，因而使得犯罪分子轻易的完成洗钱过程中最易被识别的处置阶段。同时，发卡企业在与客户建立业务关系时也仅限于登记客户基本信息，很少对客户身份的真实性和资金属性进行审核，犯罪组织可雇佣卡骡（card mules），用收购的身份信息大量购买预付卡，从而实施洗钱行为。
（二）利用预付卡造成国有资产流失，赚取黑钱。由于商家发行预付卡的目的就是为了提高营业销售收入，赚取最大的利润，因此提供预付卡的商家或个人一般都能最大限度地满足购卡单位或个人的“走账”需要。而购卡单位也正好利用商家的特点，到发卡商家自行购物、消费，而购卡人从发卡商家取得的票据则是按预账务处理的要求开具的，从而达到洗钱的目的。
（三）通过开具完税发票为不当资金穿上合法外衣。某些“银行系”的预付卡，商务公司替代了银行不能开立发票的功能，在购卡时可为客户开具发票。还有个别商业公司发行的内部消费卡，也同时具备了“银行卡”系的功能。据调查，发票内容包括餐费、食品、饮料、书报费、办公用品、健身费、会务费、劳保用品、日用品、礼品、资料费、通讯费等诸多名目。发票合理报销后，为灰色收入获得“白色身份”提供了渠道。
（四）可跨境使用为洗钱提供了便利通道。开放式系统下，预付卡可在全世界范围提取现金或刷卡消费，不论在境内、境外，均可持卡在银联特约商户消费。不法分子只要在境内购卡携带出境，便可在境外随意划卡消费，实现资金的跨境转移。一方面避免了币种转换，另一方面出境资金金额不受人民币现金出境的限制，且无需报关，不会留下资金的出境记录，加大了反洗钱资金追查的难度。犯罪分子可方便地将犯罪所得进行清洗，而不易引起监管部门和发卡机构的关注。另外，随着预付卡卡面金额的不断增加，预付卡可兑换的商品价值也随之增加。这些兑换的商品可运输到海外或转卖，收益则汇入第三方账户，通过这种渠道的洗钱行为就更加隐蔽，监管部门基本无法获取可疑信息。
（五）资金的清算游离于金融系统之外增加了监控的难度。预付卡资金清算不通过银行来完成。一般来说，小型公司发行的预付卡资金的清算较为简单，一张预付卡对应一个内部账户，清算只是每个账户收支的账务记载。而一些大型公司则借助于支付清算组织的专业设备和系统，或直接委托第三方来完成。预付卡这种“点对点”的发行和交易模式，规避了监管完善、业务相对规范的金融机构，具有较高的隐蔽性，对其监控十分困难。
三、我国预付卡的管理现状
目前，我国预付卡市场处于规模迅速壮大的过程中。截至2012年6月30日，全国纳入2012年上半年非金融机构支付业务数据统计的机构共266家。其中，获得支付业务许可的机构197家；已被人民银行受理但尚未获得许可的机构69家。根据商务部于 2011 年初对部分地区300多家商业企业的调研数据测算，中国商业预付卡销售规模为14203.33亿元（不含校园卡、游戏点卡、会员卡、加油卡和通讯充值卡），预付卡消费规模达到10399.58亿元。预付卡市场的迅速发展，一方面极大地满足了人们消费便利的需求，并形成了完整的产业链，另一方面也容易产生风险隐患、滋生腐败。所以必须加强对预付卡市场的监管，才能使我国预付卡呈现健康高速发展的态势。
自2000年起，我国陆续出台相关政策对预付卡的性质做出认定，对预付卡发卡机构的经营范围、法律义务等做出说明：
2006年商务部和国务院先后认定预付卡“债权凭证”的市场地位，使其身份合法化。而在此之后对于第三方机构发行的多用途卡，除了零星的登记之外，基本处于监管真空状态。这为预付卡行业的迅猛发展提供了条件。
直至2010年6月14日，人民银行颁布《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称2号令），首次将从事预付卡发行等支付业务的非金融机构纳入监管范畴。要求非金融机构提供支付业务，应当取得《支付业务许可证》，成为支付机构，并对取得资质的要求进行了相关阐述。2010年12月1日，中国人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，进一步明确纳入人民银行管理范畴的预付卡范围，同时还对预付卡业务准入条件、业务规范和备付金管理等作出了明确规定。预付卡发行机构也开始着手加强内部控制。基于自身业务发展和管理需要，预付卡发行机构已从加强内部管理、控制业务风险，完善业务处理流程等方面入手加强对工作机制的建设。如有些机构建立了职责分离、相互制约的组织架构；有些机构对预付卡的发行和资金清算等重要业务实施流程控制；有些机构对预付卡业务系统的操作实行分级授权。除了建立自律机制外，一些预付卡发行机构开始寻求更多的外部监督和政策指导。如按要求向当地人民银行办理登记备案，接受人民银行的业务指导；引入客户备付金银行存管模式，由存管银行对客户备付金划拨进行监督；委托第三方机构对预付卡业务系统实施技术安全认证等，以提升自身安全管理防范风险的水平。
2011年5月23日，国务院办公厅转发了七部委《关于规范商业预付卡管理的意见》，首次明确了商业预付卡的地位、作用和分类，明确了分类监管的思路，即：多用途卡由人民银行进行监管、单用途卡由商务部进行监管；明确了发卡和购买、发票和财务管理、资金管理与业务管理等制度框架。建立了对商业预付卡的发行和购买实行实名登记、非现金购卡及限额发行等方面前所未有的严格管理制度。该文件标志着中国商业预付卡监管体系初步形成，对行业的发展具有里程碑式的意义，2011年5月26日，中国人民银行发放了第一批《支付业务许可证》，从此预付卡行业进入了监管时代。
四、加强我国预付卡反洗钱监管的政策建议
（一）强化对预付卡发卡人的管理，实行严格的市场准入制度。人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号）的规定，实行严格的市场准入制度，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查，完善业务管理规章，维护支付体系安全稳定运行。未经人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法。
支付清算组织在与客户建立业务关系，发行、销售预付卡或为企业提供相关支付清算服务时必须全面履行反洗钱及反恐融资法监管措施要求，依法开展客户身份识别、报告可疑交易、保存交易记录，以及制定和实施以风险为基础的反洗钱内部控制制度。同时，针对目前预付卡市场主体多、缺乏相关行业标准的情况，应对预付卡的发行主体进行清理，建立严格的市场准入制度。由于预付卡具备电子钱包的特征，发卡公司应视为接受存款机构，因此应具备相应的资质规定。人民银行应作为预付卡市场监管者之一，应严格执行市场准入制度，加强监管。
（二）强化客户身份识别，加强对预付卡使用的管理。在反洗钱各项义务中，健全开展的客户尽职调查政策和客户身份识别措施对于减少洗钱风险是至关重要的，而这一环节正是预付卡领域最为薄弱的环节。因此，预防预付卡洗钱风险必须严格执行客户身份识别措施，加强预付卡使用的管理。
一是严格按要求建立商业预付卡购卡实名登记制度。对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元（含）以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。采取必要的管理措施和技术措施，预防利用假名交易、匿名交易进行的洗钱、恐怖融资等违法犯罪活动。为防止企业或个人利用预付卡的电子货币性质实施洗钱行为，还应对发行预付卡的用途予以明确。二是严格按要求实施商业预付卡非现金购卡制度。单位一次性购卡金额达5000元（含）以上或个人一次性购卡金额达5万元（含）以上的，应通过银行转账方式购买，不得使用现金；使用转账方式购卡的，发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。三是严格按要求实行商业预付卡限额发行制度。不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元。四是对购买预付卡的个人客户，则在要求其出示身份证明文件并复印留存的同时，建立购买者与卡号的对应关系记录，为随后的可疑交易监测提供条件。
（三）建立激励约束机制，加强反洗钱工作的积极性。我国对预付卡的监管，尚处在起步阶段，在反洗钱意识较为薄弱时，履行反洗钱职责极易流于形式，当受到企业及个人利益驱动时，甚至可能协助或者直接参与犯罪分子的洗钱活动。因此应尽快建立反洗钱激励约束机制，加大对预付卡市场主体中存在违反反洗钱相关法律法规行为的处罚力度。通过建立效益与成本的激励约束机制，提高预付卡整体市场反洗钱工作的积极性和水平，防范由于市场主体间执行反洗钱力度不一导致的“洗钱贸易”行为，即洗钱者从反洗钱执行严格的机构转移至反洗钱宽松的机构。
（四）设置可疑交易监测系统，防止预付卡被洗钱活动利用。《支付清算组织反洗钱和反恐怖融资指引》中列举了九种需要支付清算组织分析、审核和判断的异常交易，但同时明确异常交易包括但不限于列举范围。随着预付卡领域反洗钱工作的展开，可借鉴银行业反洗钱经验，根据该领域业务特点，总结洗钱模式和手法，开发可疑交易监测系统，对照可疑交易判断规则和模式实时进行交易监控，并通过电子化和人工判断相结合的方式识别可疑交易，形成可疑交易报告。
（五）建立特约商户反洗钱报告制度。特约商户直接面对客户，能够实时掌握客户资金交易情况，及时发现可疑线索。监管机构应通过畅通举报途径、奖励举报人等措施，充分挖掘公众的监督力量，逐步建立社会公众举报机制，在现有监管资源有限的条件下，最大限度提高监管成效。
参考文献
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[2]弋涛、胡重越、刘技学.2009中国预付卡行业报告[M].中国金融出版社，2011。
[3]弋涛、胡重越、刘技学.2010中国预付卡行业报告[M].中国金融出版社，2011。
开展商业单用途预付卡管理工作，是贯彻落实党的十、十八届三中全会精神和党的群众路线教育实践活动、中央“八项规定”的总体要求，整治“”突出问题，执行党政机关厉行节约反对浪费条例规定。以依法规范、健全制度、落实责任、协同配合、综合治理为基本原则，更加有效防范资金风险，规范市场经营秩序，保护消费者合法消费权益，依法打击非法销售、经营、使用行为，推动单用途商业预付卡市场健康发展。加强对单用途商业预付卡市场监管，严肃查处公款购卡、以卡行贿受贿等违法违规问题，营造风清气正的环境。
二、治理工作目标及主要任务
认真排查摸底、规范完善备案、搞好集中整治、严格依法查处、不断总结提高，确保取得实效。
一是对商业预付卡有关机构、企业进排查摸底。重点排查相关机构、企业许可及备案，购卡实名登记、非现金购卡及限额发行等项制度执行情况，及时转交发现的党政干部涉嫌收卡贿赂线索；二是按照《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定的备案范围、期限、程序，建立发卡企业档案，开展发售单用途商业预付卡的企业法人备案管理工作，确保应备尽备；三是做好发卡企业备案资料的收集、初审、上报，扎实推进发卡企业备案管理。积极主动为备案的发卡企业做好服务；四是强化对发卡、售卡企业落实“实名购卡”、“非现金购卡”和“限额购卡”等“三项制度”的日常监管，督促企业建立完善的发行制度和准确的台账记录,对违规发卡的企业要依法查处，并通报相关部门，列入重点关注名单。
三、时间安排及方法步骤
2014年3月20日治理活动开始。本次专项治理活动分为动员部署、监督检查、总结提升三个阶段进行，9月底全面结束。
（一）治理动员部署（3月20日至4月20日）。召开规范商业预付卡发卡专项治理工作成员单位会议，明确职责，落实任务，科学制定具体实施方案。采用多种形式，广泛深入开展规范单用途商业预付卡管理宣传动员活动。
（二）监督检查（4月21日至8月10日）。采用现场检查，查阅单用途商业预付卡发卡企业工商登记、发卡制度、发卡记录等相关材料，询问单用途商业预付卡发卡企业负责人和具体经办人员等方式，深入整治企业发卡和售卡行为，严肃查处收卡受贿、挪用预算资金、利用购卡进行公款消费、违反商业预付卡、发票及税务管理规定，侵害消费者权益的违法违规行为。
（三）总结提升（8月11日至9月30日）。要认真总结提升正风肃纪商业预付卡专项治理行动经验，形成工作制度，9月10日前将综合治理情况、典型案例报送县党的群众路线教育实践活动领导小组办公室。并严格遵守商业预付卡管理相关法律法规规章的机构、企业进行正面宣传，对严重违法违规的机构、企业、党政干部进行曝光。
四、工作要求
（一）加强组织领导。为深入开展“商业预付卡专项治理行动”，成立以局长为组长，二同志为副组长，秩序股、市运股、商务综合执法大队和相关机构、企业法人为成员的“商业预付卡专项治理行动”领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在商务综合执法大队，由同志兼任办公室主任，负责活动的安排、筹划、宣传、协调沟通，形成专项治理合力，推进专项治理行工作开展。
（二）提高思想认识。要充分认识规范单用途商业预付卡管理对防范信用风险、严肃财经纪律、促进反腐倡廉的重要意义。强化部门协调配合和工作联动，形成工作合力。进一步加强对单用途商业预付卡规范管理，引导发卡企业规范单用途商业预付卡的发售，积极做好行业管理工作。
（三）监督检查,严格执法。落实好管理制度，督促相关机构、企业落实以购卡实名登记制度、非现金购卡制度和限额发行制度为核心，以及发行、受理、使用等环节的管理制度。要加大执法力度，严肃查处未经许可、跨业务类型和业务覆盖范围从事多用途商业预付卡业务的行为；未经相关机构备案设立分支支付机构；严肃查处符合单用途商业预付卡备案条件但仍未备案的发卡企业。针对商业预付卡的监督检查，实现现场检查和非现场监管的常态化和规范化。查处过程中发现受贿，挪用预算资金、利用购卡进行公款消费，违反商业预付卡、发票及税务管理规定，侵害消费者权益的违法违规行为，情节严重构成犯罪的及时报纪检监察机关立案侦查，坚决予以打击和责任追究。
（四）加强政策指导。把握政策界限，规范操作办法，及时掌握情况、发现问题、提出对策。同时，注重发挥商业预付卡在减少现钞使用、便利公众小额支付、扩大消费的作用。引导和鼓励相关机构、企业合规发卡，认真研究、分析市场消费趋势，顺应市场变化，拓展发卡领域，扩大发卡规模，促进消费增长，充分发挥消费对经济增长的拉动作用。
关键词：预付式消费；消费者；消费者权益
中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）24-0115-02
所谓预付式消费，是指消费者为了获得一定的商品或接受一定的服务，预先向预付卡的发行者支付一定的资金，获得消费凭证，按次或按期获得商品或服务的消费方式。依据预付卡发行主体的不同，预付式消费可以分为单用途预付式消费和多用途预付式消费，本文是针对单用途预付式消费而言的，即预付式消费卡的发行主体是商品或服务的经营者，而不是专门的发卡企业。作为一种新型的消费方式，预付式消费在市场竞争中具有较强的竞争力，也是经营者的一种重要营销策略，广泛应用于餐饮、美容、健身、洗浴、购物、教育培训、手机通讯等领域，因此有必要了解预付式消费的特征。
1 预付式消费的特征
1.1 信用性
“先付款、后消费”是预付式消费的最大特点。和分期付款、赊账消费不同，预付式消费中经营者预先收取了资金，这样预付式消费进行顺利与否，在很大程度上取决于商家的信用，交易中产生的各种风险完全由消费者来承担。而后两种消费方式能否顺利进行在很大程度上则取决于消费者，即使企业的经营出现问题，也不会损害消费者的权益。因此，预付式消费的本质是消费者向经营者提供长期信用。
1.2 长期性
债权实现风险的高低与债务履行期限的长短密切相关。对于平等主体间的即时易来说，当事人之间的债权债务关系可以即时了结。但是，对于预付式消费来说，消费者预先支付资金获得的多是月卡、季卡、年卡、储值卡等，这样一来，消费者和经营者之间形成的多是长期的债权债务关系，消费者为经营者提供的是长期信用，履约风险也会因此大幅上升。再加上预付式消费中消费者往往处于弱势地位，对于预付式消费的性质和风险都缺乏了解。
1.3 非对称性
在预付式消费中，消费者为了获得一定的折扣优惠或其他利益，往往会提前向经营者支付一定资金，这就意味着消费者已经全面履行了义务。但是消费者无法预料经营者能否按照约定履行义务，经营者取得资金以后，一旦其违约，消费者就丧失了通过行使抗辩权进行自救的机会。而且，预付式消费中，经营者往往会限定预付式消费卡的使用时间、地点、方式，甚至会将某些商品或服务排除在外。因此，在预付式消费中经营者与消费者之间是非常不平等的，很容易使消费者的权利遭受侵犯。
2 预付式消费中存在的问题
2.1 办卡时的霸王条款
由于预付式消费卡是由经营者预先制定的，因此经营者往往会制定一些对消费者不公平不合理的条款，如“一旦办理本卡，概不退卡”、“预付卡不得转让、不得继承”、“遗失不补”、“本店拥有最终解释权”、“仅限本人使用”、“仅限某店使用”、“在有效期内使用，过期作废，余款概不退还”等体现经营者单方面意愿的条款，对消费时间、每次消费数额、消费地点、消费方式等作出限制。这些规定无疑是在减轻或免除经营者的责任，加重消费者的责任，一旦发生纠纷，经营者就可以“理直气壮”地拒绝消费者的合理要求。还有的没有规定明确的有效期，只是规定有效期一年或两年，但是对有效期的起算日期没有明确说明，到底是办卡之日起算呢，还是从每年的元月一日起算。一旦纠纷发生，经营者往往会说从每年元旦起算而不是办卡之日起，这样你的卡就平白无故地作废了。
2.2 更改服务内容
在预付式消费中，经营者往往以低折扣、低价格吸引消费者办卡，或者夸大商品的质量功效或者服务的内容。但是当办完卡进行消费时，相关内容却发生了变更。比如在办卡之前经营者承诺办卡成为会员以后可以打八折，但是办卡后再去消费和不办卡的折扣一样，或者改变服务方式、降低服务质量，减少优惠幅度，再或者以“升级”为由，提高服务价格，又或者取消价格低的项目。总之，花样繁多，不可枚数，都是对消费者的欺骗行为。
2.3 经营者卷款而逃
实践中，在推销预付式消费卡之后，一些经营者因为经营管理不善，资金链断裂，无法弥补亏损，无奈暂时歇业，直至停业。还有些经营者为了逃避债务的承担，会将店面打包卖给其他经营者，而后者本身向前者交纳了高额的转让费，不愿意为原消费者提供商品或服务，又不愿意退款，消费者的权益受到极大侵害。更有一些经营者本身就不以长期经营为目的，以促销为名诱使消费者支付大量资金之后就“关门大吉”、“人间蒸发”。
2.4 泄露消费者个人信息
办理预付式消费卡时，很多经营者以办卡为名，要求消费者提供消费者甚至家庭成员的基本信息，如个人姓名、联系方式、家庭住址、出生日期等涉及个人隐私的相关信息。虽然修改后的《消费者权益保护法》明确规定了经营者保障消费者个人信息安全的义务。但是，一些不法经营者往往会为了获取额外的利益将消费者的相关个人信息擅自出卖给第三方。使得消费者经常收到一些垃圾短信、商业推销的电话，有些推销人员甚至不厌其烦的打电话，挂都挂不断，甚至还会接到“”等组织的蛊惑电话，给消费者的生活、学习、工作造成了很大不便。
3 加强预付式消费中的消费者权益保护
2013年《消费者权益保护法》做出了修改，对于消费者权益的保护无疑是有利了，但是，针对预付式消费中的消费者权益保护仍没有明确的规定，因此建议从以下几个方面加强保护。
3.1 提高消费者的维权意识
作为消费者，在消费的过程中要很好地行使受教育权，不仅了解消费方面的知识，具备一双洞察商家信誉、经营状况以及商品或服务的基本信息的“慧眼”，还要了解有关消费者权益保护的知识，在办卡的过程中，一定要明确双方的权利义务内容，以及权益受侵害的救济途径。对于预付卡的具体内容做到明明白白、清清楚楚，明确预付卡的使用期限、提供商品或服务的服务方式、折扣幅度等。总之，办卡时一定要谨慎，特别要考察商家的信誉，如对于刚开业的商家，购买预付卡时应该三思而后行，谨防商家卷款而逃。还要妥善保管小票，并为日后的维权提供有力的证据。
3.2 明确界定预付式消费的概念
当前，在预付式消费中出现这样那样的问题，和没有对预付式消费进行明确的界定有很大关系。关于预付式消费，我国尚无相关的专门立法，也没有对其进行明确界定。只是商务部在2012年9月21日的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》中针对单用途商业预付卡进行了相应规定。当然，此《办法（试行）》的效力级别很低，权威不够，而且作为部门规章在法院审理案件时只能“参照适用”，不能作为直接援引的依据，再加上《单用途商业预付卡管理办法》只是“试行”办法，其实施效果在现实生活中大打折扣。因此，应当对预付式消费做出明确的法律界定，只有这样，才能进一步规定经营者与消费者的权利和义务，及其法律责任。
3.3 完善《消费者权益保护法》对格式条款的规定
《消费者权益保护法》第二十六条对经营者提供格式条款做出了规定，可以在因经营者利用“本店享有最终解释权”逃避责任而发生消费纠纷时排除霸王条款的适用。但是，此规定仅是一般规范，而且仅仅在预付式消费卡的消费使用环节才能适用。因此，应当进一步修改《消费者权益保护法》，明确预付式消费模式中经营者应当就发卡情况进行公示的义务，明确告知消费者预付卡的相关内容，让消费者“明明白白”付钱、“清清楚楚”消费。同时明确规定，经营者不得在预付卡上记载“概不退卡”、“遗失不补”、“本店拥有最终解释权”、“仅限某店使用”、“过期作废”等减轻或排除自己责任的霸王条款的义务。总之，消费者在购买预付卡时，经营者应保障消费者的的参与权，就合同履行时间、服务方式、服务地点、预付卡余款退还、预付卡转让、预付卡继承等问题进行平等协商，不得单方面设置格式条款。
3.4 明确规定保证金制度
针对上文中出现的经营者因为经营不善等原因卷款而逃或者将店面打包卖给其他经营者，致使消费者一无所有的现象，需要在预付消费中履约保证金制度。以此来约束经营者的经营行为。当然，不同经营项目所交的保证金与预付款的比例是不一样的。如文娱项目一般要求百分之五十，而电子商务的保证金比例就比较高了，甚至达到百分之百。只有这样才能在发生突发事件时真正地维护消费者的合法权益。当然，对于格式条款也起到了极大的约束作用。同时，也可以对消费者交纳的预付款作出严格规定，如“专款专用，经营者无权挪用、私自处分”。
3.5 对经营者加大处罚力度
虽然修改后的《消费者权益保护法》增加了有关消费者个人信息保护的内容，具有进步意义，但是对于个人信息的范畴没有进行界定，因此还应当明确界定。并明确禁止经营者收集与其经营内容无关的信息，与此同时还要加重经营者侵害消费者个人信息的法律责任。另外，修改后的《消费者权益保护法》虽然提高了惩罚性赔偿标准，但是由于消费领域的预付卡的金额往往不大，对于经营者来说很难起到震慑作用。因此，应当制定一个赔偿区间，由法官自由裁量，对预付式消费模式中的经营者加大处罚。当然，在标准的制定上既不能借鉴国外某些国家不设上限的做法，也不能过高，这样会鼓励知假买假现象的涌现。
参考文献：
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[3] 叶百晶.试论预付费式消费合同中的格式条款[J].今日科苑，2010，（7）.
一、财政国库管理制度改革的必要性
财政国库管理制度是财政性资金收缴和拨付的基础性规范，是预算执行的制度性保障。随着我国财政经济的发展，原有的分级设立账户、分层管理资金的制度，已经不适应新形势下公共财政发展的要求。一是预算执行透明度不高。传统财政财务管理方式不能对预算执行过程实行有效监控。二是资金运行效率低下。各单位层层占压资金，难以降低财政筹资成本和提高使用效益。三是容易滋生腐败。传统财政财务管理体制下容易产生小金库、回扣、虚假发票等腐败行为。因此，必须对现行的财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。实施财政国库管理制度改革，有利于解决目前财政资金分散收付的问题，实现财政性资金集中化管理，强化依法理财观念；有利于解决收入层层汇集、支出层层转拨、资金流经环节过多的问题，便于资金及时收缴和单位用款，提高预算执行的效率；有利于改变过去大量资金滞留在预算单位和库款调度困难的状况，便于财政部门对资金调度和管理；有利于解决财政性资金运行信息反馈迟缓的问题，提高财政收支信息反馈的及时性和准确性，为预算编制、政府宏观经济调控提供决策依据；有利于规范预算资金管理和预算执行，使预算监督由事后监督变为事前、事中监督，从源头上遏制腐败行为的发生。
二、市级财政国库管理制度改革的指导思想和原则
市级财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我市实际情况，建立和完善以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，加强预算执行和收支管理，实现财政收支管理的规范、透明、高效，完善财政监督，更好地发挥财政在宏观调控中的作用，促进全市经济和社会各项事业跨越式发展。
根据上述指导思想，市级财政国库管理制度改革遵循以下原则：
（一）“三个不变”原则。实行财政国库管理制度改革，不改变预算单位的资金所有权和使用权，不改变预算单位在部门预算编制及执行、财务管理方面的职责，不改变预算单位的会计责任主体。
（二）规范操作原则。严格按照财政部和省财政厅的改革要求，实施规范的国库集中收付制度，保证财政资金按规范程序在国库单一账户体系内运作；按照规范要求推进公务卡改革试点和预算执行动态监控机制建设。
（三）高效运行原则。在合法、合规、安全的基础上，通过改革财政资金拨付方式，减少中间环节，简化业务流程，提供优质服务，使预算单位用款更加及时便利。
（四）分步实施原则。按照上级部门的总体要求和工作部署，结合市级实际情况，有计划、分步骤地推进改革，不断扩大改革的范围和内容。
三、市级财政国库管理制度改革的总体要求
（一）市级所有预算单位全部执行国库集中支付制度，将公共财政预算资金、政府性基金全部纳入国库集中支付范围。
（二）市级所有执收单位全部实施非税收入收缴管理改革。
（三）市级所有预算单位全面推行公务卡改革试点，建立公务卡强制结算目录制度。
（四）建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的财政预算执行动态监控体系。
四、市级财政国库管理制度改革的主要内容
（一）国库集中支付改革。一是建立国库单一账户体系。由财政部门统一建立国库单一账户体系，将所有财政性资金的收入和支出，全部纳入国库单一账户体系管理和核算。国库单一账户体系包括五类账户：国库单一账户、非税收入专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户和特设专户。二是实行用款计划管理。各预算单位根据履行职能需要，根据批准的预算指标编制分月用款计划，在批复的用款计划额度内进行支付。三是实行财政集中支付管理。对财政资金分别实行两种支付方式，即财政直接支付和财政授权支付。属于直接支付类型的支出（统发工资支出、政府采购支出、基本建设支出等），通过财政零余额账户直接支付到收款人；属于授权支付类型的支出（未纳入财政直接支付范围的零星支出、提取小额现金等），通过预算单位零余额账户直接支付到收款人。
（二）非税收入收缴改革。市级非税收入执收单位全部实施改革，行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资本经营收益、国有资源(资产)有偿使用收入、以政府名义接受的捐赠收入等所有非税收入全面纳入改革范围，教育收费等纳入财政专户管理的收入，比照改革模式进行收缴。
（三）公务卡改革。公务卡是指预算单位在编、在职工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的标准银联信用卡。公务卡结算是指持卡人在日常公务支出中先使用银行信用卡刷卡消费，在规定的期限内按财务制度审核后，通过国库集中支付系统财政授权支付方式，直接将报销费用转入信用卡上还款的结算方式。建立公务卡制度，实行公务卡结算，有利于减少现金支付结算，提高支付透明度，是完善国库集中收付制度的重要内容，也是从源头防治腐败和减少违法违规行为的重要举措。实施范围包括：差旅费、印刷费、培训费、邮电费、招待费、劳务费和原使用转账支票5万元以下的零星修缮费、设备购置费、办公费、物业费、会议费、水电费等。
（四）预算执行动态监控改革。预算执行动态监控机制是以国库单一账户体系为基础、以财政资金活动监控为重点、以动态监控系统为平台，实时接收银行和预算单位用款支付信息，全程监控财政资金支付活动的一项改革。加快建立预算执行动态监控机制，有利于增强财政管理透明度，提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性，有利于推进财政管理的科学化、精细化。
五、部门职责划分
（一）市级财政部门：负责管理和监督财政国库管理制度改革的实施，组织制定有关办法和规章制度；管理国库单一账户；审批预算单位零余额账户和特设账户的开设；审批预算单位报送的分月用款计划，办理财政直接支付业务，下达授权支付额度；选择银行，会同人行市中心支行协调预算单位、银行和其他部门与财政国库管理制度改革相关的工作。
（二）人行市中心支行：配合市级财政部门制定财政国库管理制度改革的有关办法和规章制度；为财政部门开设国库单一账户，办理国库单一账户的收支业务，向财政部门报送国库单一账户的收支日报；负责办理与银行的收支清算业务，监督银行财政性资金支付业务。
（三）市级预算单位：根据批准的年度部门预算，按规定编报分月用款计划,基层预算单位将本单位用款计划及时上报主管部门审核汇总，主管部门将本单位和所属基层单位的用款计划汇总后，报财政部门进行审核。主管部门配合财政部门对本部门及所属单位预算执行和部门预决算进行监督管理。
（四）银行：按照与市财政局签订的协议和与人民银行签订的资金清算协议，及时准确地办理财政性资金收付和清算业务；严格按照财政部门的支付指令和授权额度支付资金；及时反馈财政直接支付与财政授权支付信息，为预算单位和财政部门提供电子化查询服务；定期向财政部门、人民银行和预算单位报送有关报表。
六、实施步骤和时间
（一）国库集中支付制度改革
第一阶段：年月底前，根据规范改革的要求，参照财政部和省财政厅相关办法，建立健全《市市级财政国库管理制度改革资金支付管理办法》等相关制度，制定国库集中支付业务流程。为第一批改革单位开设零余额账户，将基本账户实有资金集中到财政往来账户中分账管理，纳入国库单一账户体系运行。搭建财政部门、人民银行、银行、预算单位支付网络信息系统平台。开展各项业务培训，做好国库集中支付前期各项准备工作。
第二阶段：年月至月底，第一批改革的74个一级预算单位全部开展国库集中支付业务。
第三阶段：从年月起，将70个二级预算单位纳入国库集中支付改革范围。
（二）非税收入收缴管理改革
年底前，按照统一规范、运行高效、监督有力的原则，建立健全统一的非税收入收缴管理体系，不断优化收缴流程，更好地满足缴款人和执收单位的需求；不断完善收缴信息反馈机制，确保财政部门、主管部门及执收单位全面、及时、准确掌握收缴信息。
（三）公务卡制度改革
第一阶段：年月底前，制定市级公务卡实施方案和公务卡强制结算目录制度。在第一批国库集中支付改革单位中确定10个试点单位，本着方便、快捷的原则，选择预算单位集中支付银行作为其公务卡银行，由银行按照省财政厅统一制定的样卡制发公务卡。
第二阶段：年月，确定的10个试点单位根据相关管理办法启动公务卡改革试点运行工作。
第三阶段：年月，一级预算单位推广应用公务卡，下半年全面推行改革试点。
（四）市级预算执行动态监控机制建设
年月底前，制定出台市级预算执行动态监控机制实施办法，确定监控流程，设立监控岗位，配备工作人员；月底前，完成动态监控软件系统安装、调试工作；年底前，建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的市级预算执行动态监控体系。
七、配套措施
（一）加强组织领导。成立由市政府分管领导任组长，市财政局局长、市政府副秘书长任副组长，市监察局、市审计局、人行市中心支行、市银监分局等部门负责人为成员的市财政国库管理制度改革工作领导小组，具体负责改革督促指导和协调推进工作。领导小组下设办公室，设在市财政局，市财政局分管副局长任办公室主任。
（二）深化部门预算改革。按照内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的原则，全面推行综合部门预算，逐步使所有财政性资金的支付建立在明晰、规范的部门预算基础上，为顺利实施国库管理制度改革创造有利条件。
（三）恢复预算单位会计核算权。根据中央、省上财政国库管理制度改革的规定，坚持“三权不变”的原则和转轨职能转变的要求，恢复预算单位的会计核算权，分批将会计核算业务退还各预算单位。
（四）清理规范银行账户。根据《市市直单位银行账户管理暂行办法》等规定，进一步清理规范预算单位银行账户。严格按照《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意见》精神和要求，将市级财政专户全部转归财政国库部门统一管理。
（五）建立健全预算单位财务机构。积极稳妥地做好会计集中核算向国库集中支付转轨工作，各预算单位要尽快建立健全财务机构，调配好财务人员，确保各项工作顺利开展。
（六）加强财政国库管理信息系统建设。制定财政国库信息管理规范，推进国库管理信息系统的标准化和安全管理制度建设，实现财税库横向联网和银行清算系统对接，及时、准确反映财政收支及平衡状况，确保财政资金的安全、规范、高效运行。
关键词：部队行政；消耗性开支；管控方式
行政消耗性开支，是指各级机关在日常办公、行政管理、公务活动等所必需的经费支出。主要包括会议集训、公务接待、差旅、邮政电讯、办公设备购置与维修、办公杂支、车辆维修与油料消耗等。行政消耗性开支具有弹性大、涉及面广、管用矛盾突出等特点，一直是部队财经管理的难点和重点。那么，如何加大行政消耗性开支管控力度，笔者认为，应在“标准定、预算管、规模省、流向控”上下功夫，提高管控质量与水平。
一、制定相关标准，明确管理办法，严格“标准定”
标准是管控行政消耗性经费开支的重要环节，只有制定出相关标准，行政消耗经费开支总量才能明确。一是制定会议集训费标准。就是在总部规定的开支定额标准内，确定每人每天房租费、伙食费和其他费用限额标准。二是制定办公设备购置费、邮政电讯费、差旅费、办公费的部门和人员年限额标准。可参照各部门往年的平均开支水平，根据单位的编制员额、办公设备编配数量等，确定限额标准。三是制定办公设备维修费标准。可参照同类办公设备市场平均价格和使用周期，制定出每台（件）办公设备维修费限额标准。四是制定公务接待费标准。可按照军队内部公务接待费管理有关规定要求，以及差旅费、会议费管理规定明确的住房、食宿费标准，分别制定年度限额标准。五是制定车辆维修和油料消耗限额标准。明确了各类行政消耗性开支限额标准之后，就要结合单位实际，制定机关行政开支定额标准和机关资产编配标准，通过规章制度的形式固定下来。同时，明确行政消耗性开支管理办法，对难管易超的会议费、接待费、差旅费等，采取按标准一次一结的办法；对通信费，可按照职务确定标准，每月随工资发放；对车辆维修和油料消耗经费，在定车型、定人员（乘坐领导）、定指标的基础上，实行包干管理方式，超支不补，结余转下年继续使用。另外，要细化资产管理办法、使用范围，明确管理、使用和保管责任，真正把落实标准与加强管理有机结合起来，提高管控效果。
二、科学编制预算，严格执行预算，强化“预算管”
预算是行政消耗性支出管控的起点，是从源头上控制行政消耗性开支的关键环节。一是加大宣传力度。强化预算管理的前提条件是，机关或部门人员必须全面了解和掌握行政消耗性开支标准。这就要求财务部门要采取会议、网络、手册、板报等多种形式，做好宣传工作，让机关或事业部门的人员熟悉标准、掌握标准，努力营造按限额开支、按标准办事、按制度管控的氛围。二是科学编制预算。各部门应将各类行政消耗性支出预算具体到每个细项，报部门领导签字后，送财务部门审查。财务部门应根据限额标准、财力状况、制度规范等，科学合理拟制部门行政消耗性开支预算，并纳人单位年度综合预算，经党委例会研究审议通过后，报上级党委审批。三是严格执行预算。为了防止出现预算编制与预算执行脱节现象，应严把“三关”。即：严把借款关，对无行政消耗性开支预算项目的借款，超行政消耗性开支预算项目的借款，以及变通行政消耗性开支预算项目的借款坚决不予办理；严把报销关，对行政消耗性开支发票内容不全的，不符合行政消耗性开支范围、标准、限额的，突破行政消耗性开支预算季度（年度）指标的发票，以及无首长审批、经手人签字的行政消耗性开支发票等坚决不予报销；严把检查监督关，坚持逐级负责的原则，上级单位对下级单位行政消耗性开支预算执行情况，要定期进行检查监督，实行问责制，对情节严重的要按照有关规定进行处罚。通过这种方式，确保行政消耗性开支预算刚性管理措施落到实处，增强预算管理的实效性。
三、加强采购管理，扩大采购范围，促进“规模省”
做好物资集中采购工作，是加强行政消耗性开支管控、提高经费使用效益的有效手段。物资集中采购的目的是形成规模效益，发挥其采购批次多、数量大、价格低等优势，降低行政消耗性开支，提高有限经费的保障能力。一要扩大采购规模。积极拓展物资采购范围，尽快建立和完善基层部队采购明细目录，逐步扩大采购规模。特别是对办公用品、自动化设备、物资耗材、车辆装备维修，以及印刷、餐饮、住宿等各类行政消耗需求，均可纳人集中采购范围。二要组织好招投标。为充分发挥区域采购优势，增加谈判的有利条件，在驻地部队比较集中的大、中城市，应由军、师级单位统一组织集中采购招投标，确定供应商、服务商和维修点。三要实行定期采购。每年初，物资采购管理部门可依据批准的年度预算，将单位、部门各类行政消耗需求明细项目计划进行汇总，并通过招标方式确定的供应商、服务商和维修点进行采购。集中采购可视情每季或每年组织一次，对无法满足需求的，也可随时进行零星采购和定点采购。
维权热线0531-82027194。接到热线电话，本社记者、律师及相关职能部门将立即展开行动，在最短时间内将有关信息反馈给你，充当你维权的坚强后盾。
许多消费者在店家办理了预付费储值卡，卡内的余额还没用完，店家就玩起了失踪。这种卡不是实名制，丢了不能挂失；过期了，店家也不给赔偿，消费者损失特别大。
看看这些消费者的惨痛经历吧！
卡丢了，不给补
@贾倩 白领一族 为了方便和实惠，我在家门口一家美容店办了一张七折预付卡，存了1000元钱，可没用几次，我就给丢了。我赶紧到店里挂失，谁知店经理告诉我，这种卡不是实名制的，店里只认卡不认人。谁拿着卡，都可以来用，当初也是这么给顾客说的。我记得当时店经理只是说，亲朋好友也可以拿着卡来用，享受同等优惠，谁知道这竟然是个“坑”啊！我拿出当初办卡的收据，店经理还是不肯补卡给我。无奈之下，我只能认倒霉，真是捡了芝麻丢了西瓜，以后还是老老实实地给现金，再也不办这种卡啦。
办了卡，店没了
@青青 在校大学生 学校门口的一家炸鸡店特别火，前一阵店家推出了一种预付卡，交上200元钱，就可以享受8折优惠，还赠送50元优惠券。我们宿舍几个姐妹觉得很划算，都办了卡。可暑假回来，炸鸡店竟变成了服装店，询问了周围的人，才知道炸鸡店的老板不干了。炸鸡店没了，可我们手里的卡怎么办呢？宿舍8个人，除了2个人消费了不到50元钱，其他人卡上的钱还没花呢！200元钱虽然不多，但是我们还是很生气，和我们一样办卡的学生还有很多，店家卷着钱跑了，我们也只有吃一堑长一智了。
过期了，不认账
@张阿姨 退休 小区开了一家“巴士牧场”鲜奶店，为了方便，我办了一张季度卡，150元钱。前阵子，女儿生孩子，我去照顾女儿，半年才回来，等我再拿着卡去取牛奶时，店里服务员告诉我这卡已经过期不能用了，还说现在都换了磁卡，不再是我办的这种人工记账的卡了。任我怎么解释，服务员就是一口咬定我的卡过期了，最后干脆说店里换经理了，自己做不了主，来了个“不认账”。没办法，我只能吃了哑巴亏。
小编维权指南
最近，小编接到了多起消费者的投诉电话，大都是关于预付卡的问题。由于预付卡的储值额度较低，就算出现了侵权，消费者维权也很困难。为此，小编咨询了有关律师，希望可以帮上大家。
市场调查，预付卡泛滥维权难
目前市场上的预付卡主要分为两类：一是多用途付费卡，由发卡机构发行，可以跨商店、跨法人使用；另一类是单用途预付卡，由企业或店家发行，只能在同一家企业购买商品和享受服务。消费者投诉主要集中在单用途预付卡上。
大多数消费者都有使用预付卡消费的习惯，一是方便，二是能享受到折扣。打来维权电话的张女士，是一家外企公司的白领，她说现在剪发、吃饭、健身都用预付卡，自己钱包里这种卡就有近10张，不用给现金，一刷就OK。缺点是没什么保障，办理的时候只是简单登记一下，要是丢了，只能认倒霉。
消协说法 处理纠纷力不从心
山东省消费者协会法律支持中心副主任王致远说，消费者办理预付卡多是口头协议，没有文字协议，店家也不开具发票，一旦发生纠纷，消费者将面临维权难题。
预付卡纠纷主要有店家玩失踪、消费者追债难、承诺的服务标准缩水、个人信息被泄露以及霸王条款等问题。2008年10月1日实行的《山东省消费者权益保护条例》规定，经营者采用卡、券等方式销售商品或提供服务，不得单方设定限制消费者合法权益的内容。因经营者的原因导致卡、券不能继续使用的，经营者应当将卡、券的余额退还消费者。此前国家一直没有出台专门的法律法规，加上商家自律意识不强，解决预付卡消费纠纷有些“力不从心”。
新规解读 非法人商户失去办卡资格
2012年11月1日起实行的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》规定了预付卡的发行主体，即从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人。这意味着那些非企业法人商户将失去售卡资格，比如接到投诉的美容店、炸鸡店和鲜奶店。
《管理办法》限定了预付卡使用范围，即要在本企业或本企业所属集团、同一品牌特许经营体系内使用。本刊记者发现，位于本市区繁华路段的一家美容店和位于大学城附近的一家理发店，两家店名字不一样，也并非连锁店，但预付卡却能通用，这在新规里是不允许的。
《管理办法》规定一次购买1万元以上预付卡应实名；单张记名卡限额不得超过5000元，单张不记名卡限额不得超过1000元；买卖双方要签订购卡协议，明确服务内容。此外，记名卡不得设有效期，不记名卡尚有资金余额的有效期不得少于3年；对超过有效期尚有资金余额的不记名卡应提供激活、换卡等服务。对于违规企业，将处以最高3万元的罚款。
喜得成效 利用新规维护权益
小编把这些调查来的信息告诉了打来维权电话的消费者，希望他们能抓住机会，利用新规维护自己的权益。
一、改革的进展情况及成效
根据上级统一部署，我县及时召开公务卡银行及预算单位宣传动员会议，提高了各单位对公务卡改革重要意义的认识。为保证公务卡改革工作顺利实施，立足我县实际，制定出台了《县级预算单位公务卡管理暂行办法》（财字[2012]28号）和《实施县级预算单位公务卡强制结算目录》(财库字[2013]4号)，并对相关的预算管理和会计核算制度进行了修订和完善，为公务卡改革工作提供了制度保障。同时积极与市县信息中心结合，加快公务卡管理信息系统建设，为改革的顺利进行提供了有力的技术支持。
公务卡改革实施以来，各项工作逐步走上正轨，并且取得了明显效果。截止2014年四月份，我县共办理2327张公务卡，县直预算单位国库集中支付授权资金已全部纳入到县本级公务卡改革范围中，使用公务卡消费累计支出达500余万元。公务卡的使用，一是使每一笔支付都能实现“有据可查，有迹可循”，支付信息和还款信息实时反馈到国库集中支付系统，大大提高了公务支出的透明度，堵塞了财政监督管理漏洞；二是现金使用量明显降低，既减少了借支现金的中间环节，降低了资金管理风险，又为预算单位用款带来极大的便利，促进了工作效率的提高；三是增强了预算单位调剂资金的灵活性，预算单位可以利用商业银行的免息还款期限，在一定时间内无偿使用资金，从而提高资金使用效率。
二、改革中存在的问题
从我县公务卡改革运行情况看，在认识、 制度、技术等方面还存在一些问题，需要认真分析研究，加以解决。
1、认知方面存固定思维，部分单位用卡积极性不高。通过我局改革前期的宣传动员，县直单位都按照要求办理了公务卡，但也有单位只是财务人员办理了一张卡。造成发卡率较低的主要原因就是对公务卡这种现代化结算方式不熟悉、不习惯、不放心，认为现金交易才是最安全的，认知度的落后，对公务卡的普及推广带来了一定影响，因此刷卡数量金额相对较少。
2、相关配套制度的缺失，影响公务卡的正常运行。一是预算单位的相关配套制度还不够完善。改革后，由于没有统一的预算单位用卡管理制度，我们只能让单位参照市级对口单位的制度制定本单位的管理制度，但部分制度不健全的单位就存在有得过且过的思想，未制定相关管理制度，造成本单位财务部门难以进行事前控制，有时就会出现支付已经发生，但因授权额度不足而不能正常还款的问题。这就要求预算单位必须进一步完善严格的支出审批制度，综合考虑单位工作的实际需要、授权支付额度、银行免息还款期限等因素，合理确定持卡人在一定时期内的支付限额，避免在用卡、报销、还 款过程中出现脱节和漏洞。 二是现行的公务卡制度对一些具体问题的处理没有明确规定。比如当单位授权支付额度不足以向公务卡还款时，是否可以用直接支付计划还款的问题。对于这个问题，各级改革办法中都没有作出明确规定。
3、POS机的分布和用卡知识的普及工作还有所欠缺，降低了公务卡的使用频率。一是从我县近几年的发展情况看，各家商业银行的POS 机分布已基本覆盖了大、中型商户，但一些小型、零散的商户，由于受思想观念、经营规模、成本费用等因素的影响，安装使用率不高，成为制约公务卡使用的因素之一；二是POS机安装使用成本问题。上级有关部门虽然出台了公务卡使用有优惠条件，但大部分商家还是对刷卡购买的商品价格进行加价，这也增加了预算单位的办公成本；三是公务卡操作知识的普及工作还需要进一步加强。改革之初，我局虽然结合各发卡银行对单位财务人员进行了培训，但大部分单位财务人员未对本单位持卡人进行培训，有的只是对单位持卡人进行了简单说明，致使许多持卡人因不懂公务卡的操作知识、不了解公务卡的功能和作用而将其束之高阁，成为了休眠卡，从而降低了使用频率。
4、预算单位的自有资金没有统一的规定，目前我县的预算单位自有资金由国库股管理。
三、乡镇公务卡改革工作计划
我县现在有11个乡镇单位，下步我们将按照省市文件要求，将乡镇所有预算单位的财政性资金纳入到公务卡改革范围之内。确定在8月底前完成乡镇预算单位公务卡改革任务。计划采取以下措施：
1. 五月底前召开会议，制定并下发乡镇预算单位公务卡管理办法及强制结算目录。
我县从2003年8月开始实行财政国库管理制度改革，建立国库单一帐户集中收付财政性资金的管理体系，11月成立国库集中收付中心，与县财会核算中心合署办公，实行两块牌子一套班子，下设办公室、会计、资金、核算大厅四个股级机构。2005年4月，***县全须面推行部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线和国有资产管理五项改革，成立了县财政局国库科，与县财政局预算科合署办公，进一步深化和完善了国库集中支付职能。2006年，为进一步强化国库工作职能、深化国库管理制度改革，县财政局“国库科”从“预算科”分离出来单独办公，“国库集中收付中心”更名为“国库收付局”。
财政国库制度改革是财政改革的重点内容之一，近几年来，国库改革在不断创新发展中前行，取得了一定的成绩，也存在一些问题，本文以***县推进国库制度改革的实践为例，探讨和分析县级国库制度改革的主要做法、存在问题和解决思路。
一、主要做法
近年来，***县财政局在各级各部门大力支持和关心下，以“热情服务,规范管理”为工作指导思想，为进一步推进和深化国库管理制度改革，做了大量的工作。其主要做法是：
（一）健全各项规章制度，完善管理服务机制。财政国库收付工作是一种窗口服务行为，***县为积极搭建一个为部门、为企业、为基层、为群众提供良好服务的工作平台，努力营建一个文明服务窗口，不断建立和完善了一系列规章制度，逐步建立了一个完整的服务制度体系。在对外服务上，制订完善了《限时办结制度》、《首问负责制度》、《无缺位工作制度》、《值班主任岗位制度》、《工作纪律制度》、《分级审批制度》等。在对内管理上，完善了《考勤管理办法》、《百分比考核制度》、《AB岗位责任制度》等多个管理办法，进一步明确各岗位的相关职责，最大限度地规范了干部职工行为，使干部职工的自觉性、原则性日益增强，得到了上级部门及预算单位的一致好评。
（二）规范预算支出程序，加大财政监督力度。针对预算支出报账权限特别制定了《分级审批制度》。在严格执行部门预算的同时，对一般性、经常性支出按规定要求进行审核、拨付，对临时性、特殊性、非正常性支出必须由股长、值班主任或局长复核后才能拨付。对项目支出严格按照《分级审批制度》规定执行，禁止各预算单位擅自调整预算科目及篡改科目使用资金，最大限度地规范了各单位预算支出，加大的监督力度。
（三）加强会计核算管理，稳步推进职能调整。由于国库收付局延续了财会核算中心职能，使得收付局同时还承载着部分县直预算单位的会计核算工作。为确保会计核算健康有序进行，每半年一次抽调业务骨干对会计人员的业务情况进行检查，确保各会计做到账证、账账、账表、账实相符，并对检查出来的问题一一指出并作为量质化考核的一项重要内容来抓。随着国库收付职能的加强，根据上级要求，国库收付部门要逐步退出会计核算职能。***县采取“稳健操作、有序推进”的做法，根据各预算单位会计人员配备实际情况，认真做好退账工作。在县委、县政府的支持下，下发退账通知给各个预算单位，然后印发意见表200余份，并对反馈意见进行汇总报送分管财政局领导，制定适合我县实际情况的新模式，从而确保核算向支付转轨改革的稳步推进。
（四）加强规范管理措施，确保资金安全高效。为了管理好财政资金，确保财政资金的安全使用。在帐户管理和资金拨付上制订了一系列具体措施：一是印鉴分离：印鉴实行出纳股长分别管理制，同时还必须做到人走章锁，以确保资金安全；二是撤并帐户：将原来的41个帐户撤并为现在的16个帐户；三是单笔金额五万元以上，必须向银行附上由股长签字的出资证明，银行方能付款；四是单位借支3万元以上、项目支出10万元以上须经股长局长审批，方能拨付；五是出纳在日清月结的同时，每月必须与银行及预算单位对帐，经对帐三方确认无误后，各相关单位在收付局提供的对帐证明单上盖章。对有项目的单位，并针对各项目特点制定出完整规范的《资金拨付办法》，明确要求各项目必须有批复、项目资金管理办法、项目预算、中标通知书、合同等相关文件，付款时凭相关手续直达用款人。严禁超预算、超范围、超标准使用项目资金。
（五）推行公务卡消费改革，提高公用支出透明度。按照“先行试点、逐步推广”的做法，在全县范围内大力推行公务卡消费改革。截止2009年底，全县应办卡单位135家，已办卡121家，占应办卡的90%；正在办理的12家，占应办卡的8%；未办卡2家，占应办卡的2%。2009年公务卡消费支付1万余笔，支付金额480余万元，在很大程度上简化了财务结算程序，规范了单位现金管理，明显增加了财务支出透明度，使各预算单位的财务管理水平得到进一步的提高。
二、存在问题
国库管理制度改革是一项综合性、系统性的工程，其服务内容和服务对象涉及到方方面面，既要有严谨的工作方法，又要有热情的服务态度，在实际的工作实践中，根据自身的经验，存在有如下问题：
（一）专项资金多户核算与单一帐户的矛盾。根据省厅相关业务处室要求，各种专项资金都要求设立专户，虽然各专户都由国库科统一设立，但专项资金种类繁多，有些资金还只能通过一些专业性银行设立，这跟国库单一帐户体系的建立带来一定程度上的工作难度，也跟会计核算和资金支付增添了麻烦。
（二）提供便捷优质服务与监督管理的矛盾。国库部门作为财政局的服务窗口，也代表着本级政府的形象，虽然我们制订和完善了服务制度，但是行政事业单位和社会广大群众对改革和相关政策缺乏了解，以为不能办的业务当做是有意刁难，沟通解释都效果不佳，迫使收付局干部职工在工作中感觉到畏手畏脚，影响到干部职工的工作情绪。
（三）实行部门预算约束与实际操作的矛盾。部门预算是集中支付改革的关键步骤，是关系改革成败的重中之中。实践证明，部门预算的编制与实际操作存在着诸多不合理的状况。比如交通费，部门预算每年每车包干是3万元，但实际支出数往往大于预算执行数。
（四）推行公务卡改革与用卡环境的矛盾。目前，县级银联网络系统还不够完善，一些中小型商家都没有布网，还有些商户因为需付手续费而不愿意设刷卡机，影响了用卡率，从而给推行公务卡带来难度。
三、几点建议
针对以上几点矛盾，特提出以下几点建议
（一）规范单一帐户设立，完善分账核算办法。针对专项资金帐户设立过多问题，建议省厅出台相关措施，加强规范国库单一帐户管理，要求县级财政国库部门只在人民银行设立一个帐户，所有专项资金都采取转移支付的办法实行指标结算，然后采取分帐核算的办法，明确核算各类资金的来源、使用和结存情况，这样，既提高了资金结算的效率，也方便了会计核算。
（二）加大政策宣传力度，加强部门沟通协调。国库工作不仅仅服务于行政事业单位，而且是服务于社会广大群众。因此要加大政策宣传力度，加强部门之间的沟通和协调，耐心的做好解释，让广大群众理解我们的工作。同时，要进一步加强与电信、银行和人民银行、基层财政所及上级财政部门的联络，相互配合，相互理解，不推诿，不逃避，真正做好清算资金的及时、安全和畅通。另外，还要不断加强自身建设，加强自身业务素质的提高，做工作中的细心人，做老百姓的贴心人。
（三）认真执行规章制度，规范部门预算支出。进一步认真执行规章制度，按规章制度办理业务，认真贯彻执行《预算法》，严格按照《分级审批制度》来审核和拨付，处理好越位、错位和缺位三者之间的关系。严禁各预算单位擅自调整预算科目及篡改科目使用资金，严禁超预算、超计划拨款及擅自改变支出用途，严格控制行政运行成本，从而规范各单位的预算支出。##
（四）加快支付资金清算，大力推行公务卡消费。不仅要加强人行、银行、银联及电信部门对支付资金及时清算力度，而且要进一步加大公务卡的推行力度，要积极配合，相互沟通，加强银行和商家对推行公务卡的工作认识，解决好公务卡消费存在的弊病，比如手续费过高，刷卡点过少等问题，要增加Pos机的投放量，加快布网速度，改善用款环境。同时要求广大干部职工认真做好公务卡消费的宣传解释工作，让预算单位财务人员了解公务卡消费的利与弊。
改革是一个不断摸索和完善的过程，财政国库管理制度改革更需要一个长期实践和不断完善，要紧紧围绕财政资金安全高效、财政服务优质便捷、财政管理科学精细，以高度的责任感和使命感，做好我们的工作，为经济社会发展与和谐做出更大的贡献。
（***县财政局 柯拥军 2010年5月21日）
通联：***县财政局 柯拥军
