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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 摘 要：新时期以来，尤其是中共中央第一次新疆工作座谈会以来，新疆经济得到快速的发展，城市化水平不断提高，但同时生态环境面临着巨大的压力。若新疆经济要可持续发展，就必须把生态环境保护放在第一位。但新闻媒体是否及时准确的报道了新疆生态环境状况及问题，这直接影响到人们对新疆经济快速发展中生态环境保护的认知。分析新疆日报近几年有关新疆经济快速发展与生态环境保护报道的议程设置，提出相关的建议，从而有利于促进新疆经济的可持续发展。 关键词：经济快速发展;生态环境保护;议程设置 中图分类号：G216 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2015）04-0011-02
一、研究的问题与意义
2010年召开的中共中央第一次新疆工作座谈会，做出了推进新疆快速发展和长治久安的重大战略部署，新疆进入了大建设、大开放、大发展的黄金时期。国家总理在中共中央第二次新疆座谈会中指出，做好新疆工作，要更加重视保护环境，而生态环境保护与经济发展同等重要，确保到2020年新疆全面建成小康社会目标基本实现。国家对新疆重点建设项目计划安排360项，预期投资3750亿元[1]，为新疆经济持续快速发展提供有力支撑。对此，自治区党委书记张春贤指出：加强生态环境保护，积极参与丝绸之路经济带建设，生态环境保护是新疆经济发展不可动摇的底线。那么，经济的快速发展给新疆生态环境造成了什么影响？
新疆深居欧亚大陆腹地，是一个典型的内陆干旱区，干旱的气候条件是新疆水资源总量匮乏、生态环境脆弱的根本原因，也是影响新疆经济、社会可持续发展的最基本因素。这首先表现在人口快速增长对水资源的压力。从1990年至2013年，新疆人口年均增长23.4%[1]，大大高于全国年均增长0.57%的水平[2]。为满足新增人口生存需求和经济活动，不断新辟或扩展绿洲面积的同时，也改变着水资源的时空分布，加剧了下游绿洲区域和局部的生态环境恶化。其次，新疆以重工业为主的工业化发展模式，消耗了大量的自然资源。近几年煤炭和石油是新疆主要的能源消耗，消耗量达总能源消耗量的80%，并在一定程度上严重污染环境。最后，城镇化产生的大量污染物，如废水、废气、固体垃圾等，严重影响了绿洲生态，加之绿洲生态环境具有脆弱性、难恢复性等特点，使以盐渍荒漠化和沙质荒漠化为主导的土地荒漠化成为长期以来制约新疆经济发展的次生环境因素。这些年国家与自治区政府也加大了保护生态环境的力度，生态环境虽有局部改善，但绿洲恶化未得到遏制和扭转。上述因素导致新疆环境支持系统以及可持续发展总体能力比较低[3]。
媒介时代，人们依赖大众传媒了解社会发展及环境变化，《新疆日报》是中共新疆维吾尔自治区委员会机关报，是新疆最具权威的报纸，其对生态环境报道具有舆论方向标的作用，系统分析这方面报道是否准确、全面反映了新疆生态环境状况与问题，以强化主流媒体的导向作用。
二、研究理论与方法
论文以“议程设置功能”理论分析《新疆日报》要闻版有关生态环境报道。“议程设置功能”是美国传播学家M.E，麦库姆斯和D.L.肖于1972年在《大众传播的议程设置功能》提出。麦库姆斯和肖认为，大众传播具有一种为公众设置“议程日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动赋予各种“议题”不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断[4]。本文以对《新疆日报》要闻版及有关生态环境保护新闻对报道体裁、报道形式、报道倾向性、版面位置等类目的定量分析，并对比经济新闻，归纳该报在生态环境保护新闻方面议程设置特点。
对2012-1-1至2013-12-30《新疆日报》要闻版采用间隔抽样的1073个样本。这个时期，中共中央第一次新疆座谈会与中央政府及兄弟省全方位援助，突出了经济发展与环境保护的关系。《新疆日报》要闻版每日一期，每期有1～3个版面。要闻版是对新疆每日重要事件的报道，经济发展与环境保护在其议程中是如何设置的，是否基本反映了现实，会直接影响受众对环境问题的议程设置。
三、样本分析
1.要闻版议题类型与数量分布
经过抽样的1073个样本，其中X代表样本数量，具体单位为篇，F（%）为其所占的半分比，具体分析如下。
要闻版新闻议题有8类：政治、经济、环境、文化、民生、社会、科技以及其他。按数量排序依次为：社会、政治、文化、经济、民生、其他、科技、环境。在1073个样本中，环境新闻36篇，F（%）为3%。而经济、政治、社会新闻分别是环境新闻的近2、7、13倍。
经济与环境是新疆快速发展中的一对基本矛盾，那么，在经济报道中是否兼顾到环境问题了呢？数据显示，经济议题报道中57%是纯经济新闻;以经济为主涉及生态环境保护新闻仅占9%。而环境新闻中21%是纯生态环境新闻，以生态环境保护为主涉及到经济的新闻占13%。两项数据对比说明经济发展议题的重要性先于环境保护。即使自治区政府提出了“生态立区”的概念，经济发展仍然排在生态环境保护之前。
上述分析表明，社会新闻是《新疆日报》要闻版的第一议题，其次是政治新闻，最后是环境新闻。“议程设置功能”认为大众传播作为“大事”加以报道的问题，同样也作为“大事”反映在公众的意识当中，传媒给予的强调越多，公众对该问题的重视程度也就越高。显而易见，《新疆日报》要闻版新闻的议程设置，把受众的注意力更多地引向社会、政治与经济方面。
2.《新疆日报》要闻版新闻议题显著性分析
媒体议程设置“显著性模式”指“媒介对少数议题的突出强调，会引起公众对这些议题的突出重视。[5]”报纸主要通过报道体裁与形式突出强调某个议题。
报道体裁是指信息呈现的外在形式。在整个要闻版新闻当中，报道体裁数量排序为：消息、通讯、其他、评论。X为713、225、90、45篇，F（%）为67%、21%、8%、4%。消息依然是《新疆日报》发挥环境监测即告知功能的主要新闻样式。
在各类议题中，使用消息与评论最多的是社会议题，其次是政治议题。消息也是《新疆日报》环境新闻体裁的主角，虽然评论使用较少，仅2篇，但在评论排序上在民生新闻之前。消息形式简单，通俗易懂，更能够让受众了解一件事情的来龙去脉，从而引起受众的忧患意识。但是，评论过少，不能代表媒体发声，同时在很大程度上不能起到舆论导向的作用。
报道形式是指新闻呈现的方式，《新疆日报》要闻版报道形式顺序为纯文字、文字加图片、图片加文字、纯图片。X为735、122、110、106篇，F（%）为69%、11%、11%、10%。数据显示，这符合报纸特点，但同时新闻的视觉吸引力就比较弱。图片加文字或文字加图片形式会使整篇文章报道更形象、具体，增加版面活力，从而吸引读者对该议题的注意力。
与其它议题相比，环境新闻报道形式使用最多的是纯文字形式，是其他三种形式总和的2倍多。
要闻版环境新闻报道倾向分析，目的在于研究《新疆日报》生态环境保护新闻报道的理念和价值取向。要闻版环境新闻样本36篇，正面报道23篇，F（%）为63.89%，中立报道13篇，F（%）为36.11%，负面报道0篇。由此可见，《新疆日报》环境新闻以成就报道为主。
综合报道体裁与形式分析，《新疆日报》要闻版议题的显著性排序为：社会、政治、文化、经济、民生、环境。
单独对环境新闻倾向性的分析说明，环境议题正面报道高于负面与中立的倾向性，既模糊了现实中环境恶化的严重程度，也在很大程度上制约了受众对环境的认知视野。
3.《新疆日报》要闻版新闻议题优先顺序分析
“传媒对一系列议题按照一定的优先顺序所给予的不同程度的报道，会影响公众对这些议题的重要性顺序所做出的判断。[5]”报纸版面位置的重要程度依次为：左上>中间>右上>右下>左下。归纳要闻版各类议题在不同版面位置出现的频度，基本可以判断议题的重要顺序。因为每篇新闻的长短不一，以其主要部分所在位置归位。
版面位置顺序为中间、左上、左下、右下置、右上，X为438、235、159、153、88篇，F（%）为41%、22%、15%、14%、8%。左上：政治、社会、经济、民生、文化、环境，科技并列;左下：政治、社会、科技、新闻、民生、文化、环境;中间：社会、文化、政治、经济、民生、环境、科技;右上：社会、政治、经济、民生与文化并列、环境、科技;右下：社会、文化、政治、环境、经济与民生并列，科技。
环境新闻在左上位置有4篇，左下位置4篇，中间位置10篇，右上位置3篇，右下位置15篇。
综合之，《新疆日报》要闻版议题优先报道的还是政治、其次为社会，第三是经济，其余议题顺序略有变化，而环境议题基本在最后，不过在右下位置略靠前，排在第四。
4.结论
《新疆日报》的“议程设置”更多的着重点放在了社会、政治、经济方面，作为另外一个在广度与复杂性上可以跟经济议题同等重要的环境议题，在议题的显著性与优先顺序方面均大大逊色于前者。并且更多选择有成就及与百姓日常生活有关内容报道，很少触及更深层次的环境问题。
四、建 议
为进一步推进珠海生态文明建设，将珠海打造成“环境宜居与欧美先进国家相媲美”的滨海城市，近日，珠海率先在广东省成立首个环境宜居委员会（以下简称“环居委”）， 力争在2016年建成全国生态文明示范市。
据了解，环居委是珠海市政府进行生态环境宜居建设决策的议事协调咨询机构。其主要职责有三方面：一是评价全市生态环境宜居建设情况；二是审议生态环境宜居建设重大项目；三是开展生态环境宜居建设宣传教育。
专家认为，环居委将有利于广泛吸纳各方意见，提高政府决策的科学性、权威性、民主性，推动社会参与、协同共治，是珠海推进生态文明建设的又一创新举措。而在建设美丽中国、探索生态文明道路的背景下，这一举措对全国其他城市都具有示范意义。
创新一：
提前三方审议 提高政府决策的科学性与高效性
笔者注意到，在首届委员会中，环居委委员由48名代表组成，包括公务人员代表、专业技术人员和公众代表，各占三分之一，任期为5年。其中，珠海市市委副书记、市长何宁卡担任主任委员，副主任委员则分别由分管绿色低碳发展、水资源保护利用、生态环境保护等工作的3名副市长及1名受推举的公众代表担任。除此之外，环保局、发改局、财政局、国土局、法制局等相关部门的“一把手”也与相关行业专家和公众代表一同参与到生态环境宜居建设项目讨论之中，方便多角度、全方位地去考量建设项目对珠海的经济发展、生态环境及生态文明建设的影响，提出综合评价意见。
据了解，现阶段环居委的工作重点在于吸收公众意见，对珠海生态环境影响较大的敏感项目做好咨询服务和审议工作，为政府决策提供专业参考意见。除了由于产生废水、废气、废渣、粉尘、噪声、振动等污染而需要接受环评的建设项目外，一些关乎城市生态文明宜居建设的项目，比如水资源保护、饮用水源保护区建设、生活垃圾处理，甚至是城市绿化等事项都在环居委讨论之列。环居委将提前介入这些对全市生态环境影响较大的敏感项目，在其进入政府审批前开展政府决策咨询和重点问题前瞻性研讨工作，并召开专门会议进行审议，减少政府的审批成本。
珠海市环保局人士表示，环居委的成立，也降低了生态文明建设的沟通成本，打破部门条块管理的弊端，提高政府决策的高效性。有企业人员表示，以往一个项目上马往往要逐个部门发文征求意见，还要经过多轮的评审和讨论，耗时很长。而环居委成员涵盖了与生态宜居建设相关的各大部门的“一把手”，有利于调动和集聚相关部门力量，这对环境宜居系统工程建设将是一个很大的推动。
创新二：
倾听民意 调动社会力量参与生态文明建设
近年来，生态环保问题正以前所未有的力度进入公共视野，平衡好公众诉求与经济发展，已经是维护社会和谐稳定的重要因素。
而此次珠海环居委中，增设16名公众委员，是完善公众参与的环境决策机制的一次新尝试。这16名公众委员由人大代表、政协委员、社会组织和企业社区人员代表组成。
在议事规则上，环居委同样考虑到民众的诉求。按照《珠海市环境宜居委员会章程》规定，环居委实行全体会议和专门会议议事规则，参加会议的专业技术人员、公众代表应超过与会代表的二分之一，会议作出的决议也必须获得参加会议人数的2/3以上同意方可通过。
“民情民意是政府决策最重要的参考，如何通过制度的设计，调动社会力量参与建设生态文明、环境宜居工程显得非常重要。环居委就像是政府决策与民意反馈之间的沟通桥梁，加强了社会各界的交流，增加政府决策透明度，在推进环境宜居建设工作中发挥更大作用。”珠海环保局人士如是说。
作为环居委副主任委员，北京师范大学珠海分校的副校长严驳非认为，环居委将准确对接民情民意，减少搜集民情所花费的时间以及政策实施的阻力，进一步实现决策科学化民主化。
创新三：
借智高校 依靠科技创新推进生态文明建设
中国科学技术发展战略研究院研究员赵刚曾表示，当前生态文明的建设对科技提出了更高的要求，在经济高速发展的当下，必须依靠科技创新才能实现生态文明这条道路。
拥有中山大学、暨南大学、北京师范大学珠海分校、北京理工大学珠海学院等多所本地高校，珠海在推进生态文明建设中享有丰富的科研资源。早在2012年，珠海市人民政府就与北京大学环境科学与工程学院签订了“关于珠海市创建生态文明示范市战略合作框架协议”并合作成立北京大学环境科学与工程学院生态文明珠海研究院（以下简称“北大生态文明珠海研究院”），为珠海生态示范创建、重大项目建设等提供论证服务和技术支撑。
据悉，今后珠海环居委也将继续借智北大生态文明珠海研究院以及大学等高端技术力量和高校资源，开展生态环境宜居建设规划和研究，完成每年珠海市生态环境宜居建设情况评价以及，实现环居委科学、高效、专业的运营。
链接
“摸着石头过河”环居会运作仍需探索
珠海环居委成立后，全体委员参加了珠海市城市概念性空间发展规划成果汇报会，会上听取了珠海市规划战略总顾问刘泰格先生关于《珠海城市概念性空间发展规划》方案成果介绍，部分成员在会上也发表了自己对此的意见。但作为省内首创，环居委的实际运作仍在探索之中。
机构建设有待落实
对环居委的发展前景，珠海市环保局人士坦言，随着珠海迎来新一轮大发展，珠海市在城市宜居建设中，需要环居委这种议事机构为政府决策提供科学的、权威的意见和建议。但对环居会的现状该人士也不讳言，以为环居委的工作经费已基本到位，但日常工作人员等机构建设仍有待进一步落实和完善。环居委在运作过程中可能会碰到各种各样的问题，需要不断地进行调整，但作为市委市政府的一个重大决定，作为一个有利于社会、有利于公众、有利于政府推进建设的事项，一定会坚持走下去。
委员暂不吸收普通市民
普通市民能成为环居委委员吗？目前，珠海首届环居委中设有16名公众代表，在《珠海环境宜居委员会章程》（以下简称“章程”）中，明确列明只要关心本市生态环境宜居建设事业，积极维护公共利益，年龄不超过65岁的，担任人大代表、政协委员、社会组织或企业、社区代表的珠海居民或长期在珠海居住和工作的外地居民，均有可能成为环居委委员，符合聘任资格条件的个人由其所属社会团体或单位书面推荐报环居委秘书处审查，经市政府遴选后可聘任为环居委委员。
笔者注意到，首批公众委员来自人大代表、政协、派、企业社区和高等院校等。其中，广东省粤电集团有限公司珠海发电厂环保健康监察主管邵华、横琴新区公共建设服务中心办公室主任吴铁知等热心环保的社区人士都在其中。但目前尚未见到普通市民身影。
对于为何没有吸收普通市民作为委员，珠海市环保局解释，虽然普通市民对环境保护的意识已经日益增强，但是，他们的环保专业水平还相对有限，和提出有可行性意见的要求仍有距离，因此，此次设置公众委员时暂时没有吸纳普通市民。
遇利益冲突主动规避
2.2001年9月23日，山东省政府批准实施《山东省生态环境建设与保护规划纲要》，提出“生态示范区建设要由点到面，由小到大，逐步展开，最终实现生态省的建设目标。”这是山东省首次提出生态省的概念。
3.2001年12月7日，山东省九届人大常委会第二十四次会议通过的《关于修改〈山东省环境保护条例〉的决定》中增加了发展循环经济的内容，从而使山东省发展循环经济有了法律依据。
4.2002年8月9日至12日，中国国家环保总局解振华局长到山东日照等地调研环保工作，要求山东省要发展循环经济，建设循环型社会。
5.2002年9月28日，山东省九届人大常委会第三十一次会议通过《山东省实施〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉办法》，在地方法规中明确提出了循环经济的重要原则：“减量化、再利用、再循环”以及“减量化、资源化、无害化”。
6.2002年12月24日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽在全省经济工作会议上强调，“积极实施可持续发展战略，着力规划和建设生态省”。这是山东省第一次正式提出要建生态省。
7.2002年12月26日，中共山东省委、省政府在济南召开若干重大问题调研会，确定了关于进一步调整优化经济结构问题、关于区域经济发展问题等七个方面关系山东当前和长远发展的重大问题，后增加到十大调研课题。
8.2003年1月23日，中共山东省委工作要点指出，“规划建设生态省，突出解决水资源短缺和环境污染问题，促进经济与人口、资源、环境协调发展”。
9.2003年3月27日，山东省省长韩寓群在省十届人大一次会议上的《政府工作报告》中指出，“全面启动生态省建设，努力实现经济社会与人口、资源、环境的协调发展”。
10.2003年4月1日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽在全省人口资源环境工作座谈会上指出，“要大力发展循环经济，研究制定建设生态省的规划”。
11.2003年6月3日，中共山东省委八届五次全会作出的《关于进一步解放思想干事创业加快现代化建设步伐的决定》指出，“坚持可持续发展，积极推行循环经济模式，发展循环经济，建设生态省。”
12.2003年6月4日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽在省委工作会议上指出，“加强生态环境建设的治本之策在于发展循环经济”。“要紧紧抓住水资源配置、植树造林、污染防治三个关键环节，全面增强经济社会的可持续发展能力，把山东建成经济繁荣、人民富裕、环境优美、社会文明的生态省”。
13.2003年8月11日，山东省政府第十一次常务会议专门听取了山东省环保局关于发展循环经济启动生态省建设的工作汇报。会议同意成立山东省发展循环经济建设生态省领导小组，领导小组办公室设在山东省环保局；同意以省政府名义申报国家环保总局，把山东省列入生态省建设试点。
14.2003年8月20日，国家环保总局在《关于同意将山东省列为全国生态省建设试点的复函》中指出，“同意将山东省列为全国生态省建设试点。”至此，山东省继海南、黑龙江、吉林、福建、浙江等省后，成为中国第六个生态省建设试点的省份。
15.2003年9月20日，国家环保总局和山东省政府邀请了国内17名知名专家，在北京对历时8个月十易其稿的《山东生态省建设规划纲要》进行了论证。与会专家一致同意通过论证。
16.2003年9月24日，山东省十届人大常委会第四次会议听取了省政府《关于全面启动生态省建设情况汇报》，对省政府提交的关于全面启动生态省建设的议案进行了认真审议。9月26日山东省十届人大常委会第四次会议做出了《关于生态省建设的决议》。
17.2003年9月29日，中共山东省委、省政府在烟台市召开了全省生态省建设动员大会，部署全面启动生态省建设。
18.2003年10月18日，中共山东省委下发《关于学习贯彻党的十六届三中全会精神的意见》强调要“努力建设生态省，推动经济快速健康发展。”
19.2003年10月22日，山东省人民政府办公厅下发《关于成立山东生态省建设工作领导小组的通知》指出：“为进一步加强对生态省建设工作的领导，依法推进生态省建设。山东省政府确定，成立山东生态省建设工作领导小组。”山东省长韩寓群为组长。领导小组办公室设在省环保局，省环保局局长张凯为办公室主任。
20.2003年12月11日，山东省环保局印发了《生态市、生态县（市）建设规划编制工作指导意见》，对生态市、生态县（市）建设规划编制工作的总体要求、把握原则、主要内容、编制工作的组织管理等工作做出了具体规范。并召开了《生态市、生态县（市）建设规划编制工作》会议。
21.2003年12月26日，山东省政府印发了《山东生态省建设规划纲要》，确定到2020年，在全省初步形成以循环经济理念为指导的生态经济体系、可持续利用的资源保障体系、山川秀美的生态环境体系、与自然和谐的人居环境体系、支撑可持续发展的安全体系、体现现代文明的生态文化体系，全面增强经济社会的可持续发展能力。
22.2004年1月8日，山东省省长韩寓群在山东省十届人大二次会议上的《政府工作报告》中指出，“大力推进生态省建设。”并将其作为山东省人民政府2004年经济社会发展的八项重点工作之一。
23.2004年1月12日，山东省人民政府与17市政府签订了2003―2007年度生态省建设市长目标责任书，将建设生态省的任务纳入了政府行政领导目标责任制，实行一把手亲自抓、负总责，层层建立责任制。
24.2004年1月13日，中共山东省委常委会《2004年工作要点》强调，“全面推进生态省建设，加强污染防治，加大生态建设和保护的投入，大力发展循环经济。”
25.2004年4月19日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽在省委举办的县（市、区）委书记、正厅级领导干部“树立和落实科学发展观”专题培训班上的讲话中指出，“启动生态省建设，努力改善生态环境。”“坚持人与自然和谐发展。通过不懈努力，使齐鲁大地天更蓝、地更绿、水更清、群众生活质量更高。”
26.2004年5月17日，召开山东生态省建设工作领导小组第一次会议，讨论并原则通过了《2004年生态省建设工作要点》。
27.2004年6月13日，山东省环保局下发《关于进一步做好发展循环经济工作的通知》，指出各市着手并在1―2年内培养出一批具有时代特色的循环经济典型。
28.2004年8月1日至6日，山东省人大城乡建设与环境资源保护委员会在日照市召开了全省人大发展循环经济推进生态省建设座谈会，加快循环经济建设步伐。
29. 2004年9月6日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽听取省政府《关于加强水污染防治措施的汇报》后指出，要“动员全社会力量大力发展循环经济，扎实有效地推进生态省建设”，并强调“发展循环经济，建设生态省，是省委、省政府围绕‘一二三四五六’的目标任务和工作思路作出的重大战略决策。”
30. 2004年9月22日，中共山东省委、省政府颁布实施《关于加强水污染防治的决定》中指出，要“大力推进生态省建设。各级要把发展循环经济理念贯穿于生态省建设的全过程，落实到全省经济社会发展的各个方面。
31.2004年9月24日，中共山东省委下发《关于深入学习贯彻党的十六届四中全会精神加强党的执政能力建设的决定》，强调，“大力推进生态省建设。”
32.2004年11月14日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽在全省科学发展情况交流现场会议上强调，“坚持以人为本，推进生态省建设，突出加快生态省建设。”
33.2004年11月19日，召开山东生态省建设工作领导小组第二次会议，听取生态办关于2004年生态省建设工作情况、“2004中国?浙江生态省建设论坛”、全国生态市（县）建设现场会精神及“2005中国?山东生态省建设论坛”策划方案的汇报，研究部署下一步工作。
34.2004年11月23日，省政府召开山东省建设资源节约型社会工作会议，明确省建设资源节约型社会的“五个重点”、 “三个途径”、 “六条措施”。
35.2004年12月16日，全省经济工作会议把“突出加快生态省建设”作为抓好事关全省发展的“五个突出”和重点做好的“八个方面工作”之一。
36.2005年1月4日，省政府常务会听取了省环保局关于“两湖一河”污染治理情况的汇报，确定全面实施“两湖一河”碧水行动计划。
37.2005年1月17日，山东省省长韩寓群在山东省十届人大三次会议上的《政府工作报告》中指出，要“全面落实山东生态省建设《规划纲要》”，并把大力推进生态省建设作为省政府2005年经济社会发展的十大工作重点之一。
38.2005年1月17日至22日，在山东省“两会”期间，人大代表和政协委员提交了关于环境保护的建议和提案共45件。省人大常委会把生态省建设作为2005年人大的一项重要监督工作，全力推进生态省建设。
39.2005年3月3日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽指出，“建设生态省是牢固树立和认真落实科学发展观的必然要求，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是中共山东省委、省政府从实际出发作出的战略决策，体现了人民群众的根本利益和美好愿望。实现人与自然和谐相处，促进经济社会全面发展，是生态省建设的基本内涵和主要任务。”
40.2005年3月4日，召开山东生态省建设工作领导小组第三次会议。审议《2005年度生态省建设工作任务分工》、《关于2005中国?山东生态省建设论坛策划方案的汇报》等，研究部署下一步工作。
41.2005年4月2日，“文明山东”建设启动仪式在济南泉城广场举行。中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽，中共山东省委副书记、省长韩寓群以及相关部门领导出席启动仪式； 4月19日，省环保局向全省环保系统下发了《贯彻落实〈关于“文明山东”建设的实施意见〉实施方案》，进一步推进生态省建设。
42.2005年4月19日，中共山东省委决定，“坚持走新型工业化道路，努力实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调。”
43.2005年4月20日，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽在全省构建社会主义和谐社会工作会议上强调，“大力推进生态环境建设,实现人与自然和谐相处，是和谐社会建设的重要任务。山东争取利用3年时间，在重点领域和关键环节取得实质性突破。”
44.2005年6月17日，省政府颁发实施《关于发展循环经济建设资源节约型社会的意见》，强调发展循环经济、建设资源节约型社会的战略意义，明确了山东省发展循环经济的指导思想、基本原则、目标任务、工作重点、主要措施和组织领导等重大问题。
45.2005年6月3日，中共山东省委、省政府颁发实施《关于实施十项民心工程的意见》，把“加强污染治理和环境整治”作为十项民心工程的一项重要内容。
46.2005年6月3日，中共山东省委、省政府颁布实施《关于加快生态省建设的意见》，强调要转变发展理念，把生态环境放到经济社会发展的优先位置。
47.2005年7月27日至8月2日，中国国家环保总局解振华局长在山东烟台、青岛、日照、临沂等地对发展循环经济和生态省建设进行调研时指出，“在生态保护、生态建设方面，山东进展非常好，希望山东在生态保护方面也在全国带个头。”
48.2005年7月29日，中共山东省委、省政府召开全省建设节约型社会现场会议，中共山东省委书记、省人大常委会主任张高丽指出，要“走循环经济之路,把循环经济发展的理念贯穿于产业发展、城乡建设、区域开发等经济社会发展的各领域、各环节，鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合，倡导社会循环式消费，逐步形成节约型的生产方式和消费方式。”
承办司局：国家发展改革委农村经济司
全国政协委员宋育英提案
汉江是长江最长的支流，全长1577公里。汉江湖北段涵盖了汉江的上中下游，占全长的55.25%，流域范围包括10市（林区）40个县（市、区），流域面积6.3万平方公里，占湖北省国土面积的33.89%。汉江流域自然资源丰富、经济基础雄厚、生态条件优越，是我国重要的粮食主产区，重要的生态功能区。
在国家的大力支持下，“十二五”期间，兴建了汉江中下游四项治理工程，实施了汉江中下游生态环境治理项目，对汉江中下游实施生态补偿，完成了引江补汉前期工作，缓解了南水北调工程中线调水对汉江中下游生态环境的不利影响。但南水北调工程顺利实施后，打破了汉江流域原先的水资源分布格局，汉江中下游地区水资源量大大减少，对沿江流域的生态环境和经济社会的可持续发展造成的影响是多方面的、长期性的，甚至是不可逆转的。一是水环境容量急剧下降，二是水污染防治难度加大，三是水生物和鱼类品种减少，四是工农业用水受到影响，五是汉江堤防局部运行环境l生变化，六是航运能力下降。汉江是长江的重要支流，改善流域生态环境，加强流域生态系统修复和环境综合治理，任务紧迫而重大。
我们建议国家进一步加大对汉江中下游生态环境保护的支持力度。
一、建议国家解决汉江中下游四项治理工程运行费用
鉴于碾盘山水利枢纽工程正在开展前期工作，一是建议国家加大碾盘山水利枢纽项目资本金投入力度，促使项目尽快开工；二是建议国家安排资金解决碾盘山水利枢纽建成运行前过渡期的四项治理工程运行费。
二、建议国家尽快批复《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》
随着中线调水实施，对汉江中下游生态环境的全面影响将会逐步显现。建议国家尽早批复实施《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》，安排专项资金，完善沿江城镇污水处理设施，开展农业面源污染和小流域综合治理，更新改造沿江泵站、涵闸、机井等水利设施，对兴隆库区及坝下崩岸进行治理。
三、建议国家建立汉江中下游生态补偿长久机制
汉江中下游是湖北省经济社会发展精华地区之一，为实现该地区社会、经济与生态的全面协调可持续发展，推动整个生态湖北建设进程，虽然现在国家已经同意下拨5年南水北调汉江中下游生态保护与建设转移支付资金，但只是阶段性政策。考虑到中线调水对汉江中下游的影响是一个长期永久的过程，因此建议国家建立汉江中下游生态补偿长久政策，同时从水费或中线水资源费中提取一定费用建立专项基金，用于汉江流域长期性生态功能恢复、生态保护建设。
四、建议国家将汉江生态经济带发展提高到国家战略
加快汉江生态经济带发展，推进其与国家长江经济带发展战略相衔接，对促进中部地区崛起，加快湖北实现“建成支点、走在前列”的宏伟目标，培育湖北新的经济增长极具有重要意义。因此，建议将汉江生态经济带发展上升为国家战略。
五、建议国家实施引江补汉神农溪工程
中线一期工程自2014年12月通水以来，已经累计向北方调水20多亿立方米，随着调水量逐步加大，调水对汉江中下游地区生态环境的影响将逐步显现。虽然国家投资兴建了引江济汉工程，但只能解决汉江兴隆河段以下的缺水问题，丹江口大坝到兴隆河段水量并没有得到补偿。为了维护汉江中下游生态安全和居民生产生活用水需要，同时确保中线工程长久有水可调，建议国家尽快建设引江补汉神农溪引水工程。
六、建议国家将湖北纳入南水北调中线工程运行管理机构
湖北是南水北调中线工程的核心水源区、主要移民区、重要影响区；特别是中线调水的水量、频次和时机，与汉江中下游人民群众的生产生活有着直接利害关系。作为纯供水、纯贡献和唯一水量减少的省份，在南水北调中线管理机构中应有一定的知情权和话语权，应当积极参与中线调水的协调与管理，统筹兼顾好中线调水与汉江中下游生态环境保护的关系。建议将湖北作为董事加入中线运行管理机构董事会，兼顾中央与地方、供水区与受水区的利益，形成“利益共享、风险共担”机制。同时，建议中线水源公司的注册地仍继续保留在湖北省丹江口市，实现“南北两利、南北双赢”。
国家发展改革委农村经济司办理并复文
一、关于汉江中下游四项治理工程运行费问题
按照国务院批准的《南水北调中线一期工程可行性研究总报告》，汉江中下游四项治理工程总投资86.6亿元，由中央预算内投资和国家重大水利工程建设基金全额安排，湖北省负责工程建设与运行管理，年运行管理费不计入中线工程供水成本，未明确要求通过碾盘山水利水电枢纽“以建代补”方式补助汉江中下游治理工程运行费。下一步，国家发展改革委将按职责进一步加强对碾盘山水利水电枢纽前期工作的指导，并根据工程可研审批、项目效益测算等情况在中央预算内投资安排上积极研究予以支持。关于申请国家安排资金解决碾盘山水利枢纽建成运行前过渡期的四项治理工程运行费的问题，目前没有相关资金支持渠道。湖北省应进一步统筹研究加大地方财政投入力度，探索根据汉江中下游沿线城市防洪和航运受益等情况合理分摊工程运行费用，积极吸引社会资本参与工程运营管理，多渠道落实工程运行管理经费。
二、关于批复《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》
国务院批准的《长江中下游流域水污染防治规划（2011―2015年）》共安排汉江中下游地区城镇污水处理设施、工业点源污染治理、重点区域污染防治项目88个，总投资35.6亿元。考虑到南水北调中线水源保护工作的重要性，国家已批复实施了两期《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》，对南水北调中线调水水质稳定达标发挥了重要作用，但是否有必要从国家层面再批复实施《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》，宜根据区域水生态环境受影响程度、变化趋势、治理修复情况等进一步统筹研究。下一步，国家发展改革委、环境保护部、水利部等部门将结合《水污染防治行动计划》、《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》等规划实施，进一步积极支持做好汉江中下游地区水污染防治和水环境综合治理工作。
三、关于建立汉江中下游生态补偿长久机制
近年来，国家逐步加大了对重点生态功能区的生态转移支付力度，支持范围涵盖了湖北省十堰市的茅箭区、张湾区、丹江口市、郧西县、竹溪县、竹山县、房县，襄樊市的南漳县、保康县，荆门市的大悟县、孝昌县等区域。2015年，财政部印发了《关于对南水北调中线工程汉江中下游地区给予财力性补助的通知》（财预〔2015〕76号），明确自2015年起，中央财政通过阶段性财力补助的方式给予汉江中下游影响区每年6亿元的补助，连续实施5年，共计30亿元，将对改善汉江中下游地区生态环境发挥重要作用。另外，2016年4月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（〔2016〕31号），明确到2020年，对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域实现生态保护补偿全覆盖，促进形成绿色生产方式和生活方式。关于从中线工程水费或水资源费中提取一定费用建立专项基金，用于汉江流域长期性生态功能恢复、生态保护建设的问题，按照党的十八届三中全会关于“清理、整合、规范专项转移支付”以及十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中关于减少专项转移支付和清理政府性基金项目的要求，不宜再单独设立专项基金。下一步，国家发展改革委、财政部、水利部、环境保护部等部门将按职责进一步做好《关于健全生态保护补偿机制的意见》落实工作，加强跨行政区域生态保护补偿指导协调，推动加快健全汉江中下游生态补偿机制，科学界定保护者与受益者权利义务，尽快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，调动全社会参与生态环境保护的积极性。
四、关于将汉江生态经济带发展提高到国家战略
国家高度重视汉江流域治理开发与保护工作，2012年8月国务院出台的《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（国发〔2012〕43号）明确要求加快汉江流域综合开发。2012年10月，国务院专门批复了《丹江口库区及上游经济社会发展规划》（国函〔2012〕150号）。2014年国务院印发的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）也对涉及汉江流域有关地区的基础设施建设、产业转型升级、生态环境保护等作了统筹安排。2015年3月国务院批复的《长江中游城市群发展规划》（国函〔2015〕62号），明确要求武汉城市圈加强与汉江生态经济带等的联动发展。国家“十三五”规划纲要也明确要求加强水环境保护和治理，推进汉江经济带建设。因此，汉江流域开发已是国家战略的重要组成部分。考虑到汉江生态经济带跨多个省级行政区域，为加强国家层面的统筹协调，下一步，我们将会同有关方面进一步深化汉江生态经济带发展有关重大问题研究，并待时机成熟后适时开展汉江生态经济带发展规划编制工作。
五、关于实施引江补汉神农溪工程
目前，汉江中下游四项治理工程之一的“引江济汉”工程已建成并发挥效益，年均向汉江补水21.9亿立方米，在南水北调中线一期工程95亿立方米的调水量下，可解决汉江兴隆以下河段的调水不利影响问题。今后如实施南水北调中线后续工程、增加年调水规模到130亿立方米，丹江口坝址以上河段水资源开发利用率将超过40%，届时才有必要考虑从长江向丹江口水库补水等问题。2015年7月，水利部组织长江水利委员会等相关单位编制完成了《南水北调中线工程补充规划》，以大宁河引江方案、神龙溪引江方案为代表，初步研究了引江补汉工程的必要性、规模、布局、生态环境制约因素等问题。经初步比选，认为大宁河引江方案和神农溪引江方案均具备水资源条件，但也均存在大埋深、大流量、长隧洞施工等问题，有的方案还涉及环境敏感因素。下一步，有关部门将视南水北调中线用水增长、后续工程规划情况，进一步深入研究各补水方案的建设条件、经济合理性、运行管理及生态环境影响等问题，科学比选论证。
吕忠梅
全国人大代表，湖北省政协副主席，农工民主党中央常委、湖北省主委，湖北经济学院院长。2003年当选全国人大代表，持续围绕环境保护提出议案和建议。荣获2014年中国法治人物称号。
2015年3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。3月7日，新任环保部部长陈吉宁在“两会”记者会上明确表态，“要让《环保法》成为一个有‘钢牙利齿’的利器”，“要让企业懂得守法是底线，要把过去执法过松、过软的状况彻底改正过来。”《环保法》是环境领域的基本法，其修订、执行备受各方瞩目，而在其付诸实施后，环境法体系建设尚面临哪些需求，基于上述问题，本刊对全国人大代表、环保法专家吕忠梅进行了采访。
新《环保法》：“长了牙齿”，还要成为“带电的高压线”
《环境保护》：今年的“两会”上，您所递交议案和建议的主要内容是什么？为什么提出这些议案？
吕忠梅：今年人大会上，我递交议案和建议的主要内容依然是环境保护方面的，主要涉及<大气污染防治法》的修订、生态环境法在国家法律体系中的地位、环境公益诉讼制度实施、环境司法推进、环境与健康制度实施、潮间带湿地保护等方面。
当前，生态环境问题已经成为中国的经济问题、政治问题、社会问题、民生问题，由此而引发的利益冲突广泛而复杂，迫切需要经济与政治、政府与社会、科技与法律、行政与司法共同携手，打好环境污染阻击战，为了今天和将来生活在华夏大地上的每个人，守护好人类共同的家园。作为全国人大代表，有义务为保护环境鼓与呼，切实履行代表职责。
《环境保护》：作为环保领域的基础法，新《环保法》已修订完毕并付诸实施，还有哪些问题亟待解决？
吕忠梅：2014年，在各方面的共同努力下， 《环保法》制定25年后首次修订并获得重大进展。2015年1月1日，新《环保法》开始实施，如何让这一部“长出了牙齿”的法律得到切实实施，理论与实践都面临着诸多亟待解决的问题，如何解决这些问题是我在本次人大会上提出议案与建议的重点。
其一，新修订的《环保法》被确定为生态环境保护领域的基础性法律。现有的立法结构与内容也体现了这一定位，主要针对环境保护领域的原则性、普遍性问题进行制度设计。但是，从立法效力来看，《环保法》仍然是由全国人大常委会通过的普通法律，其效力等级与《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护的单行法处于同一层级，并不存在“统领”关系。出现这种现象的根本原因在于，已经宣告建成的中国特色社会主义法律体系中，并未将生态环境保护立法作为一个子系统。因此，如何在中国提出生态文明建设与依法治国新的历史时期，重构中国立法体系，是重大的理论与实践问题。为此，我提出了《关于完善中国特色社会主义法律体系加强生态环境法治建设的建议》，建议将生态环境法确立为中国特色社会主义法律体系的一个子系统。
其二，2014年，全国人大常委会对《大气污染防治法修订案草案》进行了审议并公开面向社会征求意见。这是新《环保法》通过后启动的第一部单行法修改。从目前已经公布的法律草案征求意见稿来看，存在着一些明显的问题，如与新《环保法》的关系问题、行政管理法痕迹明显的问题、许多重大的法律制度未予规定的问题等。为了把这部法律修订好，我联名30名人大代表提出了《关于修订（大气污染防治法）》的议案并准备了详细的专家建议条文稿。
其三， 《环保法》建立了一系列新的、严格的制度，如何使其“落地”，变成执法者的行动和司法机关适用于个案的“准绳”，需要各种支持措施。环境法实施必须依靠“科技、司法、公众参与”三轮驱动，也是先进国家环境保护的成功经验。政府部门在如何完善环境与健康保护的调查监测与风险评估体系、建立环境与发展综合决策和环境保护公共服务机制、推动环境保护的社会公众参与、保护重要的环境要素等方面，具有十分重要的意义；司法机关如何充分发挥审判职能，通过公正解决环境纠纷，维护生态环境法律秩序、保障当事人合法权益，实现环境保护法的目标，都是十分迫切需要解决的问题。为此，我提出了《关于实施新环保法规定的环境与健康保护制度的建议》、 《关于保障环境公益诉讼制度有效实施的建议》、 《关于进一步完善环境司法专门化体制机制的建议》、《关于高度重视湿地生态功能加强潮间带滩涂和候鸟保护的建议》等。
《环境保护》：李克强总理在答记者问时指出， “环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。”环保部把今年定为《环保法》的“实施年”，指出要让《环保法》成为利器，关键在于执行和落实，在您看来，新《环保法》的执行和落实如何才能严格起来？
吕忠梅：不可否认，新《环保法>依然是以行政执法为主的“管理法”，这样的法律是否能够得到有效实施，与法律授权的监管机关是否“有作为”直接相关。环保部把2015年定为“《环保法》实施年”，积极履行职责，为落实新《环保法》建立的最严格制度实施出台规范性文件，既有法律明确授权的“动力”，也有“问责”的压力。
据我所知，环保部将出台50多部文件，紧扣新《环保法》实施主题，结合严格执法的各项要求，尽可能通过确定相关概念的内涵与外延、明确执法机关职责权限和相对人权利义务、完善执法程序、建立执法机制等举措，让法律的实施“看得见”，重在解决环境法实施方面的具体问题，值得肯定。
我曾经把环保部制定政策文件的行为比喻为架设“输变电网”，为让《环保法》成为“带电的高压线”进行基础建设，这些工作包括如下方面：
一是落实“统一监督管理”职责，建设“变电站”。新《环保法》明确了赋予环保部门的职权。为了保证职权行使于法有据、程序正当，环保部必须首先解决从新《环保法》的原则性规定到执法机关和执法人员可依循、可操作的问题。因此，环境保护部了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、 《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、 《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、 《企业事业单位环境信息公开办法》、 《企业事业单位突发环节事件应急预案备案管理办法（试行）》等行政规章，为“高压电”输出而建设“变电站”，让法律的授权以及原则性规定“落地”，变成具有可操作性的制度安排。
二是健全联动协调机制，实现“并网”。新《环保法》在授权环保部门对所辖区域的环境保护工作实施统一监督管理的同时，还规定了“其他负有环境保护监督管理职责”部门的职权并要求环保部门与相关部门共同行使环境保护监督管理职责。这就要求在各相关部门的法定职权范围内既明确分工，又建立交流、合作、协调机制，解决执法中的“部门分割”、“各自为政”问题，实现“并网”。现在，环保部在自己制定部门规章的同时，还与公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局共同制定了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，就是在为建立部门协调机制做具体努力。
三是建立沟通协同机制，尽力“联网”。新《环保法》的一个亮点，是完善了环境法律责任制度，特别是规定了行政责任与刑事责任的衔接措施，完善了环境公益诉讼制度。这些制度的实施，都涉及行政执法与司法的协同问题。为此，环保部不仅积极参与《最高人民法院关于审理环境民事公益实施案件适用法律若干问题的解释》的制定，还与最高人民法院、民政部联合了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，实现了行政机制与司法机制的“互联互通”。
四是推行科学技术措施，提供“软件”。一方面，新《环保法》的实施必须以法律化的技术规范作为基础；另一方面，科技进步又是保护公民环境权益的强大支撑，需要法律加以鼓励。为此，环保部与商务部、工业和信息化部了《企业绿色采购指南（试行）》，还向社会推荐了环境保护部环境规划院修订的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》作为环境司法的技术指南，为新《环保法》的有效实施提供了科学基础。
当然，环保部出台的系列文件并非尽善尽美，亦有不完备、不周全之处，“输变电网“还需要完善升级。更重要的是，制度的建设与实施从来都包括两个层面，即上层建筑层面的制度设计与经济基础层面的物化制度，而不管哪个层面的制度，也都要人来执行。因此，已经建成的“输变电网”能否顺畅运行，还需要有资金投入、物质条件建设、科学研究支持、队伍素质与能力培训和提升。我非常期待，新《环保法》能够成为真正的“带电的高压线”，让“蓝天、碧水、净土”成为我们生活的常态。
环境法体系要弥补环境与健康保护制度疏漏
《环境保护》：制订“环境与健康法”是您近几年连续提交的议案，您和您的团队为此做了一个40条的示范法“草案”，但是目前单独制订《环境健康法》的国家寥寥无几，您觉得我国现目前需要做哪些方面的配套准备？
吕忠梅：的确，目前仅有韩国制定了专门的《环境与健康法》，其他国家还没有，我是这样理解这种现象的：西方发达国家的环境立法是从污染造成人群对健康严重影响后开始起步的，一开始就高度关注环境与健康问题，比如日本因为水俣病、痛痛病、哮喘病等在制定《公害对策基本法》的同时，还制定了公害健康受害补偿与赔偿方面的法律；美国在多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件造成了人群健康受害的背景下制定《联邦环境政策法》， 《超级基金法》。这些国家不仅在环境基本法中高度关注人群健康问题，而且建立了以保障人群健康为核心的环境标准制度以及环境与健康风险评估框架，出台了大量的环境与健康风险评估技术指南或规则、开发了相关评估技术。目前，世界上大多数国家的环境与健康风险评估都采纳或借鉴了美国的评估体系与技术框架。在这个意义上，这些国家的环境与健康制度已经建立与健全，没有必要再专门制定环境与健康法。
与上述国家不同，在一些国家，环境立法属于“先知先觉”型，对发达国家已经出现的环境问题高度警惕并希望采取预防性措施予以控制，使其不发展到对人群健康产生严重影响的地步，因此，环境立法的重点放在对环境问题自身的控制方面，对环境与人群健康问题的关注度不够。等到环境污染造成人群健康受害甚至成为社会不稳定因素的时候，现有的法律制度体系难以应对，由此形成了对环境与健康专门立法的现实需求。当前的中国，就属于这种情况。我们1989年的《环保法》在第一条写上了“保护人体健康”，但实际上没有具体制度予以支撑。这种认知直接导致了环境法体系中的环境与健康保护制度疏漏，比如：我们的环境标准体系缺乏以人群健康为核心的理念及具体标准；环评制度只要求评价规划、项目对环境的不良影响，缺乏对健康风险进行评价的要求和指标体系；损害赔偿制度只关注已经造成的实际的人身损害而不包括对生态环境破坏可能造成的人群健康受害等。在面对近年来环境污染造成的人群健康损害事件频发，成为影响社会稳定的群体性事件不断的情况时，法律制度应对“无能”现象十分突出。法律不能维护正常社会秩序时，表明它出了问题，必须加以完善。为了搞清楚中国环境与健康问题的现状与立法需求，我们组成由环境科学、环境医学、环境管理学、环境法学等多学科合作的跨学科研究团队，对这个问题进行了八年的现场调查、数据挖掘、管理绩效评估、法律制度分析等工作。我2014年领衔提出的关于制定《环境与健康法》的议案，就是以我们对中国环境与健康问题研究为基础，借鉴相关国家的经验与措施做出来的。在议案中，我们提出了一个40条的《环境与健康法草案（专家建议稿）》，建议以“风险管理”法律理念立法；确定环境与健康监管体制；健全环境与健康法律制度体系。
无论是从我国现实的立法基础，还是从先进国家的经验看，环境与健康法律制度实施需要具备一定的条件，这也意味着制定环境与健康法也需要为此进行积极的准备。我认为，目前可以利用国家推进全面深化改革、全面实施依法治国的难得机遇，为建立和实施环境与健康法律制度进行准备：
一是结合政府职能转变，建立整合式的环境与健康管理体制，综合考虑环境与健康管理的需求，确立环境保护部门的综合管理职能、明确相关部门的职责权限、建立环境与健康协同管理机制。
二是结合创新国家建设，为解决环境与健康问题提供强大的智力支持，尤其是鼓励环境与健康问题的跨学科、跨部门、跨地域研究，建立政、产、学、研、用协同创新平台，建设环境与健康决策支持智库。
三是加大对环境与健康风险评估及管理工作的投入，增加开展环境与健康调查、环境与健康风险评估、环境与健康管理、环境与健康损害赔偿的资金投入；在环境保护基金使用途径中增加环境与健康风险评估、风险管理的科目。
是建立地方政府负责人环境与健康风险管理考核与责任追究机制，将环境与健康风险管理纳入生态环境损害责任终身追究制的范畴。
《环境保护》：就现阶段而言，新《环保法》对环境与健康做出了规定，目前针对环境健康可以开展哪些工作？
囵吕忠梅：2014年修订通过的《环保法》首次将“保障公众健康”（第1条）作为立法目的，并在第39条明确规定了环境与健康制度，同时在第47条规定了环境污染公共卫生监测预警机制，初步建立了我国的环境与健康法律制度。
《环保法》已经授权环保部门在环境保护领域实施“统一监督管理”，环保部完全可以依据《环保法》，调整内设机构，确定工作优先领域，制定部门规章和行动计划，积极推进环境与健康保护工作，至少可以开展以下工作：
一是在环保部内部加强环境与健康工作机构建设，优化配置资源、调整工作职能，设立环境与健康司，负责环境与健康统一管理工作。
二是以已经开始进行的全国重点区域环境与健康调查为基础，制定环境与健康保护“十三五”规划以及行动计划，加快推进全面的环境与健康调查工作，为制定环境与健康标准、实施环境与健康风险评估、进行环境与健康风险管理积累数据。
【关键词】区际生态行政治理组织；协同治理；发展策略
【作者简介】郭永园，湖南大学马克思主义学院博士研究生；彭福扬，湖南大学马克思主义学院教授，博士生导师，湖南长沙410082
【中图分类号】F124.5 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2014）01-0020-05
生态文明建设要求生态治理措施应当具有协同性、整体性，但是作为生态治理主导力量的行政机构却普遍存在区域分割、部门分割的问题――既难以应对频发的跨区域环境污染事故，也难以实现我国区域间生态文明建设的协同发展，并最终影响经济社会的可持续发展。因此，实现行政机构在区际生态治理领域的协同合作就成为生态文明建设的重要内容。本研究将选取区际生态治理的中观层面也是治理难度最大的省际生态治理为话语背景，通过对既有区际生态行政治理组织的现状评析，试图在区际生态行政治理组织的体系构建及其未来发展策略等方面作出探索。
一、我国区际生态行政治理组织架构
区际生态行政治理组织是指以实现协同治理为目的，能够影响两个以上行政区域生态事务的国家行政权力机构，包括中央、地方政府、政府职能机构及其派出机构、议事协调机构及横向府际协调组织等，其治理途径主要以行政行为为主：有行政立法、行政命令、行政规划、行政协议、行政协助、行政指导等。
省际生态行政治理组织主要指对象为跨越两个以上的省际行政区的生态事务的行政组织。完整的省际生态行政组织体系应当是“三维一体”：纵向――中央对地方的科层治理：横向――省级政府间的合作治理；斜向――省部间合作治理。
纵向省际生态行政组织是指依靠自上而下的科层制管理手段实施区域间生态治理的中央行政机构，大致可分为四个类别：中央职能部门、部委派出机构、议事协调机构、部际联席会议。由于有稳定和高效的公共行政体系作保障，纵向科层治理组织在统筹协调区际环境保护、合作治理生态资源配置中的负外部性问题上起着主导性作用。
横向省际政府间的生态治理组织是为实现区域间生态事务的合作治理，以省级政府或职能部门为主导，通过构建横向协商机制，搭建对话平台，按互惠互利、平等协商的原则，解决各种跨区域公共生态问题的组织模式，主要形式是横向的省际联席会议。
斜向的省部间合作治理组织较之于纵向和横向治理组织是一种更为柔性的治理组织，一般是在不存在隶属关系，又无法律明文规定规范的中央行政机构与相关省市地方政府及其职能部门之间合作治理生态事务的组织，通常由国家部委发起并作为召集人。
二、传统模式：纵向省际生态行政治理组织
纵向省际生态行政治理组织大致有四个类别：中央职能部门、部委派出机构、议事协调机构、部际联席会议。因为有稳定和高效的科层制管理体系为保障，纵向科层治理组织目前在统筹协调区际环境保护、合作治理生态资源配置使用的负外部性等生态问题的治理方面发挥着主导性作用。
1.治理机构职能设置
中央职能部门是指具有生态治理职责的中央行政机关，包括环保职能部门――环境保护部；资源管理部门――水利部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等；综合协调部门――国家发展与改革委员会、财政部、农业部等。
部委派出机构是职能部门的直属事业，目前主要是环保部的华南、西南、东北、西北、华东、华北六大区域督察中心和水利部长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会及太湖流域管理局等。
国务院议事协调机构为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，一般不设实体性办事机构。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施，依据《国务院关于议事协调机构设置的通知》，其中具有生态协调职责的机构有全国绿化委员会、国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。
部际联席会议是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动某项任务顺利落实的工作机制，是行政机构最高层次的联席会议制度，目前主要是环境保护部际联席会议等。
2.运行现状评析
纵向省际生态行政治理组织作为传统的科层制区际生态治理模式，由于有完备的组织体系保障，强效的治理措施，在省际生态治理中一直扮演着核心且高效的角色。但是，限于科层治理模式，其在省际生态治理中尚有诸多不足之处。
第一，资源与环境分割治理，整体性治理难以实现。我国生态管理机构设置实行的是环境保护和生态资源分割管理的体制：环境保护部负责环境保护与污染防治，而生态资源则分别由水利、国土、林业、大气、海洋等部门管理――被称为“九龙治水”。此外还有国家发展与改革委员会负责公共资源统筹、规划与配置。分割治理加之缺乏负责或者协调统一管理生态资源的开发、保护、管理的综合机构，导致本应整体性的生态治理被专业化的行政机构所割裂，政府的生态管理职能被分割若干部门，使得环境保护职能、生态资源开发与建设职能、生态规划职能分割运行，部门之间分工有余、合作不足。由部门利益使然，在区域性生态治理中难以形成共识，因此也难以实现积极有效的集体行动，无法对生态事务进行统一有效的管理。区际生态治理中的“囚徒困境”、“公地悲剧”情形的频繁出现，成为现行制度设计的必然。
第二，区域性机构位阶较低，协同治理效果不佳。中央层级协调机构是由环境保护部设立的区域督察中心和水利部设置的流域管理机构，是作为部委的直属事业单位，其职能只是环境保护部与水利部相关部门职能的延伸。以区域环保督查中心为例，其主要职能是环境监察局职能的延伸。而且作为事业单位其职能主要是“监督”和“查办”，不具有行政执法权，难以协调区域内各个实体间利益诉求、实现对跨省区域和流域重大环境事件进行有效处理。
第三，法治规范滞后于实践，使命、权力、责任不统一。我国目前尚无生态事业的基本法，难以为规范、指导、协调生态行政部门的行为提供法律依据，只有环境保护领域的基础法律――《环保法》部分承担这一责任。《环保法》第七条第一款规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”从目的解释的角度推断，将环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门――“统管”部门――的立法原意应当是为了实现环境保护工作机构间的协同治理，换言之立法赋予了环境保护部“统管”其他机构推动协同治理的使命。但在环境保护管理实践中，一方面环保部门并未获得相应的“统管”、协调的权力――环保部门与其他部门行政等级协同，无权进行指导与监管；另一方面不同的生态部门法赋予各自资源管理部门以主管地位――如《草原法》第八条第一款规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作”――导致环保部门无法对其进行指导统筹、监督管理，纵然资源管理部门存在“越位”、“缺位”的情形。由于使命和权力的“错位”，环保部门成为环境污染事故的责任承担主体：除了社会责任外还有可能承担行政处分、引咎辞职甚至刑罚等法律责任。
3.发展路径之选择
制度创新，旨在通过法律法规的修定为构建协同治理的生态行政治理格局提供制度保障。就横向生态治理组织的未来发展而言，制度创新主要体现在两个方面：其一，就长远而言，必然需要《生态法》的制定，对生态事务的职能管理架构作出明晰、确定的法律规范，改变《环保法》与其他部门法之间矛盾，实现生态治理组织的“使命、权力、责任”统一，建立起有效的部门间生态治理的协调机制。其二，就当下而言，通过国务院制定行政法规，一方面要提升、强化环境保护部际联席会议和环保部、水利部区域性治理组织的权能，另一方面应当增设一个国务院的议事协调机构――“国家生态文明委员会”或者“国家推进生态文明建设领导小组”，并在国务院办公厅增设生态治理办公室，其既可作为日常办事机构也可作为咨询协调机构，以实现区域生态建设与开发、环境保护的统一协调，为日后生态大部制改革进行实验探索并积累实践经验。
三、发展趋势：横向省际生态协调行政机构
与纵向的科层治理和市场协调不同，以区域环境联席会议为代表的横向省际生态机构运行主要是基于成员间互相信任、尊重，在政府协商的基础上达成区域生态治理共识或协议。横向省级政府间生态协调机构是一种自主治理机制。其肇始于对科层失灵和市场失灵的否定超越：当科层制协调产生的内部交易成本（官僚成本）、市场协调产生的外部交易成本较高时，注重自主治理、协商对话的横向省际协调机构的兴起成为区际公共治理发展的必然。此外，横向生态协调机构较之于全国性宏观的纵向协调更具有清晰的问题指向和积极的行动意愿，治理措施的针对性强，具有较好的治理成效。因而，横向省际生态协调机构在一个结构合理的区际生态治理组织体系中应当承担中流砥柱的作用。
1.横向治理组织概况
我国的横向省际生态协调机构主要存在于生态环境压力较大、互相依存程度高的相邻省区间。主要集中于经济发达地区的流域合作治理：泛珠三角区域环境保护合作联席会议、京津冀水资源环境治理合作协调小组、苏浙沪环境保护合作联席会议制度、渭河流域环境保护城市联盟市长联席会议。
横向省际生态协调机构职责主要是源于各个参与主体的权力让渡，内容通常包括有流域环境保护、环境监测、研究区域发展规划、开展生态补偿等。从目前运行情况而言，虽然横向省际生态协调机构属于起步阶段，但成效显著：就跨省生态环境保护的诸多议题达成一致并付诸实施。尤其是值得注意的是全国首例省际之间生态补偿机制在陕甘两省率先实施。
2.治理绩效评析
横向省际生态协调机构虽然在协调区域间环境纠纷、促进环境保护合作、协调区际发展规划等方面作出了积极贡献，但是就其自身以及区际生态长远发展而言还存在诸多不足之处。
第一，权力有限，协同治理覆盖面低。当下横向省际生态协调机构主要集中在经济较为发达的生态关联区域，经济一体化成为跨省环境的协调治理主要动因。协同治理环境成为区域经济一体化可持续发展的必由之路，而发达经济基础和成熟经济一体化合作机制也为区域间环境协同治理提供了坚实的物质与制度基础，在这些区域环境协同治理既“必需”也“可能”更“可为”。但是在经济欠发达却也存在环境压力的地区就只有协同治理之“心”，难有治理之“力”。因此，目前横向环省际境协调组织的治理区域占国土面积的比例极低。而且，地表水资源治理成为既有的横向省际生态协调机构的主要治理对象，其他生态要素的省际治理还未完全纳入到协同治理的范围之中（仅长三角地区将机动车尾气污染治理作为治理对象），目前的合作治理停留在区域间水环境保护与防治的协调。可见，横向省际生态协调机构治理对象极为单一，与协同治理应当覆盖区域内所有生态要素的要求还相距甚远――不及区域经济一体化组织的合作内容。横向省际生态协调机构发展既滞后于省际经济合作组织，更滞后于省际生态治理的发展需要。
第二，组织结构不完善，治理效用欠佳。横向省际生态协调机构目前的组织形式主要是首脑级联席会议、职能部门联席会议，且大多处于协商讨论的层级。完善的横向省际生态协调机构应当是多形式多层级的联席会议，且联席会议应当有环境专责小组、环境专题小组信息沟通机构、纠纷解决机构、联合规划机构、专家咨询机构、监督保障机构、应急机构等组成。既有的协调机构尚不具有如此完整的组织体系，只有初步的首长联席会议。不同的职能机构具有不同区际生态协同效用，而唯有完备的机构体系方可发挥最佳的治理效用。
第三，治理手段单一，合作治理缺乏长效保障。以合作协议为主的区际行政协议是目前横向省际生态协调机构的主要合作治理方式。区际行政协议是区域生态治理的共识达成的标志和体现，广为应用并发挥了相应的作用，但是区际行政协议只是区域间政府对环境压力作出一种自发探索与尝试。由于目前对协议性质归属、产生的责任界定以及行政协议纠纷的解决机制均缺乏明确性法律甚至是法理的指引，从而令该类协议面临法律适用上的困境。目前区际行政协议的履行更多是依赖于区域政府的自觉和行政首长的意志推动，因此造成区际生态治理的困境：区域生态治理的共识本就难以达成――“议而不决”，达成之后又“决而不行”。横向区际生态协同治理难以形成对治理行为的确定性指引的规范性文件，缺乏必要的长效制度保障。
第四，区域经济发展不均衡，治理行为碎片化。区际协同治理的参与主体之间的经济、社会发展不均衡导致各个区域政府的生态治理的价值、具体目标等存在较大差异，既影响治理共识的达成，更影响生态协同的集体治理行为的成效，容易出现经济欠发达区域权衡生态治理成本和本地经济发展效益后作出的区际生态治理中的“搭便车”行为。进而影响这个区域内的生态治理成效。
3.创新发展之策略
横向省际生态协调机构作为区际治理的自发型组织，是较为有效的区级生态利益的协商、对话平台，确保参与主体能够充分表达自己诉求，有助于形成真实的价值与行动共识，因此在未来区际生态治理应予以扶助，完善既有不足。
第一，中央政府多方位支持。应当为相关省份间开展整体性的生态协同治理提供政策引导、物质支撑和制度保障。横向省际生态协调机构是自主治理组织，是一种内生性治理组织，其存在的数量较少、治理对象单一等问题不可由中央强力干预解决，而应当是通过相关的扶持政策、提供相应的物质和制度支持、引导省际开展生态协同治理，充实既有的治理组织机构。
第二，修订法律法规，将省际环境协调机构法治化，确保其长效发展。一方面明确省际环境协调机构的地位、职责、议事程序、组成内容，另一方面是要对区际行政协议的法律性质、纠纷解决、违约责任承担方式作明确规定。省际环境协调机构法治化途径最有效也是根本性解决就是全国人大或其常委会制定法律，也可由国务院制定行政法规作出规范，而现实中最易也是最迫切的是将区际行政协议内容转变为地方立法文件，以化解行政协议的性质模糊和执行难问题。
第三，改革现有政绩考核体系，约束区域政府行为。现有的政绩考核体系使得区域政府更多关注本区域内的经济发展，对本辖区环境治理关注不够，对区域之间的生态治理问题更是难得进人决策视野，因此就出现了重经济发展轻环境保护、区域之间为招商引资进行的环保“底线竞争”、各种形式的跨界污染转嫁等现象。将生态发展与区域间生态共治纳入到政绩考核体系。促使区域政府重视跨界生态问题的共同治理。
第四，统一的环境治理标准，搭建环境信息共享平台。首先是建立全国统一的环境准入和污染物排放标准体系，改变目前各自为政的局面。其次，要建立健全生态信息监测、共享与制度为区际生态协调工作提供统一的、完备的信息支持。
四、最优选择：斜向省际生态协调机构
斜向生态协调机构主要表现形式是央地联席会议，与横向的省际政府间联席会议具有极高的相似，区别在于有地方政府无隶属关系的中央部委机关参与。正是因为有中央部门的参与――有科层治理的因素参与其中，有助于实现环境保护和生态资源开发建设的统一。使得斜向治理更有权威性，更为有效。
1.斜向治理组织概况
斜向省际生态协调机构在我国已有较多的实践，就其地域分布而言主要有两种情形：一是大河流域：长三角地区环境保护合作联席会议、淮河流域水污染防治、黔桂水资源保护与污染防治协作机制、渤海环境保护省部际联席会议等；二是国家重大项目工程――南水北调中线工程水源区水资源保护联席会。
斜向省际生态协调机构的参与主体通常是由国家相关部委和生态资源属地省市生态部门构成。以渤海环境保护省部际联席会议为例，其参与主体有国家发展改革委（召集人）、环保部、水利部、天津市、河北省、辽宁省、山东省等。由于国家发改委和环保部的参与，使得在进行渤海环境保护总体规划实施中，确立环境保护与经济发展的协同发展，而且也能较好地协调相关省市的利益纷争。渤海海域近年来海域的环境质量状况有较大的改善，陆源污染物排放开始得到有效控制等情况客观地体现了该机构的治理成效。
2.斜向治理的局限
斜向省际生态协调机构是国家部委与地方政府一对多、多对一、多对多的良性互动的产物和维护者，为营造区域间平等协商的网络机制发挥了建设性作用。但由于发展时间较为短暂，同样存在一些不足。因高度的相似性，斜向省际生态协涮机构也具有横向省际生态协调机构存在的问题：数量有限，覆盖面低且集中于――大河领域、治理对象单一――重水资源保护与治理，对土地资源、生物资源以及气候资源等关注不够，组织结构不完整、治理措施效用有限等。除此之外，目前斜向省际生态协调机构存在的主要问题是中央部委机构的权威性问题。
斜向省际生态协调机构优于横向省际生态协调机构之处就在于通过中央部委机关参与，提升协商对话中的主体权威性，避免横向的平等对话平台难以对不同层级的区域问题达成实质性共识的困境。但就目前而言，斜向省际生态协调机构中中央部委角色实际承担者是水利部和环境保护部的派出部门：流域管理机构和区域督查中心，均属于部委的直属事业单位，行政职级属于司局级，导致在面对省级人民政府或者是其政府组成部门进行协同治理时难以实现中央治理权威的效果。换言之，行政职级偏低又无行政执法权限的部委派出机构并不是斜向省际生态协调机构中适格的中央权威实体，进而影响区际生态协同治理的效果。
3.优化完善之路径
缘于中央权威的参与，斜向省际生态协调机构在现有省际生态治理中较之于横向协调机构在覆盖和执行效果有强大的优势，在诸多跨区域的重大生态问题治理中发挥了积极的建设性作用，未来应当为斜向省际生态协调机构发展提供良好的发展空间。
第一，中央机构积极介入，全力支持斜向省际生态协调机构。由中央部委发起或者召集，在全国尚未有横向治理机构的区域建立综合性的省际生态协调机构――弥补既有的横向治理不足，也可改变环境保护与生态资源开发建设分割治理的行政惯性。中央政府应当在政策规划、制度建设、资金预算、人员配备等方面提供坚实保障。此外，中央政府也应当通过改革政绩考核体系等措施，引导区域政府积极主动参与区际生态治理。
第二，优化斜向治理组织的机构建设。关键是提升水利系统领域管理机构和环保系统区域调查中心的法律地位、扩充组织职能，使其编入国家生态行政序列，使其确实能够作为中央政府或部委的行政代表，授予相应的行政权能，以便于地方政府开展有效的合作治理。
第三，拓展斜向省际生态协调机构的治理内容。目前斜向省际生态协调机构的治理内容主要是地表水资源的污染防治，其他生态资源的区际协同治理尚未纳入其中，而且仅关注于污染防治，忽视生态治理的其他领域的协同。因此，未来斜向省际生态协调机构的发展应当丰富其治理内容：既关注生态资源的整体性治理，同时在生态治理的全过程展开广泛的区际协同治理。
关键词：村镇生态环保；政策；变革
一、引言
生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是农业生产和农村经济发展的基础，十七大已将建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标。保护和建设好生态环境，建设良性循环的生态农业，实现农业可持续发展，是我国现代化农业建设的一项基本方针。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力，村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。生态农业建设、环境保护和绿色食品生产得到了重视和加强，促使我国农业经济继续保持了稳定增长的良好态势。
二、我国村镇生态环保政策和制度的变革
（一）起步阶段（1949年至“文革”初期）
我国成立之初，国民经济有了迅速发展，经济效益有了较大提高。与此同时，国家在保护和改善村镇生态环境方面做了许多工作，也取得了很大成绩。虽然在法规建设方面还没有提出专门的村镇生态环境保护问题，但在国家的一些重要文献中做出了相关规定。如1957年国务院颁发的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》中，就包含了一些村镇生态环境保护的要求，推动了村镇生态环境方面的建设，在农村兴修水利、道路建设、植树造林、防治水土流失、开展爱国卫生运动、提高村镇居民身体健康水平等方面都取得了进展。
（二）停滞阶段（20世纪60年代中期至20世纪70年代中期）
该时期我国经济发展战略发生了重大变化，给村镇生态环境带来了较大压力。在胜利完成第一个五年计划后，对经济发展改变了原来稳步发展的战略，实行一种急于求成的冒进战略。如大炼钢铁，滥挖滥采矿产资源，严重破坏了村镇生态环境。尤其是文化大革命一段时期，关于村镇等领域的有关生态环境保护的规章制度被当作资本主义和修正主义的“管、卡、压”受到批判和否定。农业生产方面，在当时极左的思想引导下，推行“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等政策，全国各地大规模开垦荒地，大片毁林、毁草开荒造田，我国森林和草原生态状况急剧恶化，破坏了农业生产生态系统，导致了生态环境恶性循环。
以周恩来总理为代表的党和国家领导人的主张以及1972年6月5日联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议，给我国生态环境保护事业和生态环境保护工作带来了新的转折点。1973年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。第一次全国环境保护会议重点讨论、研究了我国的环境污染和环境破坏问题，在总结正反两方面经验的基础上，制定了防治环境污染和破坏的10条措施，同时，国务院制定并公布了《关于保护和改善环境若干规定》。随后，我国颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等一系列条例、规定和标准。1974年，国务院及大多数省市分别成立了环境保护领导小组，下设办公室。环保机构的建立，有力地推动了全国的环境保护工作，从1974-1976年，在污染情况调查的基础上，全国在工业污染防治、城市环境整治等方面取得了较大进展，同时，也为全国村镇生态环境保护奠定了良好的基础。
（三）恢复和发展阶段（20世纪70年代中期至20世纪90年代初）
该时期，村镇生态环境保护基本走上了法制化、规范化的轨道，许多相关法律法规在这一时期出台。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订的我国《宪法》，第一次对环境保护做出了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1978年党的十一届三中全会的召开，使我国环境保护事业和法制建设进入了一个蓬勃发展的崭新时期。
1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国环境保护法试行》，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1983年12月31日，在北京召开的第二次全国环境保护会议提出了城乡建设、环境建设要同步发展，并提出到20世纪末乡村环境和城市环境一起达到清洁、优美、安静的目的。为此，国家采取了几项重要措施。1983年1月11日，国务院决定停产六六六、滴滴涕的生产和使用。针对十一届三中全会以后，全国乡镇企业迅速发展带来的污染问题，1983年6月召开了全国县（区）环境保护工作经验交流会，总结出选择无污染、低污染工业的工业产品结构，注意合理布局，制止污染转移和对有污染工业实行“三同时”规定等经验。根据这些经验，国务院及时做出了《关于加强乡镇街道企业环境管理的决定》，将乡镇企业环境管理正式列入国家工作。1984年5月，国务院了《国务院关于环境保护工作的决定》，明确提出“各级环境保护部门要会同有关部门积极推广生态农业，防止农业环境的污染和破坏”。1985年，《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销”。
1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐溃化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素”。此外，国务院还制定了一系列关于保护村镇生态环境的法规。如《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇规划原则〔试行〕》、《农药登记规定》、《水产资源繁殖保护条例》、《水土保护工作条例》、《渔业法》等，村镇环境保护、自然资源保护及合理开发利用有了明确的政策法规依据，我国村镇生态环保工作进入到恢复和发展阶段。
（四）工程化和国际化阶段（20世纪末10年）
20世纪末，我国村镇生态环保进入到了工程化和国际化阶段。1991年6月颁布的第一部《中华人民共和国水土保持法》，是全国八大自然资源保护法规之一，用法律形式将水土保持工作固定下来。《中华人民共和国水土保持法》颁布后14个月，国务院颁布了《水土保持法实施条例》，同时，各省也先后制定并出台了配套法规，使《中华人民共和国水土保持法》贯彻执行进入到可操作阶段。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，为我国的村镇生态环境建设提供了明确具体的法律保障。
1993年国家环保局公布了《乡镇企业污染重点控制行为和重点区域名单》，将18个行业列为重点控制的污染行业，并根据污染轻重和危害大小，分为禁止从事生产的行业、严格限制的行业、重点控制的行业，437个县市区镇被列为重点污染区域，其中特重点地区有159个。1994年，农业部决定在全国4亿公顷草牧场上推广内蒙古阿鲁科乐沁旗有偿使用草场的经验，有25个省区约7200万公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。
1998年，长江流域的特大洪水和沙尘暴对环境造成巨大破坏，加上由于粮食的连年丰产等因素，促使国家最终启动了退耕还林工程。2000年中央2号文件将退耕还林列为西部大开发的政策要点之一，具有标志性意义的《退耕还林还草试点示范工作方案》实施。其中规定2000年在长江上游、黄河上中游14个省、区、市以及兵团进行退耕还林还草试点。同年国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》提出，退耕工作要明确责任，完善政策，健全种苗供应机制，严格检查监督，确保质量。
这一时期，国务院办公厅批准并下发了国家发展计划委员会农村经济司的《我国生态环境建设》一文，对我国农村面临的生态环境问题做了深入细致的分析。我国世纪优先发展项目计划也将涉及改善生态环境的项目放于首位，如特别重视工业、农业发展及能源建设中的环境无害化技术与示范项目，优先安排环境污染控制、资源保护与持续利用方面的重大项目。期间，我国政府开展了一系列村镇生态环境保护工作，并取得了很大成就，如五大生态工程、灭荒工程、治沙工程、生物多样性保护、划定基本农田保护区、草地建设、小流域治理等。
（五）快速发展阶段（2000年至今）
进入21世纪，我国村镇生态环保工作得到了迅速发展。“十五”期间，先后印发了《全国生态环境保护纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把加强村镇生态保护和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。这一时期，自然生态恢复工作取得显著成效，村镇生态保护监管与执法工作得到加强。国家环保总局在全国107个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》，加大了对村镇的生态监管与执法检查力度，村镇环境污染防治得到重视。国家环保总局先后印发了《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《规模化畜禽养殖业污染防治技术规范》，联合建设部颁布了《小城镇环境规划编制导则（试行）》，制定了《有机食品技术规范》和《国家有机食品生产基地考核管理规定（试行）》，会同商务部等11个部委联合印发了《关于积极推进有机食品产业发展的若干意见》，命名了一批国家有机食品生产基地。
“十一五”期间，我国大力开展村镇环境综合整治。加强农业面源污染防治工作，强化农产品产地环境监管，综合防治土壤污染，防治畜禽和水产养殖污染，实施“农村小康环保行动计划”，巩固推进生态示范创建工作。计划到2010年，基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题，重点区域农村面源污染、规模化畜禽养殖污染防治措施得到有效落实；省、市、县、乡镇和村相应级别的生态示范创建活动深入开展，资源开发活动的生态保护监管能力进一步加强，公众生态保护意识得到提高，生态保护法律法规体系进一步完善，为人们在良好的环境中生产、生活提供坚实的生态安全保障。
三、结束语
综上所述，我国自成立以来，尤其是改革开放以来，党中央、国务院高度重视村镇环境保护工作，经过多年的努力，村镇环境污染防治和生态保护取得了积极进展，为我国农业的发展和农民收入的提高奠定了坚实的基础。今后，我国将继续以科学发展观为指导，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持以人为本、城乡统筹、以农村环境保护优化经济增长，着力推进环境友好型的农村生产生活方式，促进社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会提供环境安全保障。
参考文献：
1、关于加强农村环境保护工作的意见[R].国家环保总局，2007-11-26.
2、吴雪.我国农村环境保护问题初探[J].重庆工贸职业技术学院学报，2007(2).
为认真贯彻落实市十五届人大一次会议《关于加快推进生态环境治理保护的决议》(以下简称《决议》)，系统回顾总结五年来《决议》的执行情况，根据市人大常委会工作安排，城建环保工委在常委会分管副主任的带领下，先后到市环保局、住建局、经信局、城管局、国土资源局、水利局、农业局、民政局、卫生局和部分镇，听取了有关工作情况汇报和部分人大代表、村级组织负责人的意见。同时，市人大代表各中心组通过视察、调研等形式组织代表开展检查活动;11月14日，市人大常委会又组织市人大常委会全体组成人员和部分代表视察了生态环境治理保护工作。现将有关情况报告如下：
一、《决议》执行情况
五年来，市政府根据《决议》提出的总体目标和工作要求，采取加强组织领导、明确工作职责、制定实施规划、细化目标任务、出台相关政策、强化督查考核等一系列工作措施，生态环境治理保护工作取得新的进展。
二、《决议》执行过程中存在的问题
对照《决议》要求，我市的生态环境治理保护工作仍然存在着一些问题，实际工作进展与《决议》提出的要求尚有差距，主要体现在以下五个方面。
(一)环保工作保障机制仍需进一步完善。生态环境治理保护工作涉及多个部门和所有镇、街道，一些职能部门和部分镇、街道责任不清、监管不到位、协调配合意识缺乏等现象还不同程度存在，整体合力还需加强。由于环保工作是一项长期的、投资较大且见效较慢的工程，造成就事论事抓环境的多、一如既往抓环境的少，责任意识和工作主动性还有待提高。市、镇(街道)环保机构人员不足，制约着环境现场执法的快速反应和现场处置能力。生态补偿机制尚未建立，村级组织由于村级集体经济薄弱等因素主动参与生态环境治理保护的积极性还不够高，亟需政府财政的有效扶持。
(二)水环境整治工作任重道远。饮用水源地监管难度大，无证无照餐饮、禁养区畜禽养殖、非法开采滥挖矿山资源及乱搭乱建房屋等问题仍未得到有效解决，水质安全受周围环境和气候因素影响较大，特别是湖库富营养化已成为饮用水源水质的主要问题。基层反映饮用水源上游村庄因规划控制，村民要求改善生活条件、创造经济来源的要求十分迫切。市域污水治理工程配套收集管线网络尚未完全建成，各镇生活污水治理施工难度大、成本高、推进速度不快，部分已纳管企业雨污分流不彻底，部分地段管道沉降脱节现象时有发生，直接影响污水处理厂的正常运行，污水厂处理设施运行负荷率仅达到设计规模的52%，工程日常运行管理机制尚需完善，市域污水治理工程的长效管理机制亟待建立。中心城区河道漾面宽度不一，河道贯通性和流动性差，河网水系普遍存在富营养化和蓝藻现象，偏黑偏臭现象在局部河道还有发生。村庄内部家庭作坊式企业直排现象还普遍存在，部分村级公厕和户厕污水处理设施达不到技术要求且改造推进速度不快，严重污染当地土质和河道水质。
(三)淘汰提升落后产能任务艰巨。七小产能属于传统产业，是当前淘汰提升落后产能工作的重要内容，但由于其地域特征明显，从业人员众多，且往往与当地产业结构相配套，大量小产能业主淘汰后的出路问题及市场需求、产业配套等因素阻碍着淘汰提升落后产能工作的进一步推进。同时，由于近期银行信贷紧缩，融资难度大，设备淘汰成本高，部分企业有一定的抵触情绪，主动参与淘汰提升落后产能的积极性不高。
(四)环境综合整治工作有待全面加强。桥头、观海卫等地的废塑料加工行业仍面临着反弹的压力，横河轴承行业油污处理任务繁重。有些企业受经济利益驱动，污染处理设施不完善或运转不正常，偷排、漏排、不达标排放等现象还有发生。城区污染源面广量大，污染源综合整治工作仍面临较大压力。城镇人均绿化面积增幅较慢，城区公厕、城区渣土中转站等基础环保设施落地困难。生活垃圾分类收集和处理机制还不完善，餐厨垃圾处理工作进展缓慢。区域性农业污染仍较严重，超标使用农药、化肥的现象仍然存在。
(五)全社会环保意识亟待增强。市民环境意识还有待提高，一些居民乱倒乱扔垃圾、随地吐痰、踩踏绿地、随地便溺等不文明的陋习依然司空见惯，工业垃圾乱焚烧、建筑垃圾乱倾倒等现象仍比较突出。有针对性的宣传教育方式方法还比较缺乏，宣传力度不够，生态环境治理保护工作还没有引起社会各界和广大群众的足够关注和自觉参与，氛围营造还需要进一步加强。
三、意见和建议
生态环境治理保护是当前和今后相当长时期人民群众最关心的热点问题之一，也是一项关系区域经济社会科学发展的重大工程。要做好这项工作，切实解决《决议》执行过程中存在的问题，必须认真贯彻落实市委关于推进生态文明建设决定提出的十二五主要目标任务，采取更积极、更务实、更有效的工作措施，进一步推进我市生态环境持续向好，努力把慈溪建设成为绿色生态、宜业乐居的一流幸福家园。为此提出如下意见建议：
(一)进一步完善体制机制，着力推进生态环境治理保护。一是建立环保综合协调机制。增强对环保工作的调控协调能力，突破单一的职能部门权责限制，理顺各级各部门工作关系，合力推进生态环境治理保护工作。对需要多方联合执法的整治行动，要整合执法力量，强化部门联动，提高执法效果。二是强化考核指导和行政监管。要提高对各镇(街道)的环境保护目标管理考核分值，严格落实环境保护目标责任制和环境污染行政责任追究制度，加强对镇、村环保工作的指导和督促，切实提高各地各部门的工作水平。加强政府监察执法能力建设，建立一支业务精、作风硬、公正廉洁的环境执法队伍。依据谁污染、谁治理的原则，加强对排污企业尤其是重点污染企业的监管，严格执行环保提前介入和一票否决制度，坚决杜绝引进不符合产业政策和环保要求的项目，从源头上控制新污染源的产生。严格执行三同时制度，进一步推进排污总量审批和排污许可证制度的实行。坚持开展多种形式的环保执法专项行动，加强检查、督查和巡查。三是加强资金保障。进一步加大市级财政投入力度，推进治污纳污等环保基础设施建设。建立健全生态补偿机制，特别是增加水源地保护区居民的补助额度。减轻镇级区域性整治及村级环境整治、公厕户厕改建等带来的资金压力，夯实环保工作基层基础。关于龙山、观海卫、周巷财政体制调整后的实际情况，建议统筹考虑生态资金安排。
(二)继续突出抓好水环境整治，确保工程项目效益的有效发挥。一是高度重视饮用水源保护工作。切实加强饮水水源地保护，规范企业生产经营和旅游业发展行为，加大对饮用水水源周围无证无照餐饮、禁养区畜禽养殖及乱搭乱建房屋等行为的取缔打击力度。加强对水库水质的日常监测，采取有效举措努力遏制水质富营养化趋势。加强对外引饮用水源突发事件的研究，保障市民饮用水安全。二是继续大力开展截污纳管和污水治理工程建设。加快支管网建设，提高管网覆盖率。加快推进污水接纳工作，强化镇、街道工作职责，加强对企业等用户纳管的技术指导，提高污水处理率。科学评估市域污水治理一期工程建设效果，强化对市域污水治理工程的管理，健全工程运行管理机制，明确运行管理方式，提高应急处理能力，及时解决处理好运行过程中出现的管网沉降破裂、主管支管衔接困难等问题，持续推进工程环境经济效益的有效发挥。及时总结非纳管农村生活污水治理经验，优化工艺流程，制定后续管理养护政策措施，提高实际使用效果。全面摸清当前全市公厕现状，列出具体改造时间表，加快推进公厕改造，努力消除公厕对周边环境的污染。三是有序推进城河治理。加快推进大塘江入口整治工程、漾山路江综合整治工程、水生态修复工程和中心城区引水环通工程建设，充分运用外引水加快推进城区水体流动，提高城河自净能力。健全城河管理工作机制，提高综合管理能力。四是全面推进河道和水资源开发保护工程建设。继续大力实施三横十一纵骨干河道建设，持续推进镇村生态河道建设，增加河道自净、排涝能力，优化河道周边生态环境。切实抓好和推广河长制的成功做法，努力提高全市河道水质。推进郑徐水库和慈西水库建设，切实发挥好外引工程效用，进一步提高水资源保障能力。
(三)有序开展淘汰提升落后产能工作，扎实推进节能减排。加强服务指导，正确处理好淘汰落后和规范提升的关系，帮助各地解决落后产能认定、落后产能淘汰举措等相关实际难题，摸准、摸细全市淘汰提升落后产能情况。强化要素调控，规范企业行为，提高落后产能企业(项目)的经营成本。优化财政政策补助方式方法，切实发挥好政策的引导作用，鼓励企业技术升级和设备改造。积极推广清洁生产和绿色企业创建活动，推广节能技术，培养节能产业，加快节能改造。加强统筹谋划，通过工程减排、结构减排、管理减排等措施，科学务实推进减排工作。
