一、“四个统一”与“四化”建设为新时期的市场监管确定了新理念
(一)“四个统一”与“四化”建设是新时期市场监管的新理念
任何一种政府职能的发挥必须有一定的执政理念做支撑，而执政理念反映了政府发挥职能的政策取向和思想基础，决定着政府的执政思路和工作方向。工商行政管理部门作为国家市场监管和行政执法的政府部门，也有自己的监管理念，无论是早些年提出的“三度理论”，还是其后提出的“动态监管”、“执法重心下移”等，均是在特定时期特定条件下工商行政管理的监管理念。而今我国已进入了全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新时期，全面贯彻落实科学发展观。积极促进和谐社会建设，积极服务经济又好又快发展。已成为工商行政管理部门发挥市场监管和行政执法职能面临的新形势。在形势和任务发生新变化。适时更新监管理念无疑是一种必然的选择。国家工商行政管理总局根据变化了的新形势。着眼于服务改革大局和提高监管效能，适时提出了要做到监管与发展、监管与服务、监管与维权和监管与执法的“四个统一”及推进工商行政管理的制度化、规范化、程序化、法治化建设的思想。应该说“四个统一”与“四化”建设思想的提出，正体现了与时俱进的马克思主义理论发展规律，既是对工商行政管理职能认识的进一步深化和拓展。也是落实科学发展观、构建和谐社会行使市场监管职能的必然要求。
从内涵角度看，“四个统一”把履行市场监管职能与促进发展、服务大局、消费和经营维权、依法行政有机结合起来，集中体现了科学发展观的精神实质和本质要求。按照科学发展观的要求，发展是第一要义，是我们党执政兴国的第一要务。作为承担市场监管和行政执法职能的工商行政管理部门，把促进经济社会发展，服务经济发展大局作为监管的落脚点和中心任务，是必然的，也是顺理成章的，同时也为工商行政管理市场监管和行政执法职能的发挥指明了方向，提出了新的工作任务和更高的要求。“四个统一”和“四化”建设思想的提出，体现了把工商行政管理职能置于国家的改革、发展、稳定大局中进行思考和准确定位的战略选择，必将对提高工商行政管理效能产生深远的影响。
(二)“四个统一”与“四化”建设是构建市场监管长效机制二位一体的必然选择
要进一步提高工商行政管理效能，必须探索构建市场监管长效机制。事实上，近些年来，为进一步强化市场监管和行政执法职能。正确履行法律赋予的职能，工商行政管理部门在理顺管理体制、构建监管机制、加强制度和法治建设等方面进行了艰苦的探索，并在这些方面取得了突破性进展。正如周伯华局长所说的“基本建立了适应社会主义市场经济监管的法律法规体系，基本建立了适应社会主义市场经济监管的体制、机制，基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商干部队伍，不仅为促进经济社会协调发展作出了重要贡献，也为工商行政管理事业的长远发展奠定了坚实基础”。着眼于更好地服务经济社会发展大局：就构建市场监管的长效机制而言，“四个统一”和“四化”建设二位一体是必然的选择。在二者的关系中，“四个统一”是指导思想，是基本理念和基本目标，而“四化”建设是实施保证。是实现目标的基本途径和基本方法，两者相互联系，互为作用。不可或缺，共同构成市场监管长效机制的两大基本要素和基本内容。
在“四个统一”中，监管是中心点，发展是落脚点，服务是出发点，维权是关节点，执法是着力点，这种审视与定位，既凸显了工商行政管理的市场监管与行政执法职能，即将工商行政管理工作的核心和本质定义为市场监管和行政执法，同时又赋予了工商行政管理鲜明的时代特征和新的内涵。如果没有“四个统一”。工商行政管理职能的发挥也就没有了方向和目标。与此同时，无论是市场监管还是行政执法职能，其发挥必须有相应的制度、法律法规作支撑和保证。而制度化、规范化、程序化和法治化的“四化”建设正很好地提供了这种支撑和保证的平台。制度化就是构建固定的监管模式，把监管内容、监管方式等被人们普遍认可的规则形式明确下来；规范化就是规范监管行为，杜绝任意行政：程序化就是明确监管和执法的步骤、顺序和环节。杜绝任意行政及责任不清；法治化就是一方面健全法律法规，切实做到有法可依、有章可循，另一方面要切实做到依法行政、依法监管。显然，这“四化”建设的内容都是保证“四个统一”实现的关键环节，因此，在做到“四个统一”的同时，必须推进“四化”建设，两者不可或缺。
二、构塑市场监管职能新取向的战略构想
“四个统一”作为新时期市场监管的指导思想，从宏观上说不仅在市场监管理论建设上具有重要意义，而且在微观上对于指导市场监管实践同样具有方法论方面的意义。既然市场监管理念已经发生转变，那么按照新的理念重构市场监管职能取向无疑就是题中应有之义。在市场监管职能伴随市场经济的不断发展和行政管理体制改革的不断深入、在规制市场主体行为、构建规范市场运行秩序等方面作用日益重化的大背景下，重新构塑监管取向，对于保证市场监管职能发挥的正确方向、找准着力点、强化效能同样具有重要意义。按照“四个统一”的要求，市场监管职能的新取向至少应有以下四个方面的内容。
(一)要进一步凸显市场监管的服务性
政府是经济和社会发展不可或缺的一个重要体制因素，人们已对政府在市场经济高效、有序运行中的作用达成共识。但是，在市场经济已高度发达的今天，人们已不再认为政府是权力导向型的无限政府，而是一种服务型的有限政府，即在经济和社会发展中能由市场机制调节和配置的就由市场这只“看不见的手”作用发挥，而在市场不能或不能很好发挥作用的领域即“市场失灵”和“市场低效”领域则由政府这只“看得见的手”发挥作用。特别是在当今各主要市场经济发达国家，政府的管理体制是一种公共管理体制，在政府管理体制及职能的调整和改革中，大都以“新公共管理主义(new publicmanagement)”为理论基础，其基本的改革理念是建设“三E”加“三C”的政府，即“经济、效率、效能”和“竞争力、顾客导向、灵活性或变革力”。应该说这种政府理论和政府管理理念在当今政府管理实践中占据了主流地位，可以认为是一种国际惯例。建设服务型政府也已经
成为我国深化经济体制和行政管理体制改革的重要目标和内容。党的十六届六中全会着眼于构建社会主义和谐社会更明确提出了建设服务型政府的要求。党的十七大也明确提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府。
应该说，着眼于落实科学发展观和促进经济社会又好又快发展的大背景提出的“四个统一”正符合建设服务型政府的目标。因此。无论是着眼于进一步做到“四个统一”。还是建设服务政府这个大的改革目标，都要求市场监管职能的发挥进一步凸显服务性，以通过市场监管职能的发挥，通过创造优良的市场环境，为促进经济社会又好又快发展服务，为构建和谐社会服务，为广大经营者和消费者服务，不是为监管而监管，要寓服务于监管之中，在监管中体现服务。在市场监管中凸显服务性，也就等于践行和落实科学发展观，践行服务政府的职能。因此凸显市场监管的服务性，必然要求工商行政管理部门把握好监管者与服务者的角色，既不能以管理者自居，只讲监管不讲服务，也不能只当服务者，而放弃监管或忽视监管职责的履行，要做到监管与服务的有机统一。事实上。在凸显市场监管的服务性方面，各地工商行政管理部门已经进行了有益的探索，如提出并打造“服务型工商”等。现在凸显服务性已经成为新时期市场监管职能发挥的一种必然要求，应该进一步系统地研究如何更好地打造服务型监管。
(二)要大力提高市场监管的和谐性
构建社会主义和谐社会是我国推进经济社会发展和现代化建设进程的重要目标，和谐社会理论也是我们党的一重大理论创新。而按照和谐社会理论着力提高市场监管的和谐性，无疑也是进一步做到“四个统一”的必然选择。按照和谐社会理论。和谐社会包括人与人的和谐、人与社会的和谐及人与自然的和谐。同时也包括以人为本的经济和谐、政治和谐和文化和谐。显然。市场监管的和谐属于经济和谐范畴。
提高市场监管的和谐性，主要是提高市场监管主体与被监管者之间的和谐，不断化解监管中的不和谐因素建立一种融洽、和谐的监管关系，从而取得理想的监管效果，在和谐监管中。一方面作为被监管者，能够做到自觉接受监管，并切实按监管要求规范和约束自己的经营行为。另一方面作为监管主体要运用和谐理念指导监管行为。增强人本意识。做到文明监管、人文监管。给予监管对象以更多的人文关怀，构建和谐监管关系，从而促使被监管者主动接受监管、服从监管及配合监管。提高市场监管的和谐性，不仅对于进一步做到“四个统一”是必需的。同时它也符合经济学中的激励相容原理。根据美国著名经济学家哈维茨(Harwicz)的观点。所谓激励相容，是指在市场经济中。每个理性“经济人”都会有追求自身利益的一面，其行为会按自身利益的规则行动，在这种情况下，如果一种制度安排，使“经济人”追求个人利益的行为恰好与集体价值最大化的目标相吻合，则这种制度安排就是激励相容。按照这一理论。如果一种监管能够做到激励相容，使监管关系中的监管主体与被监管者利益一致，则大大有助于提高监管效果，因而提高市场监管的和谐性，则正符合构建激励相容的市场监管格局的要求。因此，无论是从理论上还是从着眼于进一步做到“四个统一”，都必须大力提高市场监管的和谐性。
(三)要进一步提高市场监管的有效性
在监管与发展、服务、维权、执法四统一中，监管无疑是核心或者基础，这主要因为监管是工商行政管理部门的基本职能，放弃监管或监管缺位无疑等于没有履行法律赋予的职责和权力。更重要的是，如果放弃监管或监管缺位，导致市场秩序混乱、市场环境恶化，促进发展、服务大局、生产者和消费者维权及行政执法也就都无从谈起。因此，在做到“四个统一”和推进“四化”建设中，必须提高市场监管的有效性。
提高市场监管的有效性，也就是提高市场监管的水平和合意性，做到监管内容适当、监管方式方法合理，以达到预期的监管目标。市场监管的有效性是决定监管效率与效能的关键因素，如果有效性差，即使实施了再多的监管或会出再多的监管成本，也不会取得预期的监管效果。影响市场监管有效性的因素很多，但一般地说主要包括监管者素质和能力、监管方法及方式、监管职能到位程度及是否存在缺位、是否存在监管失灵、市场监管部门对被监管对象信息的掌握程度等。近些年来工商部门在加强队伍建设、改革市场监管模式、改革和完善市场监管方式方法、推进职能到位等方面，无疑都有助于提高市场监管的有效性，方向和措施都是正确和有效的，应该继续推进和加强。而根据管制经济学的有关理论，要提高市场监管的有效性，除上述措施外。还应重点抓好两个环节：一是改善信息约束下的市场监管，在现实中，监管部门与被监管对象常常存在信息不对称问题，监管部门不完全了解被监管者的信息，即存在信息约束。政府监管理论近些年来最主要的发展就是在监管过程中考虑到信息约束。提出了激励性监管理论。在提高市场监管的有效性中，也应该借鉴这一激励性监管理论，在监管中对被监管者实施以表彰、政策优惠等为主要内容的正向激励和以处罚、曝光等为内容的负向激励，并最终与被监管者达到激励相容。可以说。实施激励性监管也是构建市场监管长效机制必不可少的措施之一：二是治理监管失灵，监管失灵指“政府作用的结果不能达到预期的社会公共目标或损害了市场组织的效率或带来自身的高成本、低效率”。其诱因包括“政府的地方保护和行政垄断、政府被某些企业或利益集团所俘虏、政府官员的、等”。监管失灵是制约监管有效性提高的重要因素。在我国市场监管实践中，这种监管失灵同样存在，因此必须下气力治理。
(四)要进一步提高市场监管的规范性
在社会主义市场经济体制框架下政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能体系中，市场监管职能是政府的一种重要经济职能，同时也是政府直接联系与接触社会各层面的重要平台和体现政府形象的主要窗口。监管行为是否规范不仅直接影响监管效果，也直接体现政府形象。因此。要进一步做到“四个统一”，推进“四化”建设。必须进一步提高市场监管的规范性。
和落实的过程。结合实际正确制定、理解和执行相关的药品监管政策，是落实科学发展观，树立和实践科学监管理念，忠实履行对药品、医疗器械市场监管职责的基本要求。
一、深入调研，把握规律，保障药品市场监管政策的公正公平性
现代经济生活的实际和现代经济学理论告诉我们，市场并不是万能的，市场本身有缺陷，这些缺陷会导致市场的失灵。药品市场也是同样，必须制定并实施具有约束力的规范与准则，防止和调整市场失灵问题。药品市场监管政策是药品监督管理部门履行职能、进行药品市场管理的最主要、也是最重要的方式,因此市场监管政策的公正公平是市场监管工作开展的前提和基础。
（一）药品市场监管政策的制定，必须体现社会的公正公平
药品市场监管政策的制定公平性应放在首位，因为公共政策就是要协调公众的利益，使之趋于公正、公平。但这种公平性不是绝对平均，而是包含一定差别的公平，是将差别控制在公众可接受的范围内。例如我们在制定药品零售企业市场准入的相关标准时，认真调查蚌埠药品市场现状，从人口分布、药店布局、市场发展、方便群众等多方面系统分析，即制定了开办条件的统一要求，又结合蚌埠实际，按照市区、县城、乡村三个类别进行区分，有标准但不绝对平均，较好的体现了城乡差异及兼顾管理相对人的可承受能力，保证了药品零售企业开办过程在统一标准下保障公正，又区别对待实现相对公平。
（二）药品市场监管政策的制定，必须体现管理目标
每一项具体的公共政策都有其特定的目标性，需要通过政府积极而有效的公共政策引导以达到宏观调控的目标，药品市场管理同样需要长期和阶段性目标。因此，我们收集了国内、省内及本市药店分布及覆盖人口比例相关数据，结合蚌埠药品市场发展的实际情况，按照科学规划、合理布局、规范有序、持续发展的方针，2002年制定了《蚌埠市零售药店设置规划》及实施意见。确定了鼓励城市零售药店做大做强，发展连锁；重点规划发展乡镇零售药店；鼓励向农村发展便民药房的管理目标。通过几年努力，我市零售药店形成了城市连锁企业支撑、县城规模药店为主、乡村个体药店布点、药店覆盖人口比例均衡的药品零售市场格局，较好的实现了药品零售市场宏观调控的目标。
（三）药品市场监管政策的制定，必须体现管理效率
从管理一般性要求来说，政府的管理也必须讲究效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。食品药品监督管理部门组建时间短，可用的公共支出有限，活动的空间和资源也是有限的，这就要求我们对药品市场监管政策的制定、执行过程以及政策所要解决的问题都应做到“心中有数”，否则，市场管理本身就是低效或无效的。我们在制定药品市场日常监管制度过程中，针对药品批发零售企业数量的快速增长的发展状况，研究改进日常监管方式方法，从拉网式检查调整到突出重点问题、重点单位、重点岗位的专项检查，从一般常规性检查调整到以信用体系为依托引导企业自律发展的目标性检查，为此我局先后出台了《蚌埠市药品日常监督管理办法》、《蚌埠市药品零售企业驻店药师管理暂行办法》、《蚌埠市药品零售企业药品安全信用分类管理暂行办法》等系列政策，较好的解决了监管人手少、监管对象逐年增加的矛盾，提高了监管工作效率，保证了我市药品市场平稳有序发展。
二、依法制定，尊重规律，保障药品市场监管政策的合法性、科学性
公共政策的前提是它的合法性，要求公共政策的内容和形式都必须是合法的，这种合法性是对公共机构行为的约束。药品市场监管要依法进行，而不是随意的行为，要保证药品市场监管政策是为了公共利益，而不是侵犯个人的权利与利益，更不是为了机构和官员个人的利益去损害公共利益。
药品零售市场准入许可是基层药品市场监管的一项重要工作，是体现以人为本，立党为公、执政为民科学监管理念的窗口，是以民生为念，替百姓着想，为群众解忧，保障人民群众用药安全的前沿。药品市场准入政策合法性、原则性要求高，小的工作失误都会造成市场混乱，因此依法制定工作规范和操作程序是药品市场健康有序发展的前提。我局认真学习研究国家和省局制定的药品零售许可法规规章，结合蚌埠药品零售市场实际，在职权范围内界定科学合理的药品零售市场准入标准，先后制定并完善了《药品经营许可证（零售）核发审批流程》、药品经营许可证（零售）变更审批流程》、申领《药品经营许可证》（零售和零售连锁）条件和程序、《药品经营许可证变更》程序等相关政策，做到市场准入宽严适度、放而不乱、城乡有别，形成药品零售企业有序、规范、渐进发展的良好局面。
三、科学调整，不断发展，保障药品市场监管政策动态性、连续性
事物的静止状态是相对的，运动发展状态才是绝对的，现代社会发展节奏和生活节奏明显加快，价值标准多元化，与此相联系，现代政府的公共政策问题亦形成了较强的动态性。因此政策调整是政策过程中不可缺少的环节，任何一项政策都需要做出一定的调整以适应情况的变化，药品市场监管政策也必须适应市场变化需要不断加以调整。
（一）药品市场监管环境不断变化
药品市场是我国经济发展速度较快的市场之一，市场环境在不断变化，必然会出现监管未覆盖到的新情况、原有非重点监管内容变为重点监管内容、市场发展导致政策缺失等系列问题，这就要求我们要及时把握市场动态，调整完善政策，适应市场监管需求。例如2002－2004年，我局组建后根据我市药品经营市场实际情况，药品市场监管工作重点放在药品批发企业GSP认证和药品零售企业行政许可方面，政策目标是解决批发企业规范管理和零售市场发展布局问题；2003-2005年药品市场监管重点农村“两网”建设和药品零售市场规范方面，政策目标是“规范药房”和药品零售企业GSP认证；2004-2006年随着市场规范发展，政策目标是以药品经营企业安全信用建设为重点，利用信息化手段，深化监管内容，引导企业规范经营，自律发展。
（二）药品市场监管政策本身也在调整变化
人们在制定政策时，对影响政策的因素及政策产生的可能结果都不可能认识得全面，因此，随着人们对政策问题认识的深化，对政策本身做出相应的调整亦是必然。我们在药品市场监管工作中，随时关注市场变化，出台并修订了系列管理措施，从对药店、药房检查假药劣药调整到以抓源头规范药品购进为重点全过程药品质量管理；从零售药店开办基本标准要求调整到严格GSP管理规范，提高从业人员综合素质，提升药品零售企业管理服务水平；从企业管理规范执行检查调整到利用先进的信息技术手段，提高药品市场监管水平。
四、规范执行，实践检验，科学开展药品市场监管政策效果评价
公共政策是政府维护公众利益的主要手段，公众利益是一切公共政策的出发点和最终目的，一项公共政策的社会效果如何，其中重要的衡量标准是要看绝大多数人满意不满意，既能够保证公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足最大多数公众的利益需求。药品市场监管必然通过执行相关政策来体现，并在实施过程中通过实践来检验政策的可行性及社会效果。
（一）依法行政是药品市场监管政策产生最大效果的根本保证
药品市场监管过程是依法行政的过程，要求执法人员要正确理解有关法规、政策，在市场监督检查中真正体现以人为本、执法为民的宗旨，树立科学执法的理念，既要注重实体合法，又要注重程序合法，以实现药品市场监管政策的真实和最大效果。任何违法违规的市场监管行为都会导致政策的错位与失效。
（二）边实践边总结，使药品市场监管政策产生最好的效率
监管政策的执行过程是日常工作内容的重要组成部分，实践、总结、提高是有效的工作模式，药品市场监督工作者要作有心人，在日常政策的执行过程中要勤于思考，政策执行过程中遇到的情况千差万别，需要执行者认真加以疏理分析，结合工作实际贯彻落实政策，通过工作检验政策的可行性，在此基础上归纳总结，为政策的进一步完善提供依据，以保证政策执行达到较高的效率。
（三）建立科学的政策效果评价机制，提高药品市场监管政策制定水平
政策的执行对象不同，其效果必然产生差异，因此科学的政策效果评价机制的建立能有效提高药品市场监管政策制定水平，应从执行政策投入的工作量、分析政策产生的绩效、政策效率、政策社会效果的充分性公平性、政策适当性及执行力等方面加以评价，在药品市场监管领域建立政策调研、政策制定、政策实施、政策评价、政策提高调整一套科学规范的政策机制。
五、加强学习，树立科学监管理念，提高药品市场监管政策的执行能力
食品药品监督管理部门是制定、执行和评估药品市场监管政策的机构，其公职人员就是政策的分析者、制定者、执行者和评估者。因此食品药品监管部门的能力建设及提高，对药品市场监管政策有着直接的、关键的影响。食品药品监管系统由于组建时间短，队伍的整体素质和综合能力与适应职能需要还有一定差距，因此要落实科学监管理念，切实提高监管工作效能，形成高效规范有序的行政执法机制，就要从队伍建设入手，不断提高药品市场监管政策执行能力。
一是加强学习，提高队伍素质。实践科学监管理念要从多方面去努力，人是关键的一环，科学监管理念要由人去落实、去实践，药品监管政策要由人去执行，因此药品市场监管工作人员要加强法律法规、业务知识、社会知识的学习，努力造就一支业务精通、政策务实、监管有力、作风正派、善于创新的药品监管队伍，建设一支为民、清廉、务实的干部队伍，为提高监管政策执行能力提供组织保障。
关键词：监管治理；市场参与者结构；监管独立性
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006－1428(2011)05－0065－04
近几年国际上的最新研究表明(Das等，2002－2007)，政治对金融监管的干预导致金融危机问题雪上加霜。来自政治方面的压力不仅在整体上降低了金融监管质量，而且也束缚了金融监管当局的手脚，监管机构被“俘获”的程度也相对较为严重，使他们无法针对有问题的金融机构采取及时的行动。这样的后果就是，相关金融监管部门在金融危机发生之前就被削弱，无法及时确认危机的严重性，延误实施必要的干预措施，并加大了危机给国民(纳税人)带来的代价。为了达到防止发生金融危机的最终目的，决策者与政策分析人士越来越认识到给予金融监管部门足够的独立性，从而摆脱政治压力的影响，改善金融监管质量是亟需的。
一、监管机构独立性
监管独立性指的是通过授予监管机构适当的权力来保证其拥有公正的独立性，以防止来自政府部门政治因素以及被监管机构因素的影响，从而制定出无偏的监管决策。
有关监管独立性讨论缘于上世纪初的美国。在那个时候，美国成立了多家独立性监管机构，并呈现出独立监管机构自我控制(Self－eontr01)的管制模式。1946年《行政程序法》颁布之后，国会授予了独立监管机构规章的权力，并建立了规章的“公告――评论程序”。
进入1970年代以后，在质疑监管有效性的同时对监管机构的独立性的讨论也逐渐增多，成果主要集中在与通信、邮电、公用事业以及基础设施建设相关的监管机构的独立性方面，涉及金融领域独立性的则主要侧重于中央银行的独立性。如一些研究者(Davies，1975；：Romzek&Hendricks，1982；Meier，1985等1认为，监管机构本身拥有的资源越多就越能够抵制“监管俘虏”。这些资源包括：专业化和职业化的技术官员队伍、职员对监管机构监管理念的认同、独立的知识和信息资源、监管机构本身的凝聚力、首脑的领导能力、监管机构的权力、监管机构的政治地位等等。监管机构的独立性与它拥有这些资源的丰富程度正相关。
进入20世纪90年代尤其是中后期，多次金融危机特别是在东南亚金融危机中表现出来的金融监管机构弱独立性的相关问题的出现使得研究金融监管机构独立性相关问题的重要性日益突出。Lindgren等人(1999)对1997－1998年的东南亚金融危机的研究表明，对于监管过程的政治干预延迟了对危机严重程度的承认，进而延迟了补救行动加深了危机。在某些情况下，监管者实际上已经意识到了问题的严重程度，但是政治压力阻碍了他们对问题的解决。而危机早期，出于政治考虑而实施的意在延长有问题银行寿命的监管宽容引发了上述行动继续存在的预期，由此进一步诱致了道德风险和监管者的不作为。
通过反思近年来爆发的金融危机，研究者们发现。中央银行或其他金融监管机构受政府或利益集团的不当影响。不能独立地行使监管职权，特别是不能一视同仁地监管国有金融机构，降低了金融监管质量的有效性，助长了国有金融机构的道德风险，破坏了金融市场的公平竞争，导致了问题的积压，加剧了金融体系的脆弱性，因而引发了研究者比较集中地对金融监管机构独立性的讨论。
在此类研究中，比较有影响的当属Das、Quintyn和Taylor等人在2002－2007年在IMF工作时发表的关于金融监管机构独立性的工作论文，他们主要从为何要确保金融监管机构的独立性入手，综合考察世界上一些具有代表性的国家的金融监管机构独立性现状。继而来探讨如何比较好地实现金融监管机构独立性，从而更好地为金融稳定服务。Udaibir S，Das和Marc Quintyn以这份报告为基础，在《危机防范和危机管理：监管治理的角色》一文中提出了关于金融监管独立性的四个纬度，即规制独立性、监督独立性、机构独立性与预算独立性。后续的研究基本以此为基础或加以深入研究、或根据本国的具体的情况进行综合研究论证。而这些研究多从监管机构的角度去研究如何减少政府的干预，没有深刻揭示导致政府干预动机的根源和被监管机构的不同市场结构对监管独立性的影响。
二、银行市场参与者结构对监管独立性的作用分析
(一)市场参与者结构与监管独立性的关系分析
以往监管独立性的研究多以监管机构为对象，研究如何加强和改善监管机构的规制、监督、机构与预算独立性来隔绝或减少政府对监管的干预和被监管机构的寻租行为(如图1)。
但本文认为，这些方法虽然有效，但却不能根本解决监管独立性的问题。原因在于这三者间的关系是随一国政治、经济和文化等的发展而动态变化的，而其变化的动力核心是市场参与者结构的变化，而这些有关独立性的研究却忽视了市场参与者结构对政府和监管机构的反作用。其反作用机理如下：
1、市场参与者和政府关系的密切程度：二者关系越密切，政府相对于市场的独立性越差，政府对监管干预的动机越强，而这体现在市场参与者的产权结构特征上：
2、市场参与者的市场力量：市场参与者的力量越大，其对政府和监管机构的俘获能力就越强，因此对监管独立性的影响就会越大，而这体现在市场参与者的集中度上。
因此，监管独立性的制定和改善必须与市场参与者的特征相适应才不会出现“南橘北枳”的问题，并且确保法律、规章得到切实的贯彻和执行。
(二)市场参与者不同结构类型、特征及对监管独立性的影响
刘万明、李雪莲(2007)对IMF成员国的银行产权结构变化进行了研究，发现20世纪80年代尤其是90年代以来，世界上大多数国家的政府淡出了银行业产权主体角色，政府在银行业中拥有的资产份额不断下降，作为一个整体，发展中国家的银行业资产所有权结构由强政府主导型向非政府主导型演化，发达国家则由弱非政府主导型向强非政府主导型演化，全球银行业产权结构因此而发生了重要的去国有化或私有化变革。而在集中度上，各国银行业市场结构的主要特征则是市场集中程度较高。银行业高集中度的国家主要有两类，一类是高度发达的西方国家，这在德国、英国甚至美国都有表现；另一类是国有银行占主导地位的一些发展中国家，其银行体系发展远不充分，还需要经历一个由全面发展到市场化集中的过程，目前较为普遍的特点仍是市场集中度较高。本文根据市场参与者对监管独立性的影响机理对市场参与者结构进行两种划分：
1、根据市场参与者的产权结构可以将市场分为国有产权主导和私有产权主导两种类型。很明显，国有产权主导的市场会和政府具有天然的紧密联系，因
此，政府对监管独立性的干预就会很强，即使制定了良好的制度，也很可能不能得到贯彻执行。而私有产权主导的市场和政府联系松散，政府本身的独立性就会很强，政府为维护参与者的不当利益的动机就会减少，从而对监管机构的干预会下降。
2、根据市场参与者的集中程度进行划分可以将市场分为集中型市场和分散型市场两种类型。集中型市场由于少数机构具有很强的市场力量，在金融机构特有的很强的脆弱性和外部性的基础上，其会较容易俘获政府或监管机构放松对其的监管。而分散型市场由于其市场竞争比较强，政府和监管机构相对于他们就比较容易保持自身的独立性而实现良好的监管。
而这两种分类的各自两种类型在现实中组合构成市场参与者结构的四种类型：国有主导的集中型市场、国有主导的分散型市场(这种情况比较少见)、私有产权主导的集中型市场和私有产权主导的分散型市场。这四种市场结构类型对政府独立性的制约和对监管独立性的影响进行综合考察得到表1：
以此为基础我们可以对如何有效提高监管独立性提出以下建议：
1、对于国有产权主导的集中型市场，一方面要不断加强市场化建设，进行去国有化或私有化的改革，减少甚至阻断政府和市场参与者间的联系，即首先要提升政府的独立性；另一方面应强化规则性监管，辅之以透明度的提高和不断健全的问责机制。
2、国有产权主导的分散型市场这一类型在实际中很少，可以参照第一种类型进行监管独立性建设。
3、私有产权主导的集中型市场由于市场力量相对比较强，不但容易出现“大而不能倒”的情况，而且常会凭借其力量通过寻租活动俘虏政府和监管机构为其牟利，因此，对这种市场参与者结构，应当坚持规则监管，通过加大透明度建设和完善问责机制强化社会对监管机构监管行为的监督，进而提升监管独立性，并促进社会监管。
4、对于私有产权主导的分散型市场，应着重培养和提升监管者能力，加强监管者激励，在此基础止实施灵活性较大的原则型监管，加大透明度和问责机制的建设，建立快捷有效的监管矛盾处理的司法、仲裁系统。Quintyn与Taylor等人(2002)调查发现，有些国家的银行法律会容许漫长的上诉过程。他们认为，存在这样的可能性会导致一些不良的后果。其一，漫长的上诉过程会延缓被处罚金融机构的处罚以及延长一些可能会关闭的问题金融机构的存在时间，特别是在金融环境不稳定的情况下，这些可能会影响到整个金融系统的稳定性。其二，漫长的诉讼会影响监管机构在公众和其他被监管机构心中的地位，损害其声誉。其三，可能损害监管机构的工作效率和质量。其四，监管者可能会因为害怕被而手下留情，这增加了被行业俘获的可能性。如果因为其行为而陷入漫长的诉讼过程，监管者可能在下一次监管行动之初考虑到以前的经历，从而在行动时畏手畏脚。因此，快捷有效的司法、仲裁系统对分散型市场基础上的原则性监管具有重要意义。
三、我国的情况及建议
本文拟从市场集中度、产品差别、进入壁垒三个指标来说明我国的银行业市场结构的形成和特点，进而分析其对监管机构独立性的影响。
(一)我国银行业市场参与者结构分析
1、高市场集中度。
中国银行市场具有明显的寡头垄断型市场结构特点，这一特点已被很多学者运用各种理论和实证分析所证明。比如：方莹、严太华(2005)使用衡量集中度最常用的指标CIU指数、洛伦茨曲线和赫芬达尔一赫希曼指数(HHI)测度中国银行业的市场集中状况得出：中国银行业规模分布差异严重，竞争程度不高，属于极高寡占型。尽管这种寡头垄断的局面正被逐步打破，国有商业银行的竞争对手也在成长，但是发展速度相对迟缓。这种状况的形成是由我国的政治、经济体制的发展决定的，为维持市场稳定和对市场的控制，政府通过进入壁垒和产品差别限制市场的竞争，但这却严重阻碍了我国金融市场的发展。
2、低产品差别。
对于我国的银行业来说，差异化程度明显不足，大部分商业银行的市场定位和客户定位大致相同，四大国有商业银行和股份制银行的客户群体基本上是大城市的大行业、大企业，而城市商业银行则只能在地方政府支持下在“夹缝”中生存，进而导致市场营销层次低，基本上都是银行的形象宣传，提高银行的知名度。造成这种现状的根本原因在于政府对银行业的过度管制限制了竞争、抑制了市场的创新活动和创新动力，这不仅会造成市场产品的单一、趋同，并且使得中小金融机构的生存空间狭小、难以发展。
3、高进入壁垒。
进入壁垒就是指在市场中创建一个新银行所面临的障碍性因素。贝恩(Bain，1956)认为，进入壁垒是指产业内已有厂商相对于潜在进入者所具有的优势，这一优势便利在位者可以将价格持续地提高到边际成本以上而不引发新厂商的进入。按照进入壁垒形成的主要因素。我们可以将其分为三大类：规模经济壁垒、政策法制壁垒和产品差别壁垒。因为我国政府在市场运行过程中担负着社会稳定与经济发展的双重重任，在金融产业市场机制尚不完善的条件下，制度性壁垒是不可避免的，也是十分必要的。但在从计划经济向市场经济的转轨过程中，我国银行业市场的制度性壁垒减少缓慢，并逐步形成了规模经济壁垒和产品差别壁垒。
综合上述分析，结合现实，我们不难得出，我国银行业参与者市场结构是典型的国有产权主导的集中型市场，存在两个影响监管独立性的基础：一是市场参与者和政府关系极为密切，这使得监管机构很难独立于政府，有法不依和有法难依的情况很显著。二是在此基础上，市场参与者对监管机构的“俘获”这一影响监管独立性的障碍被显著加强。因此，要想提高我国监管独立性，就首先要考虑如何解决这两个基础性问题。
(二)提升我国监管独立性的建议
1、只有逐步深化银行业的市场化改革，才能逐步提高政府相对于银行业的独立性，才能减少政府对监管机构的干预，政府也才能切实推进监管独立性的建设。1998年财政部专门发行了2700亿元特别国债，用于弥补国有银行的资本金的不足。1999年国家由财政出资成立了四家国有资产管理公司，专门处理四大国有银行的不良资产。随后又动用外汇储备充实商业银行的资本金等等。实际上，政府对银行类似于这样的“父爱主义”行为并不能从根本上解决问题而只是一时的权宜之计，也不能消除风险而是把风险囤集起来，低效率运转的损失和浪费必然造成风险的长期累积、放大和膨胀。
2、由于是国有产权主导的集中型市场结构，造成其竞争水平低、创新缺乏动力，因此，我国的监管立法、规章、规则等应强调规则监管，明确、细化各种法律、法规的条文和处罚规定，减少原则性监管。否则，给予监管机构的灵活性在政府干预或被监管机构俘获下，成为监管机构放松监管的理由甚至是保护伞。
关键词:证券市场;监管制度;完善
我国目前正在积极推进社会主义市场经济的深化改革，而证券市场作为市场经济和信用制度的产物，在社会经济中发挥着重要的作用。目前，为了完善社会主义市场经济，促进市场经济的法制化建设，必须要对证券市场加强监管。从本质上而言，证券市场产生于市场经济，而市场经济具有自发性和盲目性，所以为了使得证券市场的发展更加的合理和科学，必须要加强政府监管，通过强有力的控制来实现证券市场的平稳。
一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)法制建设不完善
法制建设不完善是我国证券市场监管制度存在的最大问题。出现这样的问题主要有两方面的原因:首先是因为证券市场是信用制度和市场经济的产物，而我国在建国后一直采取的是计划经济体制，在改革开放以后，我国开始发展社会主义市场经济体制，在这样的环境下，证券市场才开始发展。由于证券市场在我国的发展时间较短，所以相应的立法没能完善。其次是因为我国证券市场虽然是在市场经济下发展起来的，但是却有着计划经济的影子，政府调控对证券市场有一定的影响，所以法制建设就会产生滞后性。
(二)市场监管存在着弱效性
为了完善社会主义市场经济体制，加快我国社会主义市场经济的建设，强化市场监管非常重要，但是由于对社会主义市场经济的认识和研究不到位，所以在证券市场，市场监管存在着严重的弱效性，重要表现在两方面:首先是市场监管存在着片面性，也就是说市场监管对于证券市场的作用存在狭隘性，不能全面的进行监管。其次是市场监管存在滞后性，不能科学的预见证券市场的发展。
(三)监管制度不能体现公平公正
由于缺乏必要的法律保证，市场监管也存在着弱效性，所以监管制度的不公平性表现的比较明显，主要体现在两个方面:首先是在证券市场中，市场主体的竞争存在不公平。就前现状而言，进行证券市场监督的主要是证监会，但是由于政府对证券市场的干涉过多，导致证监会在履行其监督职能的时候不能完全的按照市场准则来进行，所以有失市场监管的公平性。其次，证券市场既是在市场经济中发展起来的，其监管制度就要符合市场经济的特点，但是市场经济的开放性和自由性在监管制度中的体现非常薄弱，这就导致监管制度在促进证券市场的自由发展方面存在问题。
二、我国证券市场监管制度的完善措施
(一)强化法制建设
为了使得我国的证券市场发展更加的平稳，就必须进行法制化建设。目前，我国正在积极推进法制化建设，加强经济领域的立法对经济发展而言是一种保障，而证券市场作为经济发展的重要内容，必须要保证其稳定。强化证券市场的法制建设，需要做到两点:首先是充分借鉴发达国家关于证券市场监督制度的建立内容，从他国经验中总结出优秀的制度体系为我国服务。其次，我国的市场监管制度法制建设需要在我国证券市场的基础特色上来进行，因为只有符合我国特色的法律条文，才能促进我国证券市场的发展。
(二)积极利用政府监管
在证券市场的监督制度建设中，一方面要进行市场监管的积极建设，另一方面要积极地利用政府监管来促进证券市场的合理发展。市场监管有两个突出的弊端就是由于市场具有开放性和自由性，所以市场监管会存在盲目性和滞后性，这对于证券市场的平稳发展不利，所以利用政府监管来做有力的调控，一方面可以对市场发展的弊端进行有效的控制，另一方面，通过政府的调控，证券市场将会向全面性和平衡性发展。
(三)建立健全公平公正的监管制度
建立公平公正的监管制度需要做两方面的工作:首先是保证监管制度的独立性。市场监管是在证券市场的基础上建立的，对证券市场的发展有调节和控制作用的制度，要想充分的发挥其监督的职能，就必须保证其地位的独立。在实际监管中，政府部门可以协调监管，但是不得干涉证监会的监管工作。其次就是对于证券市场的主体要做好一致化对待，保证主体之间竞争的公平性。
三、结语
证券市场对于我国的经济发展有着重要的影响，充分的认识到证券市场存在的监管缺陷，并积极采取措施进行监管制度的完善，这对于促进证券市场平稳有效的发展具有重要的意义。
作者:周麟 单位:国际关系学院
参考文献：
［1］杨邑龙．完善我国证券市场监管制度研究［J］．经济师，2010，04:93－95．
［2］王娜．浅论我国证券市场监管法律制度的完善［J］．中国证券期货，2013，07:71．
我国证券市场是新兴市场，证券市场监管严重滞后。我国证券市场在发展过程中表现出来的虚假信息、操纵价格、内幕交易、极限投机等方面的问题已经危害到证券市场自身的发展，损害了投资者的利益。我国证券市场监管在行使职能过程中表现出来的头痛医头。方法单一、法规不完善、措施不到位、效果不理想等问题充分说明其存在的问题是全方位和多层次的。深入分析，其根本原因就在于证券市场监管的基础建设方面存在严重缺陷。因此，研究并借鉴西方发达国家证券市场监管体制，加强和完善我国证券市场监管的基础建设是摆在我们面前的一项刻不容缓的任务。
证券市场监管基础建设包括：法律法规建设、监管体制重塑、市场规律运用、证券监管的国际合作等方面的内容。本文将通过中外证券市场监管的比较分析，来研究探讨如何加强和完善我国证券市场监管的基础建设。
一、法律法规与制度建设
现代证券市场监管起始于20世纪30年代的大危机。1929年的股票市场大崩溃根源于第一次世界大战后美国的经济增长，经济增长带来了大量的证券发行，同时也带来了整个20年代的经济过热和银行信用的滥用。金融危机和股灾导致了全球性的经济危机，也导致了现代证券市场监管的产生。
大危机后，美国加强证券市场监管是从立法开始的。现在，证券业是美国最严厉的立法领域，证券市场监管的法律规范形成了一个覆盖广泛、巨细无遗的完整体系。可分为两个历史阶段：一是30年代关于银行和证券业的立法，以《1933年银行法》、《19333年证券法》、《1934年证券交易法》为代表，精髓是银行和证券业的分业经营与管理，将证券市场置于政府的监管之下，强调信息公开。30年代美国最高法院大法官路易斯·布兰代的名言：“公开是治疗社会病和产业病的最佳药方，阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察”。证券市场立法和信息公开成了证券市场监管的两大法宝。二是1999年颁布的《金融服务现代化法案》，顺应金融发展的要求，从法律上确认了银行、证券、保险混业经营的原则，结束了30年代《银行法》以来分业经营、分业监管的格局，实行功能监管。
我国目前规范证券市场的法规体系可分为两个层次：一是由国家统一颁布的法律，包括公司法。证券法；二是由各部门制定的各种规章制度。
1.我国证券市场法律体系分析
我国目前规范证券市场的法律有两个：《公司法》和《证券法》。但是都存在一定的问题，从形式上看是滞后与不完备，从内容上讲则是不能适应证券市场发展的需要，在很多方面存在内容过时或者无法可依的现象，在实际运用中则存在缺少程序性规定、有法不依和有法难行的问题，甚至存在较多的法律法规互不配套、相互矛盾的问题。其原因可归纳为：首先，我国证券市场起步晚，发展时间短，在制度设计和运行机制等很多方面还存在问题，证券市场的实践还不能为立法概括抽象提供应有的深度和广度。其次，我国证券市场立法存在着法理研究和立法经验不足的问题，一些法律条款有明显的法律漏洞，缺乏必要的法理支撑。第三，我国证券市场是在改革中设立与发展的，将在深化改革中发展与完善，我国证券市场的立法不完善有其客观上的原因。
例如，《公司法》是1996年颁布的，1999年底曾作过一次修订，是我国第一部关于市场经济主体的法律，在明确企业组织形式、规范企业行为、推进市场经济主体的改革与发展等方面曾经起到了重要作用。但其存在的问题也是显而易见的。第一，法律规范不完整，存在条款粗疏。内容空缺、缺少必要的程序性规定等问题，在公司行为、公司治理结构等方面都存在无法可依的现象。公司法关于股份有限公司监事会的规定为五条，完全没有涉及监事会议事方式、表决方式等程序性的内容，目前我国公司实践中出现的监事会普遍不能发挥应有作用的状况，应当说与公司法的不足有直接的关系。第二，对有关权利的实现缺乏必要的救济方式。公司在运作过程中涉及众多相关主体的利益，这就决定了《公司法》在调整相关主体间利益关系时，要制定具体有效的法律规范。其中重要的内容就是设置必要的权利救济措施。我国公司法在此方面存在着明显的不足，在公司章程违法侵害相关主体权利时，少数股东提议召开临时股东大会的请求不被董事会接受，董事会、董事长不履行职责，股东大会决议出现瑕疵，法律缺少相应的救济措施，实践中出现这类情况时，权利人往往投诉无门，从而使公司法规定的权利形同虚设。
再如《证券法》，从提议制定到颁布实施，经历了一个一拖再拖，反复修订的过程，终于出台了，其存在的问题也暴露了，一些条款内容过时，一些条款与其他政策规定又相冲突。在银行、证券、保险、信托的分业管理，在资金在不同市场间的投资运动等具体规定中，存在明显的相互不配套不协调的问题。
在我国规范证券市场的法律体系中，还有一个明显的问题就是在证券市场的很多领域，法律规范还是空白。如证券投资基金法、投资公司法。证券投资者保护法。投资顾问法等等都暂付阙如。此外，证券市场的法律规范有一个不断修订，不断完善的过程，证券市场在发展变化，新的问题、新的矛盾不断出现，规范证券市场的法律也必须适应市场发展的需要作出修订。国外的证券市场立法已经经过这样的历史过程，我国现在则正处在对证券法、公司法作出修订最为迫切的时机。
2.证券市场的规章制度分析
我国证券市场的规章制度与行业自律规则由中国证监会、证券行业协会、证券交易所及证券商分别制定。中国证监会是我国的证券监管机构，有关证券市场监管的各种规章制度由其制定；证券行业协会是自律机构，制定有关自律的各种规章制度；证券交易所不仅仅是一个证券交易市场，也是证券监管机构，制定有关证券发行上市及证券交易的各项制度；证券商则制定内部风险管理的制度。它们构成了一个完整的体系，对证券市场机构、证券市场行为进行着全方位的规范。
例如，2001年为中国证券监管年，中国证监会有19个制度办法先后出台。内容涉及对证券公司经营行为的规范与合规监管；基金管理公司的发起和设立，投资基金的投资运作；上市公司的治理结构。信息披露、风险揭示：新股发行。证券交易；亏损公司的暂停上市与终止上市等。这些规定、办法和指导意见，涵盖了证券市场的方方面面，在规范市场。防范风险等方面起到了重要的作用。
从上面的分析可知。法律法规和制度办法应该是一个完整的体系。所有的证券行为都可以用法律法规来规范。我国的现实则是，在规范证券市场的法律法规体系中，各种法律是最高层次的。最重要的，却既不健全又缺乏可操作性，而各种规章、制度、办法则相对要全面完整一些。
3.健全和完善我国证券市场法律法规制度的措施
（1）加紧《证券投资基金法》，《证券投资者保护渤》《投资顾问或咨询法》等法律的制定，填补我国证券市场法律的空缺，健全我国证券市场的法律体系。
{2）根据证券市场发展的需要，对已有的《证券法》《公司法》进行修订，以增强其适用性和可操作性。
（3）进一步明确中国证监会、证券行业协会。证券交易所、证券商的权限职责，对所有证券市场的规章制度办法等进行清理、修订、完善，以确保其与法律规范的配套，以及实践中的可运用性和权威性。
（4）加强对法律法规的学习宣传工作，使各类证券从业人员、投资者懂法、守法。
二、监管体制的重塑
我国证券市场实行的是政府监管体制，监管框架由三个层次构成：一是设立专门的政府监管机构——中国证监会进行监管；二是自律性监管；三是社会监管。图1可以说明我国证券市场监管框架：
从监管体制方面来分析，我国的证券监管体制存在的问题表现在：（1）证券监管在金融监管中的地位与其他金融监管机构之间的分工协作不够明确协调；（2）在证券监管体制、监管机构设置、职责划分等方面不完整明确：（3）在政府机构监管与自律监管方面，更多地依赖政府机构监管，且存在监管缺乏权威性、独立性，监管不规范运动式的监管多于持之以恒前后一贯的常规监管等缺陷；（4）在自律监管方面，缺乏合适的制度安排使之有约束力、行之有效；
（5）未能充分发挥社会监管的作用。
如何健全我国的证券监管体制，可从以下方面着手：
1.改变分业监管模式，建立混业监管体制。在重新确立我国的证券监管体制方面，我们要综合考虑以下方面的因素：借鉴国外的经验教训，从整个金融业发展的大趋势及金融监管的高度及证券监管的目标来考虑证券监管的体制，从保障证券监管的效率。促进市场的发展来考虑证券监管的机构设置及职权划分。
金融业的发展趋势是混业经营，这是不容置疑的，与之相应的监管体制应是混业监管，这是摆在世界各国金融监管者面前的共同课题。我国现在实行的是明确的分业监管模式。今年设立了银监会，银监会根据授权统一管理银行。金融资产管理公司。信托投资公司和其他存款类金融机构；为保证中央银行在货币政策制定与执行方面的超然地位，将货币政策制定、执行职能与银行监管职能分开，这是必要的。但从金融监管方面来讲，银监会、保监会、证监会构成了真正的三架马车体制，这与金融业混业经营的发展趋势不符。我们需要选择的是：成立金融监管局，把银监会、保监会、证监会作为监管局的下属机构；或者仍保留现在的三足鼎立的体制。不同的监管机构在监管目标上会有差异，多重监管机构分别监管业务交叉的不同金融机构，必然导致一定的混乱。建立统一的金融监管体制，有利于我们确定统一的监管目标，进行统一的权责划分，提高监管的效率。
2.从机构、业务两个方面来划分不同监管者的监管对象与范围，明确监管者的职责与权利。对中国证监会要明确其监管的市场机构与市场业务活动，确定哪些方面是该管、可以管好的，哪些方面是不该管。也管不好的，这样一方面可以提高监管的效率，另一方面可以保持市场的活力，促进市场的创新与发展。这对我国一个新兴的证券市场尤其重要。
3.在证券监管方面更多地发挥自律机构的作用。制定统一的行业规范，提供制度方面的保证，为自律监管发挥作用提供一个良好环境。
4.充分发挥社会监管的作用。对证券市场的社会监管包括社会媒体、投资者，信用评级机构、资产评估机构、会计师事务所。律师事务所的监督等多方面。财经媒体是为广大读者、包括投资者服务的，而监督从来都是其最重要的基本职能。市场参与者对证券市场的监督也非常重要，成熟的市场上总有相互对立的利益主体，相辅相成，相克相生，各种利益主体、各方的分析师和媒体一起形成强大的市场合力，推动了市场透明度的提高。在我国证券市场监管中，社会监管曾经发挥过很好的作用，如蓝田集团的问题因为社会监督而被揭露。但也存在很多问题，如会计师事务所等证券市场服务机构为了自身的利益而包庇造假者；如市场参与者相互勾结，形成“买卖一家”的垄断局面等。因此，发挥社会监管的作用，首先要规范其行为，其次要保证其发挥监督作用的渠道畅通。
5.加强对监管者的监管。对监管者实施监管，是规范证券市场监管行为、保证监管措施行为的合规合法、提高监管效率的重要手段。
三、市场规律运用
证券市场是一种市场机制，证券市场监管是为了解决市场失灵，从而促进并保障市场机制更好地发挥作用，而不是替代市场机制。
根据有效市场理论，证券的价格是其价值的反映，证券价格不可能长期偏离其价值，当证券价值被高估的时候，卖出证券的行为能使其价值回归；当证券价值被低估时，买入证券能使其价格上升。市场运行。市场发展能纠正市场的无效性，证券市场有自我稳定机制。我国证券市场是一个新兴市场，有实证研究得出结论，我国的证券市场是一个弱效市场，虽然如此，我们不能否认证券市场运行中市场规律的作用。过去我国的证券市场的每一步发展都是行政力量促成的，今后证券市场则应更多地顺应市场规律来发展。对于各类证券市场机构，要在合法合规的前提下，鼓励竞争和强化信息披露，以完善市场机制。
发达国家加强证券市场监管是要强化政府的作用，增强行政的力量。我国则不同，加强证券市场监管是要更多地运用市场机制、市场规律，是要实现监管方式手段的市场化。这是由我国证券市场发展特点决定的。
四、证券市场监管的国际合作
各国证券市场在运行中表现出来的问题具有共同性，加强证券市场监管是世界性的课题，证券市场的国际化发展和市场风险在国家间的传递，使得证券监管的国际合作更为必要。国际证监会组织于1983年成立，现在共有来自81个国家的134个会员机构。
国际证监会组织于1998年5月制定了证券监管目的和原则，包括有三项目标：保护投资者原则（基本原则），确保市场公平和有效透明（核心原则），减少系统风险。证券监管国际合作的主要内容包括：（1）建立信息共享机制，制约跨国界的欺诈、市场操纵和内幕交易行为。（2）协调资本充足度要求，加强对跨国金融联合企业的监管合作，降低市场系统性风险。（3）建立证券跨国发行和上市的统一的信息披露及会计标准，降低发行与上市的运行成本和管制成本，促进资本在全球范围内的有效配置。（4）协调解决信息技术和电脑网络发展对国际证券监管带来的新挑战，以维护全球证券市场的稳定和秩序。（5）降低国际清算风险，保证国际证券市场运行的安全性、流动性，维护全球市场一体化和市场的运行效率。
对于我国来说，加强证券监管的国际合作，有两方面的作用，一是可以提高我国证券监管的效率，控制风险，特别是控制风险在国际间的传递；二是可以促进我国证券监管的规范化、国际化、现代化，这一点更为重要。
证券市场监管的基础建设是做好证券监管的前提条件，它决定证券监管的目标取向，规范证券监管的方式方法。完整协调的法律法规体系，健全高效的监管体制，有效的市场机制和证券监管的国际合作，必能提高我国证券监管的效率，为我国证券市场的稳定和发展提供保证。
参考文献
[1]黄运成，申屹，刘希普。证券市场监管：理论、实践与创新[M].北京：中国金融出版社，2001.
关键词：证券市场；监管问题；监管体制；对策建议
中图分类号：F830.91
文献标识码：B
文章编号：1009-9166(2009)026(C)-0050-02
一、我国证券市场监管中存在的问题分析
我国证券市场中存在着种种不规范现象，从中可以折射出我国证券市场监管存在的种种问题。二十一世纪是我国证券市场不断规范、发展、完善的时期，这对我国的证券市场监管提出了特殊的要求。为了保证证券市场的健康、规范发展，进一步完善证券市场监管，必须对证券市场监管所存在的问题进行深入分析、认真研究，这已成为我国证券市场监管的当务之急。
(一)信息披露制度尚不规范。信息披露制度是证券市场发展的基石。一个有效、规范、成熟的证券市场的最大特征就在于信息披露的充分性、有效性和及时性，以及信息在投资者中分布的均匀性。而我国目前在这一领域存在许多问题。第一，信息披露的滞后性导致了频繁的内幕交易及小道消息充斥市场；第二，信息披露的有效性原则未得到贯彻；第三，信息披露不够充分，许多公司为了粉饰自己的经营业绩，在年报上做手脚，故意回避一些对自己不利的重大问题，致使投资者无法真正了解公司的经营管理能力，也就难以做出理性的投资决策；第四，中介机构未能真正起到其应有的作用。一些中介机构没有对上市公司财务报告的真实性、合法性负责，使财务报告出现虚假信息，也有些资产评估机构对上市公司的资产评估不准，这些做法都会使投资者产生误解。
(二)证券市场自律管理作用发挥不够。自律管理是证券市场监管不可缺少的重要组成部分，因为政府通过立法等手段管理虽然严格规范，但不可能面面俱到，特别是难于对付突发性事件，并且任何一种法规从酝酿到颁布实施都要经过一段时间，这就要求自律性组织制定各种规则条例，灵活、及时地对日常交易活动进行有效的自律性管理。我国目前的自律监管机构包括证券交易所和证券业协会。在我国现行的集中统一的证券监管体制下，证券交易所和证券业协会只起辅助政府监管的作用，且完全受制于证监会的集中管理，其自律作用依然未得到充分强调。
(三)监管制度和监管行为存在明显的滞后性和弱效性。我国证券市场监管部门虽然近年来加大了对市场欺诈与股价操纵行为的打击力度，但由于行政性监管一般是事后监管，监管制度和监管行为存在明显的滞后性和弱效性。
1、滞后性。从违规行为的发生到发出处罚公告，往往历时很久，监管行为呈现明显的滞后性，同时由于监管人员力量有限、调查取证成本高，导致一些市场欺诈行为未能获得调查、处理，容易使违法者产生侥幸心理。
2、弱效性。对违规行为的处罚，往往处罚太轻。另外，对上市公司因经理层的违规投资行为的罚款显然又转嫁到了公司的大小股东身上，且对违规经理层和个人的处罚较轻，弱化了监管效应。
3、证券市场监管决策的科学性较差。集中统一的证券监管体制决定了中国证监会是中国证券市场唯一的最高监管部门，从而提高了证券市场决策出台与实施的高权威性和高独立性。独立而专一的证监会固然能够提高决策出台与实施的力度与权威，但同样也可能损害决策的科学性，特别是当证监会与其他金融监管部门就某些重大事项存在目标冲突时尤为可能。
(四)监管缺乏长期制度建设及风险防范意识不足。中国证券市场在短短的十几年中发展到现在的规模，是与政府部门的积极推动分不开的。然而，由于市场发展太快，政府监管部门忙于应付大量的日常事务性工作，忽略了对市场发展所需的最根本的法制建设和制度建设。为了解决一些短期内凸显的紧急问题，往往采取急救方法，甚至以行政命令的方式调控市场，虽暂时解决了问题，但是却为今后的监管工作带来了隐患。另外，在我国证券市场中，主要存在以下几个方面的风险：一是上市公司经营效率低下的风险。上市公司业绩是股票价值的基础，上市公司业绩普遍低下，股市盈利过高，必然造成泡沫经济，这方面我国的股市存在潜在的危机。二是证券经营机构的经营风险。证券经营机构的经营风险有资本金少、规模小、券商抵御风险的能力小、券商违规经营普遍(如为投资者透支、操纵市场、内幕交易)、风险资产比重小等。三是一旦对外开放证券市场，抵御国际投资资本的能力十分有限。但我国证券市场监管层在市场参与主体风险教育方面以及市场系统性风险防范等方面做得不足，力度较弱，风险发现及监管能力均较弱等，这将严重我国证券市场的健康快速发展。
(五)对投资者特别是中小投资者的保护缺乏制度保障。成熟市场对投资者保护主要有三个途径，―是投资者教育机制。通过对投资者持续的证券市场基础知识、法规教育和风险教育，帮助投资者熟悉市场、认识规律、增强自我保护能力。二是投资者诉讼机制。投资者可以通过集团诉讼等方式，对任何做出虚假信息披露的公司及其董事提讼，并较易得到赔偿。三是投资者赔偿机制。从提高投资者入市的积极性和构筑防范系统风险的缓冲机制出发，成熟市场和许多新兴市场一般均设有赔偿基金，使投资者因第三方市场风险带来的损失可以得到有效赔偿。
目前，我国投资者教育工作还刚刚开始，投资者诉讼机制和赔偿机制还没有真正建立起来，特别是对中小投资者的保护缺乏制度保障。
二、国际证券监管体制、经验及对中国证券监管的启示
在对我国证券业监管存在的问题进行分析基础上，要提出较为合理的完善我国证券市场监管的建议，有必要对国际证券业监管的主要模式进行研究，以借鉴国外经验，完善我国证券业监管。目前，国际证券业监管模式一般分为集中型监管模式、自律型监管模式和中间型监管模式三种类型。
其中，集中型监管模式是指政府通过设立专门的全国性证券监管机构，制定和实施专门的证券市场管理法规来实现对全国证券市场的统一管理。在这种体制下，统一的监管机构和严密的立法使得监管更超然，有利于监管执行排除行业利益和地方利益的干扰，更加公正、公平，监管者地位超脱，在实践中更注重对中小投资者利益的保护。
自律型监管模式指政府较少对证券市场进行集中统一干预，而更注重证券自律机构对证券市场的监管。较集中型监管模式而言，自律型监管更加亲近市场，灵活性较强，能及时应对市场出现的新问题和新情况。但监管偏离公共利益，忽视了对中小投资者的保护。没有统一、严密的法律束缚，监管的权威性不够，行业利益、地方利益难以协调，违规行为有机可趁。中间型监管模式是介于集中型监管模式和自律型监管模式之间的一种监管模
式，也是二者相融合的产物，既集中统一的立法监管，又强调自律管理。
结合我国证券市场发展的现状及综合国情，我国的证券市场监管模式，应当朝下述方向转变：
首先，以集中型监管模式为主导。我国证券市场是在由计划经济向市场经济转型的特殊历史背景下发展起来的，由于监管市场的经验还不成熟，监管手段特别是法律手段有待完善，政府必须在监管中承担更多的责任，以避免证券市场的不稳定。同时，我国证券市场又具有新兴证券市场的特征，同成熟的证券市场相比，市场隐含的风险更大，所以要特别重视风险的集中控制与统一防范，集中监管在这方面具有优势。其次，必须充分发展自律监管。我国经济发展不平衡，上市公司、证券公司的规模与运作水平不一，证券市场参与者众多，运作程序复杂。面对这样一个庞大而复杂的市场，证券市场监管工作极为艰巨，单靠一个国家监管机构难以实现有效监管，自律组织的辅助作用必不可少。
三、完善我国证券市场监管的对策
在对我国证券监管问题进行分析的基础上，结合国际证券监管体制、经验及对我国证券监管的启示，我们可以提出解决以上问题、完善我国证券市场监管的主要对策。
(一)转变监管方式，加强法制监管。转变监管方式，关键是政府监管部门要从繁琐的事物中解脱出来，逐步运用法律工具处理证券事物真正将证券发行规模、发行价格和方式以及发行上市公司的选择让位与市场，由市场按竞争机制，供求机制去决定，使证券按市场化、规范化运作。其次，需要建立完善的证券监管权制约机制。中国证监会具有部门规章的制定权，需要确立一套规章制定制约机制，防止权力的滥用和误用；在审批权和审核权形式过程中，考虑对证监会的制约机制；在履行对证券违法行为的查处职责方面，制约机制的重点在于调查权于处罚决定权的分离，保障复议工作的相对独立，完善复议监督机制。
(二)加强自律管理，完善市场机制。证券市场的复杂性、法律的滞后性使得我国在对证券市场实行全面监管的同时，应借鉴英国式的自律性监管体制的做法，加强自律组织的建设，以法律形式确认自律机构的法律地位，赋予其制定运作规范、规划、监管市场、执行市场规则的权力；应明确规定自律组织承担日常业务管理，有权制定、执行日常业务管理规则，并行使惩戒职能；建立我国证券业自律组织体系，改变目前证券业协会大多属于官办机构和机构负责人多是由政府机关负责人兼任的做法；同时应明确各地方证券业协会的隶属关系，建立统一的自律组织体系，统一证券交易所的管理体制，以便更好地发挥各自的职能作用。
(三)严格信息披露制度的规范和监管。信息披露是市场监管的核心内容，严格规范的信息披露制度是提高监管效率的保证。针对中国信息披露的不规范问题，应从以下三个方面加以解决：一是完善信息披露制度，科学界定重要标准，扩大传闻查证范围，在信息披露的内容和范围上尽快与国际接轨。二是科学规范、严格引导，监督丘市公司完善信息披露，以加强对上市公司信息披露的规范化监管。三是开放上市公司信息库和证券法规信息库，向社会公众公布，让投资者及时全面地了解有关信息。
(四)继续加强证券监管的力度及市场风险的防范与控制。我国证券市场监管之所以存在着诸多的问题，一个重要的原因在于证券市场监管机构未能充分发挥其职能，监管力度不够。因此，要加大证券市场监管的力度，充分发挥监管机构的作用，证券市场监管机构就必须做到以下几个方面。一是加大对违规行为的处罚力度，尤其是对上市公司的违规行为进行处罚。二是加强各监管部门之间的协调，首先，证监会应加强与其他经济管理部门的协调与沟通，保证监管政策与监管制度的全面合理性。其次，协调证监会与地方政府的关系，保证监管工作的顺利进行。
(五)完善证券市场管理体制。中国证监会应对全国证券市场进行统一监管，改变目前中国证监会只对股票、期货市场进行监管，对债券市场并无实际监管权力的状况。债券市场的监管权应由中国人民银行和国家发展计划委员会移交证监会，从而消除证券市场监管体制方面的多头管理格局，形成统一的监管体系。
论文摘要：证券监管体制是证券监管的职责与权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有序和稳定发展的重要基础。本文认为，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。
市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，政府干预只有在以下条件下才是可取的：(1)出现或可能出现市场失灵现象；(2)市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；(3)政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯·斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(r·h·科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21～23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从8o年代中期到9o年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。l990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和两个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会(sec)相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准人许可、律师事务所证券业务准人审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进人相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人既是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，即看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为从严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚”;另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体伏况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策。事实上地方监管机关也存庄道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅是一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大幅波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
监管体系的完善与证券市场持续稳定发展
要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度人手，理清监管机构职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度。
第一，建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定 《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
第二，从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大，也构成将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析，对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
[关键词]有效保险监管，监管理念，监管实践
有效的保险监管是一个动态的过程和机制，是解决保险市场失灵的手段，它既体现了法制化和程序化的监管理念，又是适度的、经济可行的、技术先进的监管实践活动，随着宏观经济环境、金融市场和保险监管理念的变化而及时调整和演进。
一、有效保险监管理念
(一)有效的保险监管是动态监管
目前，发达国家保险市场的保险监管趋势更多采取动态监管，即对风险评估和风险管理等方面进行监管。随着保险公司外在经营环境以及公司自身的保险技术、管理水平、业务发展以及公司资产负债匹配状况不断变化，公司经营过程中面临的各类风险也会不断变化，有效的保险监管也应该是动态的保险监管，即不断发展的监管理念、不断完善的监管体系、不断改进的监管手段和不断创新的监管方法，以有效防范化解保险市场出现的风险，维护市场的公平、竞争、稳定和高效率。
(二)有效的保险监管理念体现了依法监管
在市场经济条件下，对保险业进行监管必须依法监管。为了保险业和被保险人的整体利益，必须保持监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性，以实现保险监管的有效性。保险监管以法律为依据，维护法律的权威性、严肃性和强制性，并保持依法监管的持续性和一贯性。同时，有效的保险监管工作应严格遵照工作程序进行，既体现在监管机构内部进行程序化，也体现在对监管对象进行外部监管工作的程序化。
(三)有效的保险监管体现更高的监管实践要求
有效的保险监管是适度的、经济可行的、技术先进、保证市场公平的监管实践活动。有效的保险监管，既追求市场效率又兼顾市场公平。从追求市场效率讲，有效的保险监管必须是适度的，过度监管会导致监管成本提高，影响市场主体经营行为积极性，束缚保险业发展，影响保险市场效率提高；监管不到位会导致行业系统性风险积聚，造成保险市场的无序和混乱。因此，有效的保险监管必须是适度的、经济可行的，即使保险市场的收益与成本差额实现最大，使保险市场效率达到最优。从兼顾市场公平讲，有效的保险监管必须能实现保险市场的公平竞争，实现保险监管“公平、竞争、稳定、高效率”的监管目标。
二、影响保险监管有效性若干因素分析
我国的保险监管在结合保险业发展实际基础上，充分吸纳和借鉴了ICP原则，并在监管实践中不断进行完善。但有效保险监管理念和实践却仍与预期目标存在距离。
(一)有效保险监管前提条件不充分
根据国际保险监督官协会(IAIS)的核心监管原则(ICP)阐述：有效的保险监管，依赖于国家良好的经济金融政策、恪尽职守的监管机构和符合行业发展实际的一系列健全完善的金融法律框架。首先，在良好的金融政策和制度环境及法律框架条件下，监管机构可以行使其职责，保证监管质量和有效性。其次，经济发展、法律规范和适应行业发展的外部市场环境为保险业发展提供了起支持作用的市场条件。第三，保险监管权威性和可信性，需要在保险市场的参与者心目中树立。而其中最重要的就是保险监管的独立性：保险监管者的权威和强制力需要政府的支持和严格的法律保护，应该具有超脱政府和其他政治力量的强制性权威，在进行保险监管工作中具有较为独立的职能和实施权利，并在法律中有明确界定；保险监管者必须有足够的监管资源，包括人员、信息技术、财政经费；保险监管必须依赖于一个稳定的金融体系，而这些前提条件在目前条件下都是不完全具备的，这就从根本上制约了保险监管有效性的实现。
(二)影响保险监管实施有效性的若干因素
有效保险监管，除了要具备上述前提条件外，若取得良好实施效果还需要更多基础条件。在我国实施有效保险监管的基础条件尚不充分，还有许多制约因素。
1.有效保险监管理念不成熟
我国引入有效保险监管时间不长，有效保险监管所体现的依法监管、动态监管、适度监管等先进监管理念尚不成熟，体现为：一是保险法律体系不完善，部分法律条款内容缺乏合理性，监管机构内部工作职责的界定不清晰，个别部门工作职责存在交叉，协调不够；二是受监管经验、监管技术与监管人员等多方面因素限制，保险监管偏重静态监管，监管机构和保险机构之间存在严重的信息不对称问题，现金流测试和资本充足性等先进的动态偿付能力监管方法应用少，对保险公司的风险识别、评估和管理等方面监管力度不足，容易导致行业风险积聚。三是监管不到位和过度监管。首先，由于中国保监会承担引领行业发展和加强监管、防范化解风险的双重职责，在监管实践中，监管机构无法准确把握和正确处理二者之间关系，造成监管低效；其次，其他外部监管部门对保险公司某一内容重复检查现象时有发生，造成重复监管问题，多年来形成了“九龙治水”的局面，既无形提高了监管成本，又一定程度上影响保险公司正常经营；第三，由于保险监管是一种外部监管和行政行为，保险监管部门作为行政主管部门和监管机构，二者职能错位，一旦保险公司出现问题，监管当局都负有不可推卸的责任，这就容易导致将合规性监管变为对保险公司经营活动的微观直接干预。
2.保险市场约束作用不明显
市场约束是市场内生性监督机制，能对保险机构予以全方位的监督约束。我国目前保险监管实践中存在：一是信息披露的有效性不强。信息披露的真实性、准确性、及时性和透明性关系市场各方利益，信息披露的有效性取决于投保人的信息的真实性，而由投保人的道德风险所形成的信息虚假则是行业普遍现象。二是披露信息利用度不高。市场参与者，特别是投保人对保险公司披露信息的理解程度、反映态度，影响信息披露的效果。由于保险知识缺乏、市场不成熟等原因，具有良好信息披露的保险公司并未获得实质性受益。三是信用环境软约束。由于监管不到位，某些提供虚假信息或者违法违规现象既逃脱监管处罚，也不受市场惩戒，市场参与者逆选择行为会获取最大利益，保险公司高管人员违规成本低，存在违规“冲动”。
3.市场退出机制未有效建立
是否具备适当的市场退出机制，是衡量市场化程度的一个重要标志，也是保证保险监管有效性的一个非常重要的制度条件。目前，我国保险业已经进入快速发展阶段，截至2007年底，全国共有保险公司110家，保险资产管理公司9家，但没有一家保险公司因经营困难、管理混乱、偿付能力严重不足而退出市场，监管部门和地方政府为维护稳定，不愿也不能让保险公司退出市场，面对违规行为，监管机构进行行政处罚时，考虑诸多矛盾、利益等因素，犹豫不决，监管低效。没有市场退出机制，就会形成政府对保险公司的隐性担保，实施市场退出则须动用公共资源，以尽可能让问题公司继续经营，导致社会资源配置低效，风险进一步加剧，不断增加处置成本，最终损害保险消费者的切身利益。
4.监管人员工作能力尚需进一步提高
IAIS对监管人员有具体要求：监管人员应具有足够的技能和经验，要受到有关利益冲突规定的约束。我国保险监管工作人员工作能力与有效保险监管原则要求有一定差距，体现在：一是宏观经济政治分析能力不强，影响监管政策制定和监管工作效果。宏观经济政治环境直接决定着监管政策取向和监管实践选择，也影响某段时期监管工作重点，部分监管人员总是困惑于宏观经济政治形势对保险业和保险监管的影响，缺乏对宏观经济和保险业的准确分析，没有及时监控宏观经济走势及行业潜在的系统性风险，风险识别、监控和评估工作滞后，预警风险能力弱。二是监管创新能力不足，监管滞后于行业发展。虽然许多保险监管人员监管实践经验丰富，但吸收信息渠道不畅，知识更新缓慢，尤其缺乏具有保险精算知识、保险业务知识和熟练驾驭计算机能力的复合型监管人才，在应对不断创新的保险业发展，无法准确度量创新保险产品的风险和合规性，监管创新显得力不从心。
5.监管体系设置不尽合理
我国金融监管实行“一行三会”的分业监管模式，信息交流和工作沟通主要依赖监管联席会议，这就造成监管制度安排的缺陷——监管权力分散、联系会议形式松散、缺乏刚性约束，监管工作沟通和信息交流难以取得实质性效果。银行、证券、保险每个行业的性质、规律和发展阶段都不相同，工作职责和目标各异，在监管实践中难免发生目标冲突；对金融控股集团缺乏监管经验，较难对其总体经营风险识别、评估和监控；分割的监管模式下，监管机构设置的广度和层级不够，造成一定监管死角，特别是对保险公司基层分支机构的监管。在保险监管多层次体系中，保险公司、保险消费者、行业协会、独立第三方(如注册会计师、审计师、律师等组织)的专业监管力量和新闻媒体的多方面监管效力还没有充分发挥，没有形成强大的保险市场监督力量。
三、提高保险监管有效性的若干举措
提高保险监管有效性是保险监管部门亟待解决的首要问题之一，不仅要在监管理念上不断创新和发展，在监管实践上也要随着保险业发展形势变化而不断调整。
1.形成有效保险监管文化，转变监管理念
保险监管不仅是一种制度，也是一种文化、一种理念。监管文化是监管理念和价值观在监管实践中的体现，具有道德规范作用。作为系统性的行为规范和准则，根植于监管人员的内心，体现在监管工作的每一个细微环节。形成有效保险监管文化，一是要正确处理引领发展和加强监管、防范化解风险二者关系；二是要将依法监管、适度监管和动态监管的监管理念融入监管文化，形成监管人员潜意识；三是转变保险监管人员理念和意识中的计划经济和封闭经济体制下的政府行政干预的落后理念，树立市场经济理念，杜绝对保险公司微观经营的行政干预。
2.强化保险市场约束机制
有效的保险监管，需要进一步强化保险市场约束机制——保险市场信息披露。一是加快信息披露的法规建设，尽量减少市场信息不对称，让保险消费者充分了解和掌握市场信息，提高市场监督能力；二是提高社会公众保险知识和消费意识，监管部门可以通过各种方式和手段普及保险知识，加强宣传，要求保险公司和行业自律组织对保险知识教育工作重视，只有社会公众的保险知识不断提高，才会最终形成有效保险市场监督；三是适度强调保险公司的社会责任，将经济效益和社会效益有机结合。
3.建立有效的保险市场退出机制
市场经济条件下，保险公司破产、被兼并是不可避免的，是市场自我协调、优胜劣汰的结果，是保险资源配置效率提高的结果。保险监管部门要促进保险公司市场退出的法规建设，建立系统性保护制度(保险保障基金制)，减少公共资源浪费，但同时也要防范经营者诱发道德风险，大量拓展高风险的保险业务。
4.建立科学的监管人事制度，提高监管人员综合素质
保险监管人员综合素质是实施有效保险监管的关键。由于保险监管历史较短，对市场经济和开放经济条件下保险监管理念、技术和手段的了解、认识和掌握比较有限。提高监管人员综合素质，应当健全保险监管机构的教育培训体系，有针对性地开展多层次、多渠道、多种方式的专业培训，对监管人员进行教育，提高其素质：一是保险监管和保险业务知识素质，包括监管历史、国内外监管理念与实践发展方向与趋势，熟练掌握动态的、适度的监管技术和手段；二是法律法规素质，熟悉保险法律法规，以及与保险业务相关的民商法、道路交通安全法等，提高监管的深度和广度；三是宏观经济分析与把握能力，保险监管不是“闭门造车”，主动培养宏观经济运行与政策变动分析能力，以防范化解宏观经济政策变动所产生的系统性风险；四是科技信息网络技术知识，保险监管人员如果没有必备的科技和信息网络知识，则风险预测和风险识别、管控能力就会无法适应保险产品创新日新月异的发展速度；五是综合素质，分析判断、调查研究、语言表达是保险监管人员必备的基本能力，特别是组织和协调能力的培养。提高监管人员综合素质，还要转变用人观念，拓宽选人视野，完善用人机制，充实一批业务精、政策性强的专业人才，提高监管水平。
5.推进有效保险监管创新
有效保险监管创新应当是与保险业务创新紧密相联的。首先，完善监管流程，从市场准入、现场检查、非现场监管和市场退出等方面入手，对保险监管资源进行整合，体现监管的主动性和前瞻性，尽量与保险公司的业务流程相匹配，通过梳理保险公司的业务线和产品线，实施业务监控和风险追踪。二是推动保险监管方式和手段创新，尤其是提高非现场监管和现场检查的技术手段，引入计算机和网络技术，适时实施动态偿付能力监管。
