大家上午好！
首先，对大家远道而来参加会议表示热烈欢迎。
利用司和法律中心组织召开的这次会议，既是年上半年全国土地供应形势分析会，又是全国土地市场动态监测与监管工作的座谈会。这次会议的一个重要任务就是加快推进土地市场动态监测与监管系统的建设，从而为及时、准确地获取土地市场信息，方便、快捷地开展土地市场的形势分析，适时、准确地提出加强和改善宏观调控的政策建议提供重要支撑。
加快推进全国土地市场动态监测与监管系统建设，是当前土地市场建设的重要内容，也是我们法律中心的一项重要任务。该系统的运行，对于监管和服务具有不可或缺的作用，同时也是一项技术性、协调性、关联性和现实性很强的工作。徐绍史部长在多次谈话中，反复强调要在监管与决策服务上多下功夫；在今年一季度国土资源形势分析会上，进一步明确提出：加快推进系统运行，争取上半年实现监测监管系统提取数据与纸质数据的统一，最迟在三季度实现通过系统提取全国建设用地供应情况数据直接用于国土资源形势分析。
为了落实部领导指示精神，加快推进系统建设，进一步做好运行和服务工作，我简要介绍一下当前工作的基本情况和下一步拟开展的工作，供大家参考。
一、当前工作的基本情况
去年以来，按照部“约束要硬，激励要实，责任要明，监管要严”的工作要求，法律中心以建立健全土地市场动态监测制度为主线，以推进土地市场动态监测与监管系统建设为重点，深入开展土地市场监测分析与供后监管，不断提高服务监管与决策的能力。
（一）加快推进整合，建立统一畅通的土地市场动态监测与监管系统。为适应加强和改善宏观调控需要，按照部领导“健全体系、完善手段、加强监管”，“建立通用、综合的国土资源信息监管平台”的工作要求，立足当前，着眼长远，充分整合现有资源，提高运行效率，将土地市场动态监测系统与建设用地备案系统合二为一，以《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地划拨决定书》的网上填报为基本抓手，建立了融供应分析和供后监管为一体的土地市场动态监测与监管系统，实现对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息，开展土地供应和开发利用情况的定期评价分析，为节约集约用地和土地政策参与宏观调控提供科学的依据和手段。
（二）加大系统运行的培训与推广，不断扩大系统的覆盖范围。一是突出应用，系统培训。去年年底举办了全国系统应用培训班，对32个省级国土资源管理部门相关人员进行培训。二是加强指导，分类推进。今年初研究制订年土地市场动态监测与监管系统运行方案，明确每月对各省系统运行情况进行统计分析，并形成通报材料报部；配合山东、辽宁、福建、内蒙、北京、河北等有关省市完成系统应用技术培训；就地方系统与监测监管系统的衔接问题，协调江苏、浙江、上海等省市与技术开发单位，实现信息的互联互通；协调解决了中国土地市场网和监测监管系统衔接的有关问题。三是摸清情况，夯实基础。在一季度土地供应形势分析会上，大家对各省进展情况进行了交流，对系统运行存在问题和解决办法就行了研讨。会上还下发了系统应运行单位的问卷调查，摸清了全国应运行系统的市、县（区），据统计应运行的市县（区）个数为2608个，截止到年6月日，系统已运行单位为2210个，占应运行单位的85％，比一季度提高了53个百分点。四是加强督察，确保落实。在保增长、保红线行动中，将监测监管的全面运行作为重要的支撑工作，加强了对系统运行的督察；下发了《关于开展土地市场动态监测与监管系统运行情况检查的通知》，要求各地开展自查的同时，部署开展实地调研。
总体来看，系统运行呈现覆盖面不断扩大，服务领域不断拓展的良好局面。我们下发了《开展运行情况检查的通知》和系统应运行单位的问卷，各地及时上报了土地市场监测与监管系统自查报告和应运行单位清单，基本确定了应运行系统的市县个数，初步理清了系统运行过程中存在的问题，为下一步有针对性开展工作奠定了基础。
（三）进一步完善了分析体系，不断提高土地市场动态监测分析的广度与深度。初步构建了“全国－重点区域－重点城市”的监测分析体系。总结年以来土地市场动态监测分析的经验，建立宏观、中观和微观相结合的土地市场动态监测分析体系：一是在宏观层次上，密切关注宏观经济形势和土地市场变化，分季度开展全国土地市场动态监测监管分析，为国土资源形势分析提供支撑；二是在中观层次上，根据不同区域资源禀赋状况和社会经济发展条件，加强对重点地区土地市场的监测和监管，及时跟踪改革热点区域土地市场发展，为主动加强和改善宏观调控创造条件；三是在微观层次上，以重点城市为重点，通过实施土地市场动态监测监管，实现对城市土地市场的动态掌握，提高应对土地市场变化快速反应的能力。
（四）加强调查研究，不断强化土地市场动态监测的成果应用。一是以参与国土资源形势分析为切入点，提升动态监测分析水平。重点通过月报、季报工作，汇总分析全国土地市场的运行情况，特别是对土地供应数量、结构、布局、节奏、价格开展分析，为国土资源形势分析提供持续支撑；二是通过监测系统发现土地市场变化较大的地区，适时开展实地调研，去年以来先后对广东、江苏等地进行实地调研，初步摸清金融危机下工业用地和房地产用地的供应形势和开发利用状况；三是根据部对年城市建设用地的审批要求，充分利用监测监管系统，收集整理年国务院批准城市建设用地批而未供情况，分析了供地率较低的原因，并有针对性提出了有关意见和建议。该成果受到部高度重视，将监测成果直接用于年城市建设用地审批之中。下一步部将就这一问题进行专题研究，并作为“双保行动”后一阶段的重要任务。
二、下一步工作的基本考虑
法律中心作为该系统运行的承担单位，既面临着难得的发展机遇，又经受着艰巨的多种挑战，因此既需要我们主动作为，大胆开拓，又需要在座各位同志一如既往的鼎力支持。下一步，我们将从以下方面着手：
（一）加大工作力度，推进系统的全面运行。按照部领导的有关要求，我们将和地方各级国土资源管理部门一起，及时加强沟通和协调，及时解决系统运行过程中可能存在的问题，力争实现三季度系统运行的全覆盖。同时，为了便于准确了解各地情况，我们将配合利用司开展监测监管系统运行情况的实地调研，督促系统全面运行。
（二）完善工作机制，适时开展监测监管。围绕当前部面临的热点、难点问题，及时开展土地市场的动态监测与监管。一是要关注中央4万亿投资落地的情况，分析这类用地供应的总量、结构和开发利用情况；二是要关注重点区域土地市场的发展，准确把握经济社会发展热点区域改革和发展的情况；三是把握重点行业土地市场的发展，特别是房地产用地和工业用地市场的发展变化情况，关注土地市场回暖带来正面效果和潜在风险。
（三）突出成果应用，着力于系统数据的深度开发。按照徐绍史部长关于“建立土地宏观调控政策框架”和适时“权威的数据”的要求，以土地市场动态监测与监管数据库为基础，辅助于宏观经济运行的有关指标数据，通过对土地供应的规模、价格、结构、集约、景气等因素进行分析，构建土地市场指数，并通过对宏观经济运行上下游的影响分析，形成判断宏观经济运行态势的土地市场指数，搭建政策框架，提出加强和改进土地调控的政策建议。
本文通过介绍美国（mai）估价体系在最高最佳使用分析及三种主要估价方法（市场比较法、收益法和成本法）等方面的操作办法，结合案例分析，试图比较中美两国估价体系和方法的不同之处，希望能给读者带来一些启示。
关键词：最高最佳使用；假设空地；价外支付：“大尾款”；功能减值；外部减值
1.最高最佳使用分析的定义
最高最佳使用分析是要寻找到一种最合理、最可能的用途，并使得标的物业价值达到最大。物业是否达到最高最佳使用应从以下四个角度去衡量：
技术上可能（physicallypossible）；
法律上允许（legallypermissible）；
经济上可行（economicfeasibility）；
最大产出性（maximallyproductive）
“技术上可能”，主要分析土地上可以建造怎样的建筑物，以及在已有建筑物的情况下，在技术上是否可能对现有建筑物用途进行改建。这部分包括分析物业建筑物、地块、位置、建造规范的限制、通达性可及性等方面。
“法律上允许”，主要分析在法律层面上，任何法律法规以及城市规划对物业的土地用途或建筑物用途的特别限制，分析这些限制对物业的影响究竟是正面的还是负面的，分析将来是否有可能取消或更改这些限制，以及分析这些可能的调整是否会对物业价值有所影响。
“经济上可行”，主要分析物业在财务上是否可行，测算物业是空地或假设为空地时，土地回报减去费用的值是否为正；如果土地上有建筑物，在考虑了各种费用和风险的情况下，物业的净现值是否为正。另外，在物业用途转变、翻新、改造（conversion，renovation，alternation，简称cra）的情况下，这些cra是否可行。只有当进行cra后物业的价值减去cra的成本费用超过物业现状价值时，进行cra才在经济上可行。
在美国的估计体系中，比较强调最高最佳使用时点的问题，即，某种用途在现在时点上是经济上不可行的，但通过对未来市场发展和供求变化的预测，该种用途可能在未来某个时点上可行。例如，一块待开发的空地由于位置比较偏远，现在如果开发成住宅的话并不可行，然而通过分析市场以及推测未来的趋势，可以得知由于相邻城镇发展迅速，该地区将在未来3年内成为新兴住宅区，到那时如果开发成住宅在经济上会变得可行，且收益丰厚。那么，该物业的最高最佳用途为保留空地状态，待三年后开发成住宅。当然，在预测市场时必须考虑风险，否则会影响对未来市场的判断，在分析经济可行性，选取收益率时也应该充分考虑风险因素。另外，这在很大程度上受到两国体制以及市场情况的差异的影响，最高最佳使用时点的问题在两国的应用完全不同，这些差异将在后面章节介绍。
“最大产出性”，这方面评判的目的是为了发掘物业本身的潜能，要求判断物业在满足以上三点的同时，在何种状态下，其价值能够达到最大。对于空地和假设空地的情况而言，需要考虑最大利用开发密度、开发最合适的产品等方面的要求；对于已开发的物业，应判定其现时情况与在假设空地时确定的最理想的情况是否匹配。如不匹配，应在继续开发、翻修、转换用途以及拆除重建等多重操作渠道种进行论证和选择。
2.两国最高最佳使用分析的区别原因
美国房地产估价中的最高最佳分析是与其市场基础扎实的特点相适应的，美国的房地产市场比较成熟，各种房地产交易频繁、交易量大，参与者众多，而且房地产各项不同权利都可以成为转让交易的内容，比如抵押贷款中的抵押权可以转让（贷款人可以将还款人的分期付款权益转让给第三方，这也是住房贷款证券化的基础）房地产作为一种商品或投资的渠道，其任何可能创造价值的环节都可能被发掘出来，并被实现。这也就是最高最佳使用的意义所在。
相比之下，国内与美国在此项分析的实际内涵上有很大不同，其主要原因有：
1）土地制度不同：
在国内，由于土地所有者是国家，所有房地产的土地都是以划拨、出让或转让其使用权（即长期租赁）方式被使用。这样一来，相比美国的土地制度，中国的土地使用更会受到出让合同中出让条件的限制。由于国家所有，因此对土地的各种使用必然需要得到所有人的同意，土地建设开发时是如此，在开发建成房地产后的使用也是如此。
在中国如果房地产要改变用途，在规划许可的情况下，还会涉及政府的土地管理部门对出让金的征收。土地出让金有关政策的规定在增加土地用途变更程序的复杂性之外，还会带来业主成本的增加。而且由于土地出让政策比较有地域性的特点，操作的口径不够清晰，标准不够透明，使得这部分成本的预测存在不确定性，使变更土地用途工作增加风险。
在美国土地私有制度下，土地仅受到规划的限制，相对而言，土地用途的变更就简单明晰，最高最佳使用分析的意义就比较重要。而在国内此项工作既困难、所涉及增加成本的测算又不确定，因此相对缺少实际意义。
2）土地规划水平不同
中国的土地规划水平较低，比较粗放，缺少完整的、针对性的规划设定。由于对土地利用的详细规划设定得不够细致，而且一旦设定后往往更新的周期又比较长。这样一来，政府规划部门对土地的使用规定就比较严格，不会轻易改变土地用途，不会轻易调整规划。而一旦需要调整，所涉及的程序和审批又特别复杂、困难，使得有改建、改造（改变土地用途）需求的业主也很难得到规划的批准。
3）房地产市场基础不同
我国只有土地的一级市场，二级市场尚未形成。在中国房地产转让时受到的限制远远超过美国，比如，划拨土地上的房地产转让先需要经过土地出让程序，纯土地也还不能直接转让，一般只能以在建工程的形式（在满足已投资25％的条件下）转让，而且转让对象也有限制（只能是相应的房地产开发商）因此在中国首先不存在纯粹的土地交易市场，其次在建工程的交易受到一定限制，再次作为完整的房地产，在转让中不同类型房地产的转让对象也有限制，比如，工业房地产的受让人只能是企业，私人不能受让。
因此，不同类型房地产市场有各自不同参与者，使得市场的参与程度相对较低。不象美国的房地产市场，投资者能自由参与到各种类型房地产市场中，形成成熟、广泛的市场基础。这样也使得房地产市场中对土地资源的利用得到充分竞争，达到最高最佳。而国内房地产市场还不够发达，基本上土地市场还属于垄断市场，竞争不够充分，对土地资源的利用效率还比较低下，所谓“最高最佳使用”的需求也还不明显。
3.最高最佳用途的分析
美国估价体系在进行最高最佳用途分析时，需要判断土地在假设空地的情况下，何种用途是其最高最佳用途，以及地上建筑物是否需要改造、翻修或改变用途来达到其最高最佳用途。
空地
在土地为空地时，需要分析市场上的供求情况，判断怎样利用该空地能使其价值最大。
假设空地
何谓假设空地？当土地上已经建有建筑物，但是我们估价前提是假设建筑物需被拆除，称为假设空地。此时土地的价值是来自于对其价值最有利的用途，而不一定是其现时用途。所以，假设空地时的最高最佳使用分析需要解决的问题是，如果假设土地是空地，它将被用做何种用途，以及土地上的建筑物应在何时被开发、开发成何种用途的物业能使它现在的价值最大。
如果地上有需被拆除建筑物，并且其土地作为空地时的价值减去拆除成本大于原房地产整体价值的时候，可以将物业假设为空地，消除拆除建筑物对整体价值的影响，以及判断并消除是否存在外部减值（externalobsolescence，在中国的估价教材中称为外部折旧，但它在本质上不是一种折旧，而是由于物业与外部环境、使用功能上不匹配而造成的物业价值的折损。关于这方面的内容，将在成本法一章中讨论），并判断在特定用途下土地价值达到最大。
地上已有建筑物
如果地上的建筑物不会使整体物业遭受价值损失时，即整体物业的价值大于或等于假设空地时的价值减去拆除成本，最高最佳使用的分析就将研究的问题转化为，为了达到最高最佳用途，是否需要对物业进行翻新、转换用途或改造。这时，衡量的标准是物业未来的经济效益，以及物业对未来的使用者提供经济利益的能力。判定物业经济效益，具体的讲，就是指未来租金和占有率水平达到稳定时，建筑物对整个物业价值提升的程度；对物业翻新、转换用途、改造甚至是拆除的可行性以及具体应在何时进行这些措施。
另外，在某些情况下，可以不需要对物业进行翻修或改变用途就能使它达到最高最佳使用。比如说，扩大或限制物业的功能来达到产出最大，或者是重新定位产品，把它定位到不同的细分市场或消费群体上去。
例如，在一个低于最高可用容积率并且有剩余土地尚未开发的住宅项目中，继续开发住宅，充分利用未用足的容积率，可以提升物业整体价值；把原先全天营业的餐厅，改为只在晚上高峰时段开业也可以提高其价值等。
在地上已有建筑物的前提下，物业的最高最佳用途通常可以分为以下四个类别：1）现状；2）改建建筑物：包括维修维护、翻新以及转换用途（必须在经济上可行）；3）拆除建筑物（当土地价值减去拆除成本大于现状价值，或大于改建后价值减去改建成本时，拆除建筑物在经济上可行）4）临时用途：指物业现在的用途虽然与规划用途不符合，但是如果拆除并重建成规划用途或者改建成规划用途的话，其建成的规划用途的价值减去拆除并重建的成本或者改建成本小于其现状价值，这时保持现状用途成为物业的最高最价用途。但是由于现状用途与规划用途不符，这种用途又被称为临时用途。
将要开发的物业
评估一个将要开发的物业在某种用途下的价值，要了解市场上最需要哪种产品，所以需要对市场供求情况进行深入的分析。
本质上来讲，分析将要开发物业的最高最佳用途与分析地上已有建筑物建筑物业的最高最佳用途很相似。因为，该物业规划将要开发的用途不一定是其最高最佳的用途，由此引起的外部减值就会降低物业的价值。
4.房地产市场与最高最佳使用分析的关系
从以上的介绍中，我们可以发现，最高最佳用途的分析必须紧密地和市场联系在一起，因为最高最佳使用分析是要解决如何为标的物业寻找最高最佳用途的问题，房地产市场分析需要考虑的问题包括标的物市场供求情况、竞争情况、潜在消费者和终端使用者情况及未来市场发展趋势等。所以，对于房地产市场的分析、判断以及预测应是融入在最高最佳使用分析的过程中的。房地产分析应从宏观和微观两方面入手来分析市场的供求关系。
宏观分析应从市场总体的角度出发，通过分析人口、收入、就业等方面的信息，来显示市场占有和吸收的情况。
微观分析研究标的物业或竞争性物业在市场上的消化情况，从而研究该细分市场中的供求关系，以及市场消化情况。
它们之间相互联系的桥梁是最高最佳使用的四个评判条件，即技术上可能、法律上允许、经济上可行和最大产出性。
5.最高最佳使用分析与传统估价方法间的联系
除了我们所提到的，最高最佳使用分析应作为传统估价方法的基础和前提，最高最佳使用分析还应该应用到传统估价方法测算具体价值中去。比如说：
在市场比较法中，可比案例土地在假设空地情况下的最高最佳用途和已开发建筑物的最高最佳用途，应分别与评估对象的最高最佳用途一致。
在成本法中，土地的可比案例必须与评估对象在假设空地的情况下的最高最佳用途一致。
6.最高最佳使用分析举例
在某商业繁华地区现有一幢10年前建造的住宅物业（建筑面积1000平方米，占地面积1000平方米）计划进行重新改造。目前在市场上，该地段同类型的新住宅单价是10000元/平方米，该地段新增商业物业的单价是30000元/平方米。该建筑物翻新成住宅的成本为500万元，若重建成商业用房的话，需要拆除成本200万元和重建成本1800万元，若翻新改建成商业物业需要1000万元，翻新后可实现的售价为22000元/平方米。与此同时，相同用途、相同容积率的空地在市场上的售价为3000元/平方米。问，怎样才能使该建筑达到最高最佳用途？
若作为空地出售，可实现的价值是售价减拆除成本：
1000平方米×3000元/平方米－200万元＝100万元；
若继续用作住宅用途，但需要进行翻新时，可实现的价值是售价减翻新成本：
10000元/平方米×1000平方米－500万元＝500万元
若改变其用途成商业，并重新改建现有建筑物时，可实现价值是售价减改建成本：
22000元/平方米×1000平方米－1000万元＝1200万元
若拆除现有建筑，重新开发成商业物业时，可实现价值是售价减拆除、重新开发成本：
30000元/平方米×1000平方米－200万元－1800万元＝1000万元
所以该物业的最高最佳用途为改变其现状住宅用途，改建成商业用途，并加以翻修。
虽然这只是一个简单的例子，我们发现，最高最佳使用分析的本质是比较容易理解的，但是该例子所省略了的市场宏观和微观分析，正是最高最佳使用分析的基础内容。
7.差异与启示
在介绍了美国估价体系中最高最佳使用分析的一些内容后，回顾美国估价体系中最高最佳使用分析在实务中的应用，我们归纳了几点差异之处：
两国体制的差异造成了最高最佳使用分析应用的不同：由于美国土地实行私有化，并且土地交易发生得相当频繁。在这种完全竞争市场里，每个投资者都希望自己的投资能够得到最大的收益，所以对于他们投资的产品来说，如何最大化地挖掘物业的潜在价值就成为了投资者最迫切的要求。
在国内，由于土地制度在根本上与美国不同，土地受到了全方位的限制。对于最高最佳使用分析来说，待开发的物业又必须受到规划限制条件的控制，受到法律法规的约束，这无疑缩小了最高最佳使用分析的施展舞台。在国内，最高最佳使用分析在房地产投资咨询领域更能发挥其作用，比如说，开发商在获得土地后，可以在满足所有限制条件的情况下，选择开发的产品种类、开发的规模，来满足价值最大的要求。
对于市场微观的分析重视程度不同：在美国的估价体系中，最高最佳使用分析必须是基于市场，来源于市场的，这一点应该得到我们的重视。
我们在估价过程中，的确有部分内容是阐述宏观市场走向的，但是到了微观层面，市场分析就显得比较单薄。在美国体系中，对于市场的分析不仅通过市场分析从宏观角度看市场，更通过可销售性分析从微观角度出发，比如需求分析中的人口分析方面来说，一些美国的估价人员从一个社区的用水量来推算这个社区的人口。虽然说这样的方法由于数据来源的问题，在中国并不可行，但是我们完全可以从适合我国国情的方面入手研究人口数量和人口变化，比如说，我们可以利用我国户籍制的特点，通过社区的居委会来了解当地社区的人口及其变化情况等。
再比如，就收益率的选取来说，我们采用的是安全利率加风险调整值的理论做法，其中风险调整值部分一般都是凭借估价师的感觉和积累取值的，该部分的取值是否能够反应市场情况还有待商榷。而美国估价体系中，对于收益率的选取是从市场中提取的，通过比较相同地区相同物业的收益率，来确定估价对象的收益率。相比之下，他们的做法显得更为客观。
我们也许会说，我国估价业务量巨大，任务紧急，无法对市场做如此深入的分析。但是如果我们把眼光放长远一些，我们应该能意识到自身与国际水平的差距。那么我们就应该抽出时间，调动一些资源，静下心来考虑一下如何提高自己的竞争力，因为我们不仅仅要在中国当地市场里生存，且已经暴露在全球化竞争的环境里。
通过以上分析对比带给我们的启示，我们可以先从以下几方面入手，思考我们能够改进的地方。
重视市场分析的重要性，建立相关数据库：市场分析是我们估价行业的立足之本，我们必须总结出一套适合我们国情的市场分析手段。并且，我们建议进行市场分析的积累，建立市场信息数据库并及时更新，这不仅可以为我们把握市场发展打下扎实的基础，也可以为紧急情况下的数据调用做好二手准备。
完善理论研究：就拿本文中谈到的最高最佳使用分析来说，我们应该深入地、全面地研究学习国外理论以及体系，从中找出值得学习的地方，并提高我们的不足之处，提升我们的理论水平。当然，这种研究不仅仅局限于最高最佳使用分析，所谓“师夷之长技”大概就是这个意思。另外，我们建议能将研究成果融入到估价教材当中，从教育培训入手，提高我们估价人员的理论水平和实际应用水平。
8.小结
最高最佳使用分析的根据源于市场，用来反映市场真实情况，并且作为任何估价方法的前提和基础。美国估价体系将最高最佳使用分析放在了一个很重要的位置上，其对最高最佳使用分析进行了全面、详细的介绍。
关键词：土地市场；土地价格；经济发展；宏观调控
一、土地市场的发展现状和要求
1.政府对土地市场的宏观调控作用
近几年来，政府对土地使用制度进行了改革，土地市场就是根据经济发展的需要应运而生的。这让土地有了价格，让土地无偿使用变成了土地有偿使用。继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，新华社2006年受权全文播发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，这是国务院的宏观调控作用，政府不仅调控土地市场的秩序，也促进了各地方的经济发展。所以，国家采用土地政策等干预手段可以对土地价格造成影响，起到很好的控制和调节作用。
2.科学合理的发展土地市场
土地是人民赖以生存的基础劳动条件。所以，土地市场的发展也会给劳动力市场和资本市场带来变化，因此，科学合理的发展土地市场也是保障其他市场秩序稳定的基础。市场经济体制作为一种经济管理模式，一定要发挥好管理和调控作用，保证土地市场可以健康发展，提高土地市场发展的可持续性。
二、认识影响土地价格的相关因素
1.政府对土地价格的影响
政府在市场调节中起着主导作用。政府部门不仅参与市场活动，也是市场交易中的管理者。所以，其多从身份是影响土地价格的重要因素，它可以通过修改政策、影响供需关系及规划城市发展等方式来调节土地价格。自打1988年以来，国家对土地实施了征收土地使用税，20多年的发展，已经产生了阶段性变化。
2.房价对土地价格的影响
房地产影响着土地价格的变化。根据多位学者研究和总结，可以用以下三点来概括房地产价格和土地价格之间的相互关系：（1）成本驱动论。这是从房屋成本因素来考虑问题，房屋价格受到开发成本的制约，开发成本又包括土地价格、销售费用和建筑价格等，所以，土地价格是影响房屋价格的最大因素，土地又是房屋建造的基本要素，因此，它的价格直接影响着房价；（2）需求引致论。这是从房屋需求的角度来考虑问题，人们需要住房，这是人们生活的必须用品，房价直接影响着地价变化，我们是没有直接看到房价对地价的影响，但是，我们可以看到需求给他们带来的影响，人们的购房需求让房价得到了增涨，房价增涨就让土地价格得到了增涨；（3）土地价格影响着房产价格，房产价格反过来也影响着土地价格，它们之间是相互影响、同升同降的关系。
三、地价影响着土地市场的发展
政府出台土地使用政策后，土地使用权的转让给开发商得到土地权提供了方便条件。房地产商可以跟单位或者个人签订协议得到土地使用权，这种协议都是二者之间的协商，没有第三方或者相应的监管部门进行监督，这就给贪污和受贿提供了机会，不够透明的制度影响了土地市场的健康发展。为了解决这一问题，国家出台了一些政策或规定，例如：一些用地要进行招标、拍卖等方式来转让，这样不仅让转让过程比较公平合理，也起到了很好的监督作用，更体现了土地的使用价值。国务院为了让土地市场更加合理化，避免发生浪费土地现象，出台了改革土地管理的一些政策和决定，这样不仅让土地资源的利用更加合理，也调节了土地市场的秩序，用土地价格来调整土地市场正常发展 。
四、常德市土地价格的有关因素分析
1.常德市土地市场的近况
多年来，常德市一直本着规范土地市场、协调土地价格的原则来发展地方经济，也收到了不错的效益。根据2006年国务院发行的 31号文件要求，工业用地也要执行经营性用地标准，即需要采用招拍挂等方式来出让土地。所以，经过统计：2006年，我市成交43宗，成交面积总数是453327 m2，成交金额总数为2.0亿元；到了2007年，我市成交37宗，成交面积总数约是457960 m2，成交金额总数约为5.2亿元；到了2008年，我市成交35宗，成交面积总数约是1920651 m2，成交金额总数约为11.4亿元；这些年来，常德市的土地成交量和成交金额正在逐年递增，这与国家土地制度的改革是分不开的，这样不仅让土地出让更加公平合理，也带动了常德市的地方经济。
2.土地市场发展中的问题
常德市的地产市场发展迅速，土地价格的增涨带动了房价的上涨，对于常德市这样的中等城市来说，房价已经远远超过了市民的消费标准，市民有心购房却望房兴叹，无力购买。经过统计：在2005年，房地产业投资金额达26.7亿元，跟前一年相比增加了11.5%，在全市固定资产投资比中占16.3%，在GDP中的贡献率是4.2%。房价增长远远大于GDP的增长，也远远高于市民的收入增长，这让市民消费不起。我们分析常德市房价居高不下的原因有三点：（1）房屋建造户型结构不够合理；（2）投资者过多；（3）市场需求量还在加大。
1.土地市场不规范，争地明显
地价是导致房价上涨的主因，这是因为土地是开发房地产的基础条件，为了得到土地，竞争是必然的，过多的开发商让土地竞争越来越激烈，土地价格也被越争越高。常德市开发商在2004年购置费用有4.76亿元，购置面积为1584300 m2，可见，土地价格飙升，竞争激烈。
2.多数房地产商资金不足，施工速度慢
常德市的开发企业普遍存在资金不足现象，这就导致房地产商在开发楼盘时是靠银行贷款来保证施工进度，一旦银行政策改变，直接影响项目进度，甚至有些不能竣工，这就影响了房屋的供应量。
3.调整土地价格的有效方法
（1）发挥政府作用，对房地产市场进行调控
房地产市场的发展也会给劳动力市场和资本市场带来变化，因此，房地产业是个高关联度的产业，它可以搞活经济，带动就业。国家一定要为房地产市场提高好的管制度和政策，保证房地产业顺利发展，保证经济迅速增长。
（2）调整房屋结构，使其适应消费群体
常德市的经济发展水平不高，高价房屋还不是消费群体的主流。所以，政府或者有关部门一定要采用投资或者减税等方式来调整建造住房的结构，保证大多数市民可以消费得起。还有，政府也要制定一些政策来扶植房地产商开发新区，做好新区的投资和建设，保证城区的居住环境，这样不仅让城区经济建设得到了发展，也带动了城区居民的就业，保证了城市发展的平衡。
结语
目前，常德市的土地市场发展平稳、有序。政府和相关部门一定要做好管理和调整工作，保证土地价格的合理性，保证土地使用的科学性，让常德市的经济繁荣发展。（作者单位：湖南农业大学资源环境学院）
参考文献：
[1]张艳艳，李明秋，毋晓蕾，.土地市场宏观调控的成效分析——以河南省为例[J]. 中国集体经济. 2009（24）
关键词：土地利用；政府规制；城市蔓延
一、引言
我国城镇化是以这两种方式进行：增加城镇数量和扩大城市规模，后者为主要方式。高速城镇化化背景下，各大中城市新城建设、开发区建设和大学城建设迅速扩大城市规模，但是这种城市化引发了很多问题：交通成本增加，房价攀升过快，生活成本上升，商住分离等一系列问题。这就是当前大多数城市普遍存在的城市蔓延问题。在城市规模扩张的过程中，土地作为重要的资源参与其中。政府对土地利用的规制对维持着土地征用、规划、开发和管制整个流程有序进行起着重要作用。但是目前地方政府对土地供给一级市场进行垄断，在征地过程中对农民补偿过低，土地财政使用不透明，这引发了大众对土地利用过程中政府规制的讨论。本文就政府对土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。
二、理论分析
土地利用规制（Land Use Regulation），也译作土地利用管制，是指具有相对独立的、法律地位的政府组织（机构）依照土地利用领域的各个相关法规对土地利用的主体进行管理和监督的行为。通俗来说，是政府对参与土地利用的各主体的经济行为进行管理和监督。规制的具体方面主要有土地征用规制、土地规划规制、土地出让规制和土地开发利用规制。土地征用是政府按法律规定强制征用土地行为，土地出让是政府作为参与者与开发主体的博弈，土地开发利用是开发主体为追求利益最大化与作为监管者政府的博弈。目前对我国土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度对农民的影响和集体建设用地进入土地市场的政策探讨上。
城市蔓延（Urban Sprawl），是出现在城市边缘，因城市规模扩张而出现的低密度开发、土地使用功能分离和高度依赖汽车的公共区域的现象。具体来说，城市蔓延是一种城市功能的分离，即城与市的分离，重视城的建设，忽视或者减慢了市的建设。对城市蔓延的研究国外相对成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通过人口和居住密度、城市用地和人口增长率、空间布局和景观格局来测算。在国内对城市蔓延的研究处于初始的理论研究和实践起步阶段，大部分学者正在对我国城市蔓延的特征、蔓延的测算进行研究，对于蔓延原因的探索比较少。本文从土地利用规制角度分析城市蔓延的原因。
本文根据已有的研究成果，总结出土地进入住宅和商品房市场的过程主要有土地征用、土地规划与出让和土地开发三个环节。整个过程主要的经济主体有三类：居民、政府和企业。由于地方政府和中央政府在土地开发问题上的不一致性，本文主要探讨其主要作用的地方政府行为。从经济学角度，这三个主体都是理性人，本文研究就是建立在这个假设的基础上。
三、土地利用规制下主体行为博弈选择
土地作为重要的资源流入市场是通过城市国有土地征用和农村土地的征用，政府在这两个过程特别是后者中拥有垄断定价权（a和b环节）。不同渠道的土地资源征用后成为城市建设土地资源，政府根据整体规划要求和市场需求对土地资源进行安排，其中大部分的土地资源被投入市场，另外农村集体建设用地和部分耕地也由于部分投入土地市场，他们构成土地供应市场（c和d环节）。土地资源从垄断供应者（政府）向寡头需求者（大型房地产商）中流动，这一过程通过协议或者招投标过程实现（e环节）。企业获取土地资源转化成为住房，形成城市中心和城市郊区房地产市场（f环节）。另一个隐形主体是居民和投资者（企业主体中一部分），他们消化土地开发成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f过程中经济主体的选择行为。
（一）土地进入城市建设土地市场
相关土地利用规制：在我国农村集体建设用地属于集体所有，但是集体建设用地不能直接进入土地市场轮转。目前的土地征用制度中，农民处于服从地位，而且难以获得与市场价格成比例的征地补偿。土地补偿中，首先要给村集体，其次给安置单位，最后农民才能获得青苗补偿费和土地附着物补偿费。
政府和农民同样是理性人，前者注重社会整体福利最大化，后者注重个人效用最大化。首先，在当前土地规制下，政府拥有征集土地过程中的定价权和主导权，也就是说政府在一级土地供给市场上是垄断者。在供给需求模型中，政府作为垄断需求者会制定较高的交易量和较低的交易价格。这使得土地供给量扩大成为可能。
在目前征地补偿不足的情况下，使得征地量被扩大了。其次，农民或者农村集体追求自身的效用最大化，表现为获得土地出让的较高回报，衍生了非法的农村集体建设用地出让和农村耕地非法建设。这直接导致了土地供应增加。
（二）土地规划、投入和出让
我国对土地规划的规定主要是根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《土地利用总体规划编制审查办法》，但是规定主要在宏观层面，如《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》对土地出让和拍卖都有严格的规定。但目前具体规划的责任和权力都在地方政府手中。
地方政府是这一环节中垄断供给的经济主体。在这一环节中，地方政府本应当以社会福利最大化为目标，但是在实践中却脱离了这个方向。从历史原因来说，1994年中央地方财权的分离，但是地方政府的事权相对增加，使得地方政府通过出让土地来获取财政收入成为必要。从当前制度安排来看，地方政府的监管缺位，这使得委托——问题愈发严重。地方政府因城市建设和政府运行资金需求，使得土地供给扩大成为现实。
房地产商是这一环节的需求主体，作为理性经济人他们追求的是利益最大化。在土地供给向实际土地需求市场转移过程中，集体建设用地进入市场受约束，寡头房地产商成为实际控制者。目前在地域范围内，房地产商可以看作是土地一级市场的需求寡头，他们通过合谋制造房地产市场价格上涨的预期，增加房地产需求，进一步推高房价和土地价格，在社会压力下促使监管者和参与者的地方政府是进一步增加土地供给，最终被动的与房地产商合谋，高的土地供应量的推手。
（三）土地开发市场
我国对土地开发利用的规制主要依据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《关于加强国有土地资产管理的通知》等，但目前制度执行效果不明显。首先土地开发法律法规仍然很不完善，例如“除公共目的外不得划拨征用农业耕地”，地方政府和开发商混淆概念，将商业用地偷换概念变为公共用地项目开发。其次现行的土地开发法规也不能很好的贯彻执行，政府政策的权威性受到质疑。国务院“国有企业必须退出房地产行业”的规定在执行了半年后统计发现，只有20%的企业退出了房地产行业。这一环节土地规制呈现实际监管缺位的现象。
土地开发市场的开发主体是房地产商，监管主体是政府，这一过程主要包括房地产商的土地储备、土地升值和土地开发过程。根据博弈论分析，寡头市场上他们会选择最优策略达到博弈均衡。房地产商的最优策略便是选择合谋控制土地二级市场供给，造成价格预期上升和需求增加，商品房投资价值显现。根据级差地租理论的推理，房地产商在城市外缘建设租金收入低的住宅，在城市内圈建设商业建筑。在商品房投机价值提高和刚性需求下，在城市外缘的住房市场呈现人口增长低于住房增长的现象，导致城市蔓延式发展。
四、主体行为对城市蔓延影响分析
目前商品房市场呈现的是供给小于需求，理论上城市会紧凑发展，较少出现城市蔓延情况。但是王家庭和张俊韬对1999-2008年我国35个大中城市蔓延现象测度发现：平均蔓延指数3.9047，东部城市平均蔓延指数为4.7420，出现了比较严重的城市蔓延现象。我们就根据前述土地流转过程从特殊土地规制下主体行为解释城市蔓延形成的机理。
从供求模型分析以上博弈结果。从表1我们可以总结出：城市房地产商合谋造成房价上升，供给曲线上移（S1-S2）；投资者的进入使得商品房价格增加，需求曲线上升（D1-D2）。实际商品房市场的均衡点为E3，商品房数量为Q3，这代表增加的城市面积。但是刚性需求曲线仍然为D1，对应均衡点为E2，商品房数量为Q4，这也代表相应增加的人口数。商品房闲置为Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式发展。
从房地产商行为选择分析。寡头房地产商在升值趋势下，土地闲置罚款低于增值速度，开发商按预期需求设定价格和减少土地二级市场供应的规模。根据级差地租理论，房地产商在土地成本和收益较低的城市外缘建设商品住房。选择结果导致城市外缘土地闲置率较高，进一步形成人口密度较低和商业发展不同步的现象，城市蔓延现象加剧。
五、结论和建议
综上分析，我们发现城市蔓延的直接推手是房地产商，但房地产商是按经济规律行事，不适宜用社会责任和公德来约束他们，应该探讨的是这种行为选择深层原因——土地规制。实际上这种城市蔓延是供求结构性矛盾的结果。土地利用规制中限制集体建设用地进入土地市场，土地供给主体单一；土地规制没有形成对房地产商的严格约束，住房供给主体的单一；商品房供给市场难以形成有效的自由竞争。目前土地规制限制居民有效购买力，刚性需求能力实际不足。由此在城市外缘形成了供求的结构性不对称。从城市健康发展的角度，土地利用规制应当与时俱进，一些约束力不足的应当修改，一些不符合当前形势的规制应当取消，借鉴国外合理的方法。
首先，强化对房地厂商的监管。适度提高房地厂商土地的持有成本，关键是持有时间成本要与当前市场土地的增值幅度挂钩，取消房地厂商持有土地的时间利差。对房地厂商的垄断和谋现象，要有新的法律法规来管制。
其次，开放集体建设用地，多样化土地供给和开发主体。取消“集体建设用地不能直接进入土地市场”的规制，这在当前呼声比较大。在保证建筑质量下，集体建设用地的开放可以增加居民福利水平，增加土地供给主体打破土地和住宅市场垄断，有抑制房价上涨效果。
最后，我国适当借鉴国外房产税制度。目前我国房产购置税数量难以形成对房地产的有效调控，我们可以借鉴国外房产税制度，即对房产每年征税。国外是以当年同类房产的销售价格为税基，税率平均在2%，由于我国购置房产已经付出高额费用，所以国外的具体规定还不是用于我国。我们当前房地产税的目标应当主要是投资性房地产，因此我们可以对当前的限购政策和房地产税结合，对于不符合要求的房产购置收取较高的持有税，这样既避免了对房地产的过度投资，又不会限制房地产的转换。
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关键词；地价；房价；地价与房价关系；供求分析；对策与建议
中图分类号： O225 文献标识码： A
目前，关于房价与地价的关系始终存在两种截然相反的观点，成为争论的焦点：一种是“成本推动论”，该理论认为地价上涨是房价上涨的根本原因；一种是“需求引致论”，该理论认为地价上涨是房价上涨的结果。笔者在理论分析的基础上，以菏泽市为例，通过对地价与房价变动趋势以及地价占房价的比例，分析两者的内在关系。
一、地价与房价关系的理论分析
我国目前实行的是中国特色的社会主义市场经济，从经济学角度看，市场经济体制下商品价格归根结底是由供求关系决定的。无论是房价的高低还是地价的高低均主要取决于市场需求和供给之间的关系。
(一)土地产品的供求分析。土地资源属于有限资源，而且是不可再生资源，国家控制相当严格，土地的供给弹性很小。土地作为住房产品中一个重要而不可缺少的生产要素，其市场需求由住房需求所引致，因此，土地价格又主要由市场需求决定。社会对住房产品的需求旺盛会导致开发商对土地的需求上升，开发商能够接受的地价也不断上升，这就引起地价不断上涨。
(二)房屋产品的供求分析。住房产品的供应量主要与房地产开发商取得的土地量、容积率、建设住房的套型结构、房地产开发供应效率和房屋空置率相关。住房产品的需求主要与城市化过程新增人口的数量、居民改善居住条件的需求、居民可支配收入和财富、住房投资与投机需求有关。住房投资与投机需求主要与当前房价的走势和预期相关。
(三)分析结论。从影响土地产品和住房产品的供求关系方面看，地价与房价不影响彼此的供求关系，所以两者不存在直接的、必然的关系，更不存在地价决定房价或房价决定地价的关系，土地产品和住房产品的价格都要受到住房产品需求和土地供应量两个决定性因子的影响。
二、菏泽市房价地价关系分析
(一)菏泽地价和房价水平及变化情况
1.菏泽城市地价水平及变化情况。根据近5年的菏泽城市地价监测结果，据笔者调查分析，2008～2013年菏泽市城市地价总体水平呈稳中有升的态势，大约综合地价由2008年的2300元/上涨到2013年的3200元/，年均增长率涨幅6％左右；居住楼面地价由2008年的980元/上涨到2013年的1300元／，年均增长率涨幅6％左右。
2.菏泽城市房价水平及变化情况。根据菏泽市房产局提供的交易数据统计结果，据笔者调查分析测算，近5年菏泽市房价呈较快增长的态势， 2008年和2013年涨幅比较大。2008～2013年间，综合房价由2008年的2200元/上涨到2013年的4600元/左右，年均增长率涨幅22％左右。住宅价格由2008年的1800元/上涨到2013年的4000元/左右，年均增长率涨幅24％左右。
(二)菏泽市城市地价与房价对比分析
1.地价增长率与房价增长率比较土地价格作为房地产价格的重要组成部分，两者之间在变化趋势上存在一定的相关性。近5年菏泽市地价与房价在总体上都保持上涨态势，地价与房价走势基本保持一致，但房价增长率与地价增长率相比高的多。从2008～2013年历年菏泽市地价与房价增长率对比来看，2008年和2013年地价与房价增长率差别很大。
2.地价占房价的比例分析。2008～2013年居住地价占住宅价格的比例(按楼面地价与房价比较)分别是29.6％、27.8％、26％、23％、21.2％。没有超过国内外房地产投资要求的地价不超过房价40％的比例。近5年房价地价都呈上涨态势，但房价的平均增长率远高于地价的平均增长率，地价占房价的比例没有随地价的上涨而增大，反因房价的较高增长而降低。
(三)对比结论
从上述对比分析来看，近5年菏泽市地价房价水平均呈增长趋势，但有两点值得关注，一是地价的平均增长率明显要比房价的平均增长率低，二是平均地价占平均房价的比例没有提高且有所下降，楼面地价的年均增长额占房价的年均增长额的比例很小。由此可见，菏泽房价上涨的主要原因归咎于地价的上涨是不符合实际的，虽然有一定影响，但实际影响并不大。主要原因还是城市化进程的加快，房屋需求量增大以及旧城改造力度加大，房屋拆迁成本的提高，
三、稳定房价的对策与建议
研究分析房价与地价的关系不仅有利于我们客观地、理性地认识当前高房价现象的成因，更重要的是提出科学合理的建议，发挥好房地产市场调控和土地宏观调控作用，促进房地产业持续健康发展。
(一)加快旧城改造步伐，适当增加土地供应量缓和供需双方的矛盾。供求矛盾突出是房价快速上涨的根本原因，旺盛的需求是房价上涨的主要动力。当前，我国旺盛的住房需求主要表现在以下几方面：新增的城市人口产生巨大的住房需求；城市居民可支配收入不断提高，改善居住条件的需求旺盛；城市发展和旧城改造中拆迁带来的被动住房需求不容忽视；住房投资性需求和投机性需求日益膨胀。增加有效供给缓和供求矛盾是控制房价、解决住房难的根本所在。
(二)调整房地产供给结构，抑制房价过快上涨。长期以来，我国商品房供应结构性矛盾一直存在，加剧了商品房供应供给的矛盾，促使房价上涨。商品房供应结构性矛盾表现在，一是商品房套型结构矛盾突出，大户型商品住房比例偏高，中小户型普通商品住房供应不足，二是价格结构矛盾突出，高价位商品房比重过高，低价位商品房开发量不足。土地管理部门在制定土地年度供应计划时，应根据市场需求结构，及时调整土地供应结构。
(三）完善住房保障体系。一方面要加强经济适用房和廉租住房体系建设，增加数量供应。另一方面要把公共住房保障制度落实情况列为政绩考核内容，把政府用于住房保障方面的财政支出金额、投入例以及增长幅度，解决中低收人群众住房问题户数及覆盖面等，列入政府考核内容。
关键词土地经济学；土地储备制度；耕地保护；征地补偿
中图分类号F2文献标识码A文章编号1002-2104（2013）06-0155-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.06.023
城市土地储备制度是指由城市政府委托或授权的专门机构按照法定程序，通过征收、置换、到期收回、收购等方式将城市土地集中起来，进行土地一级开发等前期工作后，根据规划、计划手段将熟地投入土地一级市场的制度安排。土地储备制度是我国城市国有土地资产垄断经营的一种特殊机构，这种“特殊”体现在它“既没有宪法和法律依据，也没有行政法规依据”[1]。已有文献主要从经济学与公共管理学、法学等学科角度对土地储备制度进行了研究，如刘燕萍从市场结构角度分析了城乡结合部征地与出让市场运行效率，这是一个分析土地储备制度运行的较早的模型[2]，蔡继明分析了征地行政地价和供地的独家垄断现象对土地资源配置的影响[3]，毛振强用供求模型分析了土地征收和出让中不同集团利益取向[4]。沈福俊对土地储备制度进行了法学透视分析[1]，陈晓芳从法律角度并以土地收储范围为切入点考辩了土地储备制度的正当性[5]，对此，熊晖从法学角度在更大的范围内对土地储备制度的正当性作出了分析[6]。此外，徐万刚从制度变迁角度对土地储备制度变迁的路径进行了分析[7]。
从我国最早的上海市土地储备中心成立至今，土地储备制度在我国已经实施了16年，这个制度在运行中出现了一些异化特征：第一，土地征购范围从城市存量国有用地向农村集体土地扩展。土地储备机构借公共利益之名侵占集体土地的问题愈发严重，在土地储备过程中低价大量征购农村集体土地，其中大部分为耕地，造成耕地资源迅速流失[5，8]。第二，土地储备中心的土地市场宏观调控职能逐渐向土地一级开发经营者和利益分配者转变[6]。第三，从“因建而征”到“为卖而储”。在土地储备过程中，政府为片面追求经济效益而随意修改规划或不按规划的要求盲目进行土地储备。伴随着以上制度异化特征出现的是地价和房价飙涨、暴力拆迁、强制征地、土地闲置、土地腐败等一系列经济、社会问题。这些现象与当前的土地储备制度有关么？目前的土地储备制度的制度目标能实现吗？本文构建一个买卖方垄断下的征地—出让联动市场模型，对土地储备制度的运行机制和上述问题进行分析，并在这个基础上对耕地保护和失地农民补偿问题进行分析。
1土地储备制度中的买、卖方双边垄断市场
1.1土地储备制度的由来和发展
20世纪90年代以前，我国长期实行的计划经济下的行政划拨的无偿、无期限、无流动式的土地供给制度。1990年起我国尝试推行土地使用权出让制度，但未改变城市存量土地由企事业单位控制的局面，多头供地现象严重。随着我国土地使用制度改革及国企改革的深入，社会主导的土地供给无法满足经济发展与城市化进程的要求，土地市场秩序混乱，建立政府主导型土地资源市场化配置机构成为解决存量土地利用、加快土地市场化进程的关键。这里可以看到我国土地储备制度建立的初衷源于纠正经济转型时期土地资源计划配置失灵的现实需要，主要体现在：改变原划拨土地多头供地实现政府集中供地；推动原国企划拨土地闲置低效使用问题从而促进国企改制；控制建设用地总量及原划拨土地违法入市带来的国有资产流失问题。制度安排的起始点着眼于城市存量划拨土地的市场化改革，提高存量低效土地资源的使用效率。1996年上海市成立首家土地储备中心，2001年在政策支持下大部分城市的土地储备制度实践竞相开展， 2007年11月，三部委联合下发了《土地储备管理办法》，这是仅有的一个全国性土地储备制度相关行政规章，办法指出建立土地储备制度的目标为：加强土地调控，规范土地市场运行；促进城市土地节约集约利用与提高城市建设用地保障能力，保障城市健康发展；促进土地资源合理利用。首次从立法角度确立了我国土地储备制度的目标价值，土地储备的社会性与公益性成为其价值选择的核心所在。
曹飞：土地储备制度中买方与卖方垄断的联动市场模型研究
中国人口·资源与环境2013年第6期
1.2二元土地制度下的城市土地储备制度
国外土地储备制度已成为政府调节、稳定房地产市场的一种成熟制度，而我国由于城市土地所有权属于国家所有，所以我国的土地储备制度同国外相应的制度相比更有其特殊性。宪法规定我国的土地分两类：一类是城市土地，归国家所有；一类是农村土地，归农民集体所有。城乡土地处于一种法律保障下的“分割”两元状态：国有土地使用权可以进入一级市场有偿使用；但集体土地只能限于耕种、集体公共建设和集体内农民宅基地，不能进入市场交易。按照现行土地管理法规定，农地转为非农建设用地须由政府征收，完成从土地集体所有制向国家所有制的转变。城市政府垄断土地一级市场，掌握着将农村集体土地转为国有然后进入一级市场交易的惟一渠道。在这个过程中，集体土地被转化为国有土地后，按照市价交易，以农地补偿标准给予农民征地补偿，然后由地方政府土地储备中心依据规划、计划出让国有土地，地方政府获得土地级差收益。所以在土地征收拆迁及出让过程中，作为征地的组织实施者和土地一级市场出让者的土地储备组织（在图1所示的合法流转环节存在）是一个买方和卖方垄断组织：在增量农地征收和存量拆迁上土地储备组织是一个行政买方垄断组织，在农地征收补偿标准固定情况下可能有控价逐量的动机；在土地一级市场上土地储备组织一个卖方垄断组织，通过划拨、协议、“招拍挂”形式出让土地，由于土地出让的计划性，土地储备组织可能存在有控量竞价的企业逐利行为。
2土地储备中买卖方垄断联动市场模型分析
如上所述，土地储备中心是连接征地拆迁市场和市地一级出让市场的市场主体，下边构建一个征地拆迁—出让的联动买、卖方双边垄断市场模型（图2）。图2中左边是征地市场，右边是土地一级市场，土地一级市场房地产企业的土地引致需求为D，土地一级市场上地方政府土地储备中心的土地供给边际成本曲线为MGC。征地市场地方政府土地储备组织的建设用地需求曲线为G，农地非农流转的农民的边际私人成本为MFC，农地非农流转的边际社会成本为MPC。两条虚线D’和G’为变动后的企业和政府需求曲线。
征地补偿价格为P0，考虑到了外部性因素的征地补偿价格为P2，农民与地方政府直接市场交易然后由地方政府垄断出让市场的补偿价格为P1，用地企业直接与农民进行市场交易的交易价格为P3，地方政府垄断下的土地出让价格为P4。
如果在征地拆迁市场由地方政府和农民集体进行议价，得到的公平补偿价格为P1，政府考虑到耕地流失的社会成本如生态、资源、环境因素的情形后，土地储备中心和农民征地需求和征地价格为Q2和P2，可以很明显的看到，P2>P1>P0，Q0>Q1>Q2，即考虑到生态、环境等因素之后的农地价格P2大于农民和土地储备中心直接交易价格P1，这两个价格都高于政府垄断下征地补偿标准P0。
从图中可以看到：①在征地补偿标准价格P1下，土地储备中心垄断收购的土地量为Q0；②一级市场垄断出让价格为P4；③在维持征地补偿标准不变和一级市场的卖方垄断控制的价格P4情况下，土地储备中心收购的土地量至少为Q0。
在上述联动双边垄断市场中，如果按照上文所述运行的足够理想，可以得到，①在一级出让市场垄断价格P4下，土地储备组织对农地的需求量远远低于农民愿意供地的数量（为了图形清晰起见，上图没有画出相应的供给量和需求量），农地征收市场处于一种非均衡状态；②在理性经济人的决策下，房地产企业和农民集体组织直接进行交易，则这个时候的土地供应价格和供应量分别为P3 和Q3，相对于土地储备中心垄断土地一级市场的情况，这个时候的土地供应量更大而价格更低；③在价格为P3且不存在交易者之间相互串通的情况下，此双边垄断联动市场的农地征地市场的交易量不会达到Q0，这个时候的市场交易均衡点为（P3 ，Q3）；④土地储备中心征收单位农地的利差为（P4-P0），在地方政府“招商引资”和“土地财政”的需求下，因土地储备法律的不完善，加之土地储备中心有滥用征地权的可能，更因中央政府因信息不完全从而行政监管力度有限，有可能过度征收农地的数量达到Q4，远远大于正常买方垄断情况下征地的征地数量Q0，过度征收农地的数量为Q4-Q0。这正是2000年以来我国土地市场上土地供给量节节攀高，政府土地出让金迅速增长的过程。
由上文可以看到，如果在土地市场上地方政府有经营套利动机的话，这个买卖方双边垄断的联动市场没有均衡稳态，上述模型能出现均衡稳态状态必要条件为“土地储备中心是单一的市场监管和宏观调控者”，这正是2007年三部委出台《土地储备管理办法》的初衷，如果模型没有出现均衡稳态，则地方政府则会有违法的成本，这也直接使土地市场成为一个乱象丛生的市场。
《土地储备管理办法》规定土地储备中心的主要职能目标为调控和稳定土地市场，而各地相继成立的土地储备中心，则同时承担了实施地方政府微观管制的职能，这里的微观管制主要是城市规划、土地利用总体规划计划等，因为土地供应是按照政府土地管制制度来进行收购—储备—出让的。随着经营城市理念的推广，城市国有土地作为地方政府最重要的国有资产，便成了地方政府经营城市活动中最重要的一项非经营性国有资产。总结来说实际中土地储备中心所承担的功能有三个：土地市场宏观调控、土地市场微观管制、城市土地资产经营。
现在同样用上图2分析土地储备中心在土地市场宏观调控、土地市场微观调控和城市土地资产经营功能中互为冲突的情况，作为地方政府委托机构的土地储备中心往往会出现：土地市场宏观调控的缺位；土地市场微观管制的越位；城市土地资产经营的错位。
在中央政府土地督察的严格监管下地方政府从土地储备中心得到的土地财政收入为：（P4-P0）Q0，地方政府滥用征地权得到的土地收益为（P4-P0）Q4，这个数量远远高于（P4-P0）Q0，即土地储备中心的职能“错位”。土地储备中心从经营土地资产中得到了巨大收益的直接后果是政府的微观管制被突破或被修改，即土地储备中心的职能“越位”。微观管制职能和土地资产经营收益职能直接冲突：土地市场宏观调控方面，在房地产市场投资过热的背景下，按照《办法》的职能定位，土地储备中心应该扩大土地供给量以平抑土地价格，而这却直接影响到土地储备中心的土地出让收益额，土地市场的宏观调控和土地资产经营形成直接矛盾，而在宏观调控和土地经营两者之间，地方政府往往更倾向于后者而变相执行土地调控政策，这就是土地储备中心的职能“缺位”。
3对耕地保护和征地补偿问题的思考
存量城市用地和农村集体用地位于土地市场链条的上段，土地储备中心作为中间组织向市场提供建设用地，用地企业位于市场链条的末端（见图3）。如上所述，这是一个典型的买方与卖方双边垄断市场结构：左边为行政买方垄断，右边为卖方垄断。集体土地、存量土地所有者和土地储备中心都有利润最大化的倾向，并且各自在自己的成本上追加垄断利润，这里假设存量土地和增量土地所有
者和土地储备中心有议价的可能，则上游厂商个人在成本c以w（w>c）的价格把土地供给土地储备中心，土地储备中心在已有成本的情况下在一级市场供地价格定为p，下游企业用地需求为：q=a-p，a>0，q为下游企业用地需求量。
在严格禁止零级市场存在的情况下，集体土地所有者和土地储备中心各自在既定的成本上进行垄断加价定价从而实现利润最大化；第二种情况为，实现上下端市场合并即存在合法的零级市场。在分开经营线性定价且上游供地成本为c 的情况下，上游企业或个人供地给土地储备中心的价格为w，土地储备中心在一级市场上出让给用地企业的价格为p，这是一个典型的两阶段动态博弈，用逆向归纳方法得到土地储备中心的定价问题，土地储备中心是在面临征地市场价格为w既定的情况下，确定自己利润最大化的出让价格，即π中= （p-w）（a-p）。由此相应的出让量和出让利润为：q=（a-w）/2， π=（a-w）2/4。对集体土地所有者来讲，面临的问题是在土地储备中心定价已知的情况下确定最优价格使自己利润最大，其利润最大化的问题表述为：π=（w-c）（a-w）/2，由此知最优的征地市场价格为w=（a+c）/2，代入到集体土地所有者和土地储备中心利润函数中可以得到最终的征地拆迁量、征地拆迁价格以及上游企业农民集体和土地储备中心的利润分别为：π上=（a-c）2/8，π中=（a-c）2/16，p分开=（3a+c）/4，q分开=（a-c）/4它们的利润之和为：π总=3（a-c）2/16这里p分开，q分开是土地一级市场由土地储备中心买方和卖方垄断控制情形下的土地出让价格和土地出让量。。
考虑合法的零级市场的情形即上游企业农民集体和用地企业直接交易的情况。集体土地所有者成为标准的垄断厂商问题：π=（p-c）（a-p），由此相应的供给价格、供给量以及利润分别为：p零级=（a+c）/2， q零级=（a-c）/2，π零级=（a-c）2/4这里的p零级， q零级是不存在买卖方双边垄断的土地储备中心时土地出让价格和土地出让量。。
对比合法化的土地零级市场和双边垄断土地市场两种情况明显可以看到，合法化的土地零级市场社会总福利要比双边垄断土地市场的社会总福利高。首先，直接交易的的交易价低于双边垄断的价格，而供给量有所增加，更大程度的满足了高速城市化的建设用地需求，消费者剩余会因纵向一体化而得到改善。而零级市场交易所创造的利润也比双边垄断下的利润要大。正是如此，双边垄断的情况下，用地企业和农民集体有强大的激励进行零级市场交易，这正是现实情况的零级违法灰色土地市场存在的经济制度性根源。
4结论与政策建议
在土地储备中心双边垄断城市建设用地的既定制度下，土地储备中心更有可能成为国有土地市场化经营的牟利者。土地储备中心的宏观调控职能、土地资产经营职能和实施土地市场微观管制职能目标将全面冲突。使得土地储备中心的职能目标从纠正市场失灵走向全面的市场失灵和政府失灵。而在上述情况下，征地拆迁所带来的必然结果是：耕地流失与失地农民低补偿的非帕累托最优状态。通过集体农地直接入市的市场化配置资源分析可以看到：这种情况与政府垄断征收农地资源一样也造成了耕地资源流失，但失地农民分享到了部分城市化带来的部分红利，同时也满足了城市建设用地的需求，是一种帕累托改进。
因此，未来的土地制度改革的着眼点要从以下几个方面进行：首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。国有土地资产管理公司与现有的土地储备中心是有区别的。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。最后，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享农地增值收益，地方政府可以考虑用土地交易强制登记等手段管制农地入市。同时可以考虑在“村改居、乡镇改街道”时，由宪法规定“城市的土地属于国家所有”依法将集体土地所有权转换为国有土地所有权。但可以看到这个制度转型将是巨大的，在土地市场发达的东部地区的农民及农民集体会获得极大的增值收益分配，加剧了收入分配不公和差距，因此上述制度改革也需要相应的财税制度转型匹配。首先，开征集体土地增值税分享集体土地增值收益，目的主要在调节收入分配和筹集财政在收入。同时可以考虑在集体土地入市后探索开征契税等其他地产类税种。第二，改革完善现有国有土地增值税，加开对国有土地资产管理公司的土地增值税，使国有土地增值税成为具备宏观调控政策意义上的税种，对于增加财政收入也能起一定辅助作用。
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关键词:高房价原因;利益集团;集体行动理论;寻租活动
中图分类号:F22
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)12-0170-02
1 引言
2003年国务院颁布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》首次提出:“以住宅为主的房地产业已经成为我国国民经济的支柱产业”。房地产业以其对上下游产业的强大的带动效应及对维持经济安全和政治安全的重要作用,已成为支撑中国经济大厦的一根擎天大柱。自1998年房地产改革以来,我国房地产市场的发展历经“泡沫”与“寒冬”,2009年下半年起又面临新一轮房价的居高不下,被美国《福布斯》杂志2009年底评为七大近在眼前的金融泡沫中的第二位。进入2010年,2月份全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨10.7%,海口、三亚的房价更是分别上涨了58.4%和56.1%。3月29日国土资源部公布的《2009年全国主要城市地价分析报告》中首次提到“租价比”概念,并明确表示北京、上海、深圳等一线城市的住宅市场已出现严重泡沫。从两会时的热点话题到当前国家一步步政策调控的对象,高房价问题自2010年伊始从未淡出人们的视野。探索高房价形成的原因并讨论针对性的措施具有重要意义。
2 高房价原因评述
2.1 经济因素
2.1.1 供给不足
牛凤瑞(2009)等学者认为,房地产市场的有效供给不足是房价居高的根本原因。土地资源的稀缺性以及人口总数的增多必然会造成住房供给不足,另外我国房地产市场中的供给结构存在失衡现象。从住宅与非住宅比例来看,吴德进、李国柱(2007)研究证明我国非住宅投资增幅明显高于住宅投资增幅。而缩小到住宅市场,陈准、赵路兴(2005)指出中低价位商品住房供应量下降,高档商品房供应增加使得我国房地产市场存在供求总量的阶段性失衡,由此导致商品房平均价格上扬。
2.1.2 特殊需求过度
房地产市场本身存在刚性需求。作为一个具有保值增值功能的消费品,房地产市场的信息不充分、开放的有限性以及高风险高收益也使得房地产富有很强的投资性。据冯燮刚研究推测,都市中投机性持房不低于同期一手房总数量的1/3-1/2。孙维晨(2010)提出,投资、投机需求(“双投”)看中的是庞大的刚性需求群体,已超越刚性需求和改善性自住需求,成为房价拉动战中重要的一环。针对投机性需求旺盛的不良影响,王三兴(2008)通过构建房产市场均衡模型得出高收入群体的投机需求对中低收入群体的消费需求有明显的挤出效应。同时,房地产市场上由过度预期所带来的炒房、购房的羊群行为将需求进一步扩大,推动房价的攀升。
2.1.3 卖方垄断性市场
由于房地产位置的不可移动性、产品的异质性以及流通方式的多样性,导致房地产市场信息不完全,不能形成完全竞争。易晓文(2008)指出房价持续上涨时由于我国房地产市场是垄断竞争的卖方市场条件下的产物。平新乔、陈敏彦(2004)通过分析认为中国住宅市场垄断程度与房价呈现出极为显著的正相关关系。因此,垄断市场中处于强势地位的房地产销售者为谋取更高的利润必然选择以“价格合谋”的方式成为价格的决定者,并偏好于抬高房地产价格。
2.1.4 成本上扬
住房价格由土地开发费用和建筑成本两部分构成。虽然徐滇庆(2006)等学者认为目前中国房地产市场是房价决定地价,但仍不可否认地价上升对房价的影响作用。据潘石屹估算,以每平米2.75万元拿地的“地王”即使房地产售价为4.5万元/平方米,其利润也仅为10%。房地产上下游产业原材料价格的上升以及各种税费的繁杂增多都使得房地产成本上扬,推动房地产价格的升高。
2.2 非经济因素
2.2.1 城市土地国有制度有缺陷
我国土地采取城市土地国家所有、农村土地集体所有制度,国家拥有城市土地的占有、使用、收益和处分权利。钱忠好(2004)提出,这种土地市场垄断政策在征地和供地之间制造了一个利益空间,必然不利于房地产市场化发展。杨继瑞(2008)指出由于国家垄断土地,市场化改革实际上为地方政府操纵土地价格提供了合法手段和途径。
2.2.2 土地转让制度待完善
我国目前实行通过招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的制度,而土地出让程序的不完善使得这种制度受到很多学者的质疑。曾永昌(2005)认为这种制度的实行易形成经济泡沫,难于平抑房价,将受到非市场政治激励机制的排斥。吴德进、李国柱(2007)认为垄断性市场需要的是价格管制,而“非饱和供地”“价高者得”的土地“招拍挂”反其道而行之,如果没有其他相应的配套政策措施予以化解,最终的结果必然是形成“垄断”的富含“泡沫”的土地价格。
2.3 原因评析
虽然诸多学者青睐于将高房价问题归结于房地产的供需失衡,但实践证明,各级政府计划中提高土地供应量及调整市场结构的措施都没有对缓解房地产市场的紧张气氛起到明显的成效。易宪容(2008)指出,仅调整住房产品结构、增加供给,无法触及房地产市场的核心。而真正能触动房地产市场核心的无疑是制度上的变革。
新制度经济学派的代表人物诺思曾提出制度分析有三种方法:
(1)科斯、诺思等的交易成本方法;
(2)布坎南、托利森等提出的寻租方法;
(3)奥尔森的分利集团方法。
在社会转型期,利益日趋多元化是市场经济发展的必然趋势。我国土地使用制度和住房制度的渐进式改革背景造成了大量的灰色制度空间并滋生出特殊的利益群体,而高房价实际与利益集团操纵下出现的市场失灵有莫大的关系。目前从利益集团的角度探讨房地产市场失灵的文献并不多,且对各利益集团的性质及集团间的相互作用没有深入的探讨,不能很好的解释现存利益集团对高房价的推动作用。笔者认为,奥尔森模型通过分析利益集团的相互作用得出制度降低了体系的效率和生产力,这一结论也适用于房地产市场。因此,深入探析房地产市场各个利益集团的集体行动方式并研究其间的相互作用对于分析房地产市场失灵引致的高房价问题十分必要。
3 房地产市场中的利益集团分析
3.1 利益集团个体分析
在房地产市场的利益集团中,地方政府、房地产开发商、银行及房地产投机者都是高房价的获益者,普通购房者是高房价的受损者。其中,地方政府和房地产开发商是房价定价中最为重要的角色,普通购房者是与其他利益集团有相反目标的集团,将作为下文重点分析的对象。
3.1.1 地方政府
卢现祥、熊红芳(2003)指出在我国向市场经济过渡的转型期,地方政府有填补计划与市场之间的体制空白的特殊作用。在此期间,地方政府逐渐具备凭借其掌控的资源去推动现有制度框架可容纳的地方经济增长以获得最大化垄断租金的能力,以其对土地转让流程的绝对掌控形成一个纯粹垄断集团。在我国特殊的农村土地集体所有和城市土地国有的二元产权制度下,地方政府对城市土地产权的“实际剩余控制权”的掌控使土地资源成为地方政府财政收入的重要部分。据统计,来源于房地产业的土地出让金、税费等收入占地方财政总收入的30%,在热点城市所占比例甚至超过50%。由于地方政府纯粹垄断集团的集体行动不需任何组织协调,交易成本几乎为零,而高地价、高房价的循环影响无疑会给集团成员带来更多的土地转让及再转让利益,所以地方政府在社会福利最大化和垄断租金最大化的双重目标中易出现机会主义倾向,通过政策制定的偏向性使房价的不断攀升以获取集团利益,反而成了高房价的助推者。
3.1.2 房地产开发商
房地产开发商是社会分工专业化、细化的产物,也是发展社会主义市场经济的稀缺要素,在房地产定价上处于垄断地位。利润最大化的目标以及房地产市场化的不成熟使房地产商组成一个寡头卖方垄断下的“中间”利益集团。据不完全统计,中国房地产商的资本回报率高达23.5%,如房价上涨1%,其资本回报率就上升3.3%。因此高房价无疑就是该集团所努力获取的集体物品。根据奥尔森的集体行动理论,在“中间”集团中,没有一个成员获得的收益的份额足以使他有动力单独提供集体物品,这使得房地产开放商受经济和社会的双重激励,会采取集体影响地方政府政策和程序的合法运行、价格合谋、哄抬地价房价、制造房地产资源紧张假象等措施以提高房价,以获取集体物品利润最大化。
3.1.3 普通购房者
作为房地产市场中的“潜在”集团,该集团成员不会因激励或社会压力为获取集体物品而采取行动,他们认为自由的推进个人利益比投入高昂的沉淀成本为集团利益游说要好得多。基于此,普通购房者不能和“垄断”的地方政府集团及“团结”的房地产开发商集团相抗衡,加上对住房的刚性需求,他们只能被动的接受房价,把维护个人利益的希望全部寄托于中央政府的宏观调控中。
除以上三个利益集团之外,房地产投机者构成的利益集团在政策适宜且市场预热时会默契的合谋,对供地紧张及房地产价格的攀升不断放大,提升普通购房者的预期,引致房价攀升。而对于银行利益集团来说,为提高银行资本的规模,改善银行的资本充足率、资产质量以及盈利情况,集团成员会寻求有利于房地产贷款顺利实施的信贷政策和更吸引购房者的贷款程序,增加房地产市场的热度。
3.2 利益集团相互作用分析
高房价的形成除源于各利益集团内部的行为特征外,还离不开处于强势地位的地方政府、房地产开放商、银行及房地产投机者四个利益集团相互作用、“强强联合”实现的对房地产市场的绝对控制。
3.2.1 土地出让环节存在寻租活动和暗箱操作
卢现祥(1998)认为,中国渐进式改革及其新旧体制的摩擦和矛盾为各种权钱交易、腐败之类的寻租活动流下了体制性空间。在土地出让环节,房地产开发商为优先低价获得土地使用权向地方政府寻租,地方政府为追逐个人利益不按规定或不能及时公开经营性土地出让信息,假招标、假挂牌、假拍卖及陪标、串标等问题屡见不鲜。寻租活动和“暗箱操作”使得地方政府和房地产开发商关系更加紧密,建立利益同盟,从而共同谋划,操纵政策运行联手抬高房价。
3.2.2 房地产销售环节存在合谋“炒作”现象
炒房团体和房地产开发商的联手推价符合双方的利益目标,成为房地产市场中普遍存在的现象,如“温州购房团”成为很多房地产开发商青睐的推销助手。开发商与炒房者合谋,通过媒体和雇佣“资深咨询师”将房地产的高质量和抢购局面不断放大,从而共同赚取暴利,并使房价一再上升。
3.2.3 房地产借贷环节宽松
在投机者进行第二套甚至第三套房的购买时,银行抵押贷款是最主要来源。4月14日的国务院常务会议要求,第二套住房购买首付款不得低于50%,引起二手房交易市场渐热,房价有下跌趋势。可以看出,之前房地产借贷环节对贷款人限制的宽松在增加了银行贷款余额的同时助长了投机者投机需求的增加。银行和投机者的集团联合也是维持房价居高不下的因素之一。
参考文献
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内容摘要:本文描述了自经济体制改革以来我国房地产制度的变迁过程,对房地产业制度变迁历程中产权和融资、管理等方面存在的缺陷进行分析,并提出完善我国房地产业制度的相关建议。
关键词:制度变迁 房地产 土地使用权
我国房地产制度的历史变迁概述
(一)土地制度变迁
新中国建立后至改革开放前。这一时期主要特点是土地公有化和无偿使用, 土地具有非商品性质。新中国成立以来, 经过, 土地为小农分散所有,然后经过三大改造建立了土地公有制的地位, 继而建立了土地的全民所有制和集体所有制, 其间曾通过将土地的集体所有拔高为全民所有。从1962年开始,经过调整实现了土地全民所有和“三级所有、队为基础”的农村集体所有的形式。由于高度集中垄断的体制, 土地的使用完全靠无偿划拨,土地不具有商品性质,更谈不上形成土地市场。
改革开放后至20世纪90年代中期。这一时期主要特点是土地所有权和经营权逐步分离, 土地作为商品有偿使用。1982年我国宪法第十条将我国的土地划分为城市和农村两大组成部分, 分别定为国家和集体产权所有, 第一次以法律的形式确定土地所有权性质。1986 年颁布《土地管理法》, 将土地的所有权和使用权分离。1988年通过的宪法修正案第十四条第四款规定, 土地使用权可依照法律规定转让。此后以法律的形式规定了土地的使用年限和审批权限, 并规定了土地使用权出让的三种方式―划拨、协议和拍卖, 实行土地租金一次性付清的土地有偿使用原则,并规定了农村集体土地出让的补偿原则,形成了土地一级、二级市场, 推动了土地的合理利用, 加快了土地的流转, 但土地一级市场由国家垄断。这一时期土地市场十分活跃, 但由于监控不力, 不免出现了“忙中有乱”的情形。
20世纪90年代中期到现在。这一时期主要特点是规范土地利用, 保护耕地,注重土地的永续利用。针对开发速度过快,耕地面积缩减的土地开发现状, 1997年修订了土地法, 以土地用途管制为核心, 将加强土地管理、切实保护耕地上升为法律制度, 确定了农地转用的审批程序和权限。《1997 - 2010 年全国土地利用总体规划纲要》中规定, 到2010年非农建设用地占用耕地不得突破2950万亩。2001年针对效率极低的“圈地”, 国家出台了土地储备制度, 控制建设占用耕地特别是占用基本农田, 实施土地复垦制度。2003年, 国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议, 实施最严格的土地管理制度。
(二)住房制度变迁
第一阶段,新中国建立后至改革开放前,这一时期主要特点是住房的实物分配。新中国成立初期,国家对住房逐步实行了接管、没收和整顿,分配给个人;1956年实行社会主义改造,采取“国家经租”的方式;1966年对公开的房地产买卖和租赁实行严格限制,此后对住房采取以国家或单位为主的实物供给。这一时期与土地制度相适应,住房不具有商品的性质,也没有住房市场。
第二阶段,改革开放后至1998年以前,这一时期的主要特点是肯定了住房的商品属性,推行住房商品化政策。随着改革开放的不断推进,住房的商品属性得到认同,准许私人买房、建房,调动国家、地方、企业、个人四方面的积极性,逐步实行住宅商品化。1994年实行住房公积金制度,1995年全面启动安居工程,大力推进住房消费抵押货款。同时,加快了房屋租赁制度的改革,推动了向成本租金和市场租金的过渡,并稳步出售公有住房,推进公有住房的部分产权向完全产权的转换。
第三阶段:1998年到现在,这一时期主要实行住房分配货币化、实施住房自有化政策,建立住房保障制度。2000年起全面放开住房二级市场,通过规范和完善住房补贴方法和公积金制度、经济适用房的建设、廉租房制度的建立和安居工程的继续实施,建立了较为完善的住房保障体系;同时,由于房地产中介的社会化和规范管理,以及住房二级市场的全面开放,住房市场十分活跃。正是由于住房市场空前活跃和监管的漏洞,住房价格不断攀升、住房开发结构偏向高档化,出现了“炒房”和偏离居民住房消费水平的结构性过剩,空置率居高不下,导致房地产市场运作效率较低,甚至出现了“泡沫”。
现有房地产业制度评析
(一)产权制度评析
产权是排他的,它体现房地产商品的市场价值和拥有者的特权。房地产价值及与其相伴随的占有、处置、抵押、租赁、典当等等相关权利都孕育在其产权的界定中。我国房地产变迁中把房地产的产权强制性分割成土地和房屋两大部分。从制度变迁中各方权益角度分析,现有产权的两大问题是产权交易的不对等导致征地农民集体土地和城市拆迁居民房地产权益受损。中国总人口80%的农民所拥有的最大财富就是土地耕作收益权,农民的权益保障就是集体所有权土地的权益公正对待问题。宪法和土地管理法中规定的国家对集体土地单向强制性征用条款使得集体土地产权制度呈现出一种虚空状态。尽管征用土地进行经济补偿,但与真实的土地市场价值相差较远。
地方政府为了自己的利益在经营城市的理念下,以各地各级政府为主、利益集团为辅的圈地卖地行为,造成土地资源浪费和对农民权益的剥夺。因制度变迁、不平等合约和不对等的产权转换过程带来的农民土地权利流失和贫穷、失业问题日益严重,而在强制性拆迁中也存在因不平等合约带来的被拆迁人的权益损失和负担加重。
政府作为公众部分利益集团的代言人和机构,在谋求自身利益最大化的同时却使民众财产受到损失,降低社会福利水平。现有法律法规的不完善性导致房地产在市场中商品属性的弱化。而无论何种形式的产权弱化,都必将减少资产所有者决策和选择投资、消费和拥有房地产的心理预期,带来房地产价值的下降和制度化风险。
(二)交易制度评析
现有房地产交易制度的问题突出表现在交易管理和评估体系两方面。由于房地产非转移易特征,我国对房地产业交易管理主要是产权登记制度和价格申报制度,以保障当事人合法财产权利和国家税费收益。我国现阶段房地产权属情况较为复杂,既有房改前期标准价部分产权住房,又有市场商品房按照成本价购置的公有住房和经济适用房,还有部分按照成本价购置的公有住房和经济适用房。
由复杂的权属关系引发的交易管理问题也体现在以下三方面:
一是对标准价和成本价购置的住房,牵涉到很多机关、单位福利享受和土地增值收益的分配问题,致使这类房屋的所有权证办理迟缓,而房地产的产权登记是经济主体进行权利主张和抵押、典当等活动的担保凭证,所以房地产所有人的权益得不到公正对待,阻碍房地产二级市场发展。
二是现有房地产市场组织制度中,政府对土地垄断供应和土地市场投机导致市场的扭曲,过高的土地获取成本和有限的供应量成了房地产业发展中的两大瓶颈。
三是政府为了顺应市场不断修改和推陈出新房地产法律法规,造成房地产制度的多变性和不稳定性。同时,房地产交易市场信息阻塞、制度不健全、统计数据的准确度较差、分析理论水平的落后等,无形中加大了整个行业的制度和信息成本、管理成本。
(三)融资制度评析
国内房地产业发展投资制度的变迁与20世纪80年代同步,而真正意义上的融资发展却是在1998年消费类房地产融资体系建立以后。现有房地产业融资制度受到滞后的金融体制变迁制约,发展中主要面临着融资工具稀少的问题,国际社会上分散风险和常用的投资组合工具如抵押贷款证券化、房地产产业投资基金、土地期权期货等资本运作方式欠缺,资本市场对房地产业的贡献有限,阻碍了房地产的多元化融资工具创新,银行贷款和购房预付款成了房地产业发展的主要资金来源。银行在承接60%的房地产业发展资金的同时,也把房地产的高风险集聚一身,因此必须对房地产融资结构模式进行重大调整,要同时达到满足房地产迅速发展的投资需要、发挥房地产支柱产业和经济增长点的作用,同时保持银行信贷的低风险水平。
结论和建议
由于房地产业信息封闭和产权界定上的概念模糊,尤其是城市居民有限期土地使用权下的房地产权和农民集体土地不确定性产权特征下,制度作为内生变量在国家产业调控和发展中的作用显得尤为重要。对此,我国应从完善制度缺陷入手,对制度中不合理的地方进行修改更新,实现制度变迁的平稳过渡。
(一)完善产权制度,保护农民集体所有权权益
农民土地权益流失的根源是地方政府征地中不合理条约给农民带来财产损失和隐形失业问题。对此,可以从以下两条途径加以解决:
一是在土地征用和开发过程中,将征地转化为土地权益入股,实现土地资产的股权化运作,既保证了农民土地产权长期有效性,同时为农民带来持续的经济收入,强化农民对土地的保护意识和自觉监督意识,激励农民有效开垦荒地改良土壤,防止土地交易中的违规违纪行为,有助于增强国家土地市场的透明度。
二是国家通过建立土地年租制度,以未来收取土地使用权年租资金或年土地使用税形式为农民建立最低生活保障制度,偿付农民因土地权益流失带来的财产损失和生活危机。另外,年租制也可将目前土地出让金分散到未来年份,根据区域发展的成熟度动态调整,有利于收费时间与内涵的统一,降低现在居高不下的房价,还有利于对不完全产权带来的土地使用期满后申请延期或拆迁的手续简化。
(二)补充城市房屋拆迁条例,加强被拆迁人权益保护
城市房屋拆迁问题的矛盾集中体现在政府强制性拆迁中的不平等条约带来被拆迁人的权益流失,即被拆迁人额外支出的增加和负债的加重。由于人口流动、经济发展和公共利益需要,城市发展中土地与房地产处于动态更新改造和不断再配置的过程,城市房屋强制性拆迁是必不可少的制度。1998年新的拆迁管理办法完善和更新了对被拆迁人权益保护的措施,如原址回迁和市场价补偿,但由于涉及市场价格评估的公正性问题,实施起来难度较大。对此,笔者建议参考房地产股权化更新改造办法,即在拆迁实施过程中,将被拆迁人房地产中的土地资产进行剥离,参考新环境下土地用途变更产生的未来增值收益,按照最佳使用用途原则评估被拆迁房地产的市场价值,以该价值作为被拆迁人入股开发或买卖交易补偿依据。
(三)搭建信息平台,建立评估人员责任追究制度
面对由房地产评估人员诚信道德问题带来的评估失误和资产损失,政府一方面应从法制建设角度入手,追究责任人因主观原因带来的经济损失和刑事责任,通过经济罚则约束资产评估行业从业人员的道德规范;另一方面协助搭建房地产和土地交易信息平台,促进价格透明度,活跃房地产评估方法和理论研究,提高评估人员现有知识视野,扩展市场化评估方法和评估理论的创新研究。
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