【关键词】：土地使用权转让；计税价值；评析
【引言】目前土地使用权转让税收问题，存在不公平、不合理现象，这主要是由于在不同程度商对转让的法律依据不明，对转让的规范程序不清、对转让标的土地使用权内涵范围和内涵价值不透造成的。在此，笔者对这些情形结果分门别类地加以阐述和明晰，以求得相应的税负合法与公平。
一、土地使用权转让概念内涵及程序
1.1土地使用权转让的法定特定涵义。
出让土地使用权已经形成较为规范的法律体系，其法律法规主要有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产转让管理规定》，据此，土地使用权转让法律概念是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送等方式，转让是按法定的程序和条件进行的。这个概念中，土地使用权，性质是国有，取得类型是出让。平常所说的土地使用权转让的法律概念就是如此，全面的描述就是国有出让土地使用权的转让。不能把其他类型或性质的土地使用权与之相混淆，而在操作中按雷同程序转让。对此，国家专业机构也许对此比较清楚些，但是被管理对象也许含混些。
1.2土地使用权转让特定概念的例外。
1.2.1划拨土地使用权转让的实质。划拨土地使用权转让是国有出让土地使用权转让的例外，实质是补办出让等有偿使用手续或补办其他体现国有土地使用权的手续，与此同时划拨土地使用权本身的价值也在市场主体之间发生转移。转让所涉及的当事人有三个，包括国家、原划拨土地所有权转让者、土地使用权和所附着不动产的受让者。在此，从划拨土地使用权概念和转让程序的角度予以明晰。
1.2.2划拨土地使用权法律概念。根据《房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这里说的无偿取得是相对的，相对于国家这一主体而言的，肯定是无偿的，而相对于国家之外的其他权利主体，不一定是无偿的。
1.2.3划拨土地使用权转让程序。根据《房地产管理法》，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
按此程序，划拨土地使用权转让实质是国家是对受让方直接或间接实现所有权。先行对不动产转让方实施出让行为，然后再行转让，就属于国家对不动产受让方间接实现土地所有权；此外，国家可以对不动产转让方直接实施出让行为而实施土地所有权。按照法律法规规定可以使用划拨土地使用权的受让主体，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是国家行使所有权，重新以划拨的方式配置了土地。
1.3集体划拨土地使用权的转让。
1.3.1集体划拨土地使用权的内在涵义。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。集体有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。在此，使用集体土地的单位和个人享受的集体土地使用权，“确定”的行为涵义就是取得的方式为划拨，就形成了集体划拨土地使用权。
1.3.2集体划拨使用权转让前置程序。按照目前的法律制度提供的途径，并且这样的途径在可实施情况下，先将集体土地征收为国家所有，再按照国有土地出让和转让的法律程序进行转让，从而间接实现集体划拨使用权转让。这里的转让实质含义只能是前一主体让出土地使用权，后一主体得到使用权，但前者让出的土地使用权与后者得到的使用权在性质和类型上迥乎不同，有时还可能附带性出现用途的变更。此过程中，涉及的民事主体有转让方、受让方、集体土地所有者、出让方，另外还有实施审批行为的行政主体。这里所要提及的是转让前置程序的例外，就是当时受让方是符合使用集体土地使用权的主体时，实质上就成了纯粹地面上建筑物、构筑外等的转让，集体使用权的被所有者重新予以了相应的配置，只须转让方、受让方、所有者三方依法合意即可，在受到申请时，法定的行政主体予以备案，而没有审批的必要。
1.3.3集体土地所有权征为国有的方式。集体土地所有权征为国有，主要有强制性和非强制性两种方式。征收是属于强制性的方式，根据《中华人民共和国物权法》，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，以及如此等有关条款，可以认定征收土地具有强制性；征购属于非强制方式，但法律对征购的概念与实际应用鲜有提及，笔者认为，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，将集体所有的土地征为国有的，属于土地征购行为，属于较为平等的民事主体关系行为。
二、对应土地使用权转让程序的计税依据
2.1国有出让土地使用权转让中的计税依据。
根据《契税暂行条例》、《契税暂行条例实施细则》及财政部、国家税务总局《关于契税征收中几个问题的批复》[财税[1998]96号]规定，土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的计税依据是成交价格，即土地、房屋权属转移合同确定的价格，包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。因此，合同确定的成交价格中包含的所有价款都属于计税依据范围。土地使用权出让、土地使用权转让、房屋买卖的成交价格中所包含的行政事业性收费，属于成交价格的组成部分，不应从中剔除，纳税人应按合同确定的成交价格全额加行政事业性收费计算缴纳契税。所以国有出让土地使用权转让时，税收机关和作为协助执行机关的国土资源管理部门或出让人要求土地受让人提供税收价值构成依据时，主要应当包括出让金收据、转让前的纳税收据以及其他一切行政事业性收据。在转让时，没有成交价格或成交价格明显偏低，则应根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】的要求，征收机关可依次按下列两种方式确定：1、评估价格：由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定，并经当地税务机关确认的价格。2、土地基准地价：由县以上人民政府公示的土地基准地价。当然第二种情况需要税政机关专业人员熟练完成基准地价在具体宗地条件下的价值转换工作，否则，会因忽视容积率、时点、宗地个别条件等引起的价值差异而导致税负的不公平。
2.2划拨土地使用权转让中的计税依据。
根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】，出让国有土地使用权的，其契税计税价格为承受人为取得该土地使用权而支付的全部经济利益。先以划拨方式取得土地使用权，后经批准改为出让方式取得该土地使用权的，应依法缴纳契税，其计税依据为应补缴的土地出让金和其他出让费用。已购公有住房经补缴土地出让金和其他出让费用成为完全产权住房的，免征土地权属转移的契税。
所以国有划拨土地使用权的转让，其划拨价格在转让方、受让方之间转移，其交易价格是计税的价值依据；但同时出让手续时发生了出让人与受让人之间的交易行为，计税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。因此在直接出让土地使用权给受让方的情况下，受让实际纳税的计税依据依然是全部土地价值。如果直接出让给转让方，此时，还没发生划拨土地使用权价格的交易，转让的纳税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。直接补办出让手续给转让方还是受让方，纳税程序是有所差别的。
2.3集体土地使用权转让中的计税依据。
集体土地使用权转让有两种情形，一是不符合使用集体土地的受让者，按照征地前置程序实现转让、受让行为的，按照上述出让和转让程序计算计税依据，二是符合使用集体的受让者，按照集体土地使用权依法另行配置的程序，实现“转让、受让”行为，这个程序中，因为是非交易行为，依法不属于征税范畴，交易者所以缴纳的只是房屋建筑物、构筑物、附着物等的契约税。
三、结论。
在现行土地产权制度下，涉及土地使用权转让的法律、法规、规章众多，法律体系复杂，形成了不同土地使用权权性质、类型，其转让所以适用的法律、法规和程序比较专业化，国土资源管理部门必须率先熟练掌握，才能很好的协助税政机关正确征税；税政机关只有根据国土资源管理方面的法律、法规并结合税收的方面法律、法规、规章、以及规范性文件配套适用，才能很好地把握不同的土地使用权流程的环节、弄清交易过程环节的计税依据所包含的价值内涵，才能做到纳税与否正确、纳税依据客观，体现土地使用权转让税负上的社会公平。
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根据1984年全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》(以下简称《规程》)，耕地指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，“间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩涂和海涂”。耕地中还包括南方宽＜1．0米，北方宽＜2．0米的沟、渠、路和田埂。《规程》还将耕地分为五个二级类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。
在《规程》的指导下，全国各地开展了第一次土地利用现状调查，外业工作时，将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地。
农业结构调整与耕地概念的延伸
从农业历史上看，耕地与其他农用地一直存在着相互的转换。在依靠自然肥力进行农业生产的时代，农民通过休闲、草田轮作、作物轮作等手段恢复地力；因此，耕地上面种植的作物或植被一直处在不断的变化之中。《规程》中的新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地就属于这类。
随着化肥工业的发展，人们可以通过施用化肥补充耕地养分，可以做到不休闲、不轮作。但是，随着自给自足农业为市场经济代替，农产品市场价格变化对土地资源的配置调节作用的不断增强，农民必须适时进行农业结构调整，以稳定和增加收入；同时，农业结构调整也是我国提高农产品竞争力、应对国际贸易竞争的重要措施。因此，调整农业结构，因时因地不断改变耕地的种植类型，对于促进农民富裕，壮大农业经济是必然趋势。
1999年12月，中央召开农村工作会议，把大力推进战略性结构调整确定为我国农业和农村经济发展新阶段的中心任务。同年12月底，国土资源部发出《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，要求各级土地管理部门调整思路，坚持政策引导和科学规划，增强服务意识，使农用地管理为农业和农村的经济结构调整服务好。国家土地管理部门在对耕地的认识上有了突破性进展：一是确定了新的耕地鉴定标准。从2000年开始，因农业生产结构调整将耕地改为其他农用地，经认定土壤耕作层未被破坏或轻度破坏易于恢复的耕地，都不作为减少耕地考核。二是明确规定，将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地，在土地变更调查时按现状地类调查。
为了适应这一变化，国土资源部制定了城乡统一的《全国土地分类》(过渡时期适用)(下简称《过渡分类》)，自2002年1月1日起执行。在《过渡分类》中，耕地与园地、林地、牧草地和其他农用地并列作为农用地的二级类，指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。
在执行《过渡分类》、进行土地变更调查时，设定了很多可调整用地类型，如可调整果园、可调整有林地、可调整人工草地、可调整养殖水面等，其主要特征为由耕地改用作现状用途，但耕作层未被破坏或可复耕的土地，土地变更调查时仍作为耕地对待。
2002年的《过渡分类》关于耕地的概念实际上与《规程》中耕地的概念没有多大区别，只是根据土地开发整理工作的开展，增加了新开发复垦整理地，将原来“耕种三年以上的滩涂和海涂”改为“平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂”。
可见随着社会经济的不断发展和耕地保护工作的不断实践，耕地的概念是在不断发展的。从耕地的生产能力来看，耕地转换为园地、草地和鱼塘，并不意味着丧失了其农产品的生产功能。从土地利用角度看，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，也就是说，农业结构调整具有可逆性。从农作角度看，园地土壤也有耕作管理措施，也应该属于耕作土壤。从土壤肥力角度看，园地因为肥料投入多，还可能提高土壤肥力，提高土地质量或生产力。即使是鱼塘，因为大量鱼的排泄物，加上鱼饲料残余沉积塘底，鱼塘塘底的塘泥成为很好的肥料，当鱼塘复垦时，塘泥覆盖地表成为肥沃的耕作层。
新一轮土地利用总体规划中耕地的概念
第一次土地详查中将新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地、果(树)粮间作地都调绘为耕地，显然扩大了耕地的面积。这其中，草田轮作地、果(树)粮间作地实际上都属于可调整的耕地，其用途是变化的；新开荒地、休闲地、轮歇地属于非固定的耕地，随时存在弃耕撂荒的可能。
此外，耕地、园地、鱼塘之间互换用途是可以做到的，而且耕地改换为种植果树或养鱼，复垦以后并不见得地力衰退，而是可能提高。所以，耕地上种植作物(包括果树)或改养鱼，只要能够复垦，而且复垦后生产力不下降，就依然可以视为耕地。
因此，从耕地保护的目的是保护耕地的生产力的角度上讲，新一轮土地利用总体规划在耕地概念上，应该承上启下，变革《规程》中耕地的概念为：耕地指种植各种农作物的土地，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的土地，也包括利用原来的耕地栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；耕地还包括原耕地用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地。
新一轮土地利用总体规划中耕地保护区的划定
1．不能禁止划入耕地保护区的现有耕地
土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展中长期计划，根据社会各生产部门的用地需求和土地自身的特性，合理、统筹协调土地资源在国民经济各部门之间的配置的战略性规划。它包括统一调整和规划耕地、林地、牧草地、居住用地、交通用地、水域用地等等，合理分配土地资源、避免浪费和保护土地资源。有人片面地认为，土地利用总体规划的主要目标是保护耕地。实际上，土地利用总体规划的目标相当综合，既要考虑“吃饭”，也得考虑“建设”与“生态”，并非仅仅是保护耕地。而且，对于一些大都市，其主要功能是社会经济发展“火车头”的作用，其土地利用安排首先应该考虑城市建设与生态环境保护。这样的大都市其土地利用总体规划应该在不超出资源(土地与水)承载力和保护优良的生态环境前提下，优先考虑城市建设用地。为此，大都市规划中首先应该是划定生态环境用地和那些用于城市建设的用地，用于城市建设与生态环境的耕地不能划入耕地保护区。
在土地利用总体规划中不能划入耕地保护区的现状耕地是：
(1)划定的用于各项建设的耕地
这包括根据需求预测和适宜性评价用于城市、村镇居民点、交通道路等各项建设的耕地。
(2)大于25°的坡耕地
《中华人民共和国水土保持法》第十四条规定，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物；而且规定已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。因
此，根据国家法律，现有大于25°的坡耕地要逐步退耕，不能划入耕地保护区。
(3)其他严重退化、不宜耕的耕地
其他发生严重土地退化的耕地，包括严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常薄浅的耕地，严重污染的耕地，也应该考虑不划入耕地保护区。其中农药、重金属污染已经影响到土壤健康，并且通过食物链进入人体，危及人民的身体健康。因此，对于土壤污染达到国家限制标准的耕地，应该退耕，这类耕地最好不划入耕地保护区。
实际上，严重风蚀的耕地、严重水土流失的耕地、土层非常浅薄(
当然，将部分耕地划入城市建设与生态环境用地，必须要本着集约和节约用地的原则划定建设用地，不能借机无限扩展建设用地；也不能以保护生态环境的名义，将本来生产能力高，耕种条件下对生态环境没有多少负面影响的耕地退耕。要从保护耕地就是保护食物安全、保护国家稳定的高度。尽可能保护耕地。
2．规划中划入耕地保护区的耕地：
除了上述不能划入耕地保护区的其他以下耕地，应划入耕地保护区：
(1)现在种植各种农作物，包括种植粮食、油料、棉花、蔬菜等一年生农作物的耕地；
(2)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，目前栽种果树、林木、花卉等多年生作物的土地；
(3)第一次详查时为耕地，后来经过农业结构调整，用来养鱼、养猪、养鸡等养殖业，但没有进行地面固化，可以复垦的土地；
关键词:土地储备;风险管理;不确定性
中图分类号:F293.2文献标识码:A
一、引言
长期以来,我国的国有土地使用权是通过划拨方式无偿且无期限地使用,从而导致大量的土地被闲置。随着市场经济的不断深入,我国逐步形成有偿有期限的土地使用方式,全国各大城市都加强了对闲置土地和其他存量土地的利用和管理力度。但由于存量土地的利用涉及众多土地使用人的重大利益调整,靠简单的行政手段难以达到目的,因而必须建立一种体现行政手段和市场手段相结合的新型体制。为了适应经济体制改革和经济增长方式转变的要求,促进城市土地集约利用,我国的地方政府和土地管理部门进行了积极探索,在借鉴香港等经济发达地区的经验后,结合自身实际情况,建立了城市土地储备制度。
二、概念界定
(一)城市土地储备制度的概念。在国外,土地储备通常表述为Land Banking、Public Land Banking。国外学者对土地储备的概念认识较一致,即由公共机构或授权机构事先取得土地,进行运作并保有,然后适时供应市场,以实现抑制投机、平稳地价、促进城市均衡有序发展及其他土地公共政策目标。Harvy(1974)则将土地储备划分为土地储备分成计划型和全面型两类。我国台湾学者黄健仁(1993)对土地储备的定义为:为配合现有的计划和管制方法,公共部门预先取得土地以供未来使用,并由此创造出更有效的管理系统。储备目的为控制城市扩张的方向和速度,并且抑制土地投机及地价飞涨,实现公共土地使用的政策目标。我国大陆学者陈江龙(陈江龙和曲福田,2002)认为城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式从分散的土地使用者当中,把土地集中起来,并由政府或政府委托的机构组织土地开发,在完成了前期开发整理工作后,根据城市土地出让年度计划,有计划地将土地投入市场的制度。
归纳而言,笔者认为城市土地储备制度的概念应包括如下方面:1、实施主体基本界定为政府、政府委托或授权机构;2、储备土地的来源为征用、收购、收回、置换、旧城改造拆迁等;3、对储备的土地应进行土地整理;4、按照计划供地;5、目标为盘活企业存量土地、抑制土地投机,实现土地资产的优化配置、规范土地市场运行、保障土地利用总体规划和城市规划的实现、促进城市均衡有序发展等。
(二)城市土地储备风险的概念。风险是指未来结果的不确定性,即实际结果与预期结果的偏离。我国城市土地储备本质上是一种公共投资或政府投资活动,但具有商业地产开发投资经营的特征,城市土地储备过程中存在多种风险。狭义的城市土地储备风险就是在土地取得、土地储存和整理、土地出让等城市土地储备的各个环节中,城市土地储备机构所面临的可能导致未来经济收益不确定性的因素。广义的城市土地储备风险还应包括参与城市土地储备的各相关主体,包括中央政府、地方政府、银行等金融机构、各投资者甚至社会公众在城市土地储备过程中所面临的可能导致未来经济收益不确定性的因素,这是由城市土地储备内在的广泛的公众参与性所决定的。
三、城市土地储备风险管理概况及趋势
(一)国外城市土地储备风险管理研究综述。对风险管理理论的研究起源于人们早期对保险的认识。在国外,古巴比伦、古埃及、古希腊和古罗马等古国,很早就有互助共济、损失补偿的风险处理方法。公元前18世纪,在古巴比伦王国的《汉穆拉比法典》中首次显示了海上保险意识的萌芽。这些都属于保险思想的雏形,但考虑到保险是风险管理理论的一种,所以将其视为风险管理的理论雏形。
随着经济的发展,风险管理越来越受到各国的重视。风险研究专著大量出版。18世纪产业革命期间,被誉为“现代经营管理之父”的法国管理学家亨瑞・法约尔在其代表作《一般管理和工业管理》一书中正式把风险管理思想引进企业经营领域。1950年美国的莫布雷等人合著了《保险学》一书,在书中详细阐述了“风险管理”的概念。尽管如此,风险管理长期以来却一直没有能够形成完整的体系与制度。对风险管理理论的系统研究始于1963年美国的梅尔和赫奇斯合著的《工商企业管理》一书,该书成为了风险学领域中重要的历史文献。1975年,成立于1909年的美国保险管理协会(ASIM)更名为风险与保险管理学会(简称RIMS),标志着风险管理从原来的用保险方式处置风险变成真正按照风险管理的方式处置风险。
风险研究随着工业的发展逐渐由单一的企业风险研究转向个人、家庭及社会的多主体、多角度的风险研究,并由传统风险行业向其他新兴行业扩展。20世纪六七十年代,风险研究主要集中在大型设备制造、矿山、电力、公路建设等传统的高风险行业;20世纪八十年代初,则更多的向核能、化工、通信、军工等技术含量高的新兴行业转移。随着人们对身体健康、生活环境的关注和要求程度日益提高,农业及医疗卫生的风险研究也迅速发展起来。研究风险的方法不断优化。1960年以前,投资风险研究主要是用传统的经济――财会分析方法,包括风险调查法、成本-效益分析、敏感分析等。1960年以后,管理方法引进了研究领域,创立了工程-管理科学方法,主要有决策树法、概率分布法、数理方法、模拟法、随机网络法等。这些方法侧重于研究在限定资源条件下,各种风险因素对投资决策参数和管理目标的影响程度,增强了解决实际问题的能力,由于利用先进的计算技术,从而避免了复杂的数学分析过程,在实践中的应用越来越广。目前,虽然存在多种分析理论和方法,但实质上各种理论方法间并没有截然的区别。这一事实说明风险管理这一学科正逐渐走向成熟。
(二)国内城市土地储备风险管理研究综述。我国的城市土地储备制度建立的比较晚,理论界对其风险管理的研究尚处于初级阶段,主要是集中在城市土地储备风险识别及风险控制两个方面。瞿亮(2003)通过对城市土地储备的“垄而不断”、“超市场性”、“经营型”、“微利性”等几个特点的分析,将城市土地储备风险分为:政策风险、经营风险和财务风险。刘兆云(2003)根据土地储备实施过程,将土地储备风险分为内部风险与外部风险。其中,外部风险主要有地产泡沫风险和政府干预失败风险,内部风险根据土地储备实施过程分为土地收购风险、土地储备开发风险、土地储备过程中的风险和土地出让风险。更多学者针对风险的来源和特征,将城市土地储备风险分为以下几个类型:1、经营风险,指经营过程中由于缺乏市场信息,在市场条件变化下可能导致决策失误引起的经营损失;2、金融风险,主要表现在利率风险、汇率风险、金融政策风险三个方面;3、变现风险,由于土地的变现性差,影响资金周转,增加资本风险;4、政策法规风险,土地储备制度尚不完善,法律法规本身不配套,引发了实施过程的不确定性;5、其他风险,包括失去控制的人为因素以及自然灾害所造成的损失。
理论界在对风险进行定性分析的基础上,从以下几个方面提出了城市土地储备风险控制的对策:1、加强基础理论研究,提高土地储备运作模式的科学性、规范性;2、城市土地储备机构的资金管理方式也要向现代企业制度财务管理方式转变,对项目进行财务分析,减少土地储备的风险(徐建春,2002);3、广开筹资渠道,除通过向银行贷款外,还可以考虑积极争取财政拨款、积极向市经贸委争取企业解困资金、发行《换地证》,以地换地,以减少土地补偿费用等途径(贾生华,2001)以及建立城市土地储备基金、委托金融部门发行土地储备债券与股票、推进土地抵押贷款债权化等方式(王秀兰、董捷,2001);4、加快配套政策设计研究、推动收购储备立法工作,为城市土地储备运作提供法律和政策保障(欧阳安蛟,2002);5、制定收购供应计划,做好土地储备运作的风险分析,把握好土地的获取时间问题(杨遴杰、林坚,2002),建立多种模型对土地储备量进行预测。
四、总结与展望
综上所述,我国城市土地储备风险呈现政策风险、政府干预风险、市场风险、运营风险等多种风险相混合的状态。各学者对城市土地储备风险来源作了大量的定性分析,并在定性分析的基础上提出了多种降低风险的对策及建议,但也存在不足之处。1、缺乏对城市土地储备风险系统地研究,没有将风险管理系统的理论引入到城市土地储备中;2、在风险识别方面对土地的特性方面的识别不够,如土地的面积、地质条件、形状、位置等方面可能引起的风险,较少进行识别;3、缺乏对城市土地储备风险的定量风险评估,无法确定风险因素对城市土地储备的影响程度;4、风险控制对策也多为融资、完善政策法规等方面,缺乏对于城市土地的储备量与储备周期的定量研究。因此,对城市土地储备进行系统的风险管理、对城市土地储备进行风险定量评估、制定以“以储定供,以供调需”为思路的城市土地储备供应计划,并结合储备能力、城市规划、土地利用规划、市场需求等各因素确定合理的土地储备量及土地供应量将是今后研究的重要方向。
(作者单位:1.重庆大学建设管理与房地产学院;2.四川省第六建筑有限公司)
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第一章申报单位及目概况
1、项目申报单位概况。主要包括项目申报单位的重点经营范围、资产负债情况、股东构成及股权结构比例、以往投资类似项目的简要情况等内容。
2、项目概况。主要包括项目建设地点、建设内容及规模、产品及技术方案、主要设备选型、投资规模、资金筹措方案等。
第二章战略规划、产业政策及行业准入
1、拟建项目与相关规划的关系。
2、拟建项目与相关产业政策的关系。
3、拟建项目与相关行业准入标准的关系。
第三章项目选址及土地利用
1、项目选址及用地方案。主要包括项目用地选址、场址土地权属类别及占地面积、土地利用现状及相关规划情况、占用耕地概况、土地获取方式等。
2、土地利用合理性分析。主要分析是否符合土地利用总体规划、占地规模是否合理、耕地占用补充方案是否可行等。
3、地质灾害影响分析。对于在地质灾害易发区建设的项目和易诱发地质灾害的项目，应阐述项目选址所在地的地质灾害情况，分析拟建项目诱发地质灾害的可能性。
4、其他不利影响。分析拟建项目是否压覆矿床和文物，是否会对防洪和通航等产生不利影响。
第四章资源开发及综合利用
1、资源开发方案。对于资源开发类项目，阐述资源储量和品质勘探情况，分析拟开发资源的可开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等，评价是否符合资源总体开发、综合利用和可持续发展的要求。
2、资源利用方案。主要包括项目需要占用的重要资源品种、数量及来源情况，资源节约及综合利用方案，单位生产能力主要资源消耗量指标及与国内外相关资源利用效率的对比分析。
3、节能及节水措施评价。对项目建设方案的能耗及水耗指标进行分析，阐述工程建设方案是否符合节能及节水政策的有关要求，在提高能源及水资源利用效率、降低能耗和水耗等方面的对策。
第五章征地拆迁及移民安置
1、城市居民搬迁方案。涉及城市征地拆迁的项目，应根据项目建设方案，进行征地拆迁影响的调查分析，提出拆迁补偿的原则、范围和方式，并以是否符合国家相关政策法规要求进行评价。
2、农村移民安置方案。涉及农村征地及移民安置的项目，应根据项目建设方案，进行项目征地影响的相关调查分析，提出移民生产开发、生活安置、征地补偿、收入恢复等方案，并进行可行性分析论证。
第六章环境和生态影响分析
1、环境和生态现状。包括项目场址的自然环境条件、现有污染物情况、生态环境条件、特殊环境条件及环境容量状况等。
2、项目对生态环境的影响。包括污染物类型、排放量情况，对生态环境的影响因素及影响程度，是否符合环保法规要求，对流域和区域环境及生态系统的综合影响。
3、生态环境保护对策。按照国家有关环保法规要求，对环境影响治理方案的工程可行性进行分析，对可能造成的生态环境损害提出对策建议。
4、特殊环境影响。项目对历史文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等的影响及对策。
第七章经济影响分析
1、国民经济评价。按合理配置资源的原则，从国民经济的角度考察投资项目所耗费的社会资源和对社会的贡献，评价投资项目的经济合理性。
2、区域经济影响分析。对于区域经济影响较大的项目，从区域经济发展、产业布局及结构调整、区域财政收支、收入分配及是否可能导致垄断等角度进行分析。
3、经济安全分析。对于涉及国家经济安全的项目，从产业技术安全、资源供应安全、资本控制安全、产业成长安全、市场环境安全等角度进行分析。
第八章社会影响分析
1、系统调查和预测拟建项目的建设、运营对项目所在地区可能产生的社会影响与社会效益。
2、分析预测项目能否为当地的社会环境、人文条件所接纳，以及当地居民支持项目存在与发展的程度，考察项目与当地社会环境的相互适应关系。
3、分析项目所涉及的各种社会因素，进行社会风险分析，评价项目的社会可行性。
4、提出协调项目与当地社会的关系，规避社会风险，促进项目顺利实施，保持社会稳定的方案。
第九章其它内容 法律、法规或者规章规定的其它内容。
项目申请报告范文二
申报单位及项目概括
一、项目申报单位概括。
包括姓名申报单位的主营业务、经营年限、资产负债、股东构成、主要投资项目、现有生产能力等内容。
二、项目概括。
包括拟建项目的建设背景、建设地点、主要建设内容和规模、产品和工程技术方案、主要设备选型和配套工程、投资规模和资金筹措方案等内容。项目申请报告范文。
发展规划、产业政策和行业准入分析
一、发展规划分析。 拟建项目是否符合有关的国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划等要求，项目目标与规划内容是否衔接和协调。
二、产业政策分析。 拟建项目是否符合有关产业政策的要求。
三、行业准入分析。 项目建设单位和拟建项目是否符合相关行业准入标准的规定。
资源开发及综合利用分析
一、资源开发方案。项目申请报告范文。 资源开发类项目，包括对金属矿、煤矿、石油天然气矿、建材矿以及水(力)、森林等资源的开发，应分析拟开发资源的开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等，评价是否符合资源综合利用的要求。
二、资源利用方案。 包括项目需要占用的重要资源品种、数量及来源情况;多金属、多用途化学元素共生圹、伴生矿以及油气混合矿等的资源综合利用方案;通过对单位生产能力主要资源消耗量指标的对比分析，评价资源利用效率的先进程度;分析评价项目建设是否会对地表(下)水等其它资源造成不利影响。
三、资源节约措施。 阐述项目方案中作为原材料的各类金属矿、非金属矿及水资源节约的主要措施方案。对拟建项目的资源消耗指标进行分析，阐述在提高资源利用效率、降低资源消耗等方面的主要措施，论证是否符合资源节约和有效利用的相关要求。
节能方案分析
一、用能标准和节能规范。 阐述拟建项目所遵循的国家和地方的合理用能标准及节能设计规范。
二、能耗状况和能耗指标分析。 阐述项目所在地的能源供应状况，分析拟建项目的能源消耗种类和数量。根据项目特点选择计算各类能耗指标，与国际国内先进水平进行对比分析，阐述是否符合能源准入标准的要求。
三、节能措施和节能效果分析。 阐述拟建项目为了优化用能结构、满足相关技术政策和设计标准而采用的主要节能降耗措施，对节能效果进行分析论证。
建设用地、征地拆迁及移民安置分析
一、项目选址及用地方案。 包括项目建设建设地点、占地面积、土地利用状况、占用耕地情况等内容。分析项目选址是否会造成相关不利影响，如是否压覆矿床和文物，是否有利于防洪和防涝，是否影响通航及军事设施等。
二、土地利用合理性分析。 分析拟建项目是否符合土地利用规划要求，占地规模是否合理，是否符合集约和有效使用土地的要求，耕地占用补充方案是否可行等。
三、征地拆迁和移民安置规划方案。 对拟建项目的征地拆迁影响进行调查分析，依法提出拆迁补偿的原则、范围和方式，制定移民安置规划方案，并对是否符合保障移民合法权益、满足移民生存及发展需要等要求进行分析论证。
环境和生态影响分析
一、环境和生态现状。 包括项目场址的自然环境条件、现有污染物情况、生态环境条件和环境容量状况等。
二、生态环境影响分析。 包括排放污染物类型、排放量情况分析，水土流失预测，对生态环境的影响因素和影响程度，对流域和区域环境及生态系统的综合影响。
三、生态环境保护措施。 按照有关环境保护、水土保持的政策法规要求，对可能造成的生态环境的影响因素和影响程度，对治理方案的可行性、治理效果进行分析论证。
四、地址灾害影响分析。 在地质灾害易发区建设的项目和易诱发地质灾害的项目，要阐述项目建设所在地的地质灾害情况，分析拟建项目诱发地质灾害的风险，提出防御的对策和措施。
五、特殊环境影响。 分析拟建项目对历史文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等可能造成的不利影响，并提出保护措施。
经济影响分析
一、经济费用效益或费用效果分析。 从社会资源优化配置的角度，通过经济费用效益或费用效果分析，评价拟建项目的经济合理性。
二、行业影响分析。 阐述行业现状的基本情况以及企业在行业中所处地位，分析拟建项目对所在行业及关联产业发展的影响，并对是否可能导致垄断等进行论证。
三、区域经济影响分析。 对于区域经济可能产生重大影响的项目，应从区域经济发展、产业空间布局、当地财政收入、社会收入分配、市场竞争结构等角度进行分析论证。
四、宏观经济影响分析。 投资规模巨大、对国民经济有重大影响的项目，应进行宏观经济影响分析。涉及国家经济安全的项目，应分析拟建项目对经济安全的影响，提出维护经济安全的措施。
社会影响分析
[关键词]国有房地产开发企业；使用土地；遵守；土地用途
一、《土地管理法》关于土地用途的规定
《土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
二、对《土地管理法》第四条的理解
1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度较为完善的国家采用的一种土地利用管理制度。日本、美国、加拿大等国家称之为“土地使用分区管制”；瑞典称“土地使用管制”；英国称“土地规划许可制”；法国、韩国则称“建设开发许可制”。实行这种制度的目的，是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展，其核心是依据土地利用规划对土地用途转变实行严格控制、这些国家实行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起来，就是主管地政的部门经过调查研究，用科学方法主动规划土地用途，先把区域内土地划分成各种使用区，再把使用区内土地逐宗编定为各种使用地，只要使用区划分合理，各种使用地编定恰当，并依法加以各种管制措施，就能使有限的土地资源满足经济和社会发展各方面的需要。从一些国家的情况看，土地用途管制在合理利用土地资源，特别是耕地保护方面取得了良好的效果。
2.土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度与用地分级限额审批制度的主要区别，在于主动依据土地利用规划划定土地用途，并依法规范土地利用行为，划分土地管理权限，控制土地用途变更。
3.土地管理法对土地用途管制制度的具体内容和各个环节作了以下全面的规定：
（1）明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是实行土地用途管制的依据。
（2）明确规定了农用地转为建设用地的批准权限。根据土地用途管制的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。因此，本法规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的．应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
（3）适当集中了征地审批权。根据宪法的有关规定，土地征用权属于国家。这次土地管理法修订，针对以往土地征用权过于分散带来的弊病，适应土地用途管制的要求，适当集中了征地审批权。征用基本农田，或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。征用前述以外的土地的、都由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。取消了省级以下人民政府的征地审批权。征用农用地还必须先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过省级征地批准权限的，还要依法另行办理征地审批。
“公共利益”的提法由来已久,按照字面来理解,应当是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。在我国,公共利益既是政治概念,也是一个法律概念。但法律上对何谓“公共利益”,无论是《宪法》,还是《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》,都没有明确的界定,学理界的解释也各不相同。2010年1月29日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)试图用列举的方式对公共利益的几种情形进行概括,但列举的七种情形仍然不能完全穷尽公共利益的全部内涵,并终因争论激烈没有了下文。本文拟通过中外法理法律的比较研究,从法学理论角度对公共利益做进一步阐述,以期对这一领域的研究有所帮助。
一、国外对“公共利益”的相关规定
在法国,《人权宣言》第十七条使用“公共需要”的概念,1804年的《民法典》将其扩张为“公用”,并逐步扩大公用的范围。最初主要指公共工程建设,到了20世纪,扩大到社会经济生活的各个领域。不仅公共大众的直接需要,而且间接的能够满足公共需要的领域,以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。法国行政法院对公用目的的解释,也持极其宽松的态度,只要公用征收行为具有公共利益性质,就认为是合法的征收。但是,如果行政机关的征收不是为了公共利益目的,而是在公共利益的掩盖下满足其行政上的利益或者个人利益时,这种征收即被认为不符合公用目的。[1]
美国宪法通常用“公共使用”一词来表达其公共利益内涵。联邦宪法第五条修正案规定,联邦政府非经“正当法律程序”不得剥夺公民的财产权,非经“合理补偿”和“出于公共使用的需要”,不得征用公民的财产。[2]在美国,财产私有制是其社会结构的基础,但政府仍可以通过公共权力如国家征用权的行使对私有财产权进行某些实质性限制。如何对联邦宪法修正案中的“公共使用”进行合理解释,美国法院总是力求依据不同时期的社会经济政策发展需要,在政府与私有财产者之间找到最佳平衡点。通过近年来关于“公共使用”判例可以得出“公共使用”应以“公益性目的”标准来衡量,是指政府行使权力的目的是出于公众利益的考虑,以造福于公众的健康、安全、伦理及福利。
德国宪法中有“公共福利”和“重大公益”之分。“重大公益”主要体现在德国宪法的“财产权的保障及征收”这部分条文中,这与德国宪法注意保障财产权的理念有关。德国宪法中用“公共福利”这一概念来表达“公共利益”的涵义,它和“重大公益”有何区别呢?台湾公法学教授陈新民认为:一般而言二者无所轩轾,但在“质”的程度上有差异。其中“公益”概念范围较广,属于上位概念,国家任务等皆可包涵;“而公共福利是公益广泛概念中‘质’上要求较严格的,也就是说,是经过选择的、重大的、特别的公益,才属公共福利之概念”。[3]因此,德国宪法对于私人财产征收的限制,并不是一般的“公共利益”,而是所谓的“重大公共利益”。德国宪法之所以这样规定,其意义主要在于保障公民对现存财产的拥有权,这也是德国的社会市场模式决定的。
日本宪法的公共利益思想是通过“公共福祉”这一术语表达的。日本宪法中的“公共福祉”条款在其《土地基本法》和《土地征收法》中进行了具体规定。其中,《土地基本法》第二条明确规定:“公共福利事业用地应该优先供给。”为此,日本社会根据社会利益排定土地利用顺序,即公共福利事业用地优先供给,第二顺序才是保证企业用地。《土地征收法》也将“公共利益”作为土地征收的唯一目的,并认为“公共利益”的涵义是“解决公共事业建设”,同时该法第三条还采用列举的方式,详细列举了35种可以实施土地征收公共利益的项目。[4]根据日本法律,只有符合《土地征收法》第三条列举出的事项的项目,才允许采用征收土地的方式。通过项目认定程序,判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目征收或者使用相关土地房屋的公益性。”[5]总之,日本宪法的“公共福祉”条款经过部门法律具体化后,对于政府行为有了严格的约束,即政府行为必须具有“公共性”,才能对公民的私有财产加以限制。
从上述可以看出,各个国家对“公共利益”的规定都有各自的特点。法国和美国对公共利益的理解,都是从被征用财产的利用目的上进行解释的,在具体适用时限制较少,美国对公共利益的解释更为宽泛,甚至认为“有想像得到的公共特征存在即可”[6]。而德国对公共利益的理解和适用就有所限制,日本更是用列举加单行法的形式对公共利益进行了严格的限制。
二、我国理论界对公共利益的几种观点
我国理论界有关公共利益的争论也是由来已久,最具代表性的观点主要有十种[7]:一是认为公共利益是一种特殊利益,但对何为“特殊利益”的概念模糊不清;二是认为公共利益是排斥商业利益的利益,但对商业利益的解释又非常宽泛,外延无法确定;三是认为公共利益是最大多数人的最大利益;从理论上来讲似乎该理论很完美,但实际应用中无法操作。四是认为公共利益就是一种公共需求,这里“公共需求”概念本身就不严谨,无法给他下一个准确的定义;五是认为公共利益就是一种价值;六是认为公共利益就是一种整体利益;七是认为公共利益是社会活动的根据;八是认为公共利益是一种代表统治阶级的政府利益;九是认为公共利益是一种由个人(团体)利益构成的非真正的整体利益;十是认为公共利益是一种综合利益。从上述这些观点就可看出,每一种观点从表面上看都具有一定的解释力,但实际上都存在着明显的缺陷,根本无法涵盖公共利益的内涵。
理论上对“公共利益”无法有一个统一的认识,在立法中目前也仅仅是停留在立法模式的探讨当中。对“公共利益”到底应该如何界定,民法、宪法、行政法的著名法学家们都曾提出过明确的方案。中国社会科学院梁慧星教授认为:“公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益,如公共设施、国防、环保等,而像经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。”北京大学法学院姜明安教授则提出我国立法可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法,通过列举加概括的方法对其来界定,并且这种立法技术在我国行政诉讼法中已有应用,即通过列举的方式,再设一兜底条款作概括性规定,加上排除性规定,解决了行政诉讼受案范围的问题。[8]正在起草中的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就采用了这种模式。但是讨论终归讨论,专家学者们对如何界定“公共利益”至今仍未达成一致意见。
三、我国现行立法中关于“公共利益”的不同表述
1、宪法和法律中关于“公共利益”的规定
在我国,“公共利益”的法律地位在立法中得到确立的首先是《宪法》。宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”其次是《物权法》。《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”再次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集
体所有的土地实行征用”,并同时在第五十八条第一款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第四是《城市房地产管理法》。该法第十九条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。
2、行政法规、规章中关于“公共利益”的规定
主要有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第四十二条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。另外,2010年1月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)也对“公共利益”用列举的方式进行了概括。该征求意见稿所称“公共利益的需要,包括:(1)国防设施建设的需要;(2)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要;(3)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;(5)为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;(6)国家机关办公用房建设的需要;(7)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”显然,从宪法、法律到行政法规,“公共利益”都成为了征用土地、征收房屋、收回国有土地使用权的前提条件,但对什么是“公共利益”,没有一部法律法规或规章做出明确的规定或说明。
四、对公共利益理论的完善与构想
从上述情况可看出,公共利益的界定,是一个非常严肃的也是非常严谨的工程。我们应当借鉴国外已经成熟的理论和立法经验,结合我国的实际情况,全面系统地对该问题进行研究,用适合我国的理论来指导立法、司法实践。在理论上应当从以下几个方面进行综合考虑:
一是必须结合具体的事项判断。在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能全部周延的。但是在当前我国公共决策机制不健全的情况下,对公认的属于公共利益的事项进行列举有助于限制政府的不正当决策。
二是必须结合特定的历史条件来判断。不同的历史时期,公共利益的内涵是不同的。计划经济时代,以公有制为基础,公共利益至上,个人利益让位于公共利益,公共利益的意义被无限拔高了。市场经济时代,公共利益是以个人利益为出发点和终点的,没有个人利益的地方,也就不存在公共利益。
三是在具体操作时还应当注意如下几个问题:
第一,明确界定“公共利益”的判断标准。如果“公共利益”完全没有客观标准,任凭公权力主体解释和界定,公民的权利和自由将不复存在。“公共利益”的基本标准是其“公益性”,即公共利益是指不确定的多数人的利益,具有整体性、不确定性、相对性、非盈利性和必要性,而不是个别成员或少数成员的利益。要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果(是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利)来判断是否属于公共利益。
第二,明确认定“公共利益”的方法和程序。政府或政府部门在认定公共利益前,先通过一定方式、途径(如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等)征求和听取相应社会共同体的意见,最后综合各方意见后由政府报请县级以上人大或人大常委会审议决定。
一、关于集体土地使用权转让的法律根据问题
国务院至今未出台一部相关的集体土地使用权转让的管理法规，因此，出现学术理论上的长期争鸣是极为正常的。现在的问题是，人们要把原先在理论上长期争鸣的东西付诸于实践，有的地方甚至提出了解放思想、突破、制度创新等口号，这就有点令人疑惑不解了。因为，理论上争鸣和实践中具体运作完全是两码事。作为政府职能部门，依法办事是其天职，在这个大前提下，才能谈解放思想、突破。我认为，法律法规的每一条款的遣字造句应当是非常慎密而严谨的，其立法的宗旨也当是明确客观的，任何从左或有的角度随意歪曲理解采取实用主义的做法均不足取，事实上，无论《宪法》或《土地管理法》等法律都没有在文字上明确表述集体所有土地使用权不能转让或流转，恰恰相反，新《土地管理法》及其《实施条例》的某些条款规定已为集体土地使用权的转让提供了法律依据上的支持。
（一）新《土地管理法》第14条第2款规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这里的承包经营权，实质即为集体所有农业用地的土地使用权，调整行为说白了就是土地使用权有条件的转让，只是名称不同并经村民代表大会通过及报上级机关批准而已。
（二）新《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。我认为，该条款有二层意思：①这里的农民集体所有的土地使用权应特指农业用地，如果农业用地未经依法办理农转审批手续而转让和出租用于非农业建设，当然是不允许的，也和新法的立法宗旨相悖。如若转、受让双方都是用于农业生产，不改变用途，那就不适用本条款，而适用上述第14条之规定。在实际工作中，人们往往根据这一条款规定不加分析地对集体土地转让行为进行全面否定，均因未深刻领会新法的立法宗旨及从整体上理解《土地管理法》条文所致。②该条款的下一段话即取得建设用地的企业……已开宗明义的告诉我们，符合特定条件的集体建设用地使用权可以依法转移。何谓依法转移？转移者，转让也。既然允许转让，就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。如果征为国有，那就不是转让，而是划拨或出让。这个根本概念必须弄清。
（三）新《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，连新法都承认出卖村民住宅是一种客观现象，是不可回避的，政府职能部门所要做的工作就是不批给新的宅基地，至于老的宅基地出卖后应当怎样办理过户手续，新法没有规定。既然新法没有规定，出卖又是一种客观现象，我们就可以从其他法规中寻找依据。
（四）新《土地管理法实施条例》第6条又是明确规定，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必领向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。毫无疑问，这里的土地使用权，应包括集体和国有在内，而且是特指有建筑物和构筑物的土地使用权。众所周知，没有建（构）筑物的土地使用权，不要说是集体的，就是国有的一般也不允许转让。如果允许转让，就会触犯《刑法》第228条关于“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，……等等”的规定。
通过以上论述，我们已不难看出新法对集体土地使用权依法办理转让的端倪，只是还缺乏具体配套的实施办法。由于在实际生活中，无论对村民或村委会或村集体经济组织而言，最具诱惑力和实际意义的土地使用权转让当属集体所有非农建设用地（以下简称集体建设用地）使用权的转让，故在此重点讨论集体建设用地的转让问题。
二、关于集体建设用地转让争论产生的深层社会历史原因分析
一个本来已经相当明确的问题为什么在理论界总是争论不休呢？一个本来不是问题的问题却变成问题，成为人们反复议论的对象，究竟是法律错了还是我们的理解出了偏差？仔细想来，其中的深层社会历史背景是主要因素，法律的某些规定不够严密是次要的因素。现予分析归纳。
（一）人们的传统习惯观念使然。试想，在几十年一贯制的高度集权的计划经济年代里，什么东西不是国家调拨、计划分配？土地所有权往往和使用权混为一谈。两权分离并在实践中运作是在国务院1990年颁布第55令以后才开始的。当时人们对国有土地使用权的价值及其流转的概念很模糊，对集体土地使用权的转让连想也不敢想。这也难怪，长期以来，集体所有的土地在产权上从来是有其名而无其实，产权的边界是模糊的。在国家和集体经济组织之间，权力和义务是不对等的，集体经济组织除了服从国家征用之外，在使用权处置方面几乎是无所作为。但在经济发达的沿海地区，却自发地存在着房产的转让导致集体土地使用权转让的行为，在如何规范这种行为方面国家又缺乏配套的措施，因此，引起争议是必然的。
（二）过去的有关法律法规对用途管制没有明确规定，“用途管制”作为法律用语还是近几年同国际惯例刚刚接轨的产物；其实，只要人们理解了用途管制的深刻含义，对土地使用权的转让还有什么想不通呢？
（三）出于对市场经济的陌生和排斥感，有场无市或有市无场从来不是完整的市场经济。市场经济的最大特点就是资源资产的流动性和变现性。我们不可否认，即使十年，地下市场经济也没有消失，房产及其土地使用权也在照常流动，在大力发展社会主义市场经济的今天，我们岂可螳臂挡车，逆历史潮流而动？青山遮不住，毕竟东流去，面对现实，规范市场行为才是我们的天职。
（四）将“转让”同“所有制”变更问题混为一谈，实质是概念模糊导致思路不清。
（五）社会经济发展速度过快，尤其在当前大力倡导城市化及城市总体规划和土地利用规划处于不断调整以适应变化了的形势的背景下，各级政府和领导干部从地方经济发展的大局着眼，都在有意或无意扩大国有土地的“范围”，唯恐集体建设用地转让造成日益严重的“征地难”后遗症及利益分配不均导致政府在宏观上调控土地市场职能的弱化。
（六）从《土地管理法》的初衷角度讲，集体建设用地是国家通过法律规定体现政府对村民或集体经济组织的一项特殊优惠的供地政策，也即只有村民和集体经济或某些村办企业才有资格享受不进行集体土地所有权变更而办理土地使用优惠的政策，今将集体建设用地使用权受让对象扩大到非本村村民或城市居民及城市企业，则有悖于《土地管理法》的立法宗旨。这就是我上面已述及的法律规定确有不够严密的地方。
（七）对集体土地位用权的转让缺乏层次性的认识。我们知道，即使是国有土地使用权的转让，也是有层次性的。何谓层次性，即根据转受让与主客体的不同而采取不同的对策，设定转让的前提条件。譬如，国有划拨土地使用权转让，必须要有合法的地上建筑物的产权，必须具备土地使用证书等；已出让的国有土地使用权的转让，必须投入一定比例的建设资金，取得国有土地使用证书等方可转让。由于集体建设用地情况更复杂，国家又没有专门的法规与之相配套，其转让的层次性就更难把握，其转让问题就显得更加敏感。
如果说，前几年是前4种因素占据主导地位而影响了集体土地使用权转让手续的正常办理，那么，后3种因素则是近几年影响集体土地使用权转让手续正常办理的主要缘由。因此，如何规范集体建设用地转让行为也就愈显迫切。
三、关于集体土地使用权转让的层次性问题
当今社会，城市化在不断加快，总体规划在不断调整，公共事业建设项目在不断增加，如果在集体土地使用权转让中不分层次，不分对象，一律允许其保留集体所有不变的前提下办理变更登记，则对整个社会综合协调发展是极为不利的。由于法律永远滞后于实际生活，特别是在与集体土地使用权转让相配套的有关法规尚未出台的情况下，在如何处置集体土地使用权转让的问题上，确有一个政府引导问题。
关键词：城市规划；措施；问题
根据城市规划是城市发展的计划，更加是城市建设发展的关键与管理城市的依据。随着我国城市规划是一项科学性、应用性与综合性很强的工作方面，我们必须要根据当地的实际情况来进行城市规划设计方面问题，并且还要把科学发展观作为指导思想。
一、、城市规划的概念与任务
1、概述城市规划；城市规划是一门科学，一种艺术，一种政策活动它是指导城市空间和谐发展，有效地创造良好的生活与劳动环境，去实现政府在一定时期内需要达到的社会和经济发展目标。
2、任务；城市规划的任务是合理地，有效地。公正地创造有序的城市生产和生活空间环境，包括实现社会政治经济的预定目标，以及实现城市建设工程技术，城市环境，文化传统建筑艺术，空间美学等诸多方面的和谐发展、概述。
二、城市规划中存在的问题
城市规划是城市发展的基础，也是社会最基本的结构，没有科学合理的有远见的规划与设计，城市与社区就不能有效地运行，甚至阻碍与影响城市未来的发展与建设。不科学的城市规划给城市带来的严重后果表现在以下几个方面：
1、主管部门的混乱
目前，我国的规划主要涉及空间布局和空间管制两个方面，一个是住房和城乡建设部主抓的城乡规划，另一个是国土资源部主抓的土地利用规划；由于规划理念、规划期限、规划方法、规划思路和规划主管部门不同，在实际操作中时常发生摩擦，需要付出极大的代价进行两个部门之间的协调。
2、影响社会发展和社会和谐
改革开放以来，中国的经济一直保持高速发展的势头，城市化进程不断加快，使城市规划服从于经济利益的需要，而忽视了城市自身发展的真正需要这些都是降低广大居民的生活质量，从而影响城市乃至国家的可持续发展。城市规划中受土地财力和权力利益的驱动，不尊重社会发展规律而侵犯人民群众合法权益，引发干群矛盾冲突，甚至演变为群体恶性事件。在有些地方，城市规划甚至成了官商游戏，在开发商利益的主导下，城市建设存在诸多隐患，包括建筑安全、环境保护、城市风貌等方面，不利于构建和谐社会。增加生活成本
3、资源的浪费
城市规划建设中，不尊重当地经济发展现状，无序发展，盲目扩张，使城市建设成本不断提高。因为规划短视、设计缺陷、偷工减料，我国建筑的平均寿命只有30年，不及国标规定最低使用年限的60%。住建部副部长仇保兴日前在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会上说，我国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米新建面积，相当于消耗了全世界40%的水泥和钢材，而只能持续25-30年。很显然，如此短寿的建筑将每年产生数以亿计的建筑垃圾，给中国，乃至世界带来巨大的环境威胁。盲目拆迁和国内房屋自身的建筑质量问题一直是中国建筑业面临的一个难题。所以提高建筑质量，提高建筑平均寿命是当务之急所要解决的问题。
4、破坏历史文化的遗存
大部分城市实施的城市规划中，普遍存在着贪大求洋的现象，对城市发展的历史文化缺乏应有的尊重，导致城市在旧城改造过程中不时出现破坏历史文化遗存的现象发生更为突出的是，一些地方在保护历史文化名城（镇村）规划的名义下，大搞开发性保护，破坏众多（镇村）城市的结构性和功能性，造成成难以弥补的损害。
5、不尊重自然规律
在城市规划设计中，如果不尊重自然规律而破坏生态环境，必然导致城市后续自然灾害频繁发生，最终导致人民群众的生命和财产安全得不到保障。
6、自身特色不突出
一个城市的特色是这个城市有别于其他城市的形态特征，它不仅包含城市的形体环境形态，而且包括城市居民的行为活动，当地风俗民情反映出来的生活形态和文化形态，带有很强的综合性和概括性，现代城市更注重其自身独有的特色。
三、规划措施
1、城市规划要科学合理的利用土地，坚持走土地节约集约开发之路。其关键点在于：A、提高城市土地的利用率方面着手，提高城市土地利用的集约化水平。加大各类闲置和低效利用土地的处理力度，提高土地利用率.B、从开发城市土地的用途方面着手，优化城市土地利用结构。总之，通过科学合理利用土地，为城市经济社会可持续发展提供坚强保障。
2、突出城市规划的特色。不要因为城市的发展，破坏生态环境，破坏历史文化古迹，最终结果是得不偿失的。同时，城市快速发展带来的是城市建筑的快速建造，这时候的城市与城市之间的规划为了求快速度，难免会重复和复制。这样的结果便是城市之间规划的重复性、单一性，城市之间便失去了应有的特色。更有甚者，有些建筑沦为了城市垃圾，缺乏生机和活力。因此，城市规划应将特色放到首位，先求特色，再求速度。没有特色的规划再快也是徒劳的。
3、打造现代生态园林城市。如果城市要保证可持续发展，只有具备长远的战略性眼光和决策，才能将城市发展引入良性循环发展轨道。打造生态园林城市，便是城市发展过程中所追求的阶段性目标，也是城市实行良性循环发展轨道必经之道。顾名思义，基于环境生态学的原理，建设“生态园林城市”这一理论与决策便产生了。从规划和管理城市人手，大力提倡兴建城市绿地系统来防治和减少城市污染和水土流失，从而达到绿色环保和绿色生态的目的。因为一个城市的绿化与否，对保护该城市自然生态、改善人居环境、美化城市景观都有着至关重要的作用。同时，还能带动城市里人与自然的和谐，使得生态环境更加自然、环保和舒适。
4、建立一套完善灵活的监管机制。城市规划是一项公共政策管理体制系统，它要有效发挥作用需要借助有效的政治运作体制。因此，要建立适合于市场经济条件下的城市规划的政治运作体制，建立城市规划公众参与的社会基础，实现城市规划多元利益的协调与统一，同时要探索建立完善的规划制度，废除关门规划，推行规划公开，落实谁审批，谁负责的原则，对城市规划及调整实行听证等制度，作为城市主人的广大群众对规划拥有充分的知情权，参与权和监督权。
四、结束语
总之，城市规划管理是一个非常很复杂的系统课题。必须要加强一步城市规划法规体系建设。应该要更加重视和加强城市规划的研究工作问题，须加强规划队伍的自身建设，提高从工作人员的职业道德和整体素质方面，并且落实城市规划中的公众参与，这样以来才能使城市走上健康发展之路。
参考文献：
[1]曹伟；城市生态安全导论[M]
