关键词：总体规划 城市用地 存在问题 解决办法
一、土地利用规划与城市规划的关系
（一）土地利用规划与城市规划
城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。
改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。
（二）兼容性：互有侧重、互为弥补
从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。
土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。
（三）矛盾性：供需矛盾、过分扩张
现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。
几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。
二、总体规划中的城市用地存在问题
（一）发展定位不当
因为土地利用总体规划的立足点是最大限度地对资源进行保护，然而城市建设用地的规划的立足点是追求城市的现代化发展，一般情况下会为了城市的发展，想尽办法调动区域范围内一切可调动的资源，有时候还会利用本城以外的各种资源来为城市建设服务，二者在在这一层面上是矛盾的。
现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，这对城乡一体化建设用地的规划管理有不良的影响，它使城乡一体化偏离了正确的方向，保护资源成了迫切的任务。应该从理性的角度，准确定位，综合考虑经济发展、人口资源增长、城乡流动等因素，根据城乡一体化的发展目标，能提出建设性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工业基地，那是工业革命时代的标志，近代以来，城市的发展就往往和工业联系在一起了，一提到城市的时候，就会使人们联想到工业基地。
然而，城市不能局限于发展工业，还有更多的功能，现代化的城市是金融、商贸、科技、信息交流都很发达的地方，土地利用总体规划中的城市用地规划也应该充分考虑到这一点，认识不到这一点，不能兼顾城市各种功能的开发，城市朝着片面的方向发展，将导致资源浪费和行业发展缺陷，不利于社会的发展和文明的进步。
三、具体解决办法
（一）坚持可持续发展
《中华人民共和国土地管理法》中第二十二条明确规定：“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”
把可持续发展的理念运用到土地利用总体规划中的城市用地规划，就是注重提高土地规划的科学性和合理性，立足于城市的全局发展和社会的整体发展，注重土地资源的可持续利用。在发展经济、满足人民日益增长的物质需要和精神需要的同时，要以土地资源的可持续利用和良性循环为目的，增长经济、开发资源要和协调发展、环境保护齐步进行。
（二）资源保护与发展优先并重
现阶段我国城市的现代化建设的实施很少受到土地利用总体规划的制约，城市建设用地有过度扩张的情况，不顾耕地资源的流失，优先发展经济是不可取的做法。
要兼顾优先发展和保护资源，正确处理城市发展建设用地和耕地资源保护之间的矛盾，城市建设用地规划要和土地利用的总体规划大方向上一致。在土地利用总体规划发挥了应有功能基础上，灵活地科学地规划城市建设用地，环境开发、资源利用、把市场需求、保护治理要统一发展。
（三）各类规划管理部门协作
城市规划部门和土地管理部门应该加强业务上的互通有无和日常工作上的协调合作，既保证发展又保护资源。加强部门之间的沟通和合作应该从以下几方面入手：土地利用总体规划的制定人员应当充分考虑，使规划能够充分反映现代化城市的发展要求，自觉实行局部服从全局的原则，工作中的协调和调整应该以土地利用总体规划为标准；城市用地建设项目预审的时候，凡是超过了土地利用的总体规划制定的用地规模的项目，要以总体规划为标准。各部门协调工作，共同努力，才能建设节约型社会，促进社会快速发展。
参考文献：
论文摘要:随着我国国民经济的飞速发展与城市化进程的日益加快,各项建设项目的土地需求量日益增加,土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比,提出了两者衔接的方式。
引言
改革开放以来,随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨,各项建设项目的土地需求量日益增加,尤其是耕地面积的迅速减少,使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编,土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作,特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别,两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接,则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见,土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度,必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接,为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今,我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点,依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制,按计划进行的土地规划编制,其指导思想是制约供给和引导需求,重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析,并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划,其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点,重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发,整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下,对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变,我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用,这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则,即“一保吃饭、二保建设、三保环境”,而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划,这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异,有些按行政区域进行统计,有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则:第一,从全局出发的整体性原则,要求以提高土地的总体利用效益为基础,对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑,协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二,保护与保障并行原则,在加强对基本农田保护的基础上,推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度,控制建设用地占地规模,建立保护耕地的激励机制,才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三,可持续的土地利用原则,在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来,重视环境的保护与改善,对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排,使土地利用和生态环境统一协调,实现对土地的可持续利用。
土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理,严格土地审批制度,切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作,对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限,而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时,城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求,努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地,要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整,做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念,对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划,对城镇空间充分利用,适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低,有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造,提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式,压缩农村的居民点及村镇 企业用地,以达到节约用地的目标。
参考文献:
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[3] 於忠祥. 世纪初我国土地利用总体规划回顾与展望[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2008,17(06).
第一条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。
第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。
各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。
第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。
第二章规划编制
第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。
根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。
第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。
第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。
第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。
前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。
采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。
第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：
（一）具有法人资格；
（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；
（三）有完备的技术和质量管理制度；
（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。
第三章规划内容
第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；
（三）土地利用战略；
（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；
（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；
（六）土地利用的差别化政策；
（七）规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）部级土地利用任务的落实情况；
（二）重大土地利用问题的解决方案；
（三）各区域土地利用的主要方向；
（四）对市(地)级土地利用的调控；
（五）土地利用重大专项安排；
（六）规划实施的机制创新。
第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）省级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构与布局的安排；
（三）土地利用分区及分区管制规则；
（四）中心城区土地利用控制；
（五）对县级土地利用的调控；
（六）重点工程安排；
（七）规划实施的责任落实。
前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）市级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；
（三）土地用途管制分区及其管制规则；
（四）城镇村用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。
第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）基本农田地块的落实；
（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；
（三）各地块土地用途的确定；
（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发项目的安排。
第二十一条土地利用总体规划图件，包括：
（一）土地利用总体规划图；
（二）土地利用总体规划附图。
前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。
第四章审查和报批
第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。
第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。
土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：
（一）规划文本及说明；
（二）规划图件；
（三）专题研究报告；
（四）规划成果数据库；
（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。
对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：
（一）现行法律、法规及相关规范；
（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；
（三）上级土地利用总体规划；
（四）土地利用相关规划；
（五）其他可以依据的基础调查资料等。
第三十条土地利用总体规划审点内容包括：
（一）现行规划实施评价；
（二）规划编制原则与指导思想；
（三）战略定位与规划目标；
（四）土地利用结构、规模、布局和时序；
（五）土地利用主要指标分解情况；
（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；
（七）规划实施保障措施。
第三十一条国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。
第五章附则
第三十二条国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。
行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。
土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。
关键词：江西省；土地规划；实施评价；量化模型
中图分类号：F301.23文献标识码：A
一、引言
土地利用总体规划是依据严格保护基本农田、提高土地利用率、保护和改善生态环境及占补平衡的原则，对一定区域内的土地开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对经济与社会发展进行宏观调控的重要手段[1]。土地利用规划重在制定，贵在实施。目前，我国已编制了两轮土地利用总体规划，但在实施过程中存在一些问题。一是土地利用总体规划的法律观念不强，随意对规划进行调整；二是规划图件不能适应规划实施的需要；三是规划实施过程中缺乏有力的监督，未建立完整的反馈机制；四是缺乏土地利用总体规划实施效果、执行力度的科学评价体系，未建立有效的评价机制。因此，开展土地利用总体规划实施评价是土地利用总体规划实施过程中的一种内在的必然要求，通过对土地利用总体规划实施进行定性和定量的分析和评价，利于促进规划管理体系的完善，提高土地利用总体规划的科学性和实践性[2]。
二、土地利用总体规划实施评价的指标体系构建
（一）土地利用总体规划实施评价的内涵
土地利用总体规划实施评价是依据相关标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较后作出的价值判断，是土地利用总体规划执行阶段的重要环节。土地利用总体规划实施评价包括三方面内容：一是土地利用总体规划结果评价，即土地利用总体规划执行后的结果是否实现其目标及实现程度的评价；二是土地利用规划效益评价，即对土地利用总体规划结果和土地利用总体规划投入之间的关系的评价；三是土地利用总体规划效力评价，即土地利用总体规划执行后对规划对象及其环境所产生的影响的评价。
（二） 土地利用总体规划实施评价的指标体系
根据土地利用总体规划实施评价内容，构建土地利用总体规划实施评价的指标体系，包括以下两大类：一是规划执行指标，是指土地利用总体规划实施过程中，关键指标的落实完成情况以及违反规划事件的频率和处置率；二是规划效果指标，是指土地利用总体规划实施后，所产生的社会、经济和生态效益，同时也包括社会公众对土地利用总体规划的认知程度。土地利用总体规划实施的指标体系如图1所示。
图1土地利用总体规划实施评价指标体系表
三、土地利用总体规划实施评价的方法
（一） 指标量化模型
土地利用总体规划实施评价是多指标综合评价，且评价指标中包括经济、社会、环境等相互联系密切的指标，这些指标变化速率呈现出的是各种非线性关系。因此，在进行指标量化时，需采用非线性函数以贴近实际情况，文中采用对数函数的效用函数进行指标量化，指标量化模型为：
（1）正指标模型
（2）负指标模型
式中，为第个指标的评价值；为实际值，和分别为指标的上限和下限；和为常数，通常取值40，取值60[3]。
（二）评价方法
1．指标权重测算
由于土地利用总体规划实施评价中，无法收集到大量的样本资料，从而不能依据统计数据得到各指标的客观权重。因此，为了合理地反映各指标对规划实施效果的贡献程度，本文采用专家经验估算的方法，来确定规划实施评价指标的权重 [4]。
2.指标合成方法
为了鼓励土地利用总体规划的各单项指标均衡发展，严惩落实指标，本文采用指标几何平均值作为评价指标合成值[5]，评价公式为：
，其中
当时，土地利用总体规划实施的协调度很好，效果明显；
当时，土地利用总体规划实施的协调度比较好，起到一定效果；
当时，土地利用总体规划实施的协调度一般，所起作用不大；
当时，土地利用总体规划实施的协调度较差，目标难以完成；
当时，土地利用总体规划实施的协调度很差，基本没有作用。
四、案例研究
（一） 研究区域概况
本研究以《江西省（1997~2010）土地利用总体规划》为案例，为了与土地利用总体规划紧密衔接，为《江西省土地利用总体规划（2006~2020）》的实施起到指导作用，对1996~2005年江西省土地变更调查数据进行分析，所采用的社会经济环境数据为1996~2005年江西省的统计数据。
1.研究区域的社会经济发展概况
2005年，江西省生产总值4056.2亿元，同比增长12.8%，其中，第一产业增加值770.0亿元，同比增长6.5%；第二产业增加值1914.9亿元，同比增长17.1%；第三产业增加值1371.3亿元，同比增长10.8%。全省农业总产值1143.0亿元，按可比价格计算，比上年增长6.8%。全省全部工业增加值1455.5亿元，比上年增长20%，工业对经济增长的贡献率达到51.6%，其中规模以上工业增加值达到828.5亿元，增长23.6%。
2.研究区域土地利用现状
至2005年底，江西省农用地面积14190111hm2，建设用地面积906211 hm2，未利用地面积1593112 hm2，分别占全省土地总面积的85.02%、5.43%和 9.55%。农用地中，耕地2859012公顷、园地273435公顷、林地10310488公顷、牧草地3824公顷、其他农用地743352公顷。建设用地中，居民点及工矿用地637639公顷、交通运输用地64768公顷、水利设施用地203804公顷。详见表1。
表1江西省2005年土地利用现状表
（二）评价指标的选取
本文根据兰州市的实际情况和所收集到的资料，选取土地利用总体规划评价指标，具体见表2。
表2江西省土地利用总体规划实施评价指标体系
（三）结果与分析
江西省土地利用总体规划实施评价指标值如表3所示。
表3江西省土地利用规划实施评价指标赋分表
1.单项指标分析
土地开发利用程度小于70分；建设用地需求满足率、建设用地违规面积比、耕地满足率、基本农田保护率在70~90分之间；城镇化率、规划的知情度、工业生产总值的比重、森林覆盖率大于90分。
由于江西省山多平原少，耕地后备资源有限，人地关系基础十分脆弱，另一方面建设用地粗放、低效利用现象不同程度存在。截止到2005年末，全省有闲置土地867 hm2，空闲土地657 hm2，批而未供的土地2442 hm2，低效用地19644 hm2，从而导致土地开发利用程度的分值较小。
江西省非常重视生态环境，通过“丘陵山区果林化、平原农田林网化、城镇郊区园林化”，不断提高森林覆盖率，2005年森林覆盖率达到60.05%，较好地完成了规划目标。
2.单项指标的合成值分析
江西省上一轮土地利用总体规划涉及人口、经济发展水平、产业结构状况、城镇化水平以及社会环境等在内的诸多因素，对规划实施产生了不同程度的影响。依据规划实施评价标准，江西省上轮土地利用总体规划实施情况评价值为85.12，说明土地利用总体规划实施效果比较明显，土地利用总体规划各项指标的执行与其所产生的社会、经济和生态各方面效益的协调程度较高。
五、结论
由于规划具有超前性，而人的思维和预知能力有限，且未来事物不确定性因素较多，江西省上轮规划还存在以下问题：
（一）耕地保有量脱离实际，耕地满足率不高。因退耕还林、退耕还湖和农业结构调整等导致江西省耕地面积减少。2005年比1996年净减少134424公顷，比规划目标年（2010年）要求的耕地保有量少131662公顷。
（二）土地开发利用程度低，未达到规划要求，需要加强土地开发利用程度：一是加大未利用地的开发力度，提高可利用土地面积；二是加强土地开发利用强度，提高土地利用效率。
（三）土地利用总体规划的法律地位不明显，土地违法违规现象时有发生。据统计，1997-2005年全省共查处违法违规用地1883公顷。
土地是重要的自然资源，土地利用总体规划是一项综合性强、涉及面广的决策，是一项重要的公共政策。通过对土地利用整体规划实施效果评价，可为新一轮土地利用总体规划修编提供依据。
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一是土地利用发展战略政策。当前影响其土地利用总体规划制定和实施的相关政策中主要是与江西省有关的部级发展战略6个，省级发展战略5个。二是土地规划实施监督政策。当前，江西省土地利用总体规划实施监督政策主要有：动态监管机制、规划目标的管理责任制、建设用地管理三项基本制度、土地利用总体规划修改或调整审批政策。三是新增建设用地管理政策。江西省按照保障重点、兼顾全面、差别化管理的原则实行“三个三分之一”计划下达、省重大产业项目“点供”制等计划差别化管理制度，促进各地在使用新增建设用地计划方面更加节约、更加高效。同时江西省也出台了城乡增减挂、工矿废弃地复垦利用试点等耕地补充政策。
2实施管理成效分析
2.1土地规划实施监督政策管理目标成效分析
江西省于2012年4月编制《江西省土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后的调整方案》（以下称《规划衔接方案》）对《江西省土地利用总体规划（2006－2020年）》进行补充完善。《规划衔接方案》对部分县、乡级规划主要控制指标或布局进行了局部调整。一是优先安排结构性调整。规划新增建设用地总量不增加的前提下，对部分地区的新增建设用地指标进行结构性调整，将部分节余且暂不使用的交通水利用地及其他建设用地指标调整到城乡建设用地。二是市域范围内县与县之间局部调整。在本设区市范围内，允许矛盾突出的个别县（市、区）耕地保有量或基本农田保护面积作微调，县级新增建设用地指标在县与县之间作适当调整。显然，江西省现行土地利用总体规划调整修改次数为一次，修改原因是与第二次土地调查成果衔接。说明江西省现行土地利用总体规划并非擅自修改扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积。而规划调整修改符合法定条件，调整修改程序符合要求，严格按江西省土地利用总体规划修改或调整审批政策执行。
2.2土地利用发展战略政策管理目标成效分析
江西省现行土地利用总体规划实施以来，取得的经济效益明显。向莆铁路、沪昆客运专线（江西段）、德兴至南昌高速、济南至广州高速瑞金至寻乌段等重大基础设施用地得到切实保障。城市建设有序进行，经济水平快速增加。（1）GDP、固定资产与建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与建设用地增长弹性系数为4．05，固定资产投资与建设用地增长弹性系数为6．39。（2）GDP、固定资产与城乡建设用地增长弹性系数：2006～2012年江西省GDP与城乡建设用地增长弹性系数为3，固定资产投资与城乡建设用地增长弹性系数为4．73。
2.3新增建设用地管理政策目标成效分析
（1）计划管理。规划实施以来，江西省坚持节约集约用地，为全省新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。近5年统计数据显示，江西省新增国有建设用地的供地率达70．48％，利用率达58．41％，新增建设用地的供地率和利用率水平总体较好。计划管理目标实现程度较好。（2）规划管理。江西省有效控制了11个设区市、100个县级、1493个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《江西省土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导城市、交通、村镇、能源、水利、旅游和生态建设等相关规划的编制，规划管理目标得以实现。
2.4耕地补充政策目标成效分析
造地增粮富民工程实施期间（2007～2011年），全省实施“造地增粮富民工程”建设规模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，总投资43．1亿元；城乡建设用地增减挂钩试点实施4年来，全省共批复11个设区市80个县（市、区）250个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模9300ha、预计补充耕地8100ha；建新区总规模8873ha、拟占用耕地5893ha，可净增有效耕地面积2206ha；2012年工矿废弃地复垦利用12个项目区复垦区，总面积704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，年均控制规模为2000ha。显然，江西省现行土地利用总体规划实施过程的耕地补充政策中各试点政策效果好，示范效果明显。
3存在的问题及对策
3.1存在问题
（1）新的试点政策在土地利用总体规划中未体现，造成试点政策实施较难，如：低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点、工矿废弃地复垦利用试点、城市低效用地再开发试点的项目区，未在土地利用总体规划图中布局，在报批时往往会因为不符合规划而被搁置，导致新的试点政策在规划实施中较难开展。（2）土地利用总体规划编制过程对中央重大发展战略预计不足，无法满足中央重大发展战略政策对土地利用的需求。（3）差异化土地管理政策不明显，建设用地指标使用空间分布不均衡。（4）建设用地管理政策中缺乏建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，致使实际用地超出规划目标规定。
3.2对策
（1）增加土地利用总体规划修改条件，使试点政策和土地利用战略政策变化成为土地利用总体规划修改条件。（2）建立土地利用总体规划实施的定期评估机制，定期评估土地利用总体规划实施情况，及时了解土地利用总体规划实施情况。（3）建立并规范土地利用总体规划修改／调整动态机制，依据土地利用总体规划实施评价结果及时对土地利用总体规划进行修改／调整。（4）参考耕地保护责任体制，建立建设用地管理与相关用地管理人员的切身考核体制，严格控制建设用地增量。
4结语
关键词：城市土地 利用 总体规划 评价
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号：
前言
土地利用总体规划是我国政府为实现土地资源利用的总供需平衡和优化利用结构与布局做出的决策, 依据政策科学理论, 规划实施评价首先是对上一轮土地利用总体规划的目标和任务的实现程度进行分析和评价, 对规划实施措施的落实情况进行评价, 即政策的执行情况进行评估; 其次, 土地利用总体规划实施会影响土地利用及其环境, 形成新的土地利用结构和布局, 因此规划实施评价应对规划产生的影响进行评价, 主要指规划执行后土地利用状况的评价, 即政策影响评价; 第三, 规划实施是有成本的, 需要对其实施进行成本利益分析和成本效能分析, 即政策效率评估。
一、评价内容与思路
1 规划的执行评价
规划的执行评估探讨的是规划执行活动是否确实影响到了规划地区土地资源的分配与利用, 即这种分配与利用是否按规划方案来执行, 因此其评价的基本思路是: 将规划方案中的土地利用目标与现实土地利用的实际状况进行对比, 定量分析规划实施的进度与差异。土地利用总体规划目标是通过一些主要控制指标和空间布局来表现的, 因此评价可通过指标对比进行评价,通过主要控制指标的目标值与实际值对比, 分析规划实施的进展和实现程度。通过空间位置的比较和相邻关系的分析, 或基于空间单元的指标评价, 分析土地利用空间变化与规划要求的差异。
2 规划的影响评价
土地是人类生存和社会经济持续发展的物质载体, 可持续发展要求土地资源实现可持续利用, 为此土地利用规划实施的影响评价应围绕土地可持续利用这一核心, 将规划实施过程中的土地利用状况是否符合可持续利用的要求进行综合评定, 分析规划实施对土地利用系统带来的综合影响。
二、土地利用总体规划与城市总体规划不协调的原因
1“两规”各自的出发点和目的不尽相同
土地利用总体规划的主要目的是: 在不增加土地面积投入的条件下, 优化土地供需平衡的结构, 统筹安排各类用地, 促进国民经济持续、稳定、协调发展。土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡, 是一种指令性目标。
城市总体规划充分考虑城市建设自身发展的要求, 其主要目的是: 统筹安排城市各类用地及空间资源, 综合部署各项建设, 促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程, 它的结果只是一种预测, 强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。
2 编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果, 获取过程中首先应用遥感技术,然后经实地调查、核实、纠正而形成的, 可信度较高; 而城市总体规划依据的是城建部门的统计资料, 对用地进行统计时, 往往采取抽样调查的方法, 所得到的数据为概查和估算数据, 与遥感监测实地调查资料存在一定差异。
3 规划编制所依据的基础不同
（1） 规划期内预测人口不一致
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据。人口自然增长率采用计生委提供的资料, 机械增长率采用公安局提供资料。城镇人口指城镇建成区的常住人口, 在暂住人口较多的城市, 城镇人口也包括暂住人口( 即居住一年以上的人口) 。城市总体规划中提出的城市人口, 是指居住在或相当于居住在城区内, 享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口, 还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大, 造成前者预测的人口明显高于后者。
（2）用地标准不一致
《县级土地利用总体规划编制规程》要求根据现状人均用地指标所属级别, 确定规划人均用地指标, 且规定在人均耕地不足0. 066 7hm2 的地区只能采用每等级中的最低指标。《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137- 90) 中把规划人均建设用地指标分为四级, 规定现有城市要根据现有人均建设水平, 在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建设用地指标。所以二者在确定指标级别时常常不一致, 从而使人均用地难于统一。
三、“两规”协调途径
1 实行规划的同步编制
在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中,建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化, 做到同步编制, 并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制, 不得随意改变规划编制的期限。
2 人口规模预测的协调
城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测, 因此, 在“两规”的协调过程中, 首先必须在人口统计口径上达到一致, 统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据; 其次二者统计的行政区域范围必须一致, 要么统一以城市所在区镇的市区人口或镇域人口或城市现状建城区人口等, 这样的话,二者所用的数据基础是一样的, 由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。
3 建设用地规模控制目标统一
在“两规”的协调中, 目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准, 但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究, 城市与区域之间的关系研究, 从而影响了城镇规模控制的效果。
从城市理性扩张的角度, 城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等, 只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下, 针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况, 根据对未来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾, 才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。
显然, 通过上述两者的结合, 将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合, 可确立统一的建设用地规模控制目标。
4 城市发展方向协调统一
要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一, 必须先确定城市的性质, 城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情, 保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题, 其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况, 在确保基本农田的基础上, 合理的确定城市的发展方向, 即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。
5 用地布局上的宏微观协调
土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局, 主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局; 而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局, 仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中, 城市总体规划应以土地利用总体规划为指导, 土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用, 城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。
6 “两规”实施一致有效
“两规”只有通过实施, 才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中, 各级政府应在科学发展观的指导下, 为实现人与自然的和谐, 经济发展与人口、资源、环境相协调, 对“两规”的实施予以同等重视。“两规” 的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外, 应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价, 建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开, 调动公众的主动意识, 促进政府部门的公正执法, 提高工作效率, 制约和避免各种违反规划行为的发生, 保证规划的实施。
结束语
土地利用总体规划不仅是土地资源配置实现宏观调控的基本手段，而且也是保证土地资源安全的重要手段。适时进行实施效益评价，有利于督促有关各方落实规划目标、任务和政策措施，有利于及时总结规划实施效果。
参考文献
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[2] 郑新奇,李宁,孙凯.土地利用总体规划实施评价类型及方法[J]. 中国土地科学. 2006(01)
关键词：土地利用 总体规划 实施评价 建议
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
前言
土地是人类生存和发展的基础，长期以来，许多地方不重视土地资源的合理划分和利用，缺乏长远眼光，导致各种用地堆积，随着国民经济的快速发展和人口的增加，用地紧张，在不同地区，呈现出不同景象，为此，需要我们加强对土地利用总体规划实施的评估，以提高土地利用的科学性，提高经济效益。影响土地利用的原因主要是由于规划自身不合理、社会经济发展相适应以及制度等多方面因素导致。我国在土地利用总体规划上的发展还不是比较成熟，时间比较短，自上世纪中叶，随着经济学、系统论的兴起和发展，为土地利用总体规划的评估提供了有力工具。
评价的标准和方法概述
现在集中需要讨论的问题是，如何选择一套完整系统的评价手段和评价指标，科学的进行评估土地利用。笔者结合了国内外学者的研究成果和经验认为，应当可以采用经济学中的分析方法和系统论的思想，加强对土地利用总体规划实施的评价。对于指标权重的划分，需要根据不同区域的实际情况，比如就城市规划来讲，城市的类型决定城市土地规划的重点，因此也决定着评价指标的重点，应结合结果、效益和效力三个方面的指标综合考量。将土地规划影响因子量化评估，严格法纪，加强3S等信息管理系统的管理监测和评估，并用科学的方法，建立评估模型，对未来用地状况进行前期预测等。
土地利用总体规划基本考虑
4.1土地利用结构
土地利用和规划应优先安排国家以及省部级的重点建设项目，对居民点和工业用地以及新增的建设用地应严格按照规划确定的布局和指标进行审批；对于地方重点建设项目用地，应采取定量和定序的方法进行确定；针对于不同的城市类型，应遵循优先安排主要用地，统筹安排其他各项用地的原则，比如工业程度高的城市，应重点安排工业用地；对于农业性质城市，应优先安排农田用地。除此之外，土地利用总体规划的评估还要考虑其自身的整体性、协调性、导向性和动态性的特点。即规划的目的就是对用地使用起到导向作用，是对未来不确定因素的一个整体把握；总体规划又是动态协调的，因为城市或地区是不断变化和发展的，因此需要有一定的灵活性。
以城市用地总体布局为例，城市的整体布局应遵循城乡结合，统筹安排的原则；功能协调，结构清晰的原则；依托旧城，紧凑发展的原则；分期建设，留有余地的原则等。城市用地一般包括城市工业区的建设、居民区的建设、城市绿化用地、城市交通用地等，除此之外，城市总体布局应满足一定的艺术性，这是城市用地规划的最高要求。因此，在评估时，可以按照城市用地的几个公用区进行逐一评价，综合考虑多方因素。
4.2用地适用性评价
用地的适用性评价是土地利用总体规划的一项重要工作，主要内容是在调查研究各项自然环境条件的基础上，按照规划与建设要求，对用地在工程技术与经济合理性方面进行综合质量评价，确定用地的适用性程度。对于城市用地的评定，一般应分为三大类，即适宜修建用地；基本适用用地；不宜修建用地。对于城市的适用性评价要抓住对用地影响突出的环境要素，重点分析和评价。应结合地区的具体实际情况，逐渐形成用地评定体系。
4.3用地平衡表的编制
应当充分使用3S技术实现对土地资源的动态管理和监控，利用3S技术对土地历年使用情况进行计算机分析和预测，为实现土地利用总体规划实施评估提供客观依据。根据城市目前用地的整体情况和政策布局，一般来讲，城市用地平衡表的内容包括总体规划用地，城市建设用地和水域其他用地汇总，在城市建设用地平衡表中又包括居住用地、公共设施用地、工业用地、交通用地、绿化用地等。
评估指标
5.1环境容量
环境容量是指环境对于土地以及人类活动提出的限度。土地利用总体规划的实施评价体系中必须考虑到环境容量这一指标，近年来，我国城市污染情况严重，部分城市为了提高所谓GDP过分投入建筑用地和工业用地，导致城市拥挤，污染严重，因此环境容量的指标必须考虑在用地评价体系之内。具体包括：地区人口容量、地区大气环境容量、地区水环境容量三个方面。要将环境容量在评价权重相应的提高，具体的流程和具体权重比，应由多部门协调商定。
5.2城市规模
城市规模是城市用地限制的重要指标。城市用地规模=城市人口规模×人均城市建设用地，根据该公式，我国早在《城市用地分类与规划建设用地标准》中对不同的城市人均用地规模进行了等级划分，具体可参见国家标准。其中对人均单项建设用地指标中明确规定，其中居住用地为18~28平方米每人；工业用地为10~25平方米每人；绿化用地为大于九平方米每人。在建设用地结构上，规划建设用地结构，国家给出的标准时居住用地控制在20~32%，工业用地控制在15~25，绿地控制在8~15%。对于不同城市的实际情况，标准可以适当调整。因此，城市规模的定位是土地利用总体规划评价的一项硬性指标。土地利用总体规划都应建立在此基础上进行。
大致评价体系
土地利用总体规划的评价指标主要课分为两大类，第一类是效果指标，另一类是执行指标。前者是指对土地利用总体规划实施将产生的社会、经济、生态效益；后者是对实施过程中的落实完成情况，以及违规事件的频率等。效果指标主要从投入产出率、社会公众认知度等方面进行评估；执行标准按照完成性指标中土地开发、整理、退耕还林等面积指标；限制性指标则包括上限指标，如建设用地使用面积、城镇扩展规模等，下限是基本农田保护率、面积等。
七、总结
土地利用总体规划实施评估对土地资源科学利用具有重要意义，本文重点介绍了环境容量、城市规模、土地利用结构的对土地利用总体规划实施评价的影响，强调评价体系的建立和完善，强调3S技术在土地资源管理中的应用，强调评价指标的权重设定和量化，对于如何量化、如何确定权重比等问题，建议引入经济学中的因素分析和评估方法，运用系统工程的思想完善评价过程等。 参考文献：
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“18亿亩不保,17亿亩也守不住”
严守18亿亩耕地红线,是整个土地利用规划的出发点和落脚点。也是修编工作的焦点。有人甚至提出,目前修编实际离中央领导的要求也就一步之遥。“就是说清楚如何保住18亿亩耕地这样一个问题。”
“18亿亩耕地是一个标志。”胡存智认为,“保18亿亩耕地不是单纯的指标问题,中央领导说18亿亩不保,17亿亩也守不住。这个道理很深刻。我的理解就像股市的标志性价位一样,要冲破了就连续冲破,要跌破了就连续跌破,这是一个心理价位,或者叫心理防线。全面学习理解总理的要求,我认为18亿亩耕地要守住,是个根本的标志。这是一个政治态度,也是规划修编的基本态度。”
温总理对18亿亩耕地的耿耿萦怀,给大家留下了深刻印象,使得大家对这个问题的理解逐渐加深。中国人民大学教授严金明说,“总理在不同的场合多次提到18亿亩,先是写入‘十一五’规划纲要,今年又写入《政府工作报告》。当时我看了以后觉得很奇怪,奇怪什么呢?18亿亩是一个长远的概念,政府工作报告是一年一次。这就说明总理把这个目标放在非常重要、非常特殊的位置上。给人的感觉,除了要保到2010年之外,2020年、2030年都要这样保下去。”
中国农业大学教授张凤荣说,“保住18亿亩耕地,总理坚定不移。规划是一个目标,也是一种价值倾向,任何规划都是一种价值取向。在现今的形势下,中央政府再不提耕地保护,就没有人提了。地方政府的价值取向有很多现实性,老百姓也是。有些地方和部门提的意见是基本农田太多了,保护的面积太大了。他们都不怕失去土地。
现在全国每年粮食播种面积大概在15亿亩多一些,因此有人认为耕地没有必要保18亿亩那么多。“问题是,一旦耕地低于这个数,就没有任何弹性了,要是不够,就永远不够。中国这么大的国家,这是一种战略。既然是战略,就不能讨价还价。”胡存智指出。
日益严峻的耕地资源形势,迫切需要全国上下真正树立起危机意识。中国科学院研究员陈百明说:“总理要求我们编制一个历史性、危机性和战略性的规划。我的理解是,要在全国造成这样的氛围,就像《国歌》里唱的那样,中华民族到了最危险的时候,我们现在是否可以说,中国的耕地已经减少到了非常危急的时候了。这样才能唤起全社会的重视。现在大家都还没有危机意识,最多是在会上说说,没有落实到行动上。我们要通过规划修编,树立起人们的意识,真的认识到危机的时刻到来了。”
“严峻的挑战与空前的机遇同在。”北京大学教授俞孔坚的话,道出了大家的心声。他说,现在既面临五千年未有的民族生存的大挑战,同时也是一个千年一遇的重整山河的时机。如果抓住这个时机,重整山河,可以再造秀美山川。
但从目前的现状来看,无庸讳言,从中央到地方,保护耕地的意识呈逐渐弱化的态势。“为什么大家不重视粮食安全?是因为当前粮食还是安全的,还有些积蓄,不至于今天吃了明天没有,因而没有紧迫感,也没有长远的忧患意识。”正如中科院院士陆大道所说,“特别是沿海地区的领导,都认为粮食安全不是问题,有GDP可以买嘛,现在不是某一个省的领导认识不到粮食问题的重要性,几乎所有都是。”
保住18亿亩耕地,这个压力不仅在中央政府、国土资源部,更主要在地方政府。部政策法规司的同志说,反复看了《土地管理法》,明确写耕地总量动态平衡的责任是在省,没有说在国务院,更不是一个部门。法律里面明确规定,要各省保证行政区内的耕地总量不减少。所以,这就有个中央政府和地方政府的责任如何划清的问题。不是国土资源部煞费苦心地要保18亿亩耕地,而是地方政府本身就有这个责任。
当前,一个重要的问题是中央跟地方责权的划分,需要深入地研究。国务院发展研究中心研究员林家彬认为,土地管理中的很多问题都出在中央与地方政府之间责权划分不清。说土地是国家所有,具体的所有权怎么体现,哪一级政府都觉得有权来行使,哪一个部门都觉得有权行使,但是在收益、处分等一些权利、利益分配上,相当模糊。这就导致中央三令五申,出台越来越严格的管理措施,但是地方政府可以想各种各样的办法,钻漏洞,打球,甚至阳奉阴违,这样的倾向普遍存在。
“所以光靠中央政府出台政策,总是让中央和地方博弈是不行的,要同时赋予地方政府相应的责任和权利,激励地方管好土地、用好土地。要想办法从机制、体制上解决问题。” 林家彬说。
18亿亩耕地到底能不能保得住,怎么保住,不算账就说不清楚。
严金明说,耕地无非就是减少或增加。减少的主要是这几块:一是建设占用,一是生态退耕,一是农业结构调整,还有一个就是灾毁。增加的时候,无非是开发整理和复垦。实际上往年生态退耕和农业结构调整是最大的一块,其次才是建设占用。因此保住18亿亩耕地,各部门都要共同承担责任。
按照法律规定,建设占用耕地要“占一补一”,这一点做到了,耕地总量不会因为建设占用而减少。而灾毁是老天爷的事,农业结构调整主要是价值规律起作用,在这两者面前,规划似乎都没有太多的主导权。但是作为近年来耕地减少主要因素的生态退耕,引起了专家们的关注。
规划专家郑振源说,“从1996年到2005年,生态退耕平均一年退1100多万亩,占了耕地减少的60%。根据调查西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩,1996到2005年已经退了1亿亩左右,应该说该退的都退完了,在新的规划期间不应该再有了。但是我们下乡去看,陡坡耕地还是不少,原因在哪里?已经退的1亿亩里面有的是基本农田,有的是好地,把不该退的退了,该退的没有退下来。”
“根据刚刚出来的更新调查结果,2006年底全国耕地面积是18.27亿亩,但还有6000多万亩20度以上的陡坡耕地。如果这些都要退耕,减去之后整个耕地就已经不够18亿亩了。”有人提出。
专家指出,既然耕地减少的两个大头,一个是生态退耕,一个是农业结构调整,在编制规划的时候,就要把这几个数清清楚楚地摆出来,包括开发整理补充耕地能到什么程度,建设用地大概是什么水平。在这个前提下,生态退耕该是多少由国家领导来定。就像居家过日子一样,这么点钱,买酱油还是买醋由家长定。
虽然我国适宜开垦的后备土地资源已经不多,但在资金充裕的条件下,土地整理工作,应该为落实18亿亩耕地目标做贡献。国土资源部土地整理中心的同志提出,今后在土地开发整理过程中要更多考虑到耕地的质量和等级,通过把低等级的耕地整理成高等级的,提高耕地资源的整体质量和生产能力。
蛋糕小怎么切,要改变的是思路
我们常说规划好似“切蛋糕”。但蛋糕小,伸手要的人太多,该怎么办?
传统的土地供给方式难以为继。“如果还是供需平衡的思路,各地要GDP,要城市化,就给他土地,这样的话,永远是计划式的供给,永远也不够。能不能换一个角度考虑,做成一个政策引导性的规划?”陆大道的发言给了大家新的启发。
他认为,如果是政策性规划就要分析各个地区、各个省的实际情况,包括各省目前的土地供需动态,还有多大潜力,未来城市化发展的前景如何等等,来确定土地供给的价格、机制和程序。通过各个地区提出不同的政策,使用地门槛高起来,土地利用合理起来。当然,各个地区的土地利用门槛是不同的,这需要调查研究。
陆大道说,我们一直以来存在一个误区,认为吸引外国资本进入中国,靠的是土地。其实主要靠的是市场和廉价劳动力,而不是土地,土地在其中占的份额很小。但是这个误区却成为很多地方官员向中央要地的重要支撑点。
“为什么不能规定,如果是城镇综合占地,达到人均70平方米,达到日本东京的水平,就不批地了,不允许再继续扩张了?应该采用这些指标来控制地方官员。不要害怕这样做地方就发展不了,很多地方都有低效利用的城市空间,能够开辟新的发展道路。”
土地的价值观需要反思。俞孔坚说:“以前我们把土地利用作为唯一的价值衡量标准,规划的出发点也是土地利用,认为土地是资源,是拿来用的。其实不是,土地是承载人类一切活动的整体,其整体的价值远远大于切割后的价值。” 因此要从以条块分割为导向的利用模式,转向实现土地综合的整体功能。
对于土地的功能也要重新认识。“比如同一块地,既可以是耕地,也可以视为绿地,是有多重功能的。”城市周边的水稻田并不仅是生产粮食,对生态保护的作用也是很大的。“今后在规划中可能要研究考虑土地的多重功能,以解决高度尖锐的人地矛盾。”胡存智提出。
我们一直说耕地资源后备区,建设用地能不能有后备区?张凤荣说,一直以来我们想的都是耕地的后备资源,建设用地怎么后备?实际是要研究哪里可以用作建设用地。它指的不是数量的问题,而是选址的问题。耕地如果可以异地占补,建设用地不同样可以异地吗?给点指标把上海的分配到新疆去好不好?这样体现了规划的引导性,也能进一步促进区域的统筹协调。“现在有的人说东部的土地利用效率高,因此上海、珠三角的地可能多占点,发展起来再保西部,这是不对的。资源是天赋的,好的耕地必须保起来。”
“将来建设必须要占的地还得给,规划应该提供一些能够去的区域。以前我们做规划就是划基本农田,这次也可以划工业园区,划城镇区域,就在建设用地后备资源里面划。现在要在评价的基础上确定这些区域来。”
节约集约用地是规划实施的唯一途径
对处于保护与保障两难境地的土地利用规划来说,推进节约集约用地,是唯一一条通向光明彼岸的现实之途。
有研究表明,当前我国的土地利用中,存在20%到30%的水分(也就是土地利用粗放和浪费的比例)。
郑振源认为,造成土地利用的粗放和浪费,主要有三个原因。一是地方政府竞争性的招商引资和分灶吃饭的财政制度。二是低价征地,高价出让,以地生财的模式。而最根本的原因是低成本的土地供给。
“要把建设占用耕地规模压下来,把20%到30%的粗放利用水分挤出去,必须进行相应的制度改革。” 郑振源认为,“多要地就得多花钱,要好地就得多花钱,这样大家就会主动的考虑如何节约用地,才能促使用地单位节约用地。不进行市场化改革,达不到节约用地的目的。只有市场才能提高土地的利用效率。”
国土资源部有关业务司负责人说,节约集约用地是我们管理工作的重要内容。不能说一块地批了就完事了,这块地批的到底是集约还是不集约应当是我们的管理目标。他认为,推行节约集约用地,真正起作用的,是价值规律以及政府职能的转变。没有这个,其他都是权宜之计。问题是,现在大家关注的都是批地,至于后面监管就不关注了。
北京市国土资源局副局长张维提出,应该关注建设用地再利用的周期,很多建设用地是可以再利用的,但不同土地的再利用周期和强度不一样。现在要考虑的是,怎样才能把这些地“拎”出来,因为这样的话,增量控制就有一定的保障。他认为,应该将盘活存量和新增占地的成本进行比对。北京已经做过这样的分析,将一个工厂存量土地的置换,与在厂子周边征用农用地的补偿成本进行对比,“我们算过,有可能搬一个厂子成本更低。”
保住18亿亩耕地必须建立利益机制,充分调动农民的积极性,而不只是政府的积极性。严金明认为,农地发展权属于国家这种说法值得斟酌。因为做规划的时候,同一块地是规划成30层高楼,还是规划成农田,收益差距非常明显。现在虽然理论上是发展权属于国家,实际上对发展权要进行界定,要进行细化和量化。他提出,发展权应该在不同主体之间共享,对取消发展权的要给予适当的补偿。不然,国家凭什么把农民的地划成基本农田?
因此有专家提出,规划不仅是技术问题,也是政策问题,修编规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。“例如基本农田为什么地方政府不愿意划?老百姓也不愿意划?从老百姓的角度考虑也有道理,无缘无故把我的耕地划成基本农田,然后就开始来限制我,不许种果树,不让盖房子,限制我可以,给我什么好处了?权利和义务是相等的,规划不能只是强调限制,没有让群众得到利益。”
北京大学教授林坚提出,要尽快树立资源资产并重的观念。他认为,目前我国的土地利用总体规划,从整个体系来说,非常大的关注点在资源保护的问题。但是对土地本身来说,其资产的属性也是非常重要的。尤其是物权法通过以后,如何衡量和量化土地本身的资产属性,并将它纳入整个已有的资源保护体系中去,是这一轮土地利用规划有别于其他规划的地方。只有将资源管理与资产管理融合起来,才能创造具有中国特色的规划管理。
“做规划要讲国情,在用地标准上,我们没有资格跟人家比,一点资格都没有。美国、澳大利亚,我们比不起。要比只能向我们的邻居日本学习,向韩国学习,向台湾和香港学习。”陆大道的话引起了大家的反思。
城市发展是建设占用耕地的最主要因素。一位长期从事城市规划工作的专家说,建设部曾经设了标准,城市人均用地有一个从60平方米到120平方米的幅度,分了四档,一直强调要严格执行。如果现状是人均用地60平方米,在新编规划时只能在这个幅度里面提高,最多提到人均75平方米;如果现状是76平方米到78平方米,顶多提到90平方米。问题是,不知道从什么时候开始变了,变成人均用地100平方米了。人均用地100平方米“一刀切”的状况,既不符合土地资源保护的要求,也不符合城镇发展实际。
陆大道说,各地做规划愿意参照的指标多是土地资源比较多的国家的指标,密度低,绿地大,环境好,生活质量好,似乎这才是现代化城市的标准。其实没那么大的指标也可以建成现代化的城市,比如东京和香港,目前东京是人均60平方米,香港是40平方米,而我们有的地方用的却是美国标准。
“要将集约用地的原则贯穿整个城镇发展始终,用地的弹性是很大的,对于香港这样的城市用这么少是可以的,美国、澳大利亚式的宽打宽用也是可以的,但我们要建立的是适合中国国情的标准。”胡存智指出。
“对集体建设用地,失之过宽,没有具体的标准,这次在规划修编中应该明确提出来。比如说农村的居住点的升级改造,虽然不进城市,也得有一个标准。” 有专家说。
对于产业用地,更是这样,没有标准就无法监管。
陈百明说,总理在今年的政府工作报告中专门提到把集约用地放在更加突出的位置。那么规划修编里面如何体现?土地利用的集约度是多少,如何衡量?要在原有研究的基础上,明确回答现有土地利用的情况是怎样的,经过这轮规划期以后,到2010年、2020年能够达到什么样的程度。这个“度”,需要建立一套衡量的指标体系。
当然,“不同的地区,不同的城市,制订的指标是不一样的,不能一刀切,东部的集约程度和西部的肯定不一样。”
要用具体行业的控制指标来支撑各省总的用地指标。比如说,修高速公路要论证。这个省的高速公路密度达到多少了,运量达到了多少了。没有达到运量的,就不应该再建高速公路,国土部门就不再批地了。
条条?块块?规划体系绐终是个大问题
当然,一个最根本的问题是,当前规划体系缺位。我国规划体系应该是两大类,一类是国民经济和社会发展规划,它涉及空间,但不以空间为主。另一类就是以国土规划打头的空间规划。问题是当前在国土规划缺位的基础上,城市规划、土地利用规划等各类与国土利用有关的规划并行,要求土地利用规划承担起指导960万平方公里的国土利用和生态建设的职能,无疑是很难的。
“还有一个需要考虑的问题是,土地利用规划与发改委正在抓的主体功能区的规划,两者应该是怎样的关系。”杜平研究员提出,“四大主体功能区国家已经定下来了,这个主体功能区的体系一旦建立起来,对土地政策的配套要求也是明确的。这样我们原来制订土地规划的一些依据就要发生变化,包括权重。”
这就带来了第三个问题,同样关系到空间和区域问题,土地利用总体规划,与现在发改委正在抓的主体功能区的规划,还有以前推进的国土规划工作,三者是怎样的关系?林家彬说,“主体功能区的计划出来之后,国土规划就不再提了,也有很多人认为可以把国土规划替代了,但是我想,恐怕主体功能区的内涵离国土规划覆盖的广度要差很多,并不能替代国土规划的内容。现在大家都在考虑,土地利用规划修编面临的很多协调工作,需要在什么样的平台上做。我主张国土资源部、国家发改委、建设部三个部门的规划工作进行整合,推进国土资源空间规划工作。”
“关于经济发展和土地利用之间的关系,其他国家在调整经济发展和土地利用关系的时候,都面临这个矛盾。荷兰、韩国、英国都有这方面的经验和教训,他们快速发展的开始阶段是土地利用规划服从于经济发展,后来都出现了土地利用失控的问题,最后解决的方案是用空间规划来协调土地利用的关系。但我国现在空间规划是缺位的,中央想把这种职能用土地利用规划承担起来,它能不能完全担得起?”有专家说。
有专家说,规划的实质就是统筹协调。而当前土地利用规划修编过程中面临的统筹协调,涉及上下层级的协调和左右之间的协调。
部门之间的协调更加复杂。“当前正是条块分割的小决策,导致了土地利用效率和服务能力的低下。各个部门都在条块分割有限的土地资源。比如说建设部门管一块,水利部门管一块,林业部门管一块,土地的综合效益发挥不出来。”俞孔坚认为。
“各部门的协调缺乏一个综合的统一的平台,要由一个部门来解决这些问题是有相当难度的。” 中国环境科学研究院高吉喜研究员认为,现在各部门的规划很多,相互交叉,不管换什么名称,落到最后就是土地的问题。因此,“各部门应该统一起来,形成强有力的、权威性、系统性的规划。”
北京大学蔡运龙教授认为,土地利用规划管理的职能部门是国土资源部,但涉及的部门很多,各种规划、各部门之间如何协调,现在很多地方不清楚。“比如说城市规划与土地规划究竟谁服从谁?有的城市规划的框架已经定下来了,土地规划怎么做?要做一个统筹的规划,各个部门的目标都要考虑。”
与战略性规划的要求相适应,土地利用规划地位要进一步提高。“这是必须做的,总理要求我们做一个战略性的规划,而要达到一个战略性规划的要求,土地利用规划的地位是必须提高的。因为需要解决的问题很多,林业部门有林业规划,环保部门有生态保护规划,如果我们没有站在更高的层面就协调不了,控制不了。”
“现在的实际情况是,土地利用规划是全覆盖的,和其他部门,例如水利、交通等部门的规划还不一样,土地规划与所有其他的规划都要协调,这就涉及各部门所有的规划和土地规划的衔接问题,如果不衔接,这个规划做好是不可能的。但是这样的一个规划,如果仅靠国土一个部门去协调,大家都平起平坐,我认为可能性不大,要从国家高层进行协调才可能把事情解决。不然不管做多少工作,别人一句‘法律规定’你就开展不下去。”有专家提出。
俞孔坚提出,现在诸多涉及土地利用的规划,能否整合成为一个统一管理的综合的规划呢?当前体制下,部门虽然难以整合在一起,但是可以通过法律来整合。
