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一、认清形势，切实转变执法监管理念
近年来，党中央、国务院对国土资源管理工作越来越重视，要求越来越严格，监管越来越科学，实行国土资源管用“一张图”，实施常态化卫片执法检查。通过2011年度、2012年度卫片执法检查，特别是去年我市有二个县市还被行政问责，我们感受很深，震动很大。
（一）适应“一张图”监管的迫切需要。开展卫片执法检查工作，通过高精度全覆盖的“天眼”、国土资源部“批、供、用、补、查”信息监管平台和督查检查验收措施，国土资源监管更加透明，违法用地无处藏，隐瞒不报、压案不查、蒙混过关是不可能的。只有走快速反应的道路，实时掌握合法用地和违法用地情况，才能打好卫片执法检查这场硬仗。
（二）创新执法手段的迫切需要。传统的土地执法对违法用地早期发现比较困难，形成违法用地既成事实后，处理起来往往非常被动，并且一旦走上法律程序，要经过立案查处、行政复议、行政诉讼、强制执行等环节，需要几个月甚至更长时间。这样不仅增加了拆除复耕整改难度，浪费了社会资源，提高了执法成本，还造成党群、干群关系紧张。按照传统按部就班解决土地违法问题已经无路可走，只能创新监管机制，走快速反应的道路，第一时间把违法用地问题解决在萌芽状态。
（三）保护干部的迫切需要。台州个体私营经济发达，建设用地量大，土地供需矛盾突出，违法用地居高不下，土地卫片执法检查“倒逼”我们必须转变执法监管理念，由土地管理“一家管、大家用”转变为“大家管、大家用”，否则将会有一批干部“倒”在国土资源管理的红线上，并直接影响我市的对外形象和长远发展。
二、以点带面，全力构建快速反应机制
（一）试点引路。市国土资源局主要领导多次到路桥调研，与区委区政府主要领导商讨快速反应机制创建事宜，帮助理清思路，明确创建的重点。路桥区高度重视创建试点工作，出台了《关于建立制止违法用地、违章建筑快速反应机制的意见（试行）》；区、镇（街道）成立了领导小组和工作机构，明确了工作职责，各镇（街道）均建立了30人以上综合执法队伍；设立国土执法实时监控信息平台和快速反应指挥中心，并与国土执法热线12336联网；强化考核和责任追究，实行镇（街道）、基层国土所、监察大队捆绑式考核问责制度。区委书记、区长均在镇（街道）月违法用地排名通报上作出批示，镇（街道）领导触动很大，成效显著。
（二）全面推开。市政府在路桥区召开了全市国土执法快速反应机制现场会，各县（市、区）政府、台州经济开发区管委会分管领导、国土资源局主要领导、部分违法用地比较突出的乡镇（街道）负责人等参加。
三、建章立制，推动快速反应机制落地
国土执法快速反应机制是一个系统工程，以落实土地管理共同责任机制推动快速反应机制“落地生根”。
只有坚持政府主导，才能增强快速反应的推动力。台州市委市政府高度重视国土资源工作，市政府常务会议通过并印发了《关于建立土地执法共同责任制的若干规定》，明确县（市、区）政府、乡镇政府（街道办事处）是辖区内耕地保护的责任主体，主要负责人是辖区内土地管理的第一责任人，明确各相关部门的共同责任，形成政府主抓、部门共管、多方协同的土地执法共同责任机制。实行耕地保护目标责任考核制度，市政府与各县（市、区）政府主要领导签订责任状，把查处整改违法用地行为纳入政府目标考核，当年度违法占用耕地比例严格控制在个位数，超过10%的，由市政府领导约谈当地政府主要负责人，超过15%的，启动问责，并对该地全年绩效管理工作实行“一票否决”。市政府还出台了《关于扩大中心镇农村村民建房用地管理权限的意见》，明确规定县级人民政府委托中心镇人民政府审批农村村民建房用地，实现中心镇人民政府土地管理权责一致，加大中心镇人民政府土地执法力度。
只有加强部门联动，才能提升快速反应的执法战斗力。各共同责任部门按照市政府土地执法共同责任制的要求，在土地执法行动中通力协作，联合办案，提升快速反应的执法战斗力，共同防范和制止违法用地行为发生。市国土资源局结合实际情况，积极加强部门协作，进一步深化共同责任机制实施方案，形成合力，共同遏制违法行为。
（三）只有实行关口前移，才能强化快速反应的防范控制力。为进一步适应国土资源管理新形势的要求，全面提升国土资源所管理和服务水平，市国土资源局出台了《关于进一步加强国土资源所规范化建设完善坐标式管理模式的意见》，明确国土资源执法巡查是基层国土所主要职责中的第一职责，实行动态巡查网格化管理机制，强化第一时间发现、第一时间制止、第一时间报告、第一时间查处违法行为；实行派驻乡镇国土资源管理员制度，由中心所指派若干名国土资源管理员到驻地外的乡镇办公，及时掌握辖区内国土资源信息；健全村级国土资源联络员制度，在每个村确定一位国土资源联络员，实行聘任制，一年一聘，年终考核；开展土地执法模范乡镇和土地民主管理示范村创建活动，落实乡镇和村级干部土地管理职责。通过健全基层国土资源管理工作网络，延伸触角，实行关口前移，着力提升快速反应的防控能力。
关键词：土地整治；国内外；研究进展；经验借鉴
土地整治最早出现在中世纪的欧洲，其中以德国的土地整治历史最悠久，不同国家和地区对土地整治有着不同的称谓，其中，德国、荷兰、俄罗斯等国称之为土地整理，日本则称之为土地整治或整备，又称之为耕地整理， 澳大利亚称之为土地复垦整治，哈萨克斯坦称之为土地整理，埃及称之为土地综合整治发展概况，印度称之为土地综合治理与保护，匈牙利称之为土地综合整理，我国台湾地区则称之为土地重划[1-3]。由于各国对土地整理内容有着不同的理解，世界各国的学者对土地整理概念也有许多不同的定义。经过300 多年的发展，世界各国在土地整理的理论、法制建设、项目管理和经费等方面积累了十分丰富的经验，而我国的土地整治工作尚处于起步阶段，充分学习和借鉴发达国家土地整治方面的先进经验，对于推动我国国情的土地整治模式具有十分重要的意义。
1 典型国家和地区土地整治发展概况
国外的土地整理起源于16 世纪中叶的德国，之后，欧洲的荷兰、俄罗斯等国通过多年实践，积累了丰富的经验。综观历史，大致经历了3 个发展阶段，如下表所示。
1.1 德国土地整理发展概况
1.1.1 德国土地整理的内容。土地整理的内容包括合并土地、村镇改造、开辟建设用地、公共建设用地、景观的塑造和保护、森林土地整理、特种经济作区的土地整理、地籍更新测量八个方面的内容。
1.1.2 德国土地整理的机构建设。德国土地整理是在土地整理局的监督指导下而进行的一种经济活动，它的职责是制定相关规章制度和规则，监督土地整理过程，并承担执行有关法律规定。在各基层地区设有土地整理机构，其中，州土地整理机构为最高权力机构，基层土地整理机构只需要负责本区域内的工作[4]，另外，参加者联合会为土地整理的具体执行单位。
1.1.3 德国土地整理的法律保障。德国土地整理的法律依据包括德国联邦土地整理法和各州制订的实施细则与条例。德国联邦的土地整理法于是1953 年颁布的，并在1976 年和1982 年进行了修改，德国联邦土地整理法中具有完善的制度，明确规定了土地整理的目的、方法、机构设置、成果验收、权属调整等，此外，还规定最高行政法院需负责审议、处理诉讼案件[5]。在州一级内部设立独立的仲裁机构，负责解决有关争议问题。
1.1.4 德国土地整理的权属管理。德国十分重视权属管理，并积累了十分丰富的经验。在项目立项前，需要明确整理区内的权属现状问题；在权属调整开始进行之前，需制定详细的调整方案；在形成新的土地产权关系后，需及时进行变更登记 [6]。
1.1.5 德国土地整理的特点。德国在土地整理过程中十分注重公众的参与，认为公众的参与和支持是实现土地整理目标的关键；国家根据具体内容资助土地整理费，具有一定的导向作用；土地估价在土地整理中发挥重要的作用[7-8]。进行土地估价，有利于实现地产交换价值平衡；现阶段，德国十分重视景观和生态环境的保护，在规划设计中需明确生态的可行性；同时，德国也非常注重信息技术在土地整理中的应用，已在软、硬件和一些技术标准方面获得了一定的发展[9-10]。
1.2 荷兰土地整理发展概况
1.2.1 荷兰土地整理的类型及内容。荷兰土地整理主要包括以非农业为目的的土地整理、以农业为目的的土地整理、土地的调整、基于协议的土地整理四种类型。在土地整理的开始时期，荷兰十分强调增加农田的平均场地尺寸及农业经济性指标，而近年来荷兰土地整理工作的重心已有所转移，开始以保护生态环境、美化土地及建设户外设施等多重利用方面。
1.2.2 荷兰土地整理的机构建设。荷兰土地整理的管理机构是在是不断发展变化着的。大体说来，在20世纪，土地整理项目是由中央土地整理委员会及项目执行单位来共同管理的，最近十几年，土地整理项目的管理权下放到了区或省一级政府，省一级政府还接管了项目实施的部分权利[11]。现在，土地整理项目实施部门为DLG，主要负责土地整理和农村开发整理项目实施过程中的管理。
1.2.3 荷兰土地整理的法律保障。荷兰土地整理的发展也带动了相关法律制度的逐步建立。1924 年第一部法案的出台，在法律层面上明确了土地整理；1935 年，荷兰建立了土地整理服务局；1938 年出台的第二部土地整理法案，简化了土地整理项目的审批程序；1954 年新的土地整理法案的出台，使土地整理项目和空间规划间的关系变得越来越敏感；1965年颁布的空间规划法案，规定了省级项目须与地区空间规划保持一致；1985 年，国家新的土地整理法律的颁布提供了多种可选实施方案，还保留了1954 年法案中的投票表决制度。
1.2.4 荷兰土地整理的特点。纵观荷兰土地整理项目发展趋势，荷兰土地整理的工作重心已经从单纯的调整农业本身发展为实现农村地区土地的多重利用，从演变的轨迹中可以发现，决定土地整理项目的启动、规划及实施的最为重要的力量是与利益分配紧密相关的个人和团体[12]。随着农村地区的综合发展，未来的土地整理项目牵涉到的利益群体将会越来越多，但是项目必须得到多数人的同意这一原则将不会改变。
1.3 日本土地整理发展概况
1.3.1 日本耕地整理的内容。日本耕地整理通过各种改造手段来增进土地在农业上的应用，整理的内容包括土地交换、分割合并、土地开垦、种类转换及有关内容的变更、造田；道路、沟渠、蓄水池等的变更及对上述设施的改造或新建等[13]。
1.3.2 日本耕地整理的特点。日本耕地整理的特点主要包括完善耕地整理程序、完善监督机制；有法可依；共同监督四个方面。耕地整理的实施主要包括耕地整理实施的认可、开工、完成、换地处分、地租分配、登记及土地整理事业的终了几部分。
1.4 俄罗斯土地整理发展概况
1.4.1 俄罗斯土地整理的内容。俄罗斯土地整理的技术具有明显的延续性，现已具有完整、系统的体系[5]。其主要任务是调整土地关系、组织管理土地资源的合理利用，形成科学、最佳的土地利用结构，保障实现土地的再分配，综合改善农用地质量，维护已有自然生态景观，并为合理进行生产创造条件。
1.4.2 俄罗斯土地整理的发展历程。俄罗斯的土地整理开始于17 世纪初的沙皇俄国时期。1789 年，沙皇俄国土地整理大学的建立适应了当地土地整理的需求，为俄国培养了大批专门人才。在前苏联时期，土地整理是提高和保护耕地生产力的重要手段，并紧紧围绕经济发展来进行[4]。前苏联的土地整理工作带来了很大经济效益，在自然资源调查、选择区域进行开发、对废弃地进行复垦等方面都可以借鉴。前苏联解体后，俄罗斯政府颁布了《土地基本法》，对土地整理的概念、任务、目的、内容等都做了明确的规定。
1.5 我国台湾地区土地重划发展概况
在我国台湾地区，土地整理称之为土地重划。台湾地区的土地重划包括两个方面的内容，分别为市地重划和农地重划。
1.5.1 台湾地区农地重划发展概况。（1）台湾地区农地重划的内容。农地重划的主要工作内容包括： 规划整理农地重新，建立标准田块，通过土地交换分合来集中农户的土地； 规划配置完善的道路，使每一田块都能直接通路、排水、灌溉，方便运输，减少邻里纠纷； 配台农地重划实施，做好排水设施，修筑堤防，兴建道路，彻底改善农业生产生存环境，发挥农地整体效益，从而提高经营效率。（2）台湾地区农地重划的机构建设。台湾管理土地重划的机构是内政部土地重划工程局，地政处是“ 省”主管机关，负责业务的规划、推动、督导工作；农地重划委员会的职责是负责实际过程中的执行工作；农地重划协进会的职责主要是负责协助行政管理部门推动业务的顺利进行。（3）台湾地区农地重划的经费情况。台湾农地重划所需经费分为四项，主要设计行政业务、相关改善工程、规划及农水路工程等方面[14]。在这四项费用中，行政业务费由省承担；相关改善工程费、规划费由中央和省各承担一半；农水路工程费由农民自己负担4 万元新台币，其余由政府辅助。（4）台湾地区农地重划取得的成效。1958--2004 年期间，台湾地区共完成农地重划788区，重划面积超过39×104公顷，超过台湾面积的11%，增加了生产用地面积、农场规模，改善了农业结构、农业生产条件，提高了农地生产力，增加了农民收入，为台湾地区的发展作出了很大的贡献[15]。
1.5.2 台湾地区市地重划发展概况。在我国台湾地区城市土地整理称为市地重划，也叫旧城改造。其实质是在城市区域内，按照土地利用目标及用途，采取各种技术手段，对土地利用现状进行综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
台湾地区出台的相关法律法规保障了市地重划工作正常有序地进行，目前与市地重划相关的法令主要有《平均地权条例》、《平均地权条例施行细则》、《市地重划实施办法》等，另外，还有一些与这些法令相配套的法规。
推动台湾地区市地重划的方式分为由政府征求地主同意办理；由政府强制办理；由地主申请办理；由地主自行办理四种[14]。市地重划的实施程序分为10个阶段，包括选定重划地区、拟订重划计划、通知的核定和公告；测量；地价查估；土地拆迁补偿及工程施工；计算负担；分配设计；清理权利；整理地籍；交换与清偿；财务的结算。
2 典型国家和地区土地整治经验对我国的启示
目前，我国土地整治研究领域较为全面，成果颇丰，但我国土地整治开展较晚，还没有形成自己的完整的理论体系，努力学习和借鉴世界各国和地区在土地整理方面的经验，对全面提高我国土地整治的整体水平，构建适合我国国情的土地整治新模式将大有裨益。现提出以下几点建议：
2.1 建立健全土地整治法律政策
土地整理涉及多方面利益，而这些利益需要健全的法规政策体系来调整。从1988 年《土地复垦规定》的出台到1998年新的《土地管理法》掀起了新一轮热潮，再到2003年《土地开发整理若干意见》的颁布，都为我国土地整治的立法工作奠定了良好的基础。但我国完善的法律法规还没有形成，我们应该充分借鉴国外典型国家和地区的经验，立足现实，着眼未来，尽快制定适合国情的土地整理法律及法规，使各项工作都有章可循 [2]。因此，国家或地方政府在制定政策法规时，应包括以下几方面内容：土地整理原则、工作程序、土地整理的规划与编制、主管部门、成果认定、资金筹措、考虑农民意愿、体现农村经济发展政策等。
2.2 进一步完善土地整治的组织机构，保证机制顺利运行
1998年之后，我国各级土地管理机构都相应成立了土地整理中心，但由于土地整理是一项综合过程，涉及范围比较广，工作时间较长，所以，在具体的实施过程中，很多时候涉及到与当地很多部门的协调工作。因此，进一步完善组织机构，明确各机构的职权与工作程序，才能保证各部门之间的有效协调，防止推诿扯皮，提高土地整理机制的运行的效率。
2.3 推动土地整治由单一目标逐渐向多目标综合型过渡
现阶段，我国应充分学习德国土地整理的经验，着眼于未来，追求综合效益的最大化，注重与农村经济发展相适应，重视生态环境的保护，使之具有持久的生命力，实现农用地数量、质量与生态环境三者之间的的协调统一 [4]。学习中德两国合作的南张楼村项目的成功经验，对于我国建设新乡村、调整产业结构、转移农村剩余劳动力、实现小康和农村现代化，都具有重要的参考价值，并对我国农村经济的发展产生深远的影响。
2.4 重视土地整治的权属调整
土地整理过程中会涉及权属调整问题，而权属调整对促进土地整理事业的健康稳定的发展，保持农村社会稳定，维护广大农民权益具有重要的意义。而完整的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，要使土地整理中原有产权者的权益得到保障，就必须充分实现产权的明晰，避免产权共有[9]。基于此，我国应充分认识权属调整的重要性，并从以下几方面来进行权属调整，包括完善土地规模经营、提高农业规模效益、提高农业竞争力、维护农民合法经营权等方面。
2.5 拓宽土地整治融资渠道
土地整理涉及方面宽泛，工作量很大，一定的资金投入可为保证土地整理项目的顺利进行提供物质保障。借鉴国外土地整理的成功经验，只有加大政府投入资金，才能使土地整理按照全局利益的要求实施，符合长远规划，然而，考虑到我国的国情，很多地区经济发展水平还比较低，资金相对缺乏，因此，资金问题成为当前制约我国土地整理事业发展的最大障碍和关键因素，在今后的发展中，我们应加强政府投入的引导作用，同时考虑其他有效的筹资渠道，如开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制，从而，建立起以国家和地方投资为主，农户积极参与的投资模式，为加快我国土地整理的产业化建设奠定基础[7]。
2.6 构建土地整治科技支撑体系
土地整理系统复杂，涉及方面广泛，客观上需要多种理论与高新技术的大力支撑。当前，我们应主要加强以下几方面的研究：一是农用地分等定级与估价。农用地分等定级与估价就是以土地的等级和价格作为对土地重新分配的依据，该项工作的开展，可为土地权属调整提供新的思路和方法；二是“3S”技术应用研究。将“3S”技术应用于项目中信息的采集、分析和处理，可以规范项目编制工作，提高项目申报质量和效率；三是激光技术应用研究[16]。激光平地技术作为高新技术，其显著优点是灌溉比较均匀、平地精度比较高，在实施项目中引进该项高新技术，将有利于提高土地平整工程的质量。
2.7 重视土地整治中的生态环境保护
土地整治过程十分复杂，涉及对土地资源的再组织和再优化，由于土地整理项目实施过程中难免会用到一系列生物工程措施，这就不可避免地会对项目区生态环境造成直接或间接的影响，目前，社会各界已意识到土地整治给生态环境带来的一系列影响力和冲击力，如转变土地利用方式、转变景观布局等，充分认识到这些影响，将有助于我们更加科学、合理地进行工作[7]。因此，在开展土地整理工作时，应作好生态评估工作，重视农田水利建设、中低产田改造过程中的生态环境保护问题，大力营造防护林，从而实现真正意义上的综合效益最大化，实现土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。
2.8 积极推动土地整理公众参与
土地整治是一项 “民心工程”，最终目的是在为农民自己办好事，因此农民的积极参与，是推动土地整理工作向前发展的一种有利方式。公众参与土地整理追求的是有限的政府权力和有效的公众责任，体现的是项目决策的合理性，无论从政治、经济的角度，还是从社会角度来看，公众参与项目决策都是不可或缺的，可通过公众提出的宝贵意见来弥补技术研究的不足，完善相关可行性研究，使项目设计更具有科学性、合理性[17-18]。只有建立在坚实的群众基础之上的土地整理项目，才可以使土地整治项目顺利实施，少走弯路，节省投资，达到应有的预期成果。■
参考文献
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进入__年城市升级攻坚期，我局国土资源工作紧紧围绕区委区政府“强中心”和“城市升级三年行动计划”发展战略及“镇街是主战场、农村是新空间”的工作构想开展工作，勇于担责、攻坚克难，较好地完成了上半年各项工作任务。
主动服务、锐意进取，上半年工作成效显著
一、“定政策、供好地、促项目”，积极推进城市升级、拓展发展新空间
（一）研究制定政策，发挥导向作用。
一是《国有建设用地使用权出让及出让后监管的实施意见》已出台，对土地交易前、中、后三大环节进行了再规范、再明确、再强调，对三旧改造中存在的前期投资人如何选定进行了规范。二是支持农村集体土地的发展，针对农村资产交易问题，积极配合区委农办制定并出台了《关于印发进一步做好农村集体资产管理交易平台工作意见的通知》。三是通过深入基层镇、街道调研，认真听取村集体、房地产开发企业、中介评估机构等的意见，有关都市型产业园区产权登记、农村集体建设用地使用权流转管理、国有建设用地调整容积率、三旧改造财政扶持等规范性政策正在加紧完善中。
（二）做计划供好地，为城市提升有序配置
1、积极争取用地指标。__年我区已争取到1830亩的新增建设用地计划指标，比上年计划指标增加了1253亩。
2、突出重点，全力配合区委区政府落实各项土地招商工作，截止目前，成交7宗地，总成交面积117721.43平方米，总成交价款233957万元。其中佛禅网（挂）__—002地块成交金额12472万元，溢价70%,楼面地价4083元/平方米，刷新了张槎片区的商住地块的价格。南浦村地块通过网上挂牌公开交易，8家开发商经过437轮的激烈竞价，最终由广州东辉房地产开发有限公司、广州越秀诺成实业投资合伙企业（有限合伙）组成的竞买联合体以人民币17.72亿元成功竞得。该地块是禅城区今年以来，也是禅城区公共资源交易中心成立以来，推出的面积最大、起始价最高的商住用地。
3、全面清查近年出让的全部地块项目，重点督促、跟进季华路沿线产业项目、南庄绿岛湖片区已供地项目的动工建设情况，先后发出26份动工、竣工督促单，严肃清理土地市场中囤积土地的不良风气。绿岛湖的东鹏、法恩、兴发、和记黄埔和信财等五个项目也已全部动工。
（三）讲沟通促项目，
1、制定了《国土资源分党组挂钩服务镇街招商引资的工作方案》，安排每个镇街由一名局长、一名主要业务科室科长挂钩，实行包片服务，每周均到镇街联络对接，推进重点工作的顺利开展。
2、拟定《关于进一步加强土地储备工作的实施意见》，以提高镇街收储积极性，通过区镇（街）联动收储扩大土地储备规模。“华南金谷”项目已于祖庙街道先试先行，面积约220亩，涉及敦厚村及盛佳公司地块，通过完善手续、收储、置换、合并等整合方式，目前已进入挂牌阶段。
3、港口搬迁工作有新进度。现已完成关于吉宝物流公司搬迁补偿“等值置换”的测算方案，并对我区的两港搬迁工作进行全程跟踪。
二、尽心履职完成国土资源职能工作
1、优化国土服务职能。截止到今年6月，我区“三旧”改造用于提升发展产业的用地面积为825.64亩，占全年任务608亩的136%；
2、强化资源管理职能。一是继续落实高标准基本农田建设。禅城区划定的基本农田总面积6037亩，全部在南庄镇。《佛山市禅城区20__年高标准基本农田建设年度实施方案》业经禅城区政府批复，并报市国土资源和城乡规划局备案。二是严查违法违规用地。上半年开展日常土地动态巡查161次，发出停工通知书160份，发出整改通知书117份。
3、夯实基础业务建设。一是土地登记发证工作有条不紊。1至6月份完成土地登记发证11558份,实施办证进度网上实时查询，做到了土地登记发证“公开、公正、公平”原则。二是农村集体土地所有权登记发证工作通过验收检查。目前，我区共完成集体土地所有权登记发证1585宗，此项工作已通过市级验收及省级检查。
三、当前国土工作存在的问题
上半年的国土工作，既取得了明显的成绩，也面临许多新情况、新变化、新问题。一是土地整合问题。我区“三旧”改造项目要对项目规划范围内的土地进行统筹整合、连片改造，以实现最优改造效果。但整合过程中部分历史用地手续不完善，各方利益难以平衡，导致整合工作困难重重。二是后备土地资源匮乏。我区辖区范围小，土地资源总量有限，可储备的后备资源也相对较少，而且大部分存量土地集中在村集体中，村
集体为保留集体物业收储意向不大，土地收储难度大。
认清形势、增加信心，构建国土资源管理新格局
区委区政府对国土工作非常重视，也对我们提出了更高的期望和要求，下半年，我们将认真贯彻落实好上级领导对我局的各项工作要求，站在新起点，努力推进禅城国土再上新台阶，实现新跨越。
一、立规矩，建制度。以建设观念新、管理严、效率高、服务好的“阳光国土”为目标，以规范执法行为、提高行政效率、服务好企业群众为根本要求，重新完善梳理规章制度。一是建立健全管理机制，进行规范化管理。通过制度建设让行为更规范，用制度保护干部，建立我局重大业务讨论制度以及重新梳理内部管理制度。二是继续跟进完善“三旧”改造配套政策，严格规范土地市场管理。服务基层、争取政策，打开三旧改造新空间，关于规范村集体旧改选定前期投资人程序、调整容积率、公开交易起始价的补充意见以及农村集体土地流转等政策，力争尽快完善，早日出台。
二、规范集体土地流转，打开农村发展新空间。拓宽集体建设用地流转的渠道，为产业发展、城市升级提供更大的空间和土地资源。一是结合集体资产交易平台的建设，加强宣传和引导，制定规范政策，充分发挥其对国有土地供应的补充作用；二是引导集体土地办理真正意义的流转，充分发挥土地价值，避免政策风险和产权纠纷，同时可以吸引更有实力的开发商，提高项目质量；三是加强监管，将集体土地流转须纳入区土地交易平台进行，或由区土地交易平台委托各镇街集体资产交易平台进行；四是通过出台相关政策及合同规范，对集体土地的二次流转、抵押、土地流转年限到期后地上物业的产权归属进行规范，尽可能避免流转过程中产生的风险。
经过30多年的快速发展，深圳经济特区创造了世界工业化、城市化和现代化史上的奇迹，但同时也率先遇到了空间资源紧约束问题，迫切需要通过土地管理制度改革来解决。同时，国家和广东省也迫切需要深圳这样的改革开放先行地，率先探索一条在我国东部发达地区，尤其是高度城市化地区土地管理的新路子。因此，国土资源部和广东省人民政府于2012年2月29日共同批复了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，赋予深圳土地管理制度改革试点权，通过土地管理制度改革的突破，带动城市综合配套改革。
二、改革内容
深圳市土地管理制度改革方案包括改革：一是完善国有土地产权制度，二是深化土地资源市场化配置，三是创新土地资产资本运作机制，四是创新土地二次开发利用机制，五是建立耕地保护及补偿机制，六是强化土地调控与监管，七是统筹协调区域土地利用，八是完善土地管理法治环境。
围绕改革，深圳市先后出台了《土地管理制度改革近期实施方案（2012-2015年）》、《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》等“1+6”文件，确定了坪山、前海两个综合试点区。
三、主要做法
（一）创新土地二次开发机制，推进存量空间优化
通过城市更新和土地整备，重构存量土地开发利用的体制机制。一是创新历史遗留问题用地的处置办法。2012年8月出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，明确了城市更新用地贡献率的比例（最低为32%）和不同用地的地价优惠（如城中村改造容积率2.5以下免地价）等。到同年12月，深圳市共签订土地出让合同46个，供应土地1.66平方公里，占2012年全市城市更新供应用地的80%，有力地推进了城市更新进程。二是创新土地整备机制。围绕土地整备登记、土地整备资金管理、土地整备项目实施等，先后出台配套政策文件30余项。成立土地整备局，初步搭建土地整备投融资平台，并获得银行授信240亿元，实际安排资金88.15亿元。为此，通过创新土地整备机制，集中释放土地67平方公里，并向重大项目和基础设施建设供应优质土地5.1平方公里。
（二）创新土地市场化配置，保障转型发展
加快产业空间优化配置，促进土地资源高效利用。一是完善差别化土地供应和地价管理。产业用地实施差别化供应年限政策，其出让年限为10—30年不等，不再按照工业用地最高年限50年出让。完善差别化地价管理体系，根据用地类型、产业导向等多种因素，细化包括社会事业在内的各类土地的差别化地价修正系数。二是拓宽土地资源市场化配置范围。修订工业楼宇转让办法，探索工业楼宇分割转让，建立准入资格、转让时限、转让增值分配和政府优先购买权等制度，以盘活工业楼宇存量资源。建立原农村集体经济组织土地公开交易和收益分成制度，激发产权主体和市场主体二次开发的积极性，最大限度盘活原农村土地资源。
（三）创新土地立体化利用，提升集约利用水平
结合地铁、河流治污、城市发展单元等重大项目建设，以三维土地空间权利登记为核心，提出土地集约利用的多种策略。一是提高地铁站点配套用地的使用效率。初步建立地铁交通建设与沿线土地“捆绑式”开发的运作机制，拓宽轨道交通投融资渠道。对部分车站（车辆段）上盖用地以招拍挂方式出让，推动商业地产与地铁站点高度融合，提高土地集约利用水平。二是集约利用城市重要节点的土地。以公共交通建设为导向，在交通节点地区提高土地开发强度，鼓励土地混合利用，根据市场需求进行多样化功能配置。三是挖掘地下空间潜能。探索地下空间开发模式，如福田中心区地下铁路枢纽站，占地面积13.7万平方米，容纳地铁、高铁、城际轨道交通等6条线的换乘区域和大型商业设施，兼顾交通功能和市民休闲的需要。
关键词：全要素 地籍 管理 信息系统 架构
中图分类号：P273 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）06（b）-0029-02
随着信息技术的飞速发展及国土资源管理水平的提升，尤其是“数字国土”、“金土工程”、国土资源“一张图”的推进，使得现代国土业务由单个业务、单个部门的管理模式，逐步开放到国土资源全过程全要素之中，形成跨业务、跨部门的管理模式。多个城市国土资源局根据国土资源管理工作需要，以加强国土资源信息化建设为抓手，大力推进国土资源精细化管理，搭建市级国土资源网络平台，建立了基础地理、土地、矿产资源等一批数据库，建立了城乡地籍一体化管理、基础测绘、土地利用规划、土地利用、基本农田等方面的管理系统。这些数据库及管理系统的建设，对提升国土资源管理水平，提高工作效率，规范管理，推动国土资源精细化管理起到了重要作用。但由于是根据业务部门工作需要开展的，缺少统一构架、统一设计，从总体上看，一个全面支撑国土资源管理工作的完整的信息化体系还未完全形成，还不能适应国土资源管理工作的需要。
1 全要素地籍信息系统实质
1.1 地籍全要素内涵及分类
“地籍全要素管理”是指在信息技术的支撑下，以最细粒度（宗地、图斑）的土地要素为管理单元，以涵盖所有国土资源信息的各类空间和属性要素为管理范围，涵盖国土资源管理的批、供、用、补、查等所有办理环节。具体管理要素如图1所示。
（1）基本要素：基本要素是指城乡一体化地籍信息系统及其数据库中所有对象。地籍数据是描述权利人、宗地和所有权三个地籍对象的数据，包含土地权属、利用与质量三方面内容。土地的权属、地类和面积是地籍管理的主要对象，也是国土资源管理工作的基础和依据。地籍管理工作可以概括为“一个行政手段和两个技术手段解决三个基本问题”。行政手段是土地登记，技术手段是地籍调查和土地利用现状调查，三个基本问题是土地权属问题、土地地类问题和土地面积问题。（2）关联要素：关联要素主要是基础地理、土地规划、基本农田、土地开发复垦系统及其数据库中所有对象，包括基础地理所有地形要素、土地规划各功能区域范围、基本农田保护块范围、补充平衡要素（土地开发、复垦、整理）等。（3）生命周期要素：生命周期要素记录着整个生命周期中土地形态和附加的属性信息的变化，包括土地征收、储备、市场、供应、登记等。（4）辅助要素：辅助要素主要为土地报批、征用、储备、市场、违法用地查处、供地等提供依据，包括土地监察和勘测界定等。
1.2 土地生命周期管理
土地生命周期就是记录土地（具体地块）随着时间变化的属性演绎全过程，即具体地块新属性的产生、变动，到终结的过程。通过各阶段的业务关联，实现新属性各阶段状态记录的查询、统计、回溯和分析。它是以土地利用现状中根据规划建设需要划定的具体地块为生命周期的起点，经过规划预审、征收（征购）、储备、市场招拍挂、供地、登记发证、建设利用等生命环节。在生命周期管理过程中，土地是承载体，通过各阶段属性变化信息的关联，形成土地生命周期业务信息链，实现在不同时期、不同业务过程的查询、减少数据冗余。在土地生命周期管理中，各个环节都是相互联系、相互统一的。土地勘测界定为各阶段形态属性建立了空间参考和属性变化信息的关联。土地利用现状中根据规划建设需要划定的具体地块是土地生命的起始点；地块规划预审是孕育期，制定其“成长”规则，约束以后各种利用活动；土地征收（建设用地报批）使地块具备了身份合法性，土地储备（原处于建设状态的地块可以重新进入新的土地生命循环周期）是土地征收地块后续环节；土地交易将征收或储备的地块投放到市场进行交易，体现了地块的价值；土地供地是市场交易成果的确认；土地登记为确认该具体地块身份，实行土地“户籍管理”。土地监察是对土地生命周期的监查，使土地沿着正确的循环路线“成长”。
1.3 全要素地籍信息系统
全要素地籍信息系统是将地籍业务与其它国土资源业务应用整合在统一框架下，以地籍管理信息化为基础，以统一的“编号”为索引，实现信息资源整合以及各部门业务协同。利用信息技术、网络技术、空间数据库技术、计算机技术、工作流技术、“3S”技术等技术整合国土资源基础空间数据库系统，实现应用系统“图文一体化”，使业务人员能够方便地获取宗地的权属状况、地类状况、变更历史以及相邻地块的情况等信息。
2 系统层次结构
全要素地籍信息系统采用Oracle10i存储和管理海量空间数据和属性数据。Oracle10i是可扩充的、稳定的大型关系数据库管理系统，不仅提供数据库系统和其他系统之间的数据双向共享，而且具有较高的升级能力。并且采用ArcSDE空间数据引擎，屏蔽了DBMS管理的空间数据库和属性数据库不一致的问题，通过ArcSDE和Oracle二者的集成完成对空间数据的管理。Oracle关系数据库管理底层数据，作为数据库服务器，存储、管理数据；客户端用户通过DSE客户端应用程序库调用应用服务器进程，具体而言是应用服务器接受客户端的应用请求，与数据库服务器进行交互，处理应用请求，并将处理后的结果反映给客户端，完成交互操作。前台开发环境为微软的.NET，地理信息开发平台采用ArcEngine。
系统以Oracle数据库为依托，利用DAC和ESRI的ArcSDE引擎对数据进行访问和管理，采用ArcEngine和为开发工具，构建弘图搭建平台，通过调用不同的组件自由搭建三大应用平台：数据处理平台、GIS应用平台和电子政务平台。
（1）数据处理平台：应用ESRI公司ArcEngine开发平台研制的GIS数据综合处理系统，支持多源数据的采集、检查、整理、变更及入库，并支持各种关系数据库对海量数据进行存储与管理。（2）GIS应用平台：基于ArcEngine核心技术研制开发的一体化的GIS桌面应用系统，可以完美实现对空间数据和属性数据的浏览、编辑、查询、统计、分析、输出等操作。同时支持组件化管理，功能模块自由搭建，可以针对不同行业的应用要求轻松构建行业专题应用软件系统。（3）电子政务平台：以国土资源业务的具体应用，分析GIS行业工作流程的通用特性，抽象单位组织结构、业务流转模式以及业务内容等创建工作流管理和组织权限管理模型，通过自主研发的工作流平台和智能表单技术为支撑，采用组件形式封装专题应用模块，实现无缝集成的电子政务平台。系统层次结构如图2所示。
3 系统功能设计
全要素地籍信息系统由数据处理模块、专项业务应用模块和电子政务应用三大模块组成，共设计有11个子系统，涵盖国土资源管理的批、供、用、补、查等所有办理环节，所有子系统涉及的数据（包括图形和属性）均存放于系统数据库中，利用GIS应用平台提供的功能进行管理。
全要素地籍信息系统构成如图3所示。
数据处理子系统实现对地籍全要素数据的处理，完成数据的矢量化、坐标转换、数据入库；完成数据的拓扑检查、属性检查；完成数据的分割、合并、删除、新增；完成属性数据的修改、删除和增加；完成空间数据的变更或调整，实现历史数据的管理。
建设用地子审批管理系统包括审批管理、数据输入编辑、信息查询、信息统计、数据输出和综合维护等六个模块。地籍管理子系统主要包括流程控制（审批）、信息查询、信息统计、数据输出和日常维护等五个功能模块。土地调查主要完成日常对地块的勘测定界工作，输出勘测定界图和勘测定界报告，勘测矢量数据入库，为其他应用业务提供基础数据。土地储备主要是完成对储备地块信息的管理、存量土地的管理、储备资金的管理，能分析统计储备地块的成本、收益，为土地市场中心提供基础数据。土地市场主要完成土地的交易过程管理.该系统主要以出让为重点实现，而出让合法性、合理性的调查以及出让过程的记录备案。主要设计功能如下：供地管理主要任务是利用处确定供地方式，并进行供地。主要设计以下功能：①供地数据的登记、查询、统计；②图形管理，输出供地专题图；③与地价系统结合使用，实现供地信息共享，为地价分析提供实时依据；④出让合同管理。
土地利用管理子系统设计为查询显示、统计、数据输出等三个功能模块。
地价的管理，主要是为供地提供决策支持，通过分析出让地块的周围出让或交易地块的地价及所在区域的基准地价，为出让地块的地价是否合理作出判断。土地执法监察业务主要包括土地违法案件查处和土地权属纠纷调处。系统主要设计以下功能。土地开发复垦系统包括两方面内容：一方面通过电子政务平台实现项目的立项申报、审核、实施、监管、验收等业务流程的流转；另一方面，单独专项业务系统能够处理项目实施操作的专项业务，例如对项目区的查询、定位、重复开发复垦区的预警等，以及对项目的其他业务功能管理。
4 结语
通过该文的研究，预期可以得到以下应用效果：
（1）解决目前国土资源信息化建设存在的诸多问题。
以地籍管理信息化为基础，以统一的“编号”为索引，实现国土资源信息资源整合以及各部门业务协同，彻底解决系统优化程度低、应用系统类型多而杂和系统共享性差等诸多问题。
（2）实现建设用地精细化管理，提高工作效率。
地籍全要素管理是在信息技术的支撑下，以最细粒度的土地要素为管理单元，以涵盖所有国土资源信息的各类空间和属性要素为管理范围，以涵盖国土资源管理的批、供、用、补、查等所有办理环节为管理线索，以所有要素信息的由生到灭到再生的循环周期为管理周期的一种新型的国土信息集成管理模式。地籍全要素管理信息系统为搭建面向保护资源、维护权益、支持发展、服务社会的国土资源全过程、精细化管理模式。
（3）提高服务能力，增加业务办理透明度。
地籍全要素管理模式实现工作流程与部门职能的优化重组，将现有的资源、数据进行跨部门共享和集中管理，从而解决政务管理和社会化服务领域内的关键性技术瓶颈，改善服务意识，提高服务能力，增加业务办理透明度。
参考文献
[1] 陈述彭，鲁学军，周成虎.地理信息系统导论[M].北京：科学出版社，1999.
地方融资平台在解决地方政府城市建设资金不足、促进地方经济发展方面起到了巨大的推动作用。金融危机爆发以来，在以政府投资为主的扩内需、保增长的投资计划的刺激和带动下，各地方政府融资平台迅速建立，融资总量激增。随着社会经济持续快速发展和国务院清理规范地方融资有关政策措施的不断出台，现有的政府投融资管理体制存在的问题和不足逐渐显现出来，融资平台风险防范问题也提上了日程。在加快转变经济发展方式的前提下，如何缓解地方融资平台风险，保持地方融资平台的健康运行，就显得尤为重要。
1、济南市各融资平台运营状况与运作机制
本世纪初，随着济南市经济的快速发展，市委、市政府确立了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市规划建设布局和“新区开发、老城提升、两翼开展、整体推进”的城市建设发展思路，拉开了大规模城市建设的序幕，迫切需要大量的资金投入做保障。济南市通过建设各大融资平台和实施政府投融资体制改革，运用多种方式多渠道筹措城市建设资金，破解了多年来制约城市建设发展的资金难题，极大地改善了城市发展环境。
1.1 济南市投融资平台设立概况
2005年，为加强政府投融资管理，提高资金使用效益，防范财政金融风险，济南市委、市政府决定改革政府投融资管理体制，了《济南市人民政府关于政府投融资体制改革的意见》，成立了济南市政府投融资管理领导小组。同年8月，济南市政府投融资管理中心成立，同时组建济南市国有资产运营有限公司，与投融资管理中心一套机构、两个牌子，作为政府唯一的投融资平台，行使代表政府统一对外融资、统一管理政府项目投资、统一归还以及国有资产授权管理等职能。之后又根据具体项目，相继成立了济南市城市投融资管理中心（济南市城市建设投资有限公司），济南市西区投融资管理中心（济南市西区建设投资有限公司），济南市旧城改造投融资管理中心（济南市旧城改造投资运营有限公司），济南市小清河投融资管理中心（济南市小清河改造投资有限公司）4个市直融资平台，搭建起运转灵活高效的融资平台体系。各县（市）区也相继成立了本级政府的平台公司。截至目前，全市共有5家市级政府平台公司、10家县区级平台公司。从组织形式看，这些融资平台都是“中心”与“公司”两个牌子一套机构，直接隶属政府管理，承担着政府授权范围内的规划、建设、投资和融资职责，其中市级5家平台公司全部为正局级全额事业单位。从融资形式看，除市城市建设投融资管理中心发行的企业债券由政府提供承诺担保书外，主要是政府信用贷款，并利用政府土地预期收益作为还款主要来源。这项改革为济南市政府全面完成省市重点工程项目，促进省城现代化建设提供了制度和资金保障。
1.2 济南市投融资平台市场化改革情况
为积极应对融资环境变化，全面整合提升济南市平台的融资能力和自求平衡能力，不断提高投融资管理水平，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件精神，济南市委、市政府开始对五家投融资平台公司进行市场化改革。2011年9月5日，制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原五大平台公司整合组建为四大集团公司，使其成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体。至此，济南市新一轮政府投融资体制改革框架基本建立。一是对五大平台进行公司制改革。此次改革，主要是改变城投、西区、旧投、小清河四家平台现有一套机构两个牌子的现状，暂时保留其事业牌子，将平台由全额拨款的事业单位改革成具有独立法人资格的国有独资公司，由市国资委代表政府行使国有资本的出资人职责。市政府明确公司主营业务，充实公司资本金，注入经营性优质资产，优化资本结构，深化产权改革，完善公司法人治理结构和激励约束机制，不断做大、做实、做强公司。保留市政府投融资管理中心的牌子，其人员、资产、业务和债务随市国有资产运营公司整建制划归城投公司，并对统借统还存量债务进行清理、移交和管理。二是加强人员管理。冻结改制公司现有事业编制人员及身份，实行老人老办法，新人新办法，现有在编人员保留事业身份，由改制后公司承接现有全部人员，依法签订《劳动合同》，建立企业化的用工和分配制度，工资待遇在现有基础上适当提高，也可以根据公司效益情况实行年薪制，在达到退休年龄后享受事业单位退休待遇。为调动大家改革的积极性，事业身份人员财政可继续统发工资三年。新进员工一律对外公开招聘，实行聘任制，新聘人员作为国有独资公司员工，按照企业化方式管理，工资待遇由公司根据经营状况确定。三是合理界定改制公司业务范围。在现有城市建设格局相对不变的情况下，改制公司主要业务范围包括：受政府委托具体实施集体土地征收，国有土地收购和熟化等相关工作；承担政府公益性项目建设；进行资产运营；从事房地产经营开发。四是完善公司法人治理结构和激励约束机制。改革后，改制公司实行国有独资公司管理体制。按照新《公司法》的要求，规范公司章程，建立程序规范、决策高效、运营有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制。
1.3 政府投融资平台监督管理状况
为加强对投融资平台的监管，近几年济南市政府主要采取了以下措施：在融资决策方面，市县两级政府都建立了政府主要领导任组长、政府相关部门负责人参加的政府投融资管理领导小组，加强对政府投融资工作的领导。在制度建设方面，相继制定了《济南市政府投融资计划管理办法》、《济南市政府投融资建设项目审计监督办法》、《济南市政府投融资资产管理办法》、《济南市利用国家开发银行贷款资金管理办法》、《济南市政府投融资监督办法》、《济南市政府投融资财务监察工作规程》等规章制度，保障了政府投融资平台科学规范运营。在规范资金使用和会计核算方面，通过建立政府投融资统一会计核算体系，规范了融资和资金使用流程，明确了全市政府投融资会计核算主体，统一了核算口径，满足了各平台日常核算的需要，达到市有关部门实施监控资金和控制风险的要求。在项目建设资金管理方面，监察、财政、审计等部门成立联合审计办公室对项目建设全过程跟踪审计，市财政局派两名副局级干部担任市级平台公司的财务监察专员。各县（市）区及济南高新区也根据本地实际，通过强化预算执行管理，实行全方位、全过程监督，有效控制成本，减少资金浪费，防止违法违规行为，杜绝不合理开支。全市基本建立了“决策科学、操作规范、监管有力”的政府融资运营监管体系。
1.4 济南市政府融资平台运作机制
自2005年济南市投融资管理体制改革以来，市委、市政府高度重视投融资工作，不断创新体制机制，建立了“决策、执行、监督”三权分离的管理体制和“自求平衡、良性循环、滚动发展”的运行机制。
一是建立城市资产与资源注入机制。首先，建立存量资产注入制度。审计部门对改制公司进行清产核资，在整合现有平台存量资产的基础上，将目前分散的政府性存量经营资产，根据改制公司开发建设需要和各自的经营情况注入公司，并在今后形成定期的新增资产注入制度。改制公司各自负责这些资产的建设、运营、管理，并依托这些资产开展公司的主营业务，不断扩大公司资产规模，提高资产质量和运营能力。其次，健全土地出让金收益分配机制。将土地出让收入作为改制公司的主营业务收入之一，形成公司稳定的经营性现金流。不断完善土地出让成本返还和收益分配办法，对公司承担的公益性项目，在返还土地成本的基础上，按照一事一议原则，单独记账、单独核算，并根据项目的工程建设成本据实结算，确保土地出让收入能够合理、合法、合规注入改制公司。再次，完善政府资金注入制度。根据改制公司承担政府公益性项目投资、建设和运营的情况，将政府城市建设资金划拨公司使用，并按照规定给予相关规费、税收的政策优惠，将政府资金通过合理、合规、合法的渠道注入公司，夯实公司的经营性现金流。
二是探索政府融资市场化机制。通过对市级各平台债务规模、结构与其储备土地存量匹配情况进行对比分析、梳理、评估，针对全市城建债务总体情况和风险现状，引导平台公司积极探索建立融资市场化机制。首先，鼓励改制公司运用市场化方式经营基础设施建设项目，灵活运用企业债券、股权融资、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励公司通过兼并、重组、收购等方式壮大自身实力。其次，进一步强化公司的土地熟化和储备功能，通过土地捆绑、合资合作等多种方式，引进社会资本参与征收熟化，土地储备、整理和开发工作。再次，积极尝试采用BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，加快城建项目的融资创新。
三是完善公司贷款融资帮扶制度。不断完善对改制公司的融资帮扶制度，进一步调动公司贷款融资的积极性，为城建项目提供充足的资金保障。财政部门要及时将土地成本和分成的收益划拨到公司贷款时指定的账户，使公司有稳定的现金流入；市金融办要及时与人民银行、银行监管机构及各银行沟通协商，取得银行对公司的贷款主体资格和抵押质押的认可；建委、规划、发改、国土等部门要按照特事特办原则，开辟绿色通道，简化城建贷款融资项目的建设审批手续，提高工作效率，确保在最短的时间内让项目建设单位办理完相关手续，以满足贷款需要。
四是建立偿债保障机制。每年从财政预算（含土地出让收益）中安排一定资金，设立城建项目偿债准备金，在公司支付政府公益性项目贷款资金发生困难时，动用偿债准备金支付。为贯彻落实好中央政策，加强组织实施，各级政府成立了“清理规范政府融资平台公司工作领导小组”，积极开展清理规范工作。按照上级要求，各级财政部门协调人民银行、银监局等部门确定纳入清理规范平台公司名单，制定《政府融资平台公司清理规范工作方案》和《政府融资平台公司自查工作提纲》，明确清理规范工作各个阶段范围、内容、要求和目的。建立定期例会调度制度、工作联系人制度和巡视督察制度，及时掌握进展情况，扎实推进全市清理规范工作。为防范债务风险，市财政部门采取有效措施，建立了借、用、还一体的债务良性循环机制。按照“谁负债谁偿还”的原则，落实债务还款责任和还款来源，严把项目投入产出平衡关，将贷款与土地挂钩，还款来源都落实到具体地块，并建立偿债准备金制度，提高政府防范债务风险的调控能力。同时，不断调整贷款结构，中长期贷款比例超过80%，缓解短期还款压力；努力控制财务费用，提高资金使用效率。
2、济南市政府融资平台运营中存在的问题
2.1 融资平台公司运营体制不尽合理
第一，济南市五大平台公司开始运营时都是“中心（全额拨款的正局级事业单位）”+“公司”模式，有8个融资平台公司挂靠财政部门，对政府财政的依存度高，到目前公司运营体制刚刚起步，离“产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏”的公司运营体制还有一定距离，还不能有效发挥融资功能，更不利于平台做大做强走向市场。第二，现行体制和分配机制未能充分体现按劳分配原则，没有形成制度化的、激励与约束并存的用人机制、分配机制，在一定程度上制约了融资平台公司干部职工积极性的发挥，也束缚了融资平台公司的进一步发展。
2.2 融资平台公司信用结构失衡
首先，平台还款来源单一，缺乏可持续经营能力和盈利能力。融资平台公司主营业务单一，现金流不稳定。目前，济南市各融资平台公司主要承担城建项目融资和土地熟化的功能，在适时扩大土地二级市场开发、建设、运营等延伸自主经营项目等方面涉足少，单靠土地成本收益返还收入，难以形成稳定的现金流入。由于对土地熟化的依存度高，资产负债率高，弱化了融资功能。其次，平台贷款项目“借、用、还”脱节。其主要问题： 一是部分项目抵（ 质） 押专户及偿债资金账户管理执行不到位；二是部分平台现金流来源不通畅。未能形成制度化的政府回购资金以及土地出让资金注入机制，平台公司无法形成较稳定的现金流，待还本付息前期临时筹集资金，各方衔接不畅。三是融资、使用与偿债职能分离，资金的责任主体模糊。由于大多数平台公司对项目建设和资金使用不实施管理，贷款使用人往往是建设单位，影响了投资资金使用效率和还款能力。“重视投资、轻视经营、忽视偿债”的情况在融资平台比较普遍。
2.3 融资平台公司融资渠道单一
目前，济南市融资平台公司融资主要依靠政府信用向银行贷款、发行债券等方式，融资渠道和融资方式较为单一。由于没有掌握充分的优良资产，缺少多元化的融资手段，一定程度上制约了政府融资功能的发挥。特别是贷款新规出台后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作为未来的现金流入，各融资平台公司缺少有效实物作为抵押，不能得到银行贷款支持，已经呈现出政府融资困难，重点工程及民生项目资金难以保障的现实问题。
2.4 融资规模扩张导致风险加大
由于地方政府贷款建设的项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些财力较弱的地方政府而言，是个很大的负担。由于目前对地方政府性融资平台的融资规模和融资期限缺乏有效的约束机制。一些地方政府不仅扩大融资量，而且尽可能延长融资偿还的期限，把还贷负担转给了后几届政府。加之，在融资平台投资上存在政绩趋利因素，“前人借债，后人还钱”、“新官不理旧账”，不少地方政府难以抑制投资冲动和建设冲动，不顾当地实际情况，盲目上项目，这些都可能催生基础建设的泡沫，导致重复建设。按照一般融资平台的运作流程：项目建设―环境改善―收储土地―熟化土地―土地升值――溢价分成，“土地财政”都是一个无法回避的问题。许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成推动作用。特别是2009年初，面对国际金融危机的冲击，从国家到各级地方政府都加大了投资力度，使房地产业成为投融资链条上的关键一环。而一旦房地产业出现大的波动，整个链条便有断裂的危险。
2.5 平台公司偿债对土地依赖过大
平台融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于多数地方政府自身的隐性债务水平已经很高，再加上一些地方政府的平台公司数目过多，地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用，许多担保、承诺实际上有名无实，一旦平台还债发生困难，地方政府实际上无能力还债。一方面，一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面，投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%。由于城市基础设施建设项目一般所需资金规模较大，投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放入一个“资金池”里，根据工程进度需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用，但却给贷款银行带来很大风险，使其无法对贷款资金的使用进行有效监控，更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。地方政府大量通过银行融资，加剧了低成本资金市场的竞争，并可能增加未来货币政策调整的难度。以地方政府投融资平台为载体的政府信用扩张，实际上形成了地方政府的隐性举债。地方政府在举债时考虑更多的是政绩，较少考虑债务成本问题，风险意识淡薄，举债投资存在一定的冲动性。调查发现，在偿还银行信贷资金来源方面，项目经营收入、政府财政拨款、政府设立的偿债基金、土地出让收入和其他来源分别占偿债来源的25%、35%、10%、15%和15%，还款来源中，财政补贴和土地出让收入占比高达50%，表明还款来源受制于宏观经济政策和财政收入的波动。
2.6 地方政府融资平台存在偿付风险
一是还款来源难以保证。由于融资平台的主要作用是为政府融资，平台公司往往缺少突出的主营业务。即便是公用收益项目，其项目的收费一般都在地方财政部门设有归集专户，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并实行收支两条线管理。二是项目还款资金难以掌控。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，政府承诺用于还款的财政资金，银行难以对其形成有效的约束和监管，还款担保往往落不到实处。三是质押权存在法律障碍。在城建项目贷款中，目前常用的质押方式是收费权质押，虽然这些收费权都按贷款银行的要求，在有关上级主管部门作了抵押登记，但目前这些项目收费权大部分都由政府垄断，在现实市场中是难以转让的，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上也是悬空的。
3、加强地方融资平台风险管理的对策建议
3.1 完善公司法人治理结构，形成评价考核机制
要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理结构和经营约束机制。建立程序规范、决策高效、运用有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制，并建立对应的薪酬激励制度、企业内部管理制度体系和议事规则。按照企业集团构架，以资本为纽带，逐步构建公司内部母子公司体系，加强集团内部专业化分工、业绩考核和薪酬激励，提高公司员工的积极性、创造性。采取“政府引导、社会参与、市场运作”的方式，推动财政、规划、国土和银行等机构与投融资平台联动，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展“的运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续性发展。在规范法人治理机构的基础上，建立由地方政府牵头，财政、人行、银监等部门共同参与的融资平台贷款评价、监测、考核机制，成立专门委员会，动态监测，定期评价和考核融资平台贷款运行情况，定期向金融机构通报。
3.2 建立科学的债务管理模式，依法规范整顿存量债务
要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划采取分类管理，区别对待，建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。一是按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整顿保全”的原则，督促融资平台公司落实债务抵押物，进一步落实有关债务人偿债责任，严格按照融资平台公司存量债务协议约定偿还，严格防止转嫁偿债责任和逃废债务，切实防范政府债务风险。二是政府有关部门应积极帮助平台公司对建设项目进行梳理，及时完善建设项目计划、规划、用地、环保、施工许可证等手续。财政部门采用资产划拨、预算资金拨付、非税收入返还等方式，充实融资平台公司资本和项目资本金，提高市场竞争力和融资能力。三是充分利用土地熟化职能，放大土地效应。明确和规范国有储备用地登记工作，为融资平台公司落实存量债务抵押物，申请增量融资资金创造条件。四是建立和完善政府债务定期统计和公司会计报表定期报告制度。通过对会计报表的审查、分析，及时掌握各平台的资产和债务总量结构变化、资金使用等情况，为加强债务管理奠定基础。五是健全城建公益性融资项目机制，加强公益性项目贷款资金使用的监督。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，督促各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金，推进融资项目科学化规范化管理。
3.3 拓展平台公司主营业务，突出城建主渠道作用
第一，按照政企分开、政事分开、管建分开的原则，可尝试将分散在政府部门的投资、融资、建设、运营职能以及城建资产和其他政府性资产、权益统一由融资平台公司运营管理。融资平台公司作为城市建设投融资主体经授权依法享有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分市场化项目的运营。第二，在确保融资平台公司完成政府公益性项目建设任务的情况下，着力推动各融资平台公司拓展业务领域，加快向房地产开发、城市资源市场化运营等领域延伸步伐，通过拓展新业务以及整合现有资产资源，形成多种主营业务，以公司充足的现金流和稳定收益，建立有效的企业信用关系，为依法、合规融资奠定基础。同时，将融资平台公司受益纳入国有资产经营预算，作为城建基础设施重要的资金来源渠道。2010年，济南市西区建设投资有限公司已与山东高速建设股份有限公司、恒大地产等展开战略合作，共同开发组建公司，承担拆迁、建设、开发等业务。小清河开发建设投资有限公司也积极与鲁能集团等展开合作，共同打造滨河新区。西区及小清河两个融资平台的有益尝试应成为济南市政府投融资体制机制改革调整的开端，必将起到十分重要的示范效应。
3.4 健全城建项目决策机制，推进项目建设规范化
强化政府城建项目的统一规划审批管理，所有城市建设项目必须由“济南市城市建设项目审批领导小组”审批。建立健全政府城市建设项目立项、城建和资金安排、筹措使用的统一决策机制，对全市城市建设项目和投融资实行统一规划、统一审批、统一建设、统一管理。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，并将年度城市建设计划下达到各融资平台公司负责承建。各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金。对经营性城市建设项目，有融资平台公司按市场化方式建设运营，政府给予适当支持。
3.5 建立政府支持保障机制，有效化解债务风险
第一，建立城市资产与资源注入机制。将现有的城市建设资金统一整合划归融资平台公司使用，逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。按照融资平台公司承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的情况给予相关规费、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值受益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，通过外部注入、内部积累，不断扩大融资平台公司的资产规模，提高资产质量和运营能力。第二，建立融资平台公司偿债保障机制。每年从财政预算中以及土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债准备金，委托融资平台公司管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债准备金及经营收益为主要还款来源的，与城市建设相适应的城建项目筹资、建设、偿债的良性运营保障机制。第三，发改、财政、国资、建委、规划、国土等部门加大对融资平台公司的支持保障力度，为城市建设提供相对宽松的政府内部环境，全力以赴支持融资平台公司发展壮大，为济南市城市建设服务。
“十一五”时期，区划调整前的，经济社会实现了超常规、跨越式发展。地区生产总值从925.61亿元增加到2702.5亿元。在全国26个省会城市中，GDP总量由第18位升至第15位。2011年，坚持工业化、城市化“双轮驱动”，深入推进大发展大建设大环境，大力实施工业立市、创新推动、县域突破等战略，全市综合实力跃上新台阶。全年地区生产总值超过3636亿元、增长15.4%；规模以上工业总产值达到5598亿元，实现增加值1490亿元、增长23%；财政收入达到623.8亿元、增长22.7%。在全国26个省会城市中，生产总值、规模以上工业增加值等主要经济指标增幅继续领先。
今年，随着区划调整，省委、省政府要求在1.14万平方公里土地上，以现代化滨湖大城市为基础，建设现代化新兴中心城市，向在全国有影响力的特大城市迈进。为贯彻落实省委、省政府的部署和要求，市委提出了“新跨越、进十强”的目标。主要预期目标是：地区生产总值增长14%以上，财政收入同步增长，全社会固定资产投资增长20%以上，规模以上工业增加值增长20%以上，社会消费品零售总额增长18%以上，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别增长14%、15%以上。并明确要求能快则快、能超则超，要求固定资产投资要力争再快4个百分点左右，其他各项指标要力争再快1个百分点以上。
的跨越发展，离不开各位长期以来的关心和支持！借此机会，向你们致以崇高地敬意，表示由衷地感谢！2008年10月，市获批国家唯一的节约集约用地试点市。同年，市获批国家“数字”地理空间框架建设试点城市。这两大试点，省国土资源厅和省测绘局，尤其是蒋局长和传殿、董纯处长都倾注了大量的心血。“数字”试点，经过近三年的努力，取得了丰硕的成果。下面，我就“数字”试点进展情况简要汇报如下。
一、做法与成效
试点获批后，省国土资源厅、省测绘局和市委、市政府联合签订了《市基础地理空间框架示范工程协议书》，明确了试点目标、工作任务、保障措施和支持政策，为顺利推进试点奠定了坚实的基础。
国土资源部副部长、党组成员，国家测绘地理信息局局长、党组书记徐德明曾专门到市，对如何建设好“数字”试点提出了明确的要求。省国土资源厅和省测绘局在政策、资金、技术等方面给予了大力支持。鉴于市是省会城市，试点要涉及省直机关和单位以及中央驻肥单位，省国土资源厅和省测绘局协调省行管局专门发文，要求予以支持。
市委、市政府对试点高度重视。省委常委、市委书记吴存荣多次过问试点工作，明确要求市国土资源局将“数字”试点形成的基础地理空间框架建设成为全市社会管理的唯一平台和统一平台，要求试点成果全市共享。
市政府成立了“数字”试点领导组，分管副市长担任组长，明确要求各级各部门无条件配合市国土资源局开展工作。市政府还要求整合城市信息资源，高质量、高标准、创造性的完成试点任务，加快信息技术与城市管理融合，通过建设不同行业、不同类别的城市管理信息系统，构建以数字化、网络化、智能化为主要特征的“数字、智慧”，大力提升城市管理信息化、科学化水平。
近三年时间来，我们已经完成了国土、规划、建设、公安、应急指挥、房产、统计等多个部门和行业的城市信息资源整合工作，全方位构建了市地理空间框架。具体成果有：
（一）采用1980西安坐标系和1985国家高程基准，建立了全市统一的测绘基准。
（二）利用2008年、2009年、2010年和2011年的卫星遥感影像成果，建成了1万多平方公里的卫星遥感数字正摄影像数据库。
（三）利用第二次土地调查成果，建成了市、县、乡、村四级行政区划数据库。
（四）利用2004年、2008年和2011年的航空摄影测量成果，建成了1000平方公里的航空正摄影像图、数字高程模型和数字地面高程模型数据库。
（五）利用2005年1：500、1:1000数字线划图（DLG）和2008年、2009年、2010年和2011年的城市土地调查和变更测量成果，建成了市辖区城市道路交通数据库、水系数据库、植被数据库和房屋数据库。
（六）利用第二次经济普查成果和城市土地调查成果，建成了市辖区地名、地址数据库，采集地名和地址2.7万多条。
（七）采用外业调查、数据采集等方法，建成了市辖区800多平方公里城市三维数据库，形成了城市三维真实景观模型，并建立了数字三维展示平台，重点区域形成了三维实景影像。
（八）制订了《市基础地理数据库使用与管理规定》和《市地理信息公共平台使用管理规定》。
目前，“数字”地理空间框架成果，已经得到广泛应用。以此为基础平台，已经建成了涉及多个部门和行业的应用数据库和应用平台。
（一）建成了城市地籍数据库、土地利用数据库、土地规划数据库。主要应用在三个方面：
1、国土管理“一张图”系统。该系统形成的“一张图”，实现了对土地信息的快速分析、用地环境的直观评价、土地权属的准确审核等功能，为土地储备、建设规划、招商引资、土地出让、项目监管、执法监察等工作提供了重要技术支持和保障，为市委、市政府决策提供了重要参考。
2、地籍调查与土地登记系统。该系统是国土资源管理的核心业务系统。通过土地权属调查、地籍测量和土地登记，为土地权利人依法土地提供法律保护。实现了土地所有权、使用权、他项权登记业务的信息化管理。商品房土地登记、预查封登记、查封登记、解封登记、强制注销登记、注销登记等更加快捷准确。
3、土地动态巡查与执法监察系统。可以利用手持GPS定位功能，在该系统的支持下，做到违法用地现场定位、现场采集证据、实时标注巡查路线、实时传送现场影像与控制中心实时互联互通。系统可以通过叠加土地利用数据和土地规划数据，进一步分析违法用地的性质，为违法用地查处提供直接的技术支持。
（二）协助建成了市公安局地理人口数据库和警用地理信息系统、三维地理信息应用系统。成为公安系统“金盾工程”重要组成部分，大幅提高了警务部门快速响应、协同处理、辅助决策和指挥调度的能力。
（三）协助建成了市应急指挥中心应急指挥数据库和应急指挥管理系统。实现了对突发事件数据的快速收集与分析、应急指挥的辅助决策、应急资源的组织和应急行为的协调、管理、控制等指挥功能。
（四）建成了数字地理信息公共平台和市地理信息公众查询系统。实现了数据采集、交换、编辑、处理、分析、统计、制图、维护和更新等管理功能，依托门户网站，按照“公开性、可用性、权威性”的普适原则，面向社会公众提供了开放便捷的地理空间信息服务。
随着试点成果应用的逐步深化，市正在推动“数字”试点成果向图层化、网格化方向发展。竖向划分图层，一个部门、一种应用形成一个图层；横向划分网格，一个区域、多种应用叠加，方便社会管理。这将大幅提升城市管理水平，提高政府为民服务的能力。
目前，市建设、房产、城管、农委、卫生、教育、林业、旅游、人防、消防、地震、食品药监、交通、水务和电力等单位对“数字”项目建设成果表现了浓厚的兴趣，纷纷要求依托“数字”试点成果，建立适合自身管理需要的地理信息应用系统。
二、体会和打算
“数字”试点取得进展，得益于国家测绘地理信息局、省国土资源厅和省测绘局的大力支持和有力指导。我们认真贯彻落实了徐德明副部长提出的“边建设、边应用、边完善、边提高”总体要求，在“统一、标准、动态、共享”四个方面做出了不懈努力。
（一）统一是前提。各行各业都看到了“数字化”、“信息化”大趋势，都在积极努力，都想做主导，都想占领入侵。但是，目前真正在做的，真正能够成为社会管理抓手的，就是“数字”地理空间框架。对此，我们充满信心。
我们要努力的就是将“数字”地理空间框架建设成为全市各行各业管理的基础平台。为此，我们正在想方设法做到以下三点：
1、做到统一建设。要说谁不重视“数字化”、“信息化”，谁也不会承认。但是，要在一个平台上进行共建，各家都还有顾虑，还不能真正走到一起。
现在就是要做到“强制统一”，要像财政部门实行财务统管一样，督请市委、市政府采取行政强制措施，将社会管理方方面面统一到“数字”。这样做，可以避免重复建设、多头管理，可以防止各自为政、各搞一块，能够极大地节约财政资金。
2、做到统一引导。我们正在全方位开展宣传，目标是让全民全社会知道“数字”地理空间框架，明白以此为平台实施社会管理的便利性。《日报》等多家媒体曾经以头版头条进行了报道。
我们认为，统一引导要分为四个阶段。一是“如何让人知道？”，二是“如何让人了解？”，三是“如何让人相信？”，四是“如何让人依靠？”。目前，我们还处于第一阶段。
所以宣传普及“数字”，让人知道、了解、相信、依靠，就如“两个提高”一样任重道远。现代化的东西总不容易被接受，就是因为太复杂、不易掌握，难的是如何让其听了简单、用了便捷。
我们的宣传要做到“通俗化”，我们的产品要“亲民化”，我们的操作要“简单化”，我们的内部作业可以严谨、规范、标准，活做得精细；但对外使用必须直白、简单、方便，活做得漂亮，不能认为就是敲敲键盘的事。要成为城市建设、经济社会发展、大众生活不可或缺的便捷平台，必须在“亲民性”、“便民性”上下功夫。
3、做到统一利用。目前，不仅国土部门在带头用，我们还在积极鼓励其它行业和部门在社会管理中试用，我们并要在使用中不断发现问题，不断整改完善，争取让其尽早尝到甜头，产生依赖性，不得不用，最终以点带面，做到全民全社会统一利用，以此来维护“数字”的长期生命。
（二）标准是基础。就是在已有国家和行业标准、规范的基础上，兼顾各部门的数据和技术特征，建立标准的数据格式、交换协议和运行环境，提高信息资源、技术平台等方面的综合利用率。
（三）动态是根本。就是做到动态实时更新数据。城市地理空间框架数据，是支撑经济社会发展的基础性、战略性资源，具有很强的时效性要求，加强数据的动态更新和技术平台的升级维护，是保持“数字”地理空间框架常用常新的基础。
（四）共享是生命。“科学技术的生命在于应用”。就是要消除信息孤岛和壁垒，主动将成果送给各级各部门共享使用，做到“统一建、大家管、大家用”，实现信息、技术、人才、设备等全方位的共享。这里好有一比，我们的基础地理信息框架是一片肥沃的土地，只要做到“根基扎实、常用常新”，各行各业都可以在这片土地上生根发芽。我们的基础地理信息框架是“通俗化”平台，只要做到“低门槛、够开放”，各行各业都可以在这片土地上枝繁叶茂。我们的基础地理信息框架是全社会的共享资源，只要做到“全方位、高效益”，广大老百姓一定能够享受到前所未有的方便和实惠。这方面，有大量的工作要做。
2013年，市国土房管局坚决贯彻落实市委市政府推进新型城市化、加快发展促转型的决策部署，坚持“保护资源、保障发展、维护权益”，求真务实、改革创新、攻坚克难，着力打造人民群众满意的服务型机关，较好地完成了土地房屋管理各项工作。
一、2013年主要工作情况
（一）深入开展教育实践活动，打造群众满意的服务型机关。
按照中央、省、市的部署，针对群众反映的突出问题，坚持边学边查边改，认真开展了党的群众路线教育实践活动，活动成效获得了中央检查组的充分肯定，市委教育实践办5次专刊我局活动有关经验，中央、省、市有关媒体多次做了报道。局党委8次组织学习中央、省、市重要讲话精神，开展党课、座谈会等活动230场次，组织领导干部谈心谈话297人次；各单位召开专题民主生活会72场次，收集各类意见建议__条。
针对群众办事难，开展“小窗口、大作为”活动，中心六区房地产交易登记实行通窗办理，在各区、县级市增设12个服务窗口，提供一站式服务，推出名下无房产自助查询服务；公开房地产交易登记10项便民承诺，5项业务办理提速率达53%。改造局政务网站，形成集“信息公开、信息查询、在线办事、政民互动”四位一体的便民服务平台，实现全部审批备案事项网办率100%。
针对审批环节多，实行首席代表责任制，并联用地审批实现优化提速，审批方式由“串”改“并”，办理时限压缩至8个工作日，提速90%；通过业务整合，把过去局内11个单位串联审批的18项业务前移到综合业务管理处实行并联、集中审批，减少内部流转和审批环节11个、审批时限149天，提速42%。改革成效在央视《新闻联播》以“__行政审批改革再次升级”为题作了专题报道。
针对物业管理难，开展“物业管理你说，我听我做”专题活动，通过媒体合作宣传、进社区座谈、网络问政、问卷调查等多种方式，广泛听取市民群众的意见和建议，开展了8次媒体专版宣传、走访200多个社区、专栏网页点击量超过200万人次，收集意见建议2217条，为修订完善《__市物业管理办法》打下良好基础。探索将物业管理纳入社区管理体系，我市天河区被省住房城乡建设厅列为物业管理改革创新试点地区。获评“全国物业维修资金规范化管理先进单位”。
针对历史遗留问题多，坚持标本兼治化解矛盾，35宗积案已办结32宗，办结率91.4%，接待量同比下降32.8%。经过多年努力，市辖区长达16年的历史留用地欠账已基本完成兑现或上报审批，涉及273个村近10万农民的利益，增城、从化历史留用地欠账兑现工作正抓紧推进。基本解决长达20年的房地产办证难问题，核发房地产证7万宗，受惠市民25万人。出台全市12宗烂尾地遗留问题处置方案。
（二）严格落实责任制，全面完成土地房屋管理年度目标任务。
1．耕地保护目标任务超额完成。严防死守耕地红线，建设高标准基本农田20.9万亩，超额完成年度耕地保有量和基本农田保护目标任务，采取易地购买耕地储备指标为主的方式开发补充耕地3.1万亩。继续实行基本农田保护补贴，市、区（县级市）落实补贴资金4.8亿元、补贴面积168万亩。
2．土地执法顺利通过验收。严厉查处各类违法用地，全年通过动态巡查及时发现整改违法用地，在20__年度卫片执法检查中，违法用地立案率、查处率达到100%，顺利通过省政府验收。
3．重点项目用地得到充分保障。白云国际机场第三跑道、贵广铁路等重点项目用地得到落实。落实“2+3+9”战略发展平台新增建设用地，建设用地规模保障率达92%，我市今后3～5年时间“三个重大突破”所需要的土地已经在土地规划上予以落实。主动服务，举办18场重点项目用地对接会、专题协调会，及时研究解决发展所涉及的用地问题。
4．土地供储更加规范有序。以市土地管理委员会为平台，对土地出让实行集体决策，全年共召开会议15次，研究出台16项具体政策，将土地审批全过程主动晒出来，实现“大家用、大家管”。加快推进国际金融城、南站、琶洲、广纸等重点区域土地成片收储。开展闲置土地调查处置工作，共处置闲置土地80宗、 330公顷，收取土地闲置费4588.24万元。
5．住房保障建设和管理任务提前超额完成。筹建保障性住房18110套，基本建成31968套，新增发放住房租赁补贴3418户，分别完成目标任务的108%、100.6%和227.9%。目前全市在建保障性住房已达13万套，可保证未来3～5年低收入住房困难家庭的保障需求。出台《__市公共租赁住房保障制度实施办 法（试行）》，建立以租为主的保障性住房供应体系。印发《__市保障性住房设计指引》，推进保障房标准化设计，推广绿色节能建筑。严格落实“四控制一确保”工程建设管理，首次实行第三方全过程跟踪审计。
6．房地产调控要求得到贯彻。将从化、增城纳入全市房地产调控范围。加强普通住房用地供应，加强商品房预售管理，严格实行“五限”（“限贷”、“限购”、“限价”、“限售”、“限签”），保持了房地产市场健康稳定。全面实现十区二市存量房网上交易，保障存量房交易安全。实行房屋租赁网上备案和住宅租金动态监测，提升房屋租赁市场管理能力。强化房地产市场秩序监管，检查房地产开发项目256个、中介公司446间。
（三）强化基础建设，促进土地房屋事业可持续发展。
1．土地管理制度创新取得新突破。制定《关于我市土地节约集约利用的实施意见》，涵盖用地报批、土地供应、土地开发、耕地占补平衡、违法用地查处全过程、各环节，对土地利用的规范、透明、高效发挥重要作用。完成产业用地指南修订工作，对产业用地、社会事业用地、基础设施用地实行量化评价准入，建立起与产业转型相适应、激励和约束并重的用地标准，首次组织对各区（县级市）节约集约用地情况进行量化考核。起草美丽乡村建设用地保障政策和农村土地综合整治政策，按照“减总量、优布局”的思路编制村庄土地利用规划。实现全市集体土地登记全覆盖，获奖励新增建设用地指标800亩。全市单位建设用地产出率达到8.8亿元/平方公里，比20__年增长35%；土地消耗率减至0.83公顷，比20__年下降58%；获评国土资源部、省政府“建设节约集约用地试点示范省先进单位”。
2．“三规合一”工作取得新成果。落实城乡统筹土地管理制度创新试点19项优惠政策，紧密衔接“123”城市发展战略，划定22个功能片区，按照组团发展、产城融合理念编制功能片区土地利用规划，完成12个区（县级市）“三规合一”“三上”成果审查，形成“四线”管控（建设用地控制线、产业区块控制线、生态用地控制线、基本农田控制线）成果，变用地规模分散、粗放配置为节约、集约配置。
3．信息化和基础测绘管理取得新进展。基本建成“地—楼—房”一体的房地大数据库，其成果广泛用于土地、住房管理全过程，为全市“三规合一”工作提供基本数据来源。首次公布全市测绘资质单位信用等级，推进测绘信息成果应用，汇交全市35个历史测绘项目成果；实现13个基础测绘项目精细化管理，提供了高质量的成果数据，获得2个省部级奖项。被国土资源部评为“全国智慧城市时空信息云平台首批试点城市”。
4．地质矿产工作取得新进步。制定__市地质工作“六张图”，加快地质成果转化。开展地质遗迹保护，成功申报__增城省级地质公园，实现我市在地质公园上“零”的突破；完成我市11类、140处地质遗迹点的建库立档工作。拍摄大型地质科普片《一条神奇的地质龙脉》，在各大媒体进行广泛宣传。矿山安全生产连续8年保持零事故。
5．房屋安全管理取得新成绩。推进改造城市零散危房9.88万平方米，全市农村泥砖房和危房完工*户，全部完成目标任务。完成房屋普查51万幢、2.2亿平方米，直管房消防普查664幢、__万平方米。提升应急抢险队伍的技能水平，全年处理应急抢险147次，发现事故隐患120项，整改率100%。
6．依法行政工作迈上新台阶。全面完成98项依法行政示范点创建任务，通过全市依法行政示范点考评，市政府授予我局“依法行政示范点”荣誉称号。行政职权再梳理254项，制定全覆盖的自由裁量权规范体系。
（四）加强党风廉政建设，推动权力运行廉洁规范。
1．严格落实中央“八项规定”要求。开展“三公”经费、“专项资金”、“小金库”、公务用车、办公用房等专项检查，实施领导干部经济责任、政府采购、合同管理等方面的专项审计，着力规范领导干部行使权力。认真开展政风行风评议工作，组织3次专题暗访，完成问题整改50个，被市行评团评为“满意”档次。全局系统作风有了明显转变，年度会议同比减少21%，发文减少16%，“三公”经费下降30%，出国经费标准压缩20%，各种开（竣）工仪式全部取消。
2．完善廉政风险防控机制。完善惩防并举的反腐体系，建设案件检查管理系统，进一步推动智能防控系统的升级改造。开展纪律教育学习月活动，举办了局领导干部党纪政纪法纪“三纪”教育培训、基层执法人员预防职务犯罪和廉洁从政培训。成立行业廉洁从业指导小组，建设了基层站所示范点，将预防腐败体系建设进一步延伸到基层站所和行业协会。《温水煮青蛙》获__市廉洁动画作品大赛银奖。
3．扎实开展公共服务廉洁化。以制度廉洁性评估等六个方面为重点，深入推进全局各领域公共服务廉洁化，形成了在审批提速、政务窗口规范建设、14件民生实事、整治庸懒散奢、政风行风建设等多个领域的一系列成果。完善《重点任务目标管理督查督办办法》，建设目标责任督查督办管理系统，坚持年度目标任务管理常态化，首次引入考核评分，加强了考核质量的科学性和严谨性。
（五）加强干部队伍建设，营造干事创业的良好氛围。
1．着力推进基层党组织建设。深入学习党的十八届三中全会精神，起草关于土地制度、住房制度、城市大数据建设、体制机制建设四份改革报告。开展“三服务一创新，争当新型城市化发展排头兵”主题实践活动，举办知识竞赛暨入党宣誓活动和“金点子短信大赛”，着力推进“书记项目”和“民生实事”项目等25项重点工作，打造基层党建工作品牌。扎实推进梅州陂坑村、增城何屋村对口扶贫开发，获评省、市扶贫开发工作先进单位，统筹启动了新一轮（2013—2016年）湛江市廉江黎村村和大路边村扶贫开发工作。
2．着力推进管理体制改革。将用地规划编制权、土地储备权、用地报批权、指标分配权、房屋拆迁许可权、房屋登记权等70%的土地房屋管理审批权下放到区，支持以区为主体的城市建设和经济发展。认真开展事业单位分类改革，开展全市国土所规范化建设工作，进一步厘清了管理职能。
3．着力构建集聚人才新格局。坚持以选拔“好干部”为标准与导向，出台《“两推荐一演讲”选拔任用干部实施办法（试行）》等3项制度，率先在市直机关中探索实施处级领导班子绩效考核管理工作，搭建360°绩效考核体系，着力构建系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的选人用人机制。
二、2014年工作计划
2014年是贯彻落实党的十八届三中全会，全面深化改革的第一年，总 体工作要求是：全面贯彻落实党的十八届三中全会等会议精神，以推进新型城市化发展为引领，把改革创新贯穿于全局工作的各个环节，努力做到服务型机关建设更加便民利民、保护资源更加严格规范、利用资源更加节约集约、房屋管理更加以人为本、内部管理更加精细高效，有力促进__国土房管事业再上新台阶。
（一）出台便民利民新举措，方便群众办事。
1．采取十大便民服务措施。进一步简政放权，制订行政审批制度改革专项方案，精简公共服务事项，优化业务审批流程，推进信息公开。整合和优化服务窗口，制订有__特色的全覆盖的国土房管行政服务标准化体系。通过微博、微信等加强政民沟通互动，提升网上办事服务，实行备案业务即来即办。开展住房保障便民服务，在市辖10区推进房地产登记业务“五统一”工作，简便档案信息的查询利用。
（二）完善管理机制，严格保护国土资源。
2．创新规划计划管控机制。强化土地规划管控，依托“三规合一”成果，研究划定城市发展边界和生态保护红线，构建城乡一体的土地用途管制“一张图”。制定土规定期评估调整规则，结合功能片区土规编制和实施，创新土规调整新机制。改进土地计划管理，建立计划指标执行考核、奖惩机制，实行用地指标分配与区域土地产出率增长等情况相关联的综合量化评价标准。争取纳入节约集约用地示范省土地审批制度改革试点。
3．完善耕地和生态用地保护机制。实行生态用地差别化管理，争取纳入省域范围内统筹优化耕地和基本农田布局试点。制定耕地保护行动计划，积极推进高标准基本农田建设，划定永久基本农田，修订基本农田保护补贴资金管理办法。推进从化、增城合理开发低丘缓坡等未利用地，完善南沙新区用海与用地管理之间的衔接。切实加强土地执法共同责任，切实加强国土所规范化建设，加快建立立体化的土地执法监察系统，及时查处整改新增违法用地，确保顺利通过国家土地矿产卫片执法检查验收。
4．深化土地房屋征收制度改革。深入开展征地制度调研，进一步规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。定期更新我市区片征地指导价制度，鼓励因地制宜采取“留地”、“留物业”、“留股份”、“收益返还”等多种补偿安置方式。加快解决从化、增城历史留用地欠账。开展国有与集体土地合一的土地房屋征收管理体系研究，协调落实烂尾地块处置方案。
5．强化地质矿产工作。深化、细化区域性地质调查，完善__市城市地质调查信息数据库；完善地质灾害预防机制，推进重大隐患点搬迁避让和勘查治理；积极指导增城省级地质公园的规划建设，建立市级地质公园评审工作制度和评审标准；编制地质遗迹保护规划，开展地质遗迹旅游线路保护性开发的可行性研究。
（三）健全政策体系，促进节约集约用地。
6．创新土地节约集约利用机制。充分发挥土地管理委员会议事平台的统筹作用，落实好我市节约集约用地的实施意见，完善供应计划进度管控和调节机制，加强对萝岗、南沙、从化、增城土地出让工作的指导监督。研究差别化的行业用地政策和标准，严格土地准入条件，健全土地使用标准，进一步扩大土地有偿使用范围，优先、及时供应“2+3+9”战略性发展平台内重大项目建设用地、保障房和中小户型住宅用地。积极盘活利用存量建设用地，稳步推进城镇低效用地再开发，鼓励地上地下立体开发，加强闲置土地和前置审批用地处置。
7．推进农村土地综合整治。完善农村土地综合整治支持政策，编制区（县级市）土地整治规划，对低效、散乱、不合理利用的农村土地进行集中连片综合整治，优化用地结构和布局、改善生态环境。选取典型区域和典型项目，“以点带面”推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。不断完善宅基地管理制度，在宅基地退出补偿机制、新增宅基地审批与旧有空闲宅基地的腾退挂钩、引导和鼓励建设农民集中公寓等方面进行探索。
8．加强土地连片储备。探索“配建物业+出让分成”等多种形式留用地兑现方式，探索实施先建设安置房后实施拆迁的模式。借鉴TOD模式（以公共交通为导向的发展模式），加大沿地铁、轻轨、城际铁路等区域的土地储备和功能规划。按照“2+3+9”平台发展战略，统筹安排好全市土地储备规模、空间、重点及时序，打造各具特色的功能区。
9．建立城乡统一的建设用地市场。推进集体建设用地使用权流转配套政策出台和流转试点工作，逐步建设全市统一的农村集体建设用地流转市场。支持促进房地产评估机构的规范发展，引导其健全评估行业自律机制。争取国土资源部土地调查和土地登记“两库合一”试点，探索开展我市不动产统一登记研究，筹备建设统一登记信息平台，研究制定统一登记簿证，逐步完善包括地表、地上、地下建设用地使用权登记规范。继续做好农村土地确权登记工作。
（四）加强住房管理能力，着力改善民生。
10．做好保障性住房建设、分配和管理。创新住房保障体制机制，建立以区为主、社会力量参与、分类供应的保障房筹建分配机制。深化我市住房制度改革，积极拓展保障性住房建设和管理的融资渠道，抓紧制定出台解决“夹心层”住房困难问题的政策方案，妥善解决房改历史遗留问题。健全保障性住房建设、配套设施等标准体系，加强工程安全和质量控制。完善分配管理信息公开制度、诚信申请和失信惩戒机制，建立住房保障对象信用档案。加强保障性住房后续监管的制度建设，强化保障性住房小区属地管理。2014年，计划新筹集保障房11000套、基本建成保障房18100套、新增发放住房租赁补贴1300户。
11．改进商品住房市场管理。继续贯彻落实国家房地产市场调控工作要求，统筹做好土地和房屋一、二、三级市场的房地产市场监测分析。推进我市住房个人信息系统建设等基础性工作，加强市场监管制度创新，完善中介服务机构和经纪人员的信用评价体系。构建覆盖全市的存量房交易平台，推进存量房交易资金监管，修订存量房买卖中介服务合同示范文本。以推行“网上备案”为契机，积极探索房地产中介、物业机构参与房屋租赁管理的可行性。
12．加强物业服务管理。不断加强物业管理的制度建设，探索建立业主决策电子投票系统，推进小区业主委员会建设，运用信息化手段创新小区管理机制。建立物业管理属地管理责任制，统筹解决物业管理重大疑难问题。探索建立 “物业纠纷诉前联调及司法确认”工作机制，依法解决物业服务纠纷。建立信息化管理平台，抓好物业专项维修资金划转业主委员会管理试点，加强物业专项维修资金管理。
（五）加强基础管理，提升精细化管理水平。
13．提高测绘和信息化服务能力。完善国土房管大数据平台，建设覆盖“市—区”两级的测绘生产系统。推动大土地房屋系统由建设为主到应用为主的转变，完成大土地房屋系统一期建设并上线使用，启动大土地房屋系统二期建设。完善市、区两级测绘监管体制，组织开展__市第一次全国地理国情普查等基础测绘工作，完善测绘项目备案制度，形成测绘成果汇交长效机制。加大数字__推广应用力度，推进数字县（区）、“天地图?__节点”及智慧__时空信息云平台建设，全面完成“一村一镇一地图”外业调查和建库。
14．加强房屋安全管理。探索改进和更新房屋安全管理体制和模式，推进公房产权登记工作，开展《__市政府公房管理规定》立法工作，创新公房经营管理、处置及出 租模式，妥善处理公房历史遗留问题。优化危房改造审批流程，加大危旧房改造力度。实施荔湾区砖壁薄壳拱板结构直管房改造、庐江书院保护性修缮项目。
15．加强依法行政和工作。建立政策调研数据库，完善规范性文件合法性审查机制，规范立法程序，提升立法质量。严格执法主体、执法程序、执法文书、执法队伍和执法监督管理，逐步建立协助执行信息共享机制，努力实现“查控同步”。坚持全面推进和突出重点相结合，定期开展矛盾纠纷排查，建立工作台帐，逐案落实化解措施，到2014年10月31日积案化解率达到80%。协调开展重大决策的社会稳定风险评估，从源头上预防和减少问题。
16．建立和谐公共关系。建立舆情危机应对和重大信息联动制度，打造政媒互动平台；建设舆情危机信息、工作亮点信息库，创建“__房地便民服务”微信公众号，通过局视频、宣传栏、政务内网、手机短信等平台，大力宣传土地、房屋政策、我局工作部署和亮点。
（六）加强党风廉政建设，完善惩防并举的反腐败体系。
17．深入推进党风廉政建设。探索建立“制度+科技+文化”的预防腐败新模式，落实“廉洁__”建设，继续深化廉政风险智能防控，建设党风廉政工作“1+4”智能系统，开展国土房管基层站所廉洁从政建设和行业廉洁从业指导。以重点督办和目标管理为主线，进一步加大对局重点任务的监督检查。加大投诉举报处理力度，推进作风建设监督检查常态化。强化财务管理和监督力度，全面推进内部控制工作，梳理单位各项经济业务流程，建立处室单位内部管理制度；初步形成全系统内部控制体系；开展财政支出绩效评价，科学编制预算，切实提高预算执行率。
（七）加强干部队伍建设，为国土房管事业提供坚实的组织与人才保障。
18．全面提升党建工作。加强十八届三中全会精神的专题学习，深化党的群众路线教育实践活动，在全系统开展创建“四好”领导班子、争创“四强”党组织和争做“四优”共产党员活动。进一步加强各级党组织规范化建设，重点规范党员管理，严格党员教育、党员发展和党组织生活制度。推进新一轮扶贫开发工作，通过产业帮扶、教育帮扶、思想帮扶等途径，帮助扶贫点群众脱贫致富。
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