关键词：基层；国土资源管理；保护意识；管理水平；执法力度
1 国土资源的重要性
国土资源不仅是群众生产生活的必需品，还是一切物质资源的载体，对于社会经济的发展具有至关重要的作用。因此，加强国土资源的管理工作，有利于保障群众的切身利益，更有利于我国经济建设的可持续发展。从国际角度看，国土资源是国家经济战略能否实现的基础保障，做好这项资源的管理工作，对于提高我国在国际市场上的竞争力具有举足轻重的作用。
2 基层国土资源管理中存在的问题
2.1 管理理念中存在的不足 就目前而言，我国基层国土资源管理部门普遍存在保护意识差的不足，尤其是在土地资源的审批和应用方面表现尤为突出，如国土资源管理部门依靠独享的审批大权，不顾国家的法律法规及相关政策，随意审批企业及个人用地，造成了严重的用地不合理现象；同时还扰乱了正常的市场秩序，给我国经济的长远发展带来阻碍。基层国土资源管理存在土地滥用问题的原因是多方面的，就管理部门而言，为发展地方经济而采取急功近利的审批程序是其中主要原因；而个人或企业对国土资源的保护意识的缺乏更加剧了问题的严重性。
2.2 基层国土资源管理体制不健全 我国实行基层国土体制改革后，国土资源处于双重管理的状态。基层国土管理部门具有上级部门赋予的辖区内农田保护权、地质灾害防治权和国土资源矛盾纠纷裁决权，另一方面也要关注政府规划范围内的国土资源，这就使得部分工作人员同时还承担着招商等责任，这就直接导致了国土资源管理范围大，管理内容复杂，管理难度增强。管理部门在人员有限、管理工具落后的情况下，更加剧了管理工作失误的几率。
2.3 基层国土管理部门缺乏执法力度 为加强我国土地资源的使用及管理，我国出台了一系列土地使用的法律法规，为基层国土管理部门的管理工作提供了法律依据。当前情况下，基层国土管理部门对违法滥用土地资源的问题并没有进行严格的制止和惩罚，执法力度的缺失，直接导致国土资源流失。基层管理部门的执法力度不够的原因主要是工作人员的法律意识淡薄、工作过程中为了满足自己的私利不惜、执法过程中更是无视法律的约束，暴力执法现象严重，导致管理部门的工作成效低下，造成了极为负面的社会影响。
2.4 征地补偿措施中的问题 征地补偿措施需要进一步完善，否则将影响基层国土管理部门的正常工作。为保障国家经济的健康发展，促进我国市场经济的完善和深化，国土资源管理部门为满足经济建设的需求，需要对土地进行征收征用。但由于各地区经济发展水平的差异，导致基层国土资源管理部门制定的补偿标准各不相同，导致人民群众对当地管理部门的补偿措施产生了质疑，影响了土地征收征用工作的开展。
3 基层国土资源管理改善措施
3.1 提高土地资源保护意识 土地资源是国家的宝贵资源，在规划使用过程中，应以发展的眼光看待问题，保障土地资源使用的合理性和合法性。土地资源也是群众赖以生存的基础性物质，不合理的使用，将直接影响我们的生活质量。因此，土地资源的利用和保护是关系国家发展和个人利益的大事。就管理部门而言，应该提高工作人员的法律意识、责任意识和保护意识，在土地管理、规划、审批过程中，严格按照国家的法律法规开展各项工作，防止土地滥用的情况发生；就个人和企业而言，提高土地资源的保护意识，有利于保护我们的生存环境，也有利于企业的健康发展。国家应加大法律宣传力度，使国土资源的重要性及管理工作的意义渗透到社会各个行业，各个阶层，形成人人监督、全面保护土地资源的良好风气。
3.2 提高基层土地资源管理部门的管理水平 首先，应明确基层国土资源管理部门的责任，以保障管理工作的有效性。根据国家相关的法律法规制定各项管理制度，将工作责任进行明确划分，并落实到具体的管理岗位。一是要对地区土地资源进行总体规划，严厉打击违法使用土地的行为，保护农村耕地面积；二是利用节约和集约的管理理念，正确处理城镇和村庄规划之间的关系；三是积极开展土地复垦工作，不断增大有效耕地面积。其次，处理好与上级管理部门的关系。基层土地管理是国土资源管理的重点和难点，不仅要认真学习上级部门制定的各项措施，还要对其进行详实的工作汇报；此外，还要解决政策法规在执行过程中遇到的各种问题，并根据问题的具体情况提出可行性建议，以保障工作的顺利开展。最后，要做好与基层群众的沟通工作。对土地资源的管理，最困难的是与基层群众做好沟通工作，防止在征地过程中出现各种矛盾、纠纷，甚至打人伤人的事件。做好群众工作的关键是做好被征用人的经济补偿工作。
3.3 提高土地资源管理部门的执法力度 法律是社会稳定的有力保障，不仅能保障社会经济建设的有序进行，还是开展各项管理工作的制度保障。土地资源管理工作中，违法乱用和违法开采的行为应得到法律的制裁，确保土地资源利用的科学性、合理性。为加强土地管理部门的执法力度，应对管理部门进行教育培训，使工作人员端正执法态度，杜绝暴力执法，杜绝，维护国土资源管理部门的权威形象；提高管理队伍人员素养，从人才选拔、考核各个环节进行严格控制，确保管理队伍的高职业素养和业务能力。
4 总结
国土资源是国家建设和发展的重要物质资源，为保证国家经济建设的健康发展，社会的长治久安，加强国土资源管理十分必要。基层国土资源管理是国土资源管理的重点和难点，当前形势下，我国基层国土资源管理在管理理念、管理体制、补偿制度、执法力度等方面存在不足，影响了我国土地资源的管理和合理使用。提高土地资源保护意识、土地资源管理水平及执法力度，对于提高我国土地资源的管理是十分有效的。
参考文献：
[1]秦影.研析基层国土资源管理存在的问题及对策[J].环球人文地理，2014（10）：85-86.
关键词：土地管理；法制建设；问题探讨
前言
现如今，我国的经济社会发展又迈上了一个新的台阶，城乡一体化建设得到了前所未有的发展。对于城乡一体化建设而言，土地管理法制建设是不可或缺的准备工作，它不仅可以对土地的使用情况进行分析，而且还能对土地的经济价值和土地所有权问题进行详细的分析。因此在这一时代背景下，土地管理法制建设工作在城乡一体化建设工作中发挥着越来越重要的作用。在本文中，我⒍晕夜土地管理法制建设过程中遇到的问题进行分析，并提出几点解决土地管理法制建设过程中遇到问题的方法，希望可以为有关部门提供帮助。
1 现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的问题
1.1 土地管理法制建设工作人员的综合素质较低
现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的第一个问题，就是土地管理法制建设工作人员的综合素质较低。在土地管理法制建设过程中，人员的综合素质起到了决定性的作用。如果工作人员的综合素质低下，那么土地管理法制建设工作将很难进行。土地管理法制建设工作人员的综合素质体现在以下几个方面，首先就是土地管理法制建设工作人员的责任意识较低。正所谓“态度决定一切”，如果土地管理法制建设工作人员缺乏责任意识，那么他们的工作态度必然会不端正。这样一来就会严重影响土地管理法制建设工作的进行，甚至会在土地管理法制建设工作过程中发生严重错误，这对于土地管理法制建设工作所产生的影响无疑是极为巨大的。甚至会在土地管理法制建设工作过程中产生危害国家和人民财产安全的严重问题。其次就是土地管理法制建设工作人员的专业知识掌握程度较为低下。这种危害体现在，土地管理法制建设工作人员在工作过程中不能准确的对实际情况进行分析，从而使法治建设工作产生误差，使农民土地财产方面产生安全问题。这对于土地管理法制建设工作所产生的消极影响是极为巨大的。最后就是土地管理法制建设工作人员的执行力较低，执行力也是体现综合素质的一个非常重要的指标。如果土地管理法制建设工作人员的执行力低下，那么整个土地管理法制建设工作将会受到很大的影响，不仅土地管理法治建设工作的工作周期会延长，而且工作的效率也会下降。因此提高土地管理法制建设工作人员的综合素质显得尤为重要。
1.2 土地管理法制建设工作过程中的协调与沟通较少
现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的第二个问题，就是土地管理法制建设工作过程中的协调与沟通较少。在土地管理法制建设工作中常常会遇到一些难以解决的问题，这些问题包括土地管理法制建立和土地管理法制实施两个方面。土地管理法制建立是土地管理法制建设工作的重要前提保障，而土地管理法制的实施是土地管理法制建设工作的最重要的环节，只有将土地法制管理投入实际的管理过程中，才能更好地进行土地管理工作。因此，这两个过程土地管理法制建设工作过程中必不可少的。如果在这两个过程中缺少协调与沟通，那么土地管理法制建设工作将会受到严重的影响。例如，会出现土地管理法制建设工作效率低下，脱离实际的情况；会出现土地管理法制建设工作偏离最初的意愿，造成土地管理法制建设工作不能真正为农民服务的问题。这些都是土地管理法制建设工作过程中缺少协调和沟通所造成的后果[1]。
1.3 土地管理法制建设工作过程中不能使用先进的科学技术
现阶段我国土地管理法制建设过程中遇到的第三个问题，就是土地管理法制建设工作过程中不能使用先进的科学技术。在这个科学技术日益发展的今天，越来越多的先进科学技术涌现出来，这些先进技术为社会生产力的进步做出了突出贡献。然而，我国的一部分土地管理法制建设工作过程中缺少先进的技术支撑，这就导致土地管理法制建设工作效率严重降低，不利于土地管理法制建设工作的进一步进行。
2 解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的方法
2.1 提高现阶段我国土地管理法制建设工作人员的综合素质
现如今，土地管理法制建设工作在我国社会经济发展过程中起着极为重要的作用，我国作为一个人口大国，对土地管理法制建设工作极为重视。那么在这一过程中，提高土地管理法制建设工作人员的综合素质就显的尤为重要，这不仅关系到土地管理法制建设工作的顺利进行，也关系到广大农民的切身利益。要想提高土地管理法制建设工作人员的综合素质，首先就要从每一个土地管理法制建设工作人员入手，土地管理法制建设管理部门可以针对那些土地管理法制建设专业知识掌握程度较差的工作人员进行培训。通过这些专业知识的培训，使土地管理法制建设工作人员的专业知识得到提升，使这些工作人员在应对复杂情况下的建筑工程项目成本管理工作时，能够快速地找到问题所在，并且有效地解决问题。其次，针对这些土地管理法制建设工作人员，可以通过谈话、加薪等方式提高他们的责任感，改变他们对工作的消极态度，从而使土地管理法制建设工作得以顺利进行。最后，土地管理法制建设管理部门可以通过组织学习小组，交流小组的方法促进土地管理法制建设工作人员之间的交流和相互学习，从而有效提高土地管理法制建设工作人员的综合素质。
2.2 加强土地管理法制建设工作过程中的沟通与协调
解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的第二个方法，就是要加强土地管理法制建设工作过程中的沟通与协调。只有进行正确有效地协调与沟通，才能使土地管理法制建设工作正常地进行，才能使土地管理法制建设工作符合广大农民生产生活的需要。土地管理法制建设管理部门可以在进行相关工作的同时建立交流沟通意见反馈小组，从而使土地管理法制建设工作顺利进行。与此同时，土地管理法制建设管理部门还可以建立土地管理法制建设进展评审小组，从而促进土地管理法制建设工作的顺利进行。
2.3 将信息技术与土地管理法制建设工作相结合
解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的第三个方法，就是将信息技术与土地管理法制建设工作相结合。随着计算机硬件技术的发展，计算机在人们日常生活中已经得到普及。信息技术成为人们生产生活中必不可少的一部分。那么，我们将土地管理法制建设工作相结合，就可以极大的提高法制建设工作效率，减少法治建设过程中所产生的纰漏，提高工作精度。与此同时，在土地管理法制建设工作过程中，我们还可以应用信息技术对土地管理法制建设工作进行建模，从而找到最适合实际情况、最有效的土地管理法制条款。从而使土地管理法制建设工作更加高效地进行[2]。
结束语
随着经济和社会的发展，我国土地管理法制建设工作正在稳步进行中，土地管理法制建设工作对我国的经济社会发展具有不可磨灭的重要作用。在本文中，我对现阶段我国土地管理法制建设工作中所遇到的问题进行了分析，并针对这些问题提出了几点解决现阶段我国土地管理法制建设工作过程中存在问题的方法。希望这些能够促进我国土地管理法制建设事业的发展，使土地管理法制建设工作更好地促进农村经济的发展，更好地服务农民，为促进城乡一体化建设的发展做出更大的贡献。
参考文献
一、我国耕地保护的目标与现状
1.我国耕地保护目标
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出规划期内的耕地保护目标：守住18亿亩耕地红线，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷（18.18亿亩）和12033.33万公顷（18.05亿亩）。从我国近几年耕地保护的现状来看，基本上完成了上述目标：2009年—2013年，我国耕地面积分别为20.31亿亩、20.29亿亩、20.29亿亩、20.27亿亩、20.27亿亩，均完成了《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确定的控制目标，守住了18亿亩耕地红线。
2.我国耕地保护的现状
一是耕地总体质量水平堪忧。第二次全国土地调查的耕地质量等别成果显示，全国耕地平均质量等别为9.96等，总体偏低：在优等地、高等地、中等地、低等地四大类别中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，两类合计占总耕地面积的70.6%。二是新增耕地质量堪忧。2010年—2013年4年期间，全国因建设占用、灾害损毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积159.25万公顷，同时通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积137.36万公顷，合计净减少耕地面积21.89万公顷。这期间减少的耕地实实在在的减少了，但增加的耕地在质量上令人堪忧。我国《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少、补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。2014年国家土地督察机构以粮食主产区为重点对56个城市开展的例行督察发现，有47个市的1215个项目（批次）没有按照规定的数量质量要求补充耕地，或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15.3万亩（1.02万公顷）；有45个市将一些现状为住房、工厂、水库水面等建设用地认定为耕地，涉及面积10.74万亩（0.716万公顷）。据此，我国通过土地整治等方式增加的耕地质量（甚至数量）状况可见一斑。
二、我国当前耕地保护行政管理制度的构成与问题
1.我国现行耕地保护制度的构成
第一，在中央层面，形成了对地方政府领导、监督、督察“三合一”的耕地保护管理制度。
（1）国土资源部。国土资源部为国务院组成部门，统一负责全国土地的管理和监督工作，对各省（自治区、直辖市）国土资源管理业务进行领导或监督。内设政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察局等15个司局。国土资源部机关行政编制为366名。
（2）国家土地总督察。国务院设立国家土地总督察，授权国家土地总督察对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。
（3）国土资源部与国家土地总督察的关系。国务院委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局和西安局共9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。国家土地督察机构行政编制360名，在国土资源部机关行政编制外单列。第二，在地方层面，形成了省以下国土资源部门人事垂直管理体制。
（1）市（地市级）、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门（而非组成部门），其领导干部实行双重管理体制，以上一级主管部门党组（党委）管理为主，其机构编制仍由同级人民政府管理。截至2012年末，我国国土资源管理机构省级32个，地市级442个，县级2819个。市、县级国土资源管理部门实有行政人员68692人（其中处级6162人、科级50431人），直属事业机构19121个、实有人员181468人。
（2）市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。
（3）乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市）人民政府管理，县（市）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市）国土资源主管部门的派出机构。截至2012年末，我国乡镇级国土资源管理所25502个，实有131173人。
2.我国耕地保护行政管理存在的问题
（1）地方政府主导违法用地2005年至2013年，全国发现违法用地涉及耕地面积合计为20.04万公顷，其中地方政府占2.67万公顷、占比12.7%，村组占2.02万公顷、占比9.6%，企业事业单位占11.65万公顷、占比55.4%，个人占4.7万公顷、占比22.3%。从数据上看，地方政府直接违法用地占比不大，但从国土资源部2008年以来每年发布的《国家土地督察公告》来看，企事业单位发生的涉及数量较大的违法用地行为都与当地政府有很大关联，很多都是地方政府主导。2014年3月12日发布的《国家土地督察公告》尤其指出，通过2013年对全国48个城市2012年度土地利用和管理情况的例行督察发现，地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止。综上，粗略估算，与地方政府有关联的违法用地涉及耕地约占总量的60%以上。以2005年实行的省级以下国土资源管理体制改革为界点，2000年至2004年五年间违法用地涉及耕地面年均2.32万公顷；2005年至2013年9年间违法用地涉及耕地面积年均2.34万公顷。两相比较，体制改革前后年均面积减少比例仅为0.86%，基本未有改善。尤其是在以省以下体制改革后的头三年，这种情况更为糟糕：2005年至2007年违法用地涉及耕地面积年均3.77万公顷，比改革前的2000年至2004年年均面积增加62.5%。从这个角度来看，我国实行的以省以下土地管理体制改革未能遏制违法占用耕地现象。
（2）“大的管不了”国家土地督察体制对违法用地具有较强震慑作用，但土地督察只是事后监管，是在违法用地行为发生的既定事实下对地方政府施加压力，促其整改。违法用地的及时发现、制止和查处职责在地方国土资源管理部门，但地方土地部门在执法过程中存在着“大的管不了、小的管不好”的问题。县级和乡级党委政府主导的违法用地是目前我国违法用地的主要特点。在现行土地管理体制下，以县级土地部门为例，其领导班子由市级土地部门任免，但是市级部门要事先征求县级党委的意见；而同时，县级土地部门的机构设置、人员编制、经费保障、人员调动等仍由县级党委政府决定。因此，对于县级土地部门来说，市级土地部门管着“官帽子”，县级党委政府管着“钱袋子”，在这样的管理体制下，土地部门的处境比较尴尬，实际工作受到地方的掣肘，增加了日常工作的协调量。此外，即使对于设区的市，作为市级土地部门的直属分局，区级土地管理分局实际工作中在制止政府主导的违法用地行为上，也很难以完全严格执法，很多时候要考虑到土地管理工作的其他方面与当地政府的协同和配合。
（3）“小的管不好”目前在各级土地管理部门中，一般设土地规划、土地征收、土地利用、土地登记、土地执法、矿产管理以及地质灾害防治等多个内设机构，土地执法在人员配合和资源调配上只占整个土地管理部门很少的一部分，体制力量薄弱，由此造成：一是土地执法监察工作在整个土地管理工作中的地位较低，难以适应现阶段耕地保护面临的严峻形势，亟需加强和改革；二是在实际执法过程中尤其是对村组为主导的违法用地和个人建房建厂违法用地方面力不从心，缺乏强制手段。个人未经批准占用耕地私自建设小厂房、驾校培训场地、农家乐、农村住宅等情况发生时，土地执法人员在处置过程中的程序是责令停止违法用地行为、立案调查、罚款并责令拆除，如违法用地行为人对土地部门的行政处罚不理会，则土地部门只能申请法院强制执行，而自身缺乏有效地强制制止手段。在进入申请法院强制执行的阶段，土地违法占用耕地事实已经发生，违法建筑已经建成，因此在现行土地管理体制下，在违法用地发生的初始阶段难以进行及时有效地制止，造成违法用地“小的管不好”。
三、完善我国耕地保护行政管理体制的建议
1.进一步强化国家土地督察机制
我国2006年开始筹建土地督察体制，2007年“边组建、边工作”全面推进督察工作，对耕地保护起了很大的推进作用。因为在督察工作中，派驻地区的国家土地督察局对监督检查中发现的问题，有权向其督察范围内的省级政府提出整改意见，对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改；整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。而这一“暂停”所造成的后果是任何地区经济发展都难以长期承受的，对地方政府具有极强的约束力。但是由于土地督察制度还在建设滞后，尚待进一步充实人员力量，丰富督察手段，完善督察制度，提升督察效力，强化土地督察对地方政府的督察和制约力度。
2.改革省以下土地管理体制
[关键 词] 土地 违法行为 责任追究
前
言
近年来，随着改革开放的不断深入和经济持续快速发展，土地作为最基本的生产资料不可避免地被大量占用。内乡县的土地利用大部分是依据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施＜土地管理法＞办法 等有关土地法规进行，但由于各种原因，也产生了各类土地违法行为。《刑法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规对各类土地违法行为的责任追究做了较为严格的规定。本人在深入调查的基础上，结合我县实际，对内乡县各类土地违法行为及责任追究试作探析。
一、土地违法行为的构成及种类
（一）土地违法行为的概念
根据《土地管理法》的规定，土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为，即不履行土地管理法规定的义务或滥用权利与职权，应当追究法律责任的行为。
土地违法行为符合违法行为的一般特征。从违法行为的构成要件来看：
1、土地违法行为必须是违反土地管理法律、法规的行为。仅有占用土地的想法而没有占用土地的具体行为的，不能认定为土地违法行为。
2、土地违法行为必须侵犯了土地管理法律、法规所保护的土地关系和土地管理秩序，对造成了某种危害。
如果某种行为并没有侵犯土地管理法律、法规所保护的土地关系或土地管理秩序，也就没有构成土地违法行为。
3、土地违法行为必须是行为人出于故意或过失，即有主观方面的过错。土地违法行为的行为人主观方面的过错一般是故意。
4、土地违法行为的主体必须是具有法定责任能力的人和其他组织。主体是自然人的必须要具有权利能力和行为能力，即能够享受土地管理法律、法规所规定的权利，又能够通过自己的行为承担法律、法规所规定的义务。主体是法人或其他组织的，也必须有以自己的名义取得法定权利和承担法定义务的能力。
土地违法行为主体资格的认定，对于依法处理土地违法行为有着十分重要的实际意义。
构成土地违法行为的这4个要件缺一不可。
（二）土地违法行为的种类
土地违法行为从不同的角度可以进行多种分类。本人根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等土地法律法规规定，结合内乡县的土地违法现状，对常见的土地违法行为分类如下：
1、非法转让土地的行为
买卖或者以其他形式非法转让土地，是指违反土地管理法律、法规的规定，将土地权利完全或部分，永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为。从以下3个方面进行认定：
⑴土地权利发生转移。土地权利包括土地所有权、土地使用权以及他项权利。我国实行社会主义土地公有制，即全民所有和劳动群众集体所有。就国有土地所有权而言，其产权代表是中华人民共和国，任何单位和个人在实际上是不可能买卖或者以其他形式非法转让国有土地所有权的。单位和个人依据法律规定可以买卖或者以其他形式转让国有土地使用权或他项权利。就集体土地而言，集体土地所有者或使用者不允许将集体土地所有权或使用权以买卖或者其他形式转让。土地权利发生转移的实质是改变了原有土地权利的法律关系，使土地法律关系的主体、客体或内容发生变更。如我县大量存在的买卖集体土地所有权，乡镇、村、组不经县国土部门批准，擅自买卖土地，非法转让国有土地使用权，如我县许多的原国有划拨土地不经县政府批准，私自转让。
⑵土地权利发生转移是非法的。
⑶非法转移土地权利从而获取非法所得。土地违法当事人买卖或者以其他形式非法转让土地，其主要目的就是为了获取利益。
此类土地违法行为，在我县大量存在，具体表现形式，除了买卖土地以外，还有以转让地上建筑物，附着物为名非法转让土地；以物易地；以联营、联建等形式非法转让土地，以入股的方式非法转让土地；以买卖房屋、商品房、写字楼为名买卖土地；非法出租土地或以出租房屋为名非法出租土地；非法抵押土地的行为等等。
无论是直接买卖土地，还是以其他形式非法转让土地，只是形式的不同，其实质均一样，即非法转移土地权利从而获利。
2、破坏耕地的行为
根据《土地管理法》，耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种3年以上的滩地，宽度小于1米的沟、渠、路、田埂也属于耕地的范畴。
根据我国土地管理法律、法规规定，我县破坏耕地的行为主要有：
⑴占用耕地建窑、建坟的。
⑵未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、开矿、取土等使土地种植条件遭到破坏的。
⑶因开发土地而造成土地荒漠化、盐渍化的。
⑷占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、开矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的。
破坏耕地的行为的实质就是耕地质量遭到破坏。耕地质量的破坏主要表现为原有耕地出现种植条件恶化，土质退化，水土流失等现象，且不易恢复。
我县破坏耕地的案件主要有占地建窑、建坟、开矿、建房等，2002年以来共发生此类案件130余件。
3、非法占地的行为
非法占用土地的行为是指行为人违反土地管理法律、法规的规定，未经合法有效批准而占用土地的行为。根据《土地管理法》的有关规定，因国家建设或其他原因需要使用土地，必须经土地行政主管部门呈报有权审批的人民政府批准。使用农用地的，要经过农用地转用审批；使用农民集体所有土地的，要经过土地征用审批等。只有经法定程序审批才能取得合法的土地权益。
根据我国现行土地管理法律、法规的规定，我县非法占地的行为有：
⑴未经批准，擅自占用土地的。主要指需要申请审批方能取得土地使用权的单位或个人，没有报经批准取得法定手续而擅自占用土地的行为。
⑵采用各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地的。
⑶超过批准的数量，多占土地的。
⑷非法批准、使用土地的当事人拒不归还的。
⑸在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的。
4、非法批地的行为
非法批准征用、使用土地的行为是指违反土地管理法律、法规的规定，非法行使批准权的行为。
根据《土地管理法》的规定，我县的非法批地的行为有：
⑴无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的。如乡镇政府批准单位或个人征用集体土地。
⑵超越批准权限非法批准占用土地的。
⑶不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的。
⑷违反法定程序批准占用、征用土地的。
5、侵占、挪用征地费及其他有关费用的行为
侵占征地费，是单位或个人将属于农民集体所有的土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为己有的行为；挪用征地费是单位或个人将被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费挪作他用谋取利益的行为。值得一提的是，随着我县经济的发展，一些国家、省、市重点建设项目占用了大量耕地，国家、省、市按照规定对征地进行了补偿，县级土地行政主管部门也按规定发放到各乡镇，有些乡镇由于财力紧张，隐瞒、扣发征地补偿费，给群众造成了极大损失，引起了大量上访，损害了群众利益。
6、拒不交还土地的行为
包括两种情况：
⑴依法收回国有土地使用权，当事人拒不交出土地的。
⑵临时使用土地期满，当事人拒不交还土地的。
7、拒不履行土地复垦义务的行为
拒不履行土地复垦义务的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦。
8、不按批准用途使用国有土地的行为
单位和个人取得国有土地使用权时，必须依法注明其用途。在实际使用过程中，单位和个人擅自改变了审批时申报的用途，如申报审批时，注明用途为住宅，实际使用时改为经营性的门店等。根据《土地管理法》第80条的规定，构成不按批准用途使用国有土地的行为。此类违法行为限于使用国有土地。我县此类违法行为大量存在，如原划拨国有土地改变用途用于经营，批准为用地的转为商服业用地等。
9、不办理土地变更登记行为。土地使用者以合法方式转让土地使用权或改变使用用途后，应当同时办理土地变更登记。不办理土地变更登记是违法行为。
10、临时用地上修建永久性建筑物、构筑物行为
法律规定，临时用地上不得修建永久性建筑物、构筑物，如果修建，即属违法行为。
11、非法低价出让国有土地使用权行为
指国土行政主管部门低于评估地价出让国有土地使用权。
12、阻碍土地管理人员执行公务行为
国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。因此，任何单位和个人，都不得阻挠。如果阻挠或者不交出土地，即属违法行为。我县此类现象比较突出，在铁路、高速公路及其它重点项目建设过程中，群众因补偿、规划等阻挠土地征用，了国家、省、市重点建设项目的实施。
13、土地管理部门行政执法不作为行为
土地管理部门应当对土地违法行为实施行政处罚。如果不予处罚，即属违法行为。
14、土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权、营私舞弊行为
玩忽职守是指土地管理人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的责任，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。滥用职权是指土地管理人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。徇私舞弊是指土地管理人员为询私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。土地管理人员是代表国家执法的人员，肩负着重任，职责重大，如果违法或者犯罪，造成的危害和影响是十分严重的。
二、土地违法行为的法律责任
法律责任是由违法行为所引起的，由违法者依法承担的法律后果。法律责任的追究，需要实施法律制裁即国家专门机关对违法者依法采取惩罚措施来实现。
根据违法行为的性质、情节以及触犯的法律不同，承担的法律责任主要有刑事责任、民事责任、行政责任。
法律责任必须在土地管理法律、法规上有明确具体的规定。既确属土地违法行为，土地管理法律、法规又明确规定要负法律责任的才负法律责任，否则不负法律责任。
追究土地违法行为人的法律责任是土地行政主管部门基于行政管理权的单方意思表示，不受当事人的意志左右，不存在调解或协商。
1、土地违法行为的行政责任
违反土地管理、法规的行政责任，是指特定的国家机关对犯有一般违反土地管理法律、法规的行为，尚不构成刑事处分的单位和个人追究的法律责任。
行政责任的成立以违反土地管理法律、法规所规定的义务为前提，用于一般违反土地管理法律、法规尚不构成刑事处分的行为。
行政责任的追究主要是以惩戒违法行为为目的，由特定的土地行政主管部门和监察部门来追究，其他机关无权追究违反土地管理法的行政责任。
土地违法行为行政制裁分为行政处罚和行政处分两种。
（1）土地违法行为的行政处罚
根据新《土地管理法》的规定，行政处罚的种类有没收、罚款、限期拆除、责令履行义务4类。
①没收。由土地行政主管部门依法对违法财物予以没收。包括没收违法所得，没收非法的建筑物和其他设施，没收违法所得，《土地管理法》第73条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的，第8l条规定擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，没收违法所得；没收非法的建筑物和其他设施《土地管理法》第73条规定在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施及第76条规定在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施。
②罚款。《土地管理法》规定了“可以并处罚款”、“并处罚款”、“可以处以罚款”、“处以罚款”4种形式。
“可以并处罚款”的有：买卖或者以其他形式非法转让土地的；违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，符合土地利用总体规划但是在非法转让的土地上新建建筑物和其他设施的几种情形；违法占用耕地建窑、建坟或者在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的几种情形；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违反士地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，符合土地利用总体规划非法占地的几种情形。
“可以并处罚款”是在依法作出其他处罚后，选择使用的。既可以并处罚款，也可以不并处罚款。
“并处罚款”新《土地管理法》第81条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，并处罚款。“并处罚款”是在依法给予其他处罚后，同时还要给予罚款的处罚。不能以罚款代替其他处罚。
“可以处以罚款”，新《土地管理法》第75条规定，拒不履行士地复垦义务逾期不改正的，可以处以罚款。
“处以罚款”，新《土地管理法》第80条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，处以罚款。
③限期拆除。限期拆除有一共同的特点，即违反土地利用总体规划。无论是非法转让土地，还是非法占用土地，只要违反了土地利用总体规划，新建的建筑物和其他设施必须限期拆除，恢复土地原状。
对村民非法占地建住宅的一律退还占用的土地，限期拆除新建的房屋。
④责令履行义务。新《土地管理法》责令履行的具体义务有：A责令限期改正或者治理；B责令缴纳复垦费；C责令交还土地；D责令限期改正。
（2）违反土地管理法的行政处分
根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，行政处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等6种。
根据《土地管理法》第七章法律责任的有关规定，应予行政处分的土地违法行为有以下几种情形①买卖或者以其他形式非法转让土地的；③对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量，非法占用土地的；③非法批地的行为。④侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，不构成犯罪的；⑤土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徊私舞弊，尚不构成犯罪的。
《行政处罚法》规定应给予行政处分的有以下几种情形：
行政机关实施处罚无依据的；不使用罚款、没收财物专用票据的；自行收缴罚款的；截留、私分罚款的；行政机关使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成损失的；公民人身或者财产造成损害的；行政机关对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交；执法人员玩忽职守的。
2、土地违法行为的刑事责任
违反土地管理法律、法规的刑事责任是行为人实施了土地管理法律、法规禁止的行为，依照刑法受刑事处罚的一种法律后果。行为人实施违反土地管理法律、法规的行为按照刑法构成了犯罪，要依法追究刑事责任。
（1）《土地管理法》规定的刑事责任
①新《土地管理法》第73条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，可构成非法转让、倒卖土地使用权罪。根据该条和《刑法》第228条的规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权情节严重的，构成非法转让、倒卖土地使用权罪，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5％以上20％以下罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额5％以上20％以下罚金。
②新《土地管理法》第74条规定，违反规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，可构成非法占用耕地造成耕地大量毁坏罪。根据第74条、第76条、第78条和《刑法》第342条的规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
③新《土地管理法》第76条规定 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用耕地的，也可构成毁坏耕地罪。
④新《上地管理法》第78条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法占用土地的、超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，可构成非法批地罪。根据《刑法》第410条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。
⑤根据《刑法》第410条规定，徇私舞弊，违反土地管理法规。非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，可构成非法低价出让国有土地使用权罪。
⑥《土地管理法》第79条规定，侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，可构成贪污罪、挪用公款罪、侵占罪和挪用公司、或者其他单位资金罪。根据《刑法》第382条的规定，国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占用作为公共财物的被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，构成贪污罪。对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别予以处罚。
⑦根据《土地管理法》第84条的规定，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，可构成玩忽职守罪和滥用职权罪。对上述犯罪，视其情况，分别量刑。犯滥用职权罪和玩忽职守罪的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，这里的情节特别严重，是指造成的损失数额特别巨大，造成公民死亡或者多人重伤的特别严重的。因徇私舞弊犯滥用职权罪和玩忽职守罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。
（2）行政处罚法规定的刑事责任
《行政处罚法》第58条、第62条规定，土地行政主管部门的工作人员在执法过程中有下列违法行为的，要依法追究有关人员的刑事责任。
①土地行政主管部门将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相和分，情节严重构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。
②土地执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物，收缴罚款据为己有。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
③土地行政主管部门违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害，给法人或者其它组织造成损失，情节严重构成犯罪的，追究直接人员责任。
④土地执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的行为不制止，致使公民、法人及其它组织的合法权益造成损害，情节严重，构成犯罪的，对直接责任人追究刑事责任。
参 考 书 目
1、《中华人民共和国土地管理法》 1998年8月29日第九届全县人民代表大会常务委员会第四次会议修订
2、《刑法》 1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订
3、《中华人民共和国城市房地产管理法》 1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过
4、《土地管理法实施条例》 1998年12月27日国务院第256号令发布
5、《河南省实施＜土地管理法＞办法
1999年9月24日河南省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议修订
6、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体法律若干的解释》 2000年6月16日最高人民法院审判委员会第1119次会议通过
7、河南省监察厅、土地管理局《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》 豫土文（2000）163号文件
市人大常委会：
根据市人大常委会年初工作计划安排，我委在人大常委会分管领导带领下，于11月8日至10日深入部分镇街和部门，对20__年以来我市土地利用管理工作进行了调查。现将有关情况报告如下：一、基本情况
三年来，根据国家有关宏观调控精神，深入开展土地市场治理整顿，规范土地市场秩序，为实施我市“一路三化战略”和经济社会发展提供了有力的保障。主要表现在以下几个方面：
（一）高度重视土地市场治理整顿工作。充分认识深入开展土地市场治理整顿的重要性、必要性和紧迫性，坚决彻党中央、国务院关于加强土地管理、规范土地市场的重大决策，各级成立了土地市场治理整顿领导机构和工作机构，制发了土地市场治理整顿系列文件，明确工作责任，落实工作任务，安排工作人员，保证工作经费，国土、财政、建设、农业、监察、审计等部门紧密配合，通过一段时间的集中整治保持高压态势，通过加大土地法律法规的学习教育，使各级干部的科学发展观和正确政绩观得到加强，依法行政意识得到增强，依法管理土地步入有序轨道。如__街道办事处成立以来重视历史遗留问题的解决，进一步规范土地市场秩序，相继制发了《关于__场控规控建情况的紧急报告》、〈〈关于严格控制建设及建设用地的通知〉〉、〈〈关于禁止土地非法转让的通知〉〉，20__年来无新的违规建筑和违法占地。
（二）加大各种土地违法违规行为的查处。针对目前我市部分镇街违规越权办理城镇建设相关手续、违法收取土地出让金和建设配套费的较为普遍现象，近年来市政府多次部署、组织相关部门深入镇街调查摸底，出台了〈〈__市人民政府关于对部分镇街违规越权办理建设相关手续调查处理的通报〉〉（__府函【20__】133号），深入查找存在问题，分析存在原因，提出了解决办法及今后工作的意见和要求，对于迅速遏止和纠正各种违法违规行为起到了良好的推动作用。
（三）规范、执行土地管理各项制度。通过国土资源管理体制改革，建立了集中统一的土地管理机构。建立了经营性用地公开出让、用地贮备收购制度，统一了建设用地审批、房地产权证的发放、征地补偿安置实施主体及相关政策，不断规范完善各项制度，适应经济社会发展的需要，确保经济社会的可持续发展。比如规范土地供应管理,对所有建设用地实行集体会审和用地公示制度，符合招标拍卖条件的一律公开招标拍卖和挂牌出让并规定底价，20__年共收取土地出让金6870.3万元,20__年达1.16亿元,今年1---10月入库数6810万元,有效地抑制了国有土地资产的流失,增加了政府的土地收益。
（四）加强拆迁工作管理。坚持依法拆迁，坚持政策标准，坚持以人为本，情理法拆迁，坚持做深入细致的思想工作，完善政策，加大宣传，齐抓共管，公开阳光作业，确保了东部新城征地拆迁安置工作的顺利推进，既保证了建设发展，又维护了社会稳定，取得了较好成效。
（五）狠抓遗留问题的解决。结合深入治理整顿土地市场秩序工作，狠抓了“两证”遗留问题办理，受到社会各界广泛好评，加大了对历年拖欠农民征地补偿安置费用清理兑现力度，为维护群众的合法权益作出了积极努力。
二、存在的问题和不足
（一）工业园区存量建设用地利用率！不高。新增建设用地难和存量建设用地闲置的矛盾并存，据最新统计，5个工业园区闲置一年的土地占供地总量的22.24,闲置一年以上未动工的占48.19。××开发区个别单位用地闲置长达十年以上。
（二）正确处理保障经济社会发展与依法办事的关系各地实际运用中依然有差距，对贯彻法律法规严格土地管理防止新的遗留问题发生的政治敏锐性、警觉性在认识上依然有差距。个别地方认为按规定办手续，占用时间长，发展受到了影响。
（三）土地监管执法力度不够。发现土地违法行为、立案查处土地违法行为的手段薄弱，对如何预防构建防范体系研究不够。今年市政府通报20__年以来部分镇街违规越权办理建设相关手续项目是65个。
（四）对群众反映东部新城征 地拆迁补偿后期工作的一些迹象应引起足够重视，防止新的不稳定因素的出现。对遗留的城镇、场镇国有公房“两证”的办理同样应引起重视，防止象××办事处、××场办公楼未完善手续的类似情况的发生。
三、几点建议
（一）统一思想，牢固树立和落实科学发展观。要从实践“三个代表“重要思想的高度，把思想统一到科学发展观和正确政绩观上来，切实增强对严格土地管理、切实保护耕地极端重要性和紧迫性的认识，把落实好最严格的土地管理制度作为对政府执政能力的检验。必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，认真总结经验，积极推进土地管理各项改革，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测、档案建设和基层队伍建设，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保经济社会的可持续发展。
（二）进一步加强土地市场建设，规范土地市场运作。强化政府对土地的集中统一管理，垄断土地一级市场，放活土地二级市场，土地征用、划拨、出让、转让等工作，必须由政府土地行政主管部门统一负责；实行用地集中统一计划供应，经营性用地必须按“招拍挂”方式进行出让，严禁违规出让经营性土地使用权。要进一步加强和规范地价管理，及时调整更新和公布基准地价，健全地价体系；进一步加强土地出让金征收管理，严格实行土地出让金收支两条线管理制度，做到应收尽收。
（三）严格执行土地管理法律法规，加大土地管理执法力度。一是严格按出让合同约定加强建设用地跟踪管理。严禁闲置、囤积、炒卖土地。对用地单位闲置的土地，严格按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。二是加大土地违法违规行为的查处。建立公开的土地违法立案标准，以利社会各界监督，建立国土资源与监察、审计等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件要公开处理。防止有案不查、违法不纠、执法不严的现象发生。对历史遗留问题要妥善处理，总结经验教训。
（四）加强征地实施过程的监管，维护公开、公平、公正法制秩序。健全征地程序，完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，使被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。加强规划实施管理，土地利用总体规划凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。维护规划的严肃性。加强土地利用计划管理、建设项目用地预审管理及村镇建设用地管理，严格控制建设用地增量，盘活土地存量，节约集约利用土地。
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。
【关键词】土地土地管理土地储备土地储备机构土地储备的主体行政授权行政委托城市拆迁诉讼救济沈阳市皇姑区城市建设局
【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？
三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：
对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。
由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。
政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。
四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体
新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。
在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。
依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。
行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。
五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权
在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。
具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。
既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？
在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。
取得土地使用权是二者的相同点。
不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。
土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。
所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。
出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。
六、对违法土地储备行为的诉讼救济
1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。
被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。
依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于，侵害了被拆迁人的合法利益。
3、政府收回土地的行为是可诉的。
一、目前土地储备制度试行中存在的问题
(一)关于土地储备机构的法律地位
土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关 土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看， 主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中 设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局 的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。 二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法 或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有 单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部 门，如上海市土地发展中心；双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储 备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据 杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市 土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机 构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局， 并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较 为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题 ，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保 障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独 立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。
1、土地收购储备管理委员会
根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员 会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融 、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、 储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年 度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作 。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是 其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或 个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有 独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规 定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承 担。
2、土地储备中心
杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以 及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属 于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土 地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城 市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备 土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；(3)管理由市政府依法收回的违法用地 、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围；(4)多渠道、多途径筹措资金。在 市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地 收购、储备的资金；(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作， 做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做 好土地出让的其他准备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告 运作情况；(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法 人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、 开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委 托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行 为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法 律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还 、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局 面。
(二)进入土地储备中心储备的土地的范围
关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同， 但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是： 法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。
1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用 者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇 国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要 有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续 期未获批准的；(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的；(3)公路 、铁路、机场、矿场经核准报废的；(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开 发、利用土地的。
2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收 购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的 申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收 购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的 行为。
关键词：国土资源管理;保护观念;执法力度;市场化;补偿机制;前言
社会和经济的不断发展提出了国土资源需要不断提升的实际问题，虽然我国国土资源较为丰富，但是由于人口基数较大，导致国土资源处于长期紧张的局面，这就需要加强国土资源管理工作，通过对国土资源科学地规划、有序地开发和全面地管理，形成国土资源更为合理地应用。当前，在市场化的背景下国土资源管理工作出现了很多问题，客观上导致管理工作出现了观念、行为上的困境，导致国土资源不能够得到有效地开发与保护，失去了国土资源管理工作的价值。要认真而科学地对国土资源管理工作存在的问题进行分析，加强国土资源管理工作的保护观念，提高基层国土资源管理工作的执法力度，在通过市场化调节和运用的基础上，以更为合理而有效地补偿机制来创新国土资源管理工作的新局面。
一、国土资源管理工作存在的困境
1.1 国土资源管理工作保护观念不强
国土资源工作的首要任务是保护宝贵的国土资源，而实际的国土资源管理工作中相当多的人员和基层单位没有形成保护观念，对于国土资源乱审批、乱管理、乱开发的现象依然十分普遍，这会加重国土资源的负担，而且会造成国土资源的流失，形成了对国土资源的恶性开发，不但造成了国土资源的枯竭，并且形成了国土资源管理工作的漏洞。
1.2 国土资源管理工作执法力度不够
执法是确保国土资源管理工作有效性的基础，国土资源管理工作出现困境的一个重要原因就是执法力度存在严重的问题，未能将国土资源的违法乱纪现象做到迅速处理和全面禁止，在源头上出现了国土资源滥开发的可能。在国土资源管理工作中一些人员和单位不能很好利用法律武器，导致国土资源管理工作责任不清，不能形成国土资源管理工作的权威，既影响了国土资源管理工作的质量，又不能实现对国土资源的保护与管理。
1.3 市场化没有在国土资源管理工作体现
国土资源管理工作的基础是对市场化的遵从，要通过市场这只看不见的手去调节和管理国土资源，这样才能有效发挥出经济方面和社会方面的优势。而实际的国土资源管理工作中还存在市场化不足的实际问题，导致国土资源管理工作不能适应当前的资源需求形势和社会发展形势，对各种主体利用国土资源带来各种障碍，无法形成国土资源的市场环境和竞争氛围，造成低质量、低效率的国土资源开发格局，对国土资源管理工作自身和国土资源开发带来负面影响。
1.4补偿机制不健全
补偿机制是有序开发和合理利用国土资源的前提，特别在当下的发展形势下，国土资源管理部门更应该执行好补偿政策，在满足现实建设需求的同时，为国土资源的重建与合理开发创造更为优良的经济环境和发展空间。但是，由于没有健全的国土资源补偿机制，导致补偿过程中出现补偿金额和方式上的问题，不但出现了相关主体的不满和矛盾，而且影响了整个国土资源管理工作的顺利进行。
二、新时期国土资源管理工作的对策
2.1 提高国土资源管理工作的保护观念
一方面，国土资源管理工作人员要端正实际工作的态度，尽快建立国土资源管理和保护的观念，在促进国土资源管理工作全面开展的同时，确保国土资源的全面管理。由于领导干部工作态度问题，导致土地违法审批行为的发生，造成土地资源的不合理利用，造成行业竞争出现严重失衡，最终带来非常严重的社会影响。因此，我们要加强对国土资源管理部门的监督力度，对于相关违法乱纪行为叫停，加大处罚力度，净化社会风气，促进我国国土资源管理工作的顺利开展。另一方面，要加强国土资源保护工作的宣传力度，特别要加强国土资源法律法规的宣传力度，提高个人及企业的土地资源保护意识，使个人及企业能够充分了解到国土资源保护的重要性，能够有效避免相关违法行为的发生。
2.2 提高国土资源管理工作的执法力度
在具体的国土资源管理工作中要端正执法的态度，加大对国土资源违法现象的打击力度，依照国土资源管理法律和法规以及相关程序严格地履行相关执法工作，全面排查、严格整治，确保我国土地资源的有效利用，确保我国矿产资源的合理开发。
2.3 完善国土资源的补偿机制
一方面，要以国家的层面，出台和制定国土资源管理的科学、规范、统一的补偿机制，确定国土资源的补偿标准和补偿制度，并且根据国家社会经济发展作出及时的调整，使征地补偿费用尽量满足群众需求和意愿，从而确保土地征收征用工作的顺利开展。同时，国家相关部门应该加强对地方基层国土资源管理部门的监督力度，防止征地补偿的克扣和截取，防止补偿资金落实不到位。此外，要确保群众对相关法律法规政策及补偿措施的知情权，尽量拓宽补偿途径，对被征地群众作出妥善的安置，以减少相关纠纷问题的发生。
三、结束语
根据国土资源管理工作的经验和本研究对国土资源管理的困境分析，我们应该看到国土资源管理工作的价值与作用，要对加强国土资源管理抱有正确的态度。新时期，要针对国土资源管理工作中存在的问题和困境，端正国土资源管理工作的关键，以体系构建和制度健全为途径，在丰富国土资源管理工作经验的同时，促进国土资源管理工作顺利地开展，满足发展和建设的过程中对国土资源的综合性、全面性需要。
参考文献：
[1] “十二五”开好局――评新形势下的国土资源管理工作[J].中国国土资源经济，2011，（2）.
