《新理财》：有人说，地方财政在哭穷，地方可用财源的减少，一个重要原因是分税制改革不彻底，您觉得呢？
冯兴元：财政改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。这也是分税制财政管理体制的名称由来。
根据国务院的要求，各省要根据决定制定对所属市、县的财政管理体制。因此，各级地方政府基本上参照上级政府的做法，与下级政府划分收入，主要采取分税制、分成制或其两者的混合体制，部分仍为包干制，少数为统收统支体制。其中分税制、分成制，或者两者的混合体制，无论如何都或多或少留有包干制这种旧体制成分。当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法，从地方集中税收收入。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。
也就是说，这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面，而且在省、市、县层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。由此导致提供公共产品与服务的事权不断下移，而财权不断上收，县乡级政府的财权和事权日益背离，很大程度上加剧了其财政困难。
《新理财》：也有人说分税制让财权过度集中在中央了，您对此有何看法？
冯兴元：分税制财政管理体制改革中“分税制”之名给人的理解为一种制度化的财政分权。不过，正如从上述中央收入份额的变化可见，其实际结果是财力的上收和集中。分税制财政管理体制改革仍然属于半拉子工程。它强调了中央和地方的收入划分，忽视了各级政府支出责任与财政收入即财力的对称。
在以往的分税制改革中，中央和地方各自的收入(固定收入和共享收入中的份额之和)与其支出责任并不挂钩，没有对应关系。鉴于事权和支出责任明确相关，这也说明中央和地方政府的事权和财权不匹配。省以下各级政府的财政管理体制也由上级政府主导，同样存在类似的收入与支出责任、事权和财权不匹配问题。这样一来，与其说这样一种“大一统”的规定是一种事权划分安排，毋宁说是一种责任转嫁机制。它导致上一级次政府很容易把很多事权和支出责任推给下一级政府。后来的发展也确实表明，上级政府一度把教育等很多基本公共服务事权与支出责任转嫁给了县乡级政府。
可以说，当时的分税制财政管理体制改革虽然是一种原有体制基础上的创新，但并不是严格意义上的“分税制”。我们的分税制财政管理体制只是依据政策文件，没有正式法律，容易被中央行政部门根据需要改变。
真正的分税制是税种分开，地方政府有地方政府的主体税种，中央政府有中央政府的主体税种，地方立法机构有地方税种的立法权。但我国只是一个财政收入方面的集权过程，它导致的一种现象是从财政支出上看，中国是最分权的国家，但从财政收入分配和税收立法权上看又是非常集权的国家之一。这样分税的结果，导致地方政府一般预算严重依赖转移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通过转移支付转由地方政府支出。
《新理财》：要构建地方稳定的财源，在税制改革方面上有哪些文章可做？
冯兴元：在税制结构本身的改革上，地方政府必须要有自己稳定的财源，有着地方自己的主体税种。比如依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个人所得税和工薪税(类似社会保障税)归联邦(中央);销售税和公司所得税归州(相当于我国省级);财产税主要归地方(基层政府)。
那么，我国在税权归属上该如何划分呢?我国是世界上政府层级最多的国家之一，有五个政府层级，包括中央、省、市、县、乡五级。如果按照各级政府在法治框架内以辖区自治管理方式提供本级公共产品与服务，那么政府级次是几级这一问题无关紧要，而各级政府有其征税权至关重要。比如中央政府通过立法只确定中央一级自身收入的增值税税率，同时确定各级地方政府可加征的地方增值税税率范围，各地具体加征的地方增值税税率(所谓加征率)由各地自行确定，这样既允许一定范围的辖区间税收竞争，又保持总体税制框架的完整性，各级地方政府均有法律上规定的独立税源，即便名称都叫增值税。其他共享税种的改造也是一样的。
此外，财产税即物业税的引入也是必要的，它属于地方税，可以成为地方的主体税种之一。但是财产税的加征，必须以减少财产环节的其他征税和收费以及其他环节的征税收费为条件。因为我国的宏观税收负担率非常高，各种政府财政性收入占GDP的比重2007年达到41.7%，2009年则膨胀为52.9%。这里的政府财政性收入包括政府的一般预算收入、基金收入、预算外收入、社保收入、土地出让金收入、制度外收入、新债收入，还包括通货膨胀率，它属于通货膨胀税入的税率。我国正在试点财产税。财产税也是让地方纳税人增强纳税人意识、落实纳税人权利和义务的重要手段，它应该首先体现纳税人支付的税价，以换取政府的公共产品与服务。但是它不应该首先是政府进行房地产市场宏观调控的政策工具。
《新理财》：要解决地方财源问题，还需要一系列的综合配套改革。
冯兴元：首先要解决几个问题：
一是税费立法权高度集权。我国税收的立法权高度集中在中央，收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市，而且最终需要中央点头，不能充分调动地方涵养税源的积极性。《预算法》甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院，相当于一个公司的财权，从董事会移交给总经理。
二是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理，缺乏地方主体税种。单个地方税种的收入规模占整个税收收入的比重都比较小，导致地方自己的财源小且不稳，对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。实际上，我国中央和地方政府间的收入划分方案中，共享税部分规模过大。单单国内增值税、企业所得税、个人所得税和证券交易印花税合计占税收收入总额的份额就达41%。共享税占比越大，“分税制”就越是名不副实。
一、目前收入划分中存在的问题和难点
（一）收入划分中存在的突出问题
1.收入划分和事权相脱离
从目前各级政府的事权范围来看，我国各级政府间的事权其实是按“金字塔”型来配置的，即越底级的政府事权越繁重；与此相反，而收入的划分却呈现出“倒金字塔”型，即越底级的政府收入越少。因此，各级政府间不是在事权划分的基础上划分财权，而是往往采取简单的行政手法，将收入按比例划分，造成财权和事权在划分上脱节，在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。
2.收入划分标准不一
从理论上讲，分税制是按照税种或税率来划分各级政府收入的，但在实际操作中，却并非如此。从中央与地方政府的收入划分来看，既有按企业隶属关系划分收入的，也有按纳税主体的行业性质划分收入的，还有既按税种又按征管机构划分的；地方政府间的收入划分更是多种形式、多种标准、多种比例，且各地差异较大，这与规范、科学的分税制的要求相差甚远。
3.收入划分中共享税的比重过大
关于分税制中的共享税，从国际上来看，有的国家设置，有的国家不设置。应该说，设置共享税的主要目的是对各级政府税收比例的调解，一般来说税种不可设置过多，比重不可过大，否则会影响各级政府的税源和税收体系。我国目前分税制财政体制中，设置的共享税种过多，比重过大，使各级政府都缺乏稳定的税源，也使目前的分税制更像以前的收入分成制，最终使分税制的目标难以实现。
4.收入划分的覆盖面小
目前我国政府间收入划分的面比较窄，仅限于税收和少部分的政府性基金，如教育费附加，大量的政府非税收入未纳入收入划分的范围。近几年来，随着国家清费减负政策的不断出台，政府非税收入的项目不断减少，但总体资金规模并未大幅下降，部分非税收入项目的资金规模如土地出让金反而不断扩大，由于实施分税制时没有把政府非税收入包括在内，使分税制划分的政府间收入，远远不能反映各级政府的实际收入或财力。
（二）收入划分中的难点分析
1.政府级次过多
我国目前实行的是五级半的政府管理结构层次。第一级是中央政府，第二级是省、自治区和直辖市(不包括香港、澳门和台湾地区)政府，第三级是地市级政府，第四级是县级政府，第五级是乡镇级政府。上世纪80年代以来，又专门设置了计划单列市，相当于副省级单位。这对于建立适应分布于广大区域的、条件差异显著的、多级政府层次并统一在同一个政治体制框架下的财政体制增加了极大的难度。而世界上大部分国家实行三级政府架构，我国政府级次比其他国家多出两级半，如何在五级半政府之间划分收入，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大显而易见。
2.税种数量不多，主体税种缺乏
从实行分税制财政体制比较成功的西方国家来看，一是税种数量多，大多在50个税种左右，如日本有46个，德国有50多个，美国达到80多个，二是税种结构以所得税特别是个人所得税为主体。我国的情况却与此不同，一是税种数量太少，到目前为止只有20个左右。二是在分税制财政体制改革时虽已建立了以增值税为主体的流转税体系和以企业所得税为主体税种的所得税体系，为分税制的初步实施奠定了基础，但目前的税制体系仍很难建立和发展地方税收体系，主要就是受到税种数量的限制。由于税种太少，主体税种更少，客观上为收入划分带来极大的难度。
二、完善分税制财政体制收入划分设想
(一)完善收入划分的近期考虑
针对上述目前政府间收入划分中存在问题和难点，基于目前我国各级政府之间的收入划分现状，采取激进的暴风雨式的改革尚不现实。为稳妥起见，近期可考虑在目前的五级半政府架构和开征的税种情况下，对收入划分办法进行初步的完善。
1.以事权划分财权，以支出定收入事权与财权相统一是实行分税制财政体制的一条重要原则，也是完善分税制财政体制改革的基础。为此要详细界定各级政府的事权和各自的支出范围，根据支出范围确定各级财政支出基数，再根据支出基数确定收入规模，根据收入规模再在财政间划分收入。要考虑划分后的各级财政收入总量是否达到了确定的收入规模，以确保事权与财权、收入与支出的相对平衡。以支出定收入，能使各级政府有所制约，做到有所为有所不为，保证事权与财权的统一。
2.选择适宜的分税方式，规范收入划分方法
在划分收入时，要避免或取消原来采用过的总额分成或包干、按企业隶属关系划分税收的分税方式，努力按照分税制的要求，把税种作为分税的标准，如划分税种实在无法综合平衡，可设置一个或两个共享税种。在条件允许的情况下，尽可能的采用共享税基的办法。税基共享制的最大优点，可以使各级财政都能建立随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使财政收入具有高度的可预见性。
3.扩大收入划分的覆盖面
各级政府的财政收入总的来说可划分为两部分，即税收收入和非税收入。针对目前政府间收入划分覆盖面小的问题，下一步应按照国家的有关要求，尽可能地将符合条件的政府非税收入纳入预算管理，并将其纳入政府间收入划分的范围，使分税制中的收入划分范围覆盖整个财政收入。这一方面能规范政府非税收入的管理，真实反映各级政府的可用财力，另一方面通过扩大收入划分的覆盖面，为收入与支出匹配、调节地区间财力差异打下基础。
4.合理划分政府间收入
对税收收入的划分，要区别税种的功能、作用并结合征管效率，将实施宏观调控所必需的、受政策影响波动较大的税种尽可能划给高层级政府，将适合基层政府征管的税种尽可能划给低层级政府，将与经济发展相关度高的税种作为共享税种，尽量使各级政府能有自己的主体税种。对政府非税收入的划分虽无可参考的固定模式，但对排污费、教育费附加、水资源费和土地出让金等具有专门用途的收入项目，应按照事权与财权相对应的原则确定分成比例，而不能依靠行政权力强行决定。
（二）完善收入划分的远期选择
上述近期政府间收入划分的完善应该说只是权宜之计，要彻底解决目前收入划分中存在的问题，必须减少政府级次，建立健全地方税体系。
1.减少政府级次可行性分析
目前我国实行的五级半的政府运行架构，给不同级次的政府之间的分税带来了极大的难度。随着国家各项财政改革的深入和经济的发展，减少政府级次也成为可能。
（1）撤消计划单列市。应该说，国家设立计划单列市的初衷是为了解决条块分割、城乡分割的问题，逐步探索出一条以大城市为依托、政治与经济适当分开来发展经济的路子。但从目前来看，计划单列市享受特权，和省内其他城市进行不平等竞争，与市场经济提倡的公平和公正不相符，同时也不利于省内财政转移支付制度的有效实施。因计划单列的城市，是不向省政府上缴税收的。而这些城市，恰恰是省内税收最多的城市。省政府少了这一块税收收入，无力向省内贫困地区进行转移支付。在我国目前市场经济已初步建立的情况下，计划单列市也已到了该撤消的时候了。
（2）虚化乡镇级财政。上世纪80年代，随着分级财政体制的实施，乡镇财政连续开始建立。但从目前的情况来看，乡镇财政作为一级财政的基础太薄弱，应予以虚化。目前各项外部条件也基本成熟：一是随着行政体制的深化改革，乡镇的工商、税务、技术监督、公检法等重要执法和经济管理部门先后上划或垂直管理，行政机构已不全；二是按照农村税费改革的要求，乡镇的学校、卫生院上划管理，乡镇的大部分支出为本级政府的人员工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能已形同虚设；三是近几年来税务、金融和工商等系统已开始按经济区域而非按行政区域设置机构。基于上述条件，虚化乡镇财政，已是必然。
按照以上分析，如果能把目前的政府级次由五级半压缩到四级，现行分级财政体制和收入划分中的问题，有望得到一定程度的缓解。
2.建立健全地方税体系
（1）调整和改进财产税类，使其成为基层政府的主体税种
考虑把财产税类作为基层政府的主体税种，主要是因为财产税的税基一般不会发生地区间的转移，同时由于财产税课税对象的复杂性和特点，适宜由基层政府发挥征管优势来负责征收。在西方国家，为适应征收财产税的需要,一般每隔一段时间就要对土地和房屋等重要的非金融资产进行价值评估。因此，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。可在时机成熟时将对内对外不同的房产税、土地使用税等与土地和财产相关的税种合成财产税，全面征收，把这一主体税种做大。
一、文献综述
学术界已经有相当数量的文献对我国分税制改革及其所引致的地方财政问题进行了研究并取得了一定的成果，简述如下。http://
孙德超、阎宇（2009）指出，1994年分税制改革是在财政包干制致使中央财政收入占财政收入总额的比重日益偏低的背景下出台的，它在较短的时间内提高了“两个比重”，但也遗留了许多问题，迫切需要在规则和行为两个方面深化改革。主张要以合理、明晰、稳定及协调的规则规范和约束中央与地方财政关系调整中央和地方的博弈规则。
王小毅（2009）基于公共政策普适性与特殊性辨证关系的理论视角分析了我国实施分税制的政策环境的权力分配模式、基层自治、制度转型期等三方面的特点，提出了从三个层面解决基层政府财政困难问题：完善分税制，明确事权、财权；优化行政架构，减少行政层级；逐步培养自治观念，转变分权模式。
余晓羽（2008）以分税制为出发点，对我国中央税收和地方税收之间的税收博弈关系进行了详细的分析，着重思考和反省了我国税制改革中出现的一些问题，并就此提出一些可供参考的意见，主要有：在税种划分方面应受益原则、便利原则、效率原则和集散原则；税权划分应把握税收立法权和税收征收管理这两方面；要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制等等。
苗连营、程雪阳（2009）分析了分税制改革后地方政府财政困难的问题及其后果，并且讨论了利用地方政府公债解决地方财政困难的可行性，发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟须的策略是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。
二、分税制的含义
分税制，是指在明确划分中央和地方政府职责和支出范围的基础上按照税种划分中央与地方预算收入，正确处理中央和地方政府之间的财权、财力分配关系的一种财政体制，是分税分级财政体制的简称，这种体制通过划分中央和地方税收收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系，充分调动中央与地方财政的积极性。
分税制的重点在于“四个分”。一是“分税”，即中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，将所有税收种类分为中央税、地方税和地方共享税。中央税全部归于中央财政收入，地方税全部归于地方财政收入，中央与地方共享税按照一定的比例在中央财政收入和地方财政收入中分配。二是“分管”，即中央政府管中央的财政预算收支，同时下放财权，赋予各级地方政府一定的自主管理本级财政预算收支的权利。三是“分社”，即各级财政均分设国税和地税，并且划分两部门的职责，国税负责中央税和中央地方共享税的征管及相关工作，抵税负责地方税的征管及相关工作。四是“分列”，即各级政府构成一级独立的预算，中央制定中央政府各年度预算，各级地方政府制定本级政府各年度预算。
三、分税制改革引致的地方财政问题
1、地方政府财政困难、入不敷出
分税制改革的主要目的是增加中央财政预算收入在总财政收入中所占的比重，从而增强中央对整个国民经济的宏观调控能力。但是，在分税制实行十多年后，一个凸显的问题就是地方财政预算收入占总财政收入的比重大幅下降，地方财政困难的现象日益普遍和严重。1993年到2004年间，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重从78%下降到42.7%，但中央政府的比重却由22%上升到57.2%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的水平。
（1）原因分析。第一，中央和地方税收收入划分不合理，地方政府财政收入来源减少。分税制改革后，政府将大多数税收收入数额大、收入稳定的税种都归入中央税或者中央与地方共享税，而留给地方政府的大多是税收收入数额少的税种，这样的制度设置直接导致地方财政收入总量上的减少。比如铁路运输、国家邮政、工农中建四大股份制商业银行及各地方银行和外资企业及非银行金融企业所得税、营业税全部归入了中央税，这使得地方政府享受不到地方商业银行、国家邮政的地方机构等的所得税和营业税，但这些机构的营业税和所得税又往往是分税制改革前地方财政收入的主要来源之一。第二，地方政府财权和事权不相对称。分税制改革后出现的一个普遍现象就是事权、财权划分不清，事权维持了改革前的状况，而财权却主要划归中央。这样就导致事务上的管理由地方政府负责但却没有相关管理支出的收入来源。比如，分税制改革后将各地方银行和外资企业及非银行金融企业等企业所得税、营业税划归为中央税，但是这些企业由于地处地方，其相应的管理事务仍由地方负责，这就使得地方的财权和事权不对称。第三，地方政府缺乏其他的融资机制。1995年开始实施的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，分税制改革后地方政府在收入来源减少的情况下不能通过发行地方债券等融资手段获得额外的现金流入，因此，地方财政的现金流周转不能通过其他的融资手段得到缓解。
（2）后果分析。第一，地方财政困难导致地方财政支出结构不合理。分税制改革后地方财政收入减少，财政困难，但预算法规定地方财政不允许出现赤字，必须预算平衡。于是便导致地方财政将有限的收入投入到对经济发展见效快、对gdp增长贡献大的项目中去，比如大型基本设施建设等，而减少了对农业、教科文及卫生等公共事业项目的投入。分税制改革后地方财政的支农支出和科教文卫支出的比重成整体下降趋势，这不利于我国提高教育、医疗保障水平，改善民生，提升产业结构。第二，地方政府乱收费现象严重，预算外制度外收入增加。分税制改革后地方政府收入减少，同时预算法又规定地方政府不可以发行地方政府债券，这促使他们通过预算外和制度外收入的渠道来增加收入，乱收费现象也就日趋严重。地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7％上升到1998年的94.7％。乱收费会加剧增加人民负担，加重社会矛盾，不利于社会稳定；预算外收入和制度外收入的不合理增加不利于财政预算的监管和透明化。第三，地方财政困难导致腐败增加。分税制改革后地方财政为了增加收入，都想尽办法多争取中央财政的转移支付，腐败现象也大幅增加。这将不利于财政资金配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我国政党的建设。
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2、地方政府缺乏税收立法权
我国分税制改革仅仅赋予了地方政府以地方税的征收权和一些具体措施的制定权，相关税收的立法权和政策制定权全部集中于中央，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。因此，地方政府在税收征管方面的自由度就很少，无法根据地方各自不同的经济发展状况、人民生活水平来调节税基和税率以提高征税的综合效果，无法通过适当的地方税收立法来规范税收征管制度。
3、省级以下分税制不完善http://
目前的分税制改革只是重点改革了中央政府和省级政府间的财政收入支出分配关系，但对省级以下各级政府分税制的改革的落实并不到位。我国的行政管理层次很多，省级及省级以下的有省、市、县、乡四级。根据分税制的要求，省级政府及其以下各级政府之间也要有明确规范的税收收入和支出的分配关系。省级以下政府在这点上的改革并不完善，分配关系也不明确，这与我国行政管理层级过多也是有关的。
4、中央对地方税收返还政策加剧地方间不公平
如前文所述，在分税制改革之后，中央政府为保护个地方政府的既得利益格局，设置了中央对地方的税收返还政策。1993年中央净上划收入全额返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。税收返还政策的标准默认了起点上的不公平，经济发达、税源充足、基期净上划收入多的地区以后每年税收返还的数额就多；而经济落后、税源不足、基期净上划收入少的地区以后每年税收返还的数额就少。这样实质上加剧了不同地区地方政府之间的财政收入差距。
四、解决方案
1、完善分税制各项制度设计
（1）完善税收收入划分办法。地方政府财政困难的一个很重要的原因是中央和地方政府税收收入划分的方法不尽合理，地方的税源少、税额少。因此要将税收划分合理化，增加地方税收收入来源，调动地方增收积极性。
（2）合理划分中央和地方的事权、财权。中央和地方政府的事权划分应充分考虑各级政府的职责范围、事务的性质及管理的效率三方面因素，既做到各级政府都各尽职责又能最大化各级政府的管理效率。同时，确定中央政府和地方政府的事权划分后再确定各级政府的财权，必须做到事权与财权的相互匹配，事权有财权的支撑，财权也有相应的事权为依据。
（3）加强地方的税收立法权。中央政府可以在把握关键立法权的同时赋予地方政府一定程度的地方税种立法权，这样可以增强地方政府在税收征管过程中的自主权，提高征管效率和税收的综合效果。
沉寂十六年之后，分税制终于再次萌生变数。
新年伊始，广东酝酿两年多的分税制改革出台，省和县市之间的主要税种分配关系由此前的“四六开”转为“五五开”。
和广东省的收权式改革不同，湖北省选择了下放财力。2010年年底，湖北省出台文件，宣布2011年起省级共享税收收入将全部下划到市县，作为市县固定收入，以推动县域经济发展。
这些税收体制改革引人注目，但是离实际上的分税制还有很遥远的距离。中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华对《凤凰周刊》记者表示，省以下现行的税制大多数是分成制而非分税制，湖北和广东的改革都只是对分成制的修正和改变，真正的分税制改革仍然可望不可即。 地方税都是一些鸡毛蒜皮的小税种。
粤鄂新政
广东省政府的《广东省调整完善分税制财政管理体制实施方案》（下简称《方案》）规定，从2011年1月1日起，广东省财政对营业税、个人所得税（含利息所得税）、土地增值税等几大主要税种的地方收入实行新的分税办法：省级与市县分享比例由“四六”调整为“五五”。
广东的改革可以分为两个层面，除了上述内容之外，另外一个层面是理顺所得税分配关系。改变按企业隶属关系划分企业所得税的做法。
即隶属于省级财政管辖的企业所得税收仍然归省级财政，但是隶属于市县的企业所得税归地方的部分，全部改成由省级与市县按“五五”比例分享。过去的做法则是，除省级固定收入外，隶属市县的企业所得税归市县财政。
这次改革仍然采取了增量改革的办法。广东省财政厅表示，为保障市县既得财力和经济发展积极性，广东拟按照“存量不变、增量调整”的原则，将确定2010年为基数年，对此税收基数上新增的部分实行新方案，存量部分则维持老办法不变。
杨卫华对记者表示，按此粗略测算，如果2011年广东财政一般预算收入增长15%，按“五五”分税制，则广东省级一般预算收入可增加300亿元到400亿元之间。
而改革后省级集中财力的分配使用，主要用于加大对欠发达地区转移支付力度，增强其财政保障能力和构建生态补偿机制。
虽然广东是全国经济总量最大的省份，但其贫富差距、区域发展不平衡问题也最为严峻。数据显示，2008年广东地区发展差异系数为0.746，高于全国0.58的平均水平，更远高于江苏、浙江、山东等沿海发达省份。
与此同时，广东省财政厅的预算内收入占全省比重在不断下降。广东省财政厅发出的新闻稿称，2009年省级一般预算收入占全省的比重降至19.9%，明显低于全国23.5%和东部地G23.8%的平均水平。为平衡地区间发展，广东采取了将更多的资源集中在省级财政进行分配。
而湖北省采取了完全相反的做法。湖北省2010年年底出台《关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》，宣布从2011年1月1日开始，湖北所有省级共享税收收入全部下划市县，作为市县固定收入，税收统一实行“属地征管、属地入库”。
上述文件规定，省在原财政管理体制下分享的税收，以2010年各市县核定省级税收为基数，与各市县地方税收收入增长速度同增同减，由市县通过财政年终结算上缴省财政。
在之前的体制中，市县的财政收入增收中税收一般大部分都要上划，而非税收入主要是由行政收费收入、罚没收入、专项收入和国有资本经营收入组成，基本上是列收列支，很少形成可用财力。
以湖北荆州市为例，2009年，荆州市全口径财政收入突破50亿元，但在目前的分税制财政体制下，其2009年市直财政收入仅为9.74亿元，其地方一般预算收入仅为3.42亿元，同比增加0.68亿元。
实际上，大部分上缴的省级共享税收收入都会通过转移支付的方式回到市县级，其中部分可作为固定财力自主支配。
对于为什么还要进行这项改革，中南财经大学财税学院教授薛刚表示，当前这种“一收一支”的地方财政收入分配办法，由于财力回转到市县所需时间较长，从而影响到市县对资金的使用安排;此外，也因为许多转移支付带有专款专用性质，而给基层财政支出添加了许多限制。
湖北一些官员认为，未来省级共享税收收入全部下划到市县以后，将直接作为市县固定收入的一部分，税收统一实行属地征管和属地入库。“相当于增加了地方可支配财力的额度，亦省去了转移支付的环节。
94税改后遗症
广东和湖北并非个别案例，实际上此前已有部分省份探索共享税收收入适当比例下划。
去年年初，湖南省除了把原先省市共享的土地增值税和城镇土地使用税下放至市县外，亦将营业税、增值税、资源税的分享比例调整为1：3。
但是实际上，这些省市的改革都只是对原有的省以下“分成制”财税体制的修补，而并非真正的分税制改革。
对现行分成制的调整无法解决当前财政体制的问题，病根可追溯到1994年分税制改革的不彻底。
1994年的分税制改革只在中央和省级政府之间进行了分税，结果一些本来是地方税的税种如企业所得税和个人所得税，被纳入共享税的范围。营业税本不是共享税，但金融系统的营业税是按照隶属关系划分，实际上还是由中央和地方共享。资本市场证券交易印花税也处理成了共享。
在此情况下，留给省以下地方政府的分税空间几乎不存在。在省以下还有四级政府，而主体税种都被设定为中央税和共享税，地方税部是一些鸡毛蒜皮的小税种。
财政部科研所所长贾康近期在中国金融40人论坛上表示，从1994年分税制改革之后，一个公认的基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。
比如江苏、浙江、福建明确表示省以下不搞分税制，而是分成制。其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制。
以此次下放财力的湖北省为例，湖北省在改革之前对收入的划分比例为：划归地方财政的25%的增值税中，省和县市的划分比例为8%：17%;在全部收入归属地方财政的营业税中，省和县市的划分比例30%：70%;而在40%收入划归地方财政的所得税中，省级财政分得15%，市县级财政则分得余下的25%。
虽然中央集中起来的财政资金通过转移支付向省市县政府返还，但占据转移支付比例较大的所谓专项转移支付都是有明确的用途和去向，如何配置有限的财政资源实际上还是当地地方政府更清楚。
其次，由于专项转移支付的资金划拨决定权在各个部委，寻租导致的“跑部钱进”成为公众深恶痛绝的现象。同时在转移支付的过程中，普遍存在的层层截留和市刮县的现象，也导致了转移支付资金的流失和低效率，成为县乡财政困难无法得到缓解的原因之一。
一边地方财税在流失，另一边事权重心却越压越低。贾康对《凤凰周刊》记者表示，1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，很多时候上级对下级就是明确要求“必须达标”，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办？只能逼着地方东挪西借，甚至借高利贷。
扁平化
对于目前的分税制的改革方向，业界普遍形成的共识是扁平化、划分事权和培植地方税系三个方向。
世界上大多数国家均采多级政府，如，美国是联邦、州、地方三级;英国、瑞典、荷兰等国中央政府与地方政府两级政府形式，相应的财政体制也分成了三级或两级。
中国现行的五级明显层级过多，为使在省以下推行分税制逐渐成为可能，贾康说，接下去应把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”。财政部文件要求，到2012年，除少数民族地区以外，全国都要实行省直管县。属“辖县大省”的河北现在已经有92个县实行了省直管县。
另外一个切入点是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。农业税取消以后，乡镇已经基本没有收入了。“如前几天我们调查过合肥旁边肥西县的一个乡财政，他们是农业区域，一分钱收入都没有，每年2000多万元运行经费全靠上面下拨，这种乡镇财政其实已经不是一级财政。”贾康表示。
省管县和乡财县管肇始于浙江，在“浙江模式”中，市县行政不同级但是财政同级，市级财政只管市辖区，乡财乡用县管的逻辑是乡镇不再作为财政实体。
省级政府将收入考核、转移支付、财政结算、资金调度的工作直接部署到县级政府。地级市的预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与辖区内的县没有对应的结算关系，地级市与县之间只在预算外收入上有结算关系.这种制度安排极大的刺激了县域经济的发展，浙江县域经济约占全省地区生产总值和财政总收入的70%。
但财政扁平化的改革很难单兵突进，浙江的经验也很难简单复制到其他省份。贾康认为，如果行政上不实现扁平化，财政上的扁平化恐怕也很难实现。
目前，广东已经在试行行政上省直管县。但作为应对之策，很多地级市一度纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区。如深圳的龙岗、宝安，广州的增城、花都，汕头的潮阳、澄海，惠州的惠阳，珠海的斗门等，无一例外也都由县（市）改为区。
而最轰动的，要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名并拥有“准地级市”待遇的县（市），与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区。此前湖南某市也出现过将富裕县设为区，同时将穷县一脚踢开的案例。
除了遇到地级市的狙击和对抗之外，广东省级政府的行政管理能力也遭遇挑战。一位广东的专家表示，县级行政区域过多和省政府管理能力难以覆盖，这也是“浙江模式”在广东不可复制的主要因素，浙江全省只有40多个县，目前广东21个地级以上市共辖有67个县级行政区域。
对此，贾康认为，可以考虑把大省化小，过去结合三峡建设，把重庆提升为直辖市，使原第一大省四川分出3600万人。现在的第一大省河南有人说可以分为中原省、黄河省，“这个事情正面讨论太敏感，可以不动声色慢慢去做。”
充实地方税
在财政层级扁平化的基础上，同时通过开征新税等方式将地方税充实，真正完成省以下的税收划分。
目前中国的地方税包括资源税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税。
这些都是小税种，就全国一年下来的税收总量也就在百亿元的级别。地方目前的主要税收来源为营业税和个人所得税、企业所得税以及增值税的共享收入。
对于当前地方税收体系的不合理之处，业界已经形成共识。目前，按照分税制的要求，划归地方财政的税种占内地已开征税种的70%左右。但这些税种是杂乱无章地堆砌在一起，谈不上功能交叉、相互组合，不能构成一个科学的地方税体系。
从税种设置和收入规模来看，现行地方税体系的主要问题在于主体税种缺位、规模过小，不具备与经济增长密切相关的内生增长机制，导致地方政府没有长期、稳定、可预期的财源地方税体系的缺陷使得基层财政丧失了基本保障能力，影响了基层政府的正常运转。
税务总局曾经在2007年公布过一次地方税收入的数据，当年前11个月全国地方税收入仅为4029.16亿元，而当年全国税收总收入为49442亿元。全年的地方税占全国税收总收入的比重不超过10%。
在缺乏财政收入支柱和面临支出压力以及政绩考核的多重约束下，地方政府走向了土地财政，依靠土地出让收入和房地产税收来支撑地方财政的道路。而这又激发了领导人短期行为，在自己任期内形成政绩。
对于土地财政背后的驱动逻辑，决策层并非不清楚，充实地方税早已提上议事日程。2008年，国税总局局长肖捷就在《求是》杂志撰文表示要推进地方税制改革，研究推进房地产税制改革，深化房地产模拟评税试点工作。改革资源税制度，加大保护资源的力度。
其中资源税改革已经于2010年开始在新疆试点，从原来的计量征收改为计价征收，且仅覆盖石油和天然气。根据新疆财税部门的测算，资源税改第一年给新疆带来五十亿元的增收，以后还有可能增加。而房产税目前已经确定在重庆开始试点，为了减少社会阻力，当前的设计仅对高端房产征收。
贾康认为，中央应该配置关税、社会保障税、个人所得税;在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归它，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法;到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税;在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。
对于当前增值税扩大范围至服务业，贾康认为，税改必须要和地方税支柱打造形成呼应，采取“在后跟随”的方式来推进，如果没有资源税相对充分的发展和房地产税的破题和确立，使其至少在发达地区较快地形成一定的支撑力，先行贸然做有利于中央的增值税扩围，必定导致中央和地方关系的矛盾更难处理。
在税改顺序上，贾康建议，近期资源税要趁势扩大区域覆盖面和品种覆盖面;近中期，要鼓励像上海、重庆这样有积极性、有战略全局思考的地方决策层，先行先试搞房产税，经过一段时间实验，再考虑扩大覆盖面。
在中期，“十二五”前期应该确立社保税的框架，启动环境税改革措施，个人所得税也势必做优化调整;而中长期，应当对遗产和赠与税进行积极研究和讨论，虽然在一段时间看来难度比原来大一些，但是如果把眼光放得更长远一点，遗产和赠与税的制度意义重大。
对于既没有资源优势，工商业又不发达的地区，社科院财贸所研究院杨志勇则认为，应该取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定，实行真正的共享。现行的增值税、企业所得税和个人所得税共享都是增量共享，存量不共享。
杨志勇建议，应建立分税与分租、分利相结合的财政收入划分体制。建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制。
分税制导致的问题之一：基层政府财政陷入困境
1.分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业
分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。这种行为的改变具有一定的积极意义，特别是可以减少当时地方政府争投资、忙于上短线项目的短期化扭曲行为。
但是，规范的农业各税数量是有限的，规范的转移支付制度尚未健全，因此难以提供基层政府正常运转所需要的资金。特别是处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。
继之而来的农村税费改革，堵住了基层政府的乱收费渠道。农村税费改革的宗旨是对基层政府的收入来源，以及征集方式进行规范，同时降低农民负担。
取消农业税政策的出台，意味着因农村税费改革已经大大降低了的基层政府收入来源的进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响很大。在一些以农业为主的区县，国、地税收入所占比重很低，农业税占到当地财政收入的1/3以上，有些县甚至高达70%-80%。调查显示，中西部贫困地区，一些镇的地税和国税收入占其财政总收入的比重只有5.5%。
2.其它导致基层政府财政陷入困境的体制因素
（1）过多的财政层次导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限。现行《预算法》含有一级政府一级财政的规定。1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税财政体制的基本框架，也决定了各省对下进行财力分配的资金总量。在中央与省，省与地市，地市与县，县与乡镇的财政关系中，基本是财力集中在上一级政府，支出放在下一级政府，这样的安排是符合公共财政理论的成本效益原则的。但是，过多的政府级次带来的中央与地方政府之间财政关系的复杂，导致了基层财政收入来源的不稳定。一方面导致基层政府缺乏自有的主体税种，另一方面给转移支付、特别是省以下的转移支付带来困难。
1994年的分税改革，允许省以下的财政体制随地区不同而存在差异，因此许多地区的基层财政体制是过去的财政包干制和现行的分税制的结合。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，到政府级次末端已所剩无几。
（2）基层政府职能转换导致政府资金缺口加大。在财力集中的同时，按照公共财政框架的要求，基层政府职能逐步调整，县乡财政支出更多地集中在提供教育和行政事业费、基础设施建设等地方性公共物品开支部分。另外，省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾。
（3）机构臃肿、冗员过多也是乡镇财政紧张的重要原因。虽然有关法律规定作为农村基层政府的乡镇政府，其机构不要求与上级政府的部门进行对口设置，但对乡镇政府机构设置的审批程序没有严格规定，造成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，每40个农民就养一个乡镇干部。减免农业税将会使农民负担有所减轻，但如果不能尽快解决基层政府的收入来源，政府机构维持不下去，农民负担还会反弹。
分税制导致的问题之二：区域间不平等
地区差距的存在，导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的条件下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一，是导致了教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。资料表明，东、中、西部地区政府在义务教育投入水平上存在严重差距，同时各省内的教育投入也存在不均衡。另有资料表明，中国的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康结果更好。
1.转移支付制度存在的问题
分税制实施以来，中央财政已经具备充裕的财政自给能力，征收的收入除了满足本级支出外，有相当一部分可以用于对地方政府实施转移支付。虽然中央财政具备了向地方财政实施大规模转移支付的财力基础，但直至目前为止，转移支付仍存在很多问题：
（1）均等化转移支付的总量仍然偏小。1995年实施的过渡期转移支付首次引入了因素分析法，利用公式计算中央对各省级政府的转移支付额度，但绝对数量十分有限。1995-1999年分别只占当年中央补助地方支出总额（财政口径，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性转移支付额61.65亿元，加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出的1.83%。
省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。据统计，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的40%。不少县乡拖欠工资问题，不仅与其机构冗员有关，也是县乡财政困难的真实反映。
（2）转移支付结构不尽合理，专项转移支付比重较大。虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥，并带来一系列的问题：一是在地方财力有限的情况下，一些困难地区存在专款被挤占挪用的现象；二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。
2.税收政策和税收制度对地区差异的影响
（1）区域税收优惠政策。改革以来业已出台的一些地区税收优惠政策，导致企业寻求逃避税收的保护伞，投资向有优惠政策的地区转移，形成了各地区间、各级政府间横向和纵向的税收竞争。地方政府一方面积极游说中央政府出台有利于本地区的税收优惠政策，另一方面也积极运用业已出台的税收优惠政策吸引税收资源，不仅减少了总体的税收收入，也导致了地区间差距的拉大。事实证明，区域税收优惠政策对地区差距拉大的作用是明显的。
（2）税法的漏洞。现行税法存在漏洞和相互矛盾之处，在实际工作中出现责任不清的问题，造成不同地区的税务机关在征管方面争抢税源。如征收地问题，税收实体法中的营业税、企业所得税、增值税和消费税的规定各执一词，各地的税务机构从自身利益出发做出征管决定，经常出现争夺税源现象。
（3）改革措施对地方税收收入的侵蚀。一些改革措施，如支持下岗职工再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、支持技术创新和技术改造的优惠政策等，都会涉及营业税、个人所得税、企业所得税等与地方收入密切相关的税种，影响基层财政收入。
深化分税制改革的对策建议
1.减少财政级次，解决基层财政困境
一般认为，基层财政体制改革应该在政府体制改革的基础上进行。但事实上，基层财政体制的改革，也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有效运行，并具有自律机制的基层财政体制，而不仅仅只是为了缓解当前的收支矛盾。
三级政府体制在国际上较为通行。不仅联邦制国家的政府体制是三级，单一制国家中也不是单纯的两级政府。中国目前政府体制下的分税财政体制，要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入是不可能的，从中央政府下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素导致了基层政府获取稳定财政收入的困难。一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。
（1）乡财县管：安徽省的经验。始建于上世纪80年代的乡财政一直不甚完备，各地的情况也有不同。从目前的收入情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。由县财政代管乡级财政是可行的。
安徽省是最早实行农村税费改革的省份，在两年前又开始推行乡镇财政由县级财政代管，并建立了一套较为行之有效的规章。在进行乡财县管之前，进行了并镇改革，减少了乡镇数量。但不可否认的是，乡镇政府的职能仍然是存在的，特别是在一些交通和通讯设施较差的山区。
（2）省直管市、县财政的思路。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一些省份的地市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。
在浙江、安徽等地，省和县之间的体制联系较多，市是一种过渡的形式。浙江市和县的财政都和省财政对话，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。但在省份，如吉林省，则各级次的依次管理仍然很强。
在目前市县行政不同级的情况下，可以先实行财政同级的改革。
（3）三级财政体制的设想。中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。如果能把财政体制缩减到三级，对于解决基层财政问题可能是一个相对简单的体制框架。当然，为了切实解决基层财政问题，还需要继续改革转移支付制度。可以先考虑实行乡财县管的财政体制，然后推开市县财政同级的改革。
与此同时，分级财政体制中的基层政府具有了解当地居民公共产品和公共服务需求的信息优势，出于政府资金使用效率的考虑，凡是一级政府可以有效提供、有效管理的公共产品及服务，应赋予该级政府相应的职能，逐步完善多级财政体制。
2.构建地方税体系
地方政府存在的基本经济理由，是由于它能够有效率地提供满足本辖区居民需要的公共服务。设置地方税的意义即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。因此，在分税财政体制中，地方政府稳定的税收能力是应该首要解决的问题。
第一，目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。但一般说来，间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革，会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低，但出于税制公平的考虑，其主要部分应放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，这是世界各国的惯例。
第二，财产税（或称不动产税）是最适宜成为基层政府地方税的税种。一是因为财产税的非流动性，使其可以成为地方政府的稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税，财产所有者（或使用者）是当地公共服务的受益者，因而较易推广。目前中国有关财产方面的税收，只占税收总量的不足5%，还有很大的发展空间。资源税基于同样原因，也是地方政府较为稳定的收入来源。
第三，关于分税财政体制中的共享税，应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。
第四，地方政府的非税收入也要逐步规范化。一是取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。二是对地方政府提供的公共服务进行正确定价，合理收取使用者付费，弥补其投资成本，作为正税的必要补充。
3.税权的适当下放
地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自的保障。税收管辖的分权，包括税收的立法、执法、司法权在不同级次立法机构间的配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法制化建设，也有利于分税制财政体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方税的税收立法权可按不同税种分别处理。
值得指出的是，适当下放税收立法权限，需要有其他方面改革的配合，例如减少财政级次，实行中央、省、市县三级财政体制；同时进行不同级次政府事权的改革和界定等。
4.转移支付制度的进一步完善
首先，转移支付制度进一步改革的设计原则，是在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。多级政府财政体制中的转移支付，主要是为了平衡地区间的财政能力，并对存在有跨区溢出效应的地区财政支出（如环保和教育）做出补偿。同时，要配合进行预算管理的法治化、透明化合公开化，以及外部环境的改善。
其次，作为大国，在中央政府对地方政府的转移支付制度完善的同时，也应注重省对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，才能确保全国地区间差距的本质缩小。
第三，简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。
最后，调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，完善计算公式，增大其缩小地区间差距的作用力度。同时控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性。并加强监管，提高专项转移支付资金的使用效率。
分税制的确立和改进
从制度层面看，1994年开始的分税财政体制改革使中央财政收入占全国财政收入的比重大幅度提高，对中国的多级财政体制的建设也产生了正面影响。
但是10年来，实行分税财政体制后的基层财政逐步陷入财政困境：划分税种后基层政府收入结构改变——基层政府更为依赖自有的农业税收——规范的农业各税数量不足，且转移支付制度不规范——基层政府不得已采取非规范的筹资行为——解决农民负担的税费改革堵住了基层政府的乱收费渠道——取消农业税后基层政府收入来源更少。
1.分税财政体制的开始
1994年开始实行的分税财政体制，其主要内容是将94税改后的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，同时分设中央和地方两套税务机构分别征管。此外，关税是中央收入，而农业各税属于地方。这项改革的直接结果是，中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年54.93%，2003年为57.47%。从地方政府的不同级次看，省、市级政府也在不断加大财政资金的集中力度，省级政府资金占地方各级总资金的比重，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2个百分点。
2.转移支付制度的逐步建立
在划分税种的同时，实行了中央对地方的两税（指增值税和消费税）税收返还政策。这一政策在当时也被列为转移支付的内容之一，但其实税收返还只是一种激励地方税收努力的政策。1995年开始着手建立中央对省级政府的转移支付制度，并在其后的几年间逐步建立起包括公式化的“过渡期转移支付”、专项拨款等5种转移支付手段。
截至2003底，按财政口径计算的转移支付制度包括中央对地方转移支付、税收返还和体制补助三大部分。
3.省以下的转移支付制度各不相同
在1994年中央和省级政府实行分税财政体制改革、以及1995年开始构建中央对地方政府的财政转移支付制度后，赋予了省级政府自行确定其省以下财政体制形式的权力。因此，目前在不同省区的省以下财政体制不是统一的。
第二条本办法适用于县各级税收入库预算级次的管理和划分，中央、自治区级税收入库预算级次的管理及划分依照国家和自治区有关规定执行。
第三条税收入库预算级次管理有利于全县税源的划分与监控，进一步理顺县级与乡级财政分配关系，充分调动乡镇协税护税的积极性，强化县乡两级财源建设，完善全县重点税源的税收征管，堵塞税收漏洞，增加税收收入，实现税收入库预算级次的规范化管理。
第四条县政府统一负责全县税收入库预算级次管理工作，县财政局具体负责组织实施，县国税局、地税局、工商行政管理局、统计局、人民银行县支行（国库）（以下简称国库）等有关部门在各自的职责范围，积极配合财政部门做好税收入库预算管理工作。
第五条税收入库预算级次的确定
一、凡在我县注册私营以上企业和可镇范围的个体工商户缴纳的税收属县级财政收入。在各乡镇注册的运输企业税收，仍属乡级财政收入。各乡镇引进的经营业务不在我县行政管辖范围的企业，实现的税收属乡级财政收入。对各乡镇经县政府批准实施的重大税源和重大建设项目实现的税收，税收返还比例采取一事一议。
二、县城可镇范围，经济开发区、金三角开发区范围的建筑业、房地产开发企业的税收归县级财政收入。
三、县级以上单位及各职能部门在乡镇投资的建设项目，凡报帐单位属于县级以上单位和县级职能部门的应纳税收属县级财政收入。
四、生产经营地址在县城可镇范围外（不包括经济开发区、金三角开发区）的中小企业（注册资金在500万元以下），在建设期间应缴的建筑营业税和经营期间的营运税归乡级财政收入。
五、县委、县政府引进的重点企业和重点建设项目（如呼和浩特抽水蓄能电站、风力发电等）以及大型企业（注册资金在500万元以上），建设期间实现的建筑营业税，归县级财政收入。
第六条重新规范县级与乡级税收征管范围后，县乡财政体制结算办法按新管理体制确定。对应按本办法返还乡镇的税收收入，由财政局年终予以返还。
第七条财政局按季与地税局、国税局、工商局核对管户，掌握私营以上企业注册登记情况，加强企业税源监控，避免税收流失。
第八条县本级和乡级要按本办法强化对本级或本地区的税源管理工作，建立健全税源管理档案，财政局、审计局、地税局、国税局、国库等部门要加强对税收收入预算级次的检查工作。对不按本办法执行，擅自改变税收入库预算级次的，按《中华人民共和国税收征收管理法》第七十六条和《中华人民共和国预算法》有关规定严肃处理，情节严重的要追究有关人员责任。
主要是今年的财税收入指标定的非常高，这次全市财税收入调度会议非常重要。之所以说重要。去年我把该想的方法都想了今年增收的工作难度比较大，要完成任务必需加大力度、强化措施，市政府必需时刻高度关注、加强调度。之所以说重要，现在已进入项目建设的施工期，财税部门必需紧紧抓住一次税源，强化征收管理，确保颗粒归仓。之所以说重要，1-4月份，国地税和财政部门千方百计组织收入，做了大量卓有效果的工作，付出了艰辛的努力，财税收入坚持了一定的增幅，但自身潜力还没有完全挖掘进去，没有达到全市经济工作会议确定的序时进度。最近，书记和市长多次调度和强调财税工作，要求我必需依照序时进度完成收入任务，保证时间过半征收任务完成过半。今天的会议主要是总结1-4月份财税收入完成情况，分析当前财税形势，安排布置二季度后两个月重点工作任务，确保完成上半年财政收入任务。下面，强调三个方面的意见。
一、肯定成果。
各县（市）及各级财税部门紧紧围绕市委、市政府确定的财税工作目标，年初以来。克服国家税收政策调整以及政策性支出增多等诸多不利因素的影响，突出重点，强化举措，科学理财，全力以赴支持经济社会发展，财税工作取得了多年来少有的好成绩，为经济社会发展提供了可靠的财力保证，总体呈现以下几个方面的显著特点：
（一）财政收入坚持了快速增长的良好势头。一是全口径财政收入实现大幅增长。1-4月。同比增长29.4%1-3月增幅在全省9个市（州）中排第4位（1-4月增幅排名还没有出来）从市本级及县级财政的收入情况看：1-4月，市本级完成118040万元，同比增长36.9%这个增幅在全省9个市（州）本级排名还没有出来（一季度排在全省第3位）梨树县完成19582万元，同比增长28.6%双辽市完成13580万元，同比下降4.2%伊通县完成12117万元，同比增长0.8%公主岭市完成34350万元，同比增长36.7%总体上，市本级、公主岭、梨树好于伊通和双辽。其中，全市国税部门完成93035万元，同比增长14.9%全市地税部门完成79303万元，同比增长53.6%全市财政部门完成25560万元，同比增长25.5%二是地方级财政收入增速较快。1-4月，全市地方级财政收入完成97367万元，同比增长41.1%这个增幅在全省9个市（州）中排名还没有出来（一季度是排在第4位）从市本级及县级的情况看：市本级完成43681万元，同比增长41.5%这个增幅在全省9个市（州）本级中排名还没有出来（一季度是排在第5位）梨树县完成11089万元，同比增长29.1%双辽市完成9894万元，同比增长21.9%伊通县完成7820万元，同比增长15.4%公主岭市完成24883万元，同比增长69.6%其中，市本级国税部门完成11752万元，同比增长5.7%市本级地税部门完成60210万元，同比增长60.5%市本级财政部门完成25560万元，同比增长25.5%
（二）重点纳税企业拉动作用明显。全市仅卷烟厂、烟草公司、昊华化工有限公司和吉林省新天龙酒业有限公司四家企业的入库税金就达到40050万元。占增收额的39.3%卷烟厂由于卷烟结构调整，高档烟比重增加，单箱价格同比增长了27.6%实现销售收入43601万元，增长43.9%入库税金25692万元，增收8075万元，增长39.9%烟草公司由于销售结构调整，每大箱单价同比增长14.9%实现销售收入42986万元，增长16.4%实现税金8099万元，增收3767万元，增长87.0%昊华化工有限公司到2010年10月“双二十”项目进项税金已全部抵扣完毕，从当年11月份起，该企业开始实现税金。一季度入库税金1629万元，增收1451万元，增长815.2%吉林省新天龙酒业有限公司一季度实现销售收入24730万元，增长11.3%入库税金4630万元，增收2606万元，增长128.8%重点税源企业的强劲拉动，财政收入增长的一个主要原因。
（三）地方级财政收入增幅高于全口径财政收入增幅。1-4月。对财政收入增长的贡献率大幅提升。此外，全市乡村维护建设税、土地增值税、耕地占用税等地方税种占地方级财政收入税收收入的比重为48.2%比上年同期提高了7.1个百分点。全市地方级收入增幅高于全口径收入的增幅，这是一个可喜的变化，反映出我市财政结构正逐步优化。
各县（市）全口径财政收入增幅，四）各县（市）收入增长不均衡。从1-4月收入增长的情况看。除市本级和公主岭外，其他县市均低于全市增幅，双辽市为最低，低于全市增幅33.6个百分点，低于市本级41.1个百分点。地方级财政收入中，除公主岭市高于全市增幅外，其他县（市）均低于全市增幅，增幅最低的伊通县低于全市增幅25.7个百分点，低于公主岭市54.2个百分点。公主岭市财政收入增幅较高的主要原因是高铁工程缴纳营业税1266万元，与土地相关的小税种增势强劲，耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税分别增收2148万元、681万元、412万元，分别增长808.0%189.9%625.7%拉动了地方级收入大幅增长。伊通县财政收入下降的主要原因是去年12月份油田增值税进项多，结转到今年抵扣；房地产企业因季节性因素影响，没有实现建扎营业税收入；车辆购置税较上年同期短收287万元。
实现了开门红，虽然1-4月我市财政收入增速较快。但也要清醒地看到当前我市财政工作面临的严峻形势，主要表示在以下几个方面：一是外部竞争压力加剧。省里从去年开始，每季度在吉林日报上公布各市州的主要经济指标，目前我市的财政收入指标虽然在全省比较靠前，但我财政增幅与全省平均增幅和长春等兄弟市州的增幅差别较大，同时也面临着周边市州的竞争压力。截止到3月末（4月末数据还没有最后公布）全省财政增幅达到31%长春的增幅为76.3%白城增幅为68.3%延边州增幅为62.7%市增幅是51.1%排在第4位，这是一季度的增幅排名。虽然1-4月份全省排名还没最后公布，但从我市环比增幅情况看，市如果不能将速度提上来，现在全省位次很难保证。二是一般预算全口径财政收入等指标均与全市经济工作会议确定的指标有较大差距。1-4月份，全市一般预算全口径收入、地方级财政收入、市本级地方级收入分别完成197669万元、97367万元和43681万元，均低于六届人大四次会议确定的收入指标，距离全市经济工作会议确定的收入指标差别就更大。虽然1-4月节日较多，一些企业没有满负荷生产，这在一定水平上影响了财税收入，但从另一个正面也反映出我市财政收入的基础还不够牢固，必需引起重视。三是主体税种增长速度偏慢。年初以来，全市经济坚持了平稳较快增长，1-3月全市GDP增长13.2%规模工业增加值增长26.9%全社会固定资产投资增长39.6%与全省平均水平大致相同，但经济增长效果没有充分体现到财税增收上来。四是非税收入占比相对较高。1-4月，市本级非税收入增长虽然只有34.5%但非税收入占地方级财政收入的比重高达29.6%高出全省平均水平5.4个百分点，优化的空间仍然很大。
虽然与去年同期我市收入增幅较快、基数相对较高等客观因素有关，以上问题的发生。但也有我对财税形势掌握不准、征管力度不够大、挖潜手段不够多等方面的原因。面对存在较大差别和严峻形势，各级政府及财税部门要切实增强责任感和紧迫感，要充分认识到财税问题不只是经济发展问题，也是一个严肃的政治问题，更是保运转、保民生、保稳定的重大问题。从讲政治的角度来看，财政工作是各级党委、政府最关心、最重视的一项工作。财政收入的增长情况，很大水平上反映出各级政府领导的工作能力和水平，事关一个地方党委、政府的形象。特别是对财税部门来说，领导班子的能力强不强、战斗力高不高，关键就是看财税增长这个硬指标。从发展的角度来看，财政收入是国民经济的综合反映，衡量各级政府工作效果的最重要指标。GDP固定资产投资等主要经济数据的核算都与财税收入有很大的关联，可以说，财政增幅上不去，这些经济指标的增长就失去了支撑。要加快转变、加快赶超、加快隆起，财政增幅首先要上去，否则只能是空谈。从保支出的角度来看，当前，市加快社会事业发展、大力改善民本民生，以及维护社会稳定等方面都需要强有力的财政作保障，坚持财政收入一定增幅，确保这些支出快速增长的需要。从维护社会稳定的角度讲，很多不稳定因素的化解，归根到底是钱的问题，大量的人民内部矛盾要靠人民币来解决。因此，各级政府和财税部门要切实增强责任感和紧迫感，要在确保完成“双过半”收入任务的前提上，进一步加大工作力度，抓收入、赶进度、提增幅，以财政收入的较快增长推动我市“一核三带”富民优先战略的实施。
二、强化措施。
上半年，根据目前财税收入增幅预测。全市一般预算全口径财政收入预计完成293905万元，比上年同期增长13.0%完成市政府提出的必保目标70亿的42.0%全市地方级财政收入预计完成152755万元，比上年同期增长19.7%完成市政府提出的必保数38亿的40.2%按序时进度应收19亿元，预计相差37245万元。其中，国税部门上半年地方级财政收入预计完成16023万元，比上年同期下降12.6%地税部门上半年地方级财政收入预计完成86172万元，比上年同期增长27.4%财政部门预计完成50560万元，比上年同期增长21.3%从市本级情况看，上半年，市本级一般预算全口径财政收入预计完成170573万元，比上年同期增长26.7%完成市政府提出的必保目标37.6亿的45.3%市本级地方级财政收入预计完成70208万元，比上年同期增长29.1%完成市政府与各征收部门签订增长30%目标15.6亿的45.0%完成市政府提出的必保数16亿的43.9%其中，国税部门地方级财政收入预计完成7893万元，比上年同期增长21.8%地税部门地方级财政收入预计完成39465万元，比上年同期增长29.4%财政部门预计完成22850万元，比上年同期增长30%
增长30%一个保底的指标，大家都知道。也是必需完成的指标。此基础上，根据形势的变化，市委、市政府提出了全年完成财税收入增长35%其中，地方级一般预算收入增长35%奋斗目标。这个目标是市委、市政府在综合考虑各个方面因素与可能的基础上作出的重大决策，虽是一个争取目标，但也是经过努力可以完成的目标。全市各级财税部门一定要紧紧围绕上述目标任务，精心组织，周密安排，强化举措，确保全面超额完成责任目标，努力完成奋斗目标。着力做好以下几个方面的工作：
（一）要继续加强从严治税和依法征税工作。税源管理上。坚持综合治税，该收的钱一定要收上来。要加大税收稽查的工作力度，对各种偷、逃、骗、抗等涉税违法行为进行严厉打击，确保大税、小税全额入库，切实把查补的效果反映到财政收入上来。清理优惠政策上，要继续深入开展整顿规范各项税收优惠政策工作，对到期的优惠政策一律停止执行。要继续调整完善福利企业优惠政策，采取得力措施，力求取得明显效果。清理欠税上，各级财税部门要把清欠作为增收的重要手段，做到区别情况、分类排队、责任到人，采取罚款、扣交、加收滞纳金等强制手段，加大清欠力度，能够追缴的必需颗粒归仓。要严格税收入库级次，坚决防止转移税收、混淆级次入库等问题的发生，一旦检查发现，要依法追究当事人和相关领导的责任。
（二）要继续加强财政监管工作。市本级要继续开展会计信息质量大检查活动。并把它变成财政部门的常态工作固定下来，以提高检查质量和社会影响力。要开展非税收入监督检查，加强对执收执罚单位的检查力度，实现对非税收入的征收、解缴和使用情况进行全程监督，促使各单位做到征收合法、解缴及时、使用合理。继续开展对重点财政支出项目和单位的专项检查，加大对财政性资金支出较大的重点项目和单位资金使用效益、合法合规性等方面的监督检查，确保资金的使用效益。
（三）要继续加强对零散税源的征管。最近。从中了解到虽然广东省不管是从经济规模和税收规模上看，都远逾越浙江省，但人均税收贡献率却不如浙江省。原因是浙江省的中小企业多，中小企业对浙江省的财政贡献率占比高。市虽然经济欠发达，但每年新增加的个体工商户数量也很庞大，从现在市的税收征管情况看，对这方面的征管还失之于宽，税收政策执行的还不够彻底，还有很大的潜力可挖。前些天，和一些商户进行了接触，解他纳税情况，大多数商户反映他交的都是定税，也就是估税，基本没有反映出个体工商户的真实经营情况。现在可以算一笔帐，以市本级为例，市区年均商品零售总额是多少，按商业企业的税率计算，应该实现多少税收，现在实际税收是多少，大家可以看看差别有多大，增收的空间也就出来了这里讲强化税收征管工作，绝不是不涵养税源，竭泽而渔，不鼓励和支持个体私营经济发展，大家千万不要忘记，依法缴税是企业的法定义务。国的税收政策是取之于民用之于民，常言到巧妇难为无米之炊。政府在行使政府职能的时候，必需有充足的财力做支撑，而财力的来源就是税收。为此，从现在开始，国税部门要重点加强对金融、批发零售、大型企业集团、品牌总商以及零税负、低税负申报企业的专项检查，坚决遏制税收的流失。地税部门要突出抓好房屋出租、中介、私人办学、个体行医、网络交易、休闲旅游等行业的税收稽查，加强高收入群体个人所得税清缴。财政部门要认真开展建设项目税费清理，尤其要加大房地产交易和开发环节欠缴、缓解税费清缴力度，严把税费减免审批关，坚决杜绝违规减免，绝不允许出现新的拖欠；要加强采矿权、探矿权、出租车经营权等政府公共资源和行政事业单位闲置资产处置收入管理，强力规范非税收入执收执罚，严肃查处应收不收、应罚不罚、应缴不缴行为，确保非税收入坚持合理增长。
（四）要继续强化向上争取工作。从目前的情况看。加快地方经济社会发展的一条成功经验是向上争取资金，这是最直接、也是最见效的方法之一。陕西和山西各级政府驻京机构的一项重要职责是向国家各部委争取扶持资金，有的地方还向社会公开了争取专项资金的奖励政策。西北地区的一个县还把从上级争取来资金的30%作为支付争取人的工作经费和奖励，尽管社会各界众说纷云，但资金争取到实惠得了对经济社会发展没有坏处。这一点上，必需进一步解放思想，做到不争论、不议论，坚持用推动经济社会发展的实际效果做结论，这也符合实践是检验真理唯一规范的科学论断。前不久召开的市政府常务会议上，已经对向上争取专项资金的奖励方法进行了研究，待征求各方面意见后出台，要争取通过这个奖励方法，激励各部门积极向上争取专项资金。
（五）要继续加强外协工作。去年下半年以来。进一步加大了外协的工作力度，收到显著效果，为壮大我市财源，发挥了不可替代的作用。今年上半年，和财税部门多次与省里沟通衔接，争取到一部分税收，收到一定效果。这项工作具有特殊性，既要加大工作力度，又不能过分渲染，造成与人争利的情况。请大家认真研究好政策和对策，讲究方式和方法，充分发挥人脉作用，切实做好这项工作，这也是衡量各级领导干部工作方法与艺术的尺子。由于经济欠发达，财力有限，必需想方设法壮大财源，增强财政实力。目前，不管是经济发达地区还是经济欠发达地区，都热衷于发展总部经济，因为发展总部经济可以为一个城市的发展带来多种经济效应，如税收效应、产业乘数效应、消费效应、就业效应、社会资本效应等，还可以提高乡村的知名度和信誉度。由于我资源禀赋有限，无法与一线乡村竞争，只能象喜杰书记讲的那样，让开大路走两厢。吸引总部经济有两种有效途径，一种是积极参与到产业链条中去，利用总部经济的优势发展经济，如高铁通过区域，可以为其提供建设用的水泥、沙石、钢筋等原材料，从而实现税收。另外一种就是想办法促其在设立分公司，通过与总部经济所在地分享异地税基的方式，将税收引入，即所说的引税”大家千万不要小看总部经济，早在2008年，深圳就专门出台了鼓励支持总部经济发展的红头文件，一线乡村都能看中总部经济效应，还有什么好说的众人拾柴火焰高，都为财政出一把力，财政的状况就会大为改观，大家的日子也就好过了必需在这方面工作上做足文章。
（六）要继续加强纳税环境建设。来工作两年多来。据他讲，不是纳税意识不强，关键是政府的税收政策不公平，使我纳税积极性受到影响。一些企业偷机取巧，少交税、不交税，还振振有辞，觉得少交税是一种能力，社会上有面子。市场经济条件下，政府的一项重要职能就是为各类市场主体营造公平公正的发展环境。分管工业经济工作的时候，就反复强调，企业家必需树立“依法经营、照章纳税、尽社会责任的意识”政府支持企业发展的主要目的有两个，一是增加税收、二吸纳就业。企业不承担这些责任，政府还支持企业做什么呢？各级财税部门，支持企业发展的时候，要严格政策规范，认真搞好税法普及宣传，做到税法面前一律平等。企业家也要树立依法纳税意识，形成纳税光荣，偷逃骗税可耻的浓厚氛围。
（七）要继续做好节支工作。今年全市各项政策性配套刚性支出增多。收支矛盾十分突出。需要各级各部门牢固树立过紧日子的思想，坚持一切从紧办事业，严格执行预算。年初财税工作会上已明确要求，各级各部门依照中央和省有关厉行节约、严格财政支出管理的规定，对公用经费、小车购置费、会议费、维修经费在上年压缩的基础上继续实行零增长。最近，国家对公车购置使用、公务接待、公费出国入境提出了更严格的要求。为此，各级各部门要依照政策文件精神，指标控制、资金使用、顺序审批上都要从严从紧，大力压缩一般性支出，切实降低行政本钱，集中财力保证重点支出，维护全市改革发展稳定大局。
三、加强领导。
距离六月末只有不到两个月的时间了现在各项指标距离“双过半”目标还有较大差距，现在已是五月份。各县（市）政府及各级财税部门必需把组织财税收入作为当前工作的重中之重来抓，集中时间、集中精力、突出重点、突破难点，采取超凡规的措施，坚决打好财税入库攻坚战，确保完成全市上半年目标任务。
（一）要加强对财税工作的组织领导。各级政府要充分认识财税工作的重大意义。努力为其创造良好的工作环境。各级政府的主要领导要亲自过问财税工作，分管领导要深入一线，靠前指挥。各级财税部门的主要领导要对完成收入目标任务负总责，做到五个亲自抓”即亲自主持研究措施对策，亲自深入一线指导督促工作，亲自协调解决财税征管中的矛盾问题，亲自解剖税源情况，亲自过问目标管理考核。分管领导要具体抓，要全面掌握情况，落实工作措施。市直财税部门要坚持好领导联系县（市）制度，这次会议后，班子成员要带队到县（市）进行收入调度，督促加快入库进度。各县（市）财税部门的领导也要经常深入企业和项目单位，现场解决收入征管的有关问题，促进收入及时入库。大家在抓好上半年财税工作的同时，各县（市）政府和财税部门还要立足当前、着眼久远，对下半年的财税工作要及早研究、及早谋划，掌握形势，总结经验，强化措施，保证税收均衡入库，确保全年目标任务的完成。
（二）要进一步明确目标。市委、市政府提出“三个增长30%奋斗目标，可以说这个任务既相当艰巨，又不是高不可攀的这一点我三月份全市财税工作会议上进行了全面分析，各地各部门要把完成今年目标任务当做一项政治任务来抓，这一点是没有商量的哪个县（市）也不要拖全市的后腿。具体执行的环节，要分大为小，化整为零，要把大目标分解成各个小任务，分解到各个月份里，分解到各个税种里，分解到各个征收部门里，分解到各个人头上。
为进一步规范省与市、县（含洋浦经济开发区，以下简称洋浦）政府间财政分配关系，更好地发挥财政调控作用，促进全省经济社会又好又快发展，根据《中华人民共和国预算法实施条例》第七条关于“县级以上地方各级政府应当根据中央与地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制”的规定和中央有关要求，结合我省实际，决定从*年1月1日起对现行省与市、县分税制财政管理体制（以下简称财政体制）作适当调整和完善。现将有关事项通知如下：
一、调整完善财政体制的政策依据和必要性
我省自*年重新确定省与市、县分税制财政管理体制以来，已基本规范了省与市、县政府间的分配关系，地方财政收入稳步增长，省对市、县转移支付力度不断加大，省级财力主要向市、县倾斜，缓解了县乡财政困难，市、县财力分配格局整体呈现均等化发展的趋势，较好地保证了各级政府的正常运转和各项社会事业的发展。根据省政府《关于重新确定分税制财政管理体制的通知》（琼府〔*〕50号）和《关于重新确定省对海口市分税制财政管理体制的通知》（琼府〔*〕77号）关于“自*年起5年内，洋浦继续执行地方财政收入全留政策，5年后视情况另行考虑”、“*年以后，对财政收入实现超速增长的个别市、县，在较多照顾其利益的前提下，相应调整财政体制中的单项分配方式。具体方案由省财政厅制定，报省政府批准后执行”以及“*年至*年省对海口市保税区和高新技术开发区每年合计给予专项财力补助2000万元，在年度结算中办理”等规定，综合考虑共享税分享比例不一致一定程度地影响个别市、县间财力差距和共享税范围较窄影响省级宏观调控能力等因素，从*年起我省对现行财政体制作适当调整和完善是非常必要的。调整完善财政体制，有利于提高省本级财政宏观调控能力，加快和谐*建设；有利于贯彻落实区域发展战略，促进地区间均衡发展；有利于强化省政府对土地、房产的监管；有利于规范市、县政府税收行为，从源头防止不正当税收转移行为；有利于提高洋浦财政管理水平，增强洋浦开发建设合力。
二、调整完善财政体制的基本原则
（一）保证既得利益。
以*年为基期，按照财权与事权相统一的原则，在保证市、县既得利益和可支配财力持续增长的基础上，适当调整收入增量，促进各级财政的可持续发展。
（二）适当增加省级财政调控能力。
通过体制调整，适当增加省级财力，确保省委、省政府重大决策、重点工作和重点项目的落实，加大对困难市、县的财政转移支付力度，提高省与市、县两级政府公共产品的供给能力，促进*更好更快发展。
（三）优化分配机制，进一步增强省与市、县两级政府增收节支的积极性。
维持现行财政体制的总体框架，通过优化分配机制，适当扩大共享税范围，合理确定共享税省与市、县分享比例，鼓励市、县政府积极运用各种财政政策手段促进财源建设，建立既有利于促进各地区加快发展，又有利于充分调动省与市、县两级政府增收节支积极性的合理分配机制。
（四）力求简明规范。
在确保完善财政体制目标实现的前提下，方案设计和实施办法力求公平公正、科学合理、简洁透明、规范易行。
（五）保持政策稳定。
财政体制是规定省与市、县政府间分配关系的重要政策，在一定时期内，除中央政策及我省市、县行政区划调整等特殊情况需要相应调整财政体制外，保持政策基本稳定。
三、调整完善财政体制的主要内容
（一）省与市、县财政支出责任的划分。
按照事权与财权相统一的原则，合理界定省与市、县财政支出范围。省级财政主要承担省级政权运转和省直接管理的社会事业发展所需支出，并为省政府集中力量抓好统一规划、政策指导和宏观调节，特别是重大基础设施的建设，重大的产业布局，重点区域和重要资源的开发、保护与管理，以及跨市、县事务提供资金保证。市、县财政主要承担市、县政权运转和市、县管理的社会事业发展所需支出，并为市、县政府推动县域经济发展，强化市场监管、社会管理和公共服务职能提供资金保证。
（二）省与市、县财政收入的划分。
省本级固定收入包括金融保险业营业税（不含洋浦金融保险业营业税），跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税地方分享部分，利息所得税地方分享部分，按规定属于省级的政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。洋浦原实行收入全留的利息所得税调整为省本级固定收入。
市、县固定收入包括资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税，按规定属于市、县的政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。为支持洋浦保税港区建设，其金融保险业营业税仍作为洋浦固定收入。
省与市、县共享收入包括增值税（地方25%部分，下同）、营业税（不含金融保险业营业税，下同）、企业所得税（地方40%部分，不含跨地区经营、集中缴库中央企业所得税，下同）、个人所得税（地方40%部分，不含利息所得税，下同）、土地增值税和契税等6项税收。省与海口市分享比例为：省分享55%，海口市分享45%；省与三亚市、洋浦分享比例为：省分享35%，三亚市、洋浦分享65%；省与其他市、县分享比例为：省分享25%，市、县分享75%。
（三）税收返还。
1．增值税和消费税返还。
省对市、县增值税和消费税（以下简称两税）返还额按照上划两税增长率的1∶0.3的系数逐年计算确定（简称环比法），即市、县上划两税增长1%，省对市、县两税返还额在上年返还额的基础上增长0.3%。用公式表示为：当年省对市、县两税返还额=上年省对市、县两税返还额×〔1+（当年市、县上划两税完成额-上年市、县上划两税完成额）÷上年市、县上划两税完成额×0.3〕。
*年省对市、县两税返还额按照*年财政结算两税实际返还额确定。
2．所得税基数返还。
*年省对市、县所得税基数返还额按照*年财政结算实际返还额确定。
对洋浦因体制调整损失的利息所得税，以*年决算收入数为基数，由省财政通过年终结算专项补助洋浦，并入省对洋浦所得税基数返还。
（四）体制补助（或上解）。
为保证市、县既得利益，以*年为基期，省对市、县因财政体制调整影响市、县可支配财力给予体制补助（或上解）。用公式表示为：省对某市、县体制补助额（或上解额）=按照调整前的财政体制计算的*年该市、县可支配财力－按照调整后的财政体制计算的*年该市、县可支配财力+财政体制调整前*年体制补助额（或上解额，上解额取负数）。计算结果为正数，省对市、县给予定额体制补助；计算结果为负数，市、县对省定额体制上解。以后年度市、县共享税实际完成数达不到*年核定共享税基数的，省财政将依据其影响体制补助情况相应扣减市、县当年财力。
公式中受调整财政体制影响的市、县可支配财力指地方一般预算收入，其他不受调整财政体制影响的市、县可支配财力不列入体制补助额（或上解额）计算公式。
（五）增量收入补助（或上解）。
为了平稳过渡，避免财政体制调整对市、县财力产生较大影响，从*年开始，省对市、县增量收入按退坡比例进行补助（或市、县对省上解）。补助额（或上解额）按照*-2011年各市、县财政体制调整前后增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税和契税等6项税收所得环比净增量收入的90%、70%、50%、30%和0%计算确定。用公式表示为：省对某市、县某年度增量收入补助额（或某市、县对省上解额）=上年度补助额（或上解额）+〔（按照调整前的财政体制计算的该年度该市、县共享税税收所得收入－按照调整后的财政体制计算的该年度该市、县共享税税收所得收入）-（按照调整前的财政体制计算的上年度该市、县共享税税收所得收入－按照调整后的财政体制计算的上年度该市、县共享税税收所得收入）〕×该年度退坡比例。计算结果为正数，省对市、县给予补助；计算结果为负数，市、县对省上解。从2011年起，省对市、县增量收入补助额（或市、县对省上解额）转为省对市、县定额补助（或市、县对省定额上解）。
（六）省对市、县财政转移支付。
完善现行均衡性转移支付体系，优化转移支付结构，清理、规范、统筹安排各类专项转移支付，建立均衡性转移支付规模的稳定增长机制。落实中央调整收入分配政策，省对市、县调整工资、规范津贴补贴、社会保障、农村税费改革、取消农业特产税和农业税等转移支付，每年按照确定数下达。继续实行一般性转移支付制度，省级财政根据财政体制调整增加收入和中央对我省一般性转移支付安排情况，逐年增加资金额度，采用统一规范的方法和相关政策进行分配，加大对市、县一般性转移支付的力度。省级财政通过体制调整从县级市、县集中的财力，全部用于增加省对市、县一般性转移支付资金。实行以奖代补政策，建立激励约束机制，逐步完善激励性转移支付，调动市、县政府发展经济的积极性。逐步建立健全生态转移支付体系，支持生态省建设。具体办法由省财政厅另行制定，报省政府批准后执行。
（七）部级和省级开发区财政政策。
除洋浦外，省内其他部级和省级开发区财政管理体制和财政政策原则上按其行政隶属关系由市、县管理，省财政不对开发区另行制定财政管理体制。*年以后，上述开发区因行政隶属关系发生重大变化确需相应调整省与市、县财政体制的，由省财政厅制定具体方案，报省政府批准后执行。
*-2011年，省对海口保税区和高新技术开发区每年继续合计给予专项财力补助2000万元。专项财力补助在年度财政结算中办理。
（八）洋浦财政预算决算管理办法。
洋浦视同市、县管理，财政收支不列入省本级（省本级预决算报批时，附列洋浦预算决算）。
（九）其他有关事项。
1．*年以后，对财政收入实现超速增长的个别市、县，省财政除运用一般性转移支付的自动均衡功能进行调控外，在较多照顾其利益的前提下，相应调整财政体制中的单项分配方式。具体方案由省财政厅制定，报省政府批准后执行。
2．为配合省委、省政府“大企业进入、大项目带动”发展战略，各市、县执行省政府制定的重点项目、重点企业税收优惠政策造成的财政税收减收，按照分税制财政管理体制的有关规定，省级财政应负担的税收所得部分，由省财政通过年终结算补助市、县。
3．*年及以后年度，省财政对各市、县企业所得税和个人所得税继续实行合并考核。如果某市、县企业所得税和个人所得税完成数达不到省财政核定基数的，省财政将扣减所得税基数返还额。扣减基数通过专项上解办理。
4．*年财政结算中数额未固定的省对市、县专项财力补助和市、县对省专项财力上解，继续保留。
5．工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督等垂直管理部门，市、县对省专项财力上解按照有关规定确定。
6．按照中央对我省财政结算办法相应确定省对市、县专项财力补助和市、县对省专项财力上解。
7．根据财政体制运行情况相应确定省对市、县其他专项财力补助和市、县对省其他专项财力上解。
8．省财政分享洋浦共享税的部分（指省财政净得部分），5年内按年度将20%用于支持儋州的发展。
四、有关措施
（一）调整完善财政体制政策性强，涉及面广，各级政府要充分认识调整财政体制的重要性和必要性，顾全大局，共同做好财政体制调整工作。
（二）财政体制调整后，各市、县要结合实际不断调整完善市、县以下财政体制，并加强财政管理，抓好增收节支，优化支出结构，切实解决基层财政困难。
（三）收入征管部门要严格按照财政体制和有关制度的规定组织收入和按预算级次办理入库，不得混库（鉴于*年预算年度即将结束，*年不再实行收入调库，因财政体制调整引起的省与市、县财力变化，通过*年财政结算办理）。财政部门、国库管理部门和税收征管部门要密切配合，严格按照财政体制和预算级次办理缴库。缴库办法由省财政厅商有关部门另行制定。
（四）各级财政部门要严格按照财政体制和有关制度规定做好资金调度、财政预算结算以及*年财政预算调整工作，保证各级财政的平稳运行和预算平衡。
