关键词：土地利用； 利益冲突； 土地管理；制度创新
0 前言
中国频繁暴发的土地利用冲突事件，引起了国内外的关注，也引起了国内学术界的重视[1]。我国土地利用现状存在诸多问题急待解决，城市化进程的加快＼耕地保护难度加大、违法用地普遍存在，导致依法管理土地形式严峻、农民集体与政府征地冲突日益加剧、现有土地利用冲突管理手段不足等，都是造成我国土地利用冲突的现实问题.如何解决这一问题显得日趋重要。
1 土地利用冲突产生的驱动力及原因
土地资源的多宜性和土地供给的有限性是冲突产生的根本原因，而人口及其需求的增长则是冲突发生与发展的主要驱动力[2]。土地利用冲突受到经济、政治、政策和机制、社会、文化等因素的影响，可以概括为土地利用冲突产生的自然因素，即冲突产生的内部因素；土地利用冲突产生的社会经济因素，即冲突产生的外部因素[3]。相比内部因素的不可变性，外部因素是我们解决问题的方向，主要体现在以下三点。
1.1 各级政府规划理念的不同导致的土地利益分歧
中央政府与地方政府由于在土地利用规划理念上不同而产生土地利用冲突，主要表现为指标数量的控制和扩张之间的矛盾。中央政府要求把节约用地放在首位，以盘活存量、控制增量为原则，严格控制建设用地占用耕地。相比征用土地的成本而言盘活城市存量土地的成本太高，地方政府更乐意争取新增建设用地指标；坚持18亿亩耕地红线不动摇是中央政府基本国策，而地方政府普遍认为发展二、三产业经济产出效率高，而对耕地的保护积极性不高。
1.2 集体主体界定不明确导致土地产权模糊
我国《土地管理法》、《承包法》中规定我国的农村土地属于集体所有.所谓的集体指的是集体经济组织，而我国没有一部法律对集体经济组织有明确的描述和界定，其存在性与合理性都受到置疑。由于集体主体在法律中概念的模糊使得其土地所有权的实施受到政府的干预和影响，从而导致其主体功能的缺失。具体表现在农民获得的土地的使用权得不到保障，农业生产的公共建设也跟不上。
1.3 土地征用法律把城市化和工业化的成本强加于农民身上
我国法律限制了集体组织和农民转让土地的权利，采取国家经营土地市场的方式，政府行政垄断了土地的转让。“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”而什么是“国家利益”却没有任何具体的界定。随着城市化和工业化的发展需要征用集体土地时，一般由政府通过低廉价格从集体手中征得土地再以高额的出让价格出让。整个过程中农民既没有参与其中也没有获得相应的利益，甚至连最基本的土地利益也得不到保证，丧失土地后面临着失业和无社会保障的困境使农民难以维持基本生活，城市化和工业化的成本被政府的行政权力强加于农民身上。
2 解决土地利用冲突的方向
土地是是农业活动最基本的生产资料，是我国国民经济的基础。而土地利用冲突存在的根源在于各利益集团追求各自不同的利益，而如何协调这种利益冲突就需要在制度上来指导，土地管理制度创新就显得尤为重要。土地管理制度创新体现在以下四个方面。
2.1 明确土地产权主体，完善土地产权制度
我国相关法律法规规定，城市地区的土地归国家所有，其权利所代表的是国务院。实际上，各项土地管理工作都是由地方政府土地管理部门和中央政府国土资源部门所共同承担的，而中央政府职能部门对各级地方土地管理部门实行垂直管理[4]。从这一规定来看我国的土地产权主体不明确和制度不够完善。因此，需制定更详细土地产权相关的国家和地区政策，明确土地确权登记的范围、程序、条件、时限等完善政策支持；尊重确权主体地位，发挥自主作用；保证协同推进，提高工作效率；鼓励土地依法有序流转、设立土地交易平台、加大配套服务等创新措施来完善土地产权制度改革。
2.2 统一土地市场，健全土地监督惩罚机制
土地市场是我国市场经济不可或缺的组成部分，然而由于土地市场进展十分缓慢，使得城乡独立、分离运行，无法提高市场化程度。因此，健全土地监督管理体系任重道远。首先，强化社会公众参与规划过程监督。构建土地利用总体规划全过程社会公众参与新机制，增强重大决策过程的信息透明度和公众参与度，健全多元利益群体的利益表达机制，形成中央与地方政府及社会公众协商型编制、管理和监督体系[5]。其次，通过法制建设加大对违规行为的惩罚力度，建立公检法、纪检监察、工商、城市规划等部门联合的土地执法联动机制，提高执法的力度。同时，运用3S等高科技手段动态监察，有效预防地方政府违法利用土地，避免土地利用冲突的发生。
2.3 严控“占补平衡”，强化用地指标
第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”为我国的一项基本国策。在土地利用总体规划中地方政府一方面在规划编制中基于地方经济发展合法争取农地非农化指标和减少耕地与基本农田规模，另一方面在规划实施过程中非法突破规定的建设用地指标和克扣补充耕地数量与质量，使得更多土地违法行为出现[6]。对于新增建设用地占用耕地，中央政府明确提出需要“占一补一”，确保耕地数量不减少，质量不降低。对于新增项目用地，要严格限制用地规模，优化用地结构和布局，严格执行各项指标，对超标准用地的，坚决核减用地面积。
2.4 规范用地合理布局，开展土地综合治理
随着现代化建设过程的加快，城市结构、功能、布局都将发生根本性转变，城市人口大量往城郊区移动使得城市面积快速扩大。因此，优化城市用地布局，规范用地行为，使其完整统一，进而形成城市和农村相协调、产业群和农田相衬托的新格局。根据土地编制规划，严格依照规划进行综合整治，另外要整合资源，实施高标准建设，积极保护自然资源，实现人类与环境的相融。
3 结语
随着我国实行社会经济体制的改革，各地区之间土地资源状况和经济发展水平千差万别， 土地利用冲突在不同区位、不同时间的表现不一样。因此，在分析冲突在具体区域的表现形式、发生冲突的原因、土地利用冲突的驱动力、跟踪土地利用冲突的发生与发展变化的同时开展土地管理制度创新，改革土地利用制度，健全土地交易市场机制，规范土地利用制度势在必行。为建立起功能明确、优势互补的区域发展格局，促进土地资源空间结构向良性方向演进，最终使土地利用冲突得以缓解实现土地利用的综合协调管理。
参考文献
[1] 谭术魁. 中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究[J].中国土地科学， 2008，22（ 4） ： 4-10.
[2] 于伯华，吕昌河.土地利用冲突分析：概念与方法[J].地理科学进展，2006，25（3）：106-115.
[3] 贾生华，陈宏辉.基于利益相关者共同参与的战略性环境管理[J].科学学研究，2002，20（2）：209-213.
内容提要: 土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在 法律 上作出规定；并非只有本集体 经济 组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。
一、问题的提出
现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和
（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？
《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体 经济 组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。 农村 村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。
第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国 工业 化和城市化的深入 发展 ，在城市经济辖区范围内，农村尤其是 交通 便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的 历史 遗留问题。
第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然 法律 上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。
综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。
五、土地登记制度：主要争议及其解决
土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。
（一）土地登记与发证之间是什么关系？
在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记代理机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。
(二)土地登记机构统一了吗？
《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记代理机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。
此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部发布的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。
(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？
登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。
六、结 语
《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。
注释:
[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。
[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。
[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。
[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。
[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。
[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。
[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。
[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。
[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限 自然 资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5） 企业 或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”
[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。
[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。
[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。
参考 文献 ：
高圣平，2009：《担保法论》，北京：法律出版社。
关键词： 新农村建设土地制度制度改革
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
改革开放以来，我国农村土地制度发生了深刻变化，这种土地制度的变化并不是改变土地集体所有的性质，而是把农民家庭经营引入集体经济内部。改革开放30多年取得了巨大成就，农村土地制度建设最大的成就在于赋予农民土地承包经营权，促进了农业稳定发展、农民持续增收。当前，在新的历史条件下推动农村经济社会快速发展，加快推进农村改革发展，迫切需要深化农村土地制度改革。土地制度是我国农村的基础制度，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，是新形势下推进农村改革发展的迫切需要。2008年10月，党的十七届三中全会回顾总结我国农村改革发展的光辉历程，研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，着重对我国新形势下如何深化农村土地制度改革指明方向，特别是对农村土地制度建设提出新的要求，强调“健全严格规范的农村土地管理制度。”[1]在新形势下推进我国农村改革发展必须深化土地使用制度改革，必须努力探索推进农村土地制度建设与健全农村土地管理制度的对策。
一、始终坚持最严格的耕地保护制度
跨入21世纪，我国大力推进农业经营体制机制创新，提高家庭经营的集约化水平与统一经营的组织化程度，继续深化改革和完善农地征用制度，切实维护农民土地权益。2003年10月，党的十六届三中全会强调，“完善农村土地制度，实行最严格的耕地保护制度。”[2]近年来，我国各地农村按照党中央的要求，积极探索建立健全严格规范的农村土地管理制度，实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，使耕地减少的势头得到了初步遏制。但目前我国农村土地管理仍然遇到许多新的问题，一些长期困扰农村土地管理的深层次问题尚未得到根本解决，主要是耕地保护的利益补偿的长效机制还不健全，农村宅基地占地量大且利用低效。征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超过了“公共利益”的范畴。一些地方农村土地承包关系不够稳定，农村土地纠纷在一定程度上影响了社会主义新农村建设。因此，必须坚持最严格的耕地保护制度，认真实行严格规范的农村土地制度，解决好农村土地管理存在的问题。全面落实党的十七届三中全会的有关精神，全国各地要认真落实各项责任制，切实保护好耕地，18亿亩的耕地必须坚决守住。全国各个行政区域的耕地、基本农田，要求各级地方政府的负责人负总责，始终坚持最严格的耕地保护制度，切实将耕地和基本农田保护责任逐级落实到实处。同时，全国各地要全面落实党和国家制定的保护耕地制度与法规，对于城乡建设用地的总规模进行严格控制，尤其是各地农村对于宅基地所节约的土地，必须优先考虑复垦为耕地，要求严格按照各地土地利用的规划调剂好建设用地。优先满足集体建设用地的要求，首先纳入各地年度用地计划，实行对耕地严格保护。
二、完善土地用途管制制度和耕地保护制度
在新的历史条件下推进我国农村改革发展，要在农村体制改革关键环节上取得新的突破，积极探索和完善农村基本经营制度，切实加强农村土地制度的建设和创新。目前要进一步稳定与完善农村基本经营制度，这是新形势下推进农村改革发展、实现农业现代化和全面建设小康社会的重要保证。坚持农村基本经营制度的核心是稳定土地承包关系，农村土地家庭承包经营符合广大农民的根本利益，必须长期稳定并不断完善。同时，完善土地用途管制制度和耕地保护制度，健全严格规范的农村土地管理制度，从我国国情的实际出发，探索完善土地利用规划管理制度和耕地保护制度。加快建立和健全符合社会主义市场经济体制需要、符合现代法制规范的耕地保护制度，对于广大农民的土地合法权益，必须采取切实可行的措施加以维护。要求按照党的十七届三中全会的精神，对耕地和基本农田进行保护，加快建立和完善保护补偿机制。全国各地要按照规划划定永久基本农田，不能减少基本农田的总量，不得改变基本农田的用途，并且逐步提高基本农田的质量。不得随意占用基本农田，对于建设需要占用农田的项目，要在合法的基础上，经过认真的科学论证、听证与报批，必须及时进行合理补划，加快建立健全农田补偿机制。全面落实最严格的耕地保护制度，根据党的十七届三中全会提出的要求，耕地要实行先补后占，严格限制农业用地转为非农业用地，严格控制占用农村耕地。对于非农建设占用耕地，各级地方政府要坚持先补后占的原则，首先要在本行政区域内补充好耕地。高度重视补充耕地的数量和质量问题，对于在辖区内无法补充的耕地，要求各省级国土资源部门，在本省域内进行统筹合理安排。特别是对于划定的永久基本农田，要鼓励有条件的地方进行耕地保护补偿试点，落实耕地与基本农田保护领导干部离任审计制度。建立和完善以基本农田保护为核心的耕地分级保护体系，科学制定全面系统的耕地保护目标，从单一的基本农田保护向农用地综合保护转变，逐步对耕地、林地、草地、水域等农用地实现全方位的保护。
三、完善土地承包经营制度与征地制度
我国农村家庭承包制的改革，使农民初步摆脱计划经济的束缚，获得了从事家庭经营的土地承包经营权，合乎亿万农民的心愿，激发了广大农民的生产热情，推动了农村经济社会快速发展。当前，新形势下加快经济社会发展，需要完善我国社会主义市场经济体制，加快推进农业现代化进程，健全严格规范的农村土地管理制度，完善土地承包经营制度与征地制度。要求切实保障农民享有对承包土地的各项权利，认真搞好各地农村的土地确权、登记、颁证等各项工作。切实保护广大农民土地承包经营权，妥善处置农户进入小城镇或迁入大城市后的承包地，鼓励进城农户在一定期限内将土地承包经营权转出，在一定期限内未转出的再强制收回。继续规范土地承包经营权流转，按照党的十七届三中全会通过的《决定》要求，抓好土地承包经营权流转工作，建立和完善土地承包经营权的流转市场。全国各地必须坚持依法自愿和有偿的原则，允许农民能够以转包、出租、互换与转让，以及股份合作等多种多样形式进行土地承包经营权的流转。讲究土地适度经营多样化，特别是在已经具备条件的地方，必须加快发展专业大户和家庭农场，以及农民专业合作社等各种规模的经营主体。要求各地在土地承包权经营流转过程中，必须切实维护好广大农民的土地承包权益，对于任意改变土地集体所有性质和土地用途的不法行为，必须严厉查处和坚决打击。进一步完善农村宅基地各项制度，加强宅基地管理，保障农户宅基地的用益物权。对公益性、经营性建设用地，必须按照规定进行严格界定，进一步健全和完善征地的补偿机制，继续深化征地制度的改革，解决好被征地农民在就业、住房与社会保障等方面的问题，依法征收农村集体土地，实行对国有土地和集体土地同地同价的公正补偿。努力完善集体建设用地产权体系，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
参考文献
关键词：创新 农村土地管理 城乡经济 发展
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）12（b）-0206-02
经济发展和土地管理在相互影响的过程中不仅互相促进，也产生了相互制约的情况，相关人员要对其中存在的问题进行集中的分析，才能顺利推动土地管理对于城乡经济发展的正向作用。
1 土地管理现状
土地对于农民来讲具有重要的意义，不仅是世代坚守的生活资源，也是供给经济效益的唯一途径。因此，相应的土地管理制度对于农民来说，就是最基本的权益保障。我国现行的土地管理制度主要是对土地的产权进行基本的归属划分，对土地的基本规划进行安排、对土地的政府性征用进行标注以及对集体用地流转项目进行制度的规范。虽然农业是我国的发展强项，但是由于城乡二元化基础制度的制约，土地市场的基本发展模式并不是非常健全，在整体的土地利用效率方面还存在相应的问题亟待解决。对于土地的高效处理和使用还没有比较清晰的社会认知，土地的管理制度在平衡城乡差距以及基本土地管理方面的实用价值还不是非常健全。
尤其是农村盛行的产权制在基本主体方面的模糊导致整体发展呈现出制度的弊端，并且也拉大了城乡之间发展的距离，产权的不稳定，造成了农业基础的动荡，对于城乡一体化建立也失去了助推的作用。整体产权制度的模糊，使各个基础部门之间对于土地的管理产生了分歧，因为正规市场的建立滞后，导致隐形交易频生，也引发了众多的土地纠纷。另外由于土地基础规划的混乱，导致相关部门无法建立有效的土地基础规划，没有了有效的管理也就谈不上规模的控制和建立了。相关部门对于土地管理的空间布局缺乏正确的实际调查，造成了农民对于土地的基础功能定位和产业发展模式产生了混淆，整体农村的土地管理模式受到了一定程度的限制。最主要的就是由于目前农村的土地征收制度过于强硬，导致农民的基本权益受到伤害，没有了农民从本质上的支持，土地的基础管理更是难上加难[1]。
2 农村土地管理制度的创新策略分析
对于土地管理制度来说，最基本的就在于基础的项目规划和实践。相关人员要对基础的土地管理制度进行系统化的整理和总结，建立完善的设计体系，才能保证土地管理制度发挥最大的时效性。在农村建立土地管理制度以来，相应的管控对象和内容非常复杂，但是也存在一定的逻辑关系，而且主要的目的都是为了保护和最大化的显示农村土地所有权以及基本的财产权益维护[2]。相关工作机构要想在实际的工作中对土地管理制度进行集中的项目优化，要保证对产权制度、规划制度、征收制度以及流转制度进行基本的项目优化。
2.1 农村土地管理制度的创新之产权制度创新
从整个村域的角度对土地产权制度进行分析的话，土地所有权改革是产权制度改革的核心，是促进农村整体经济和制度优化的根本，而从农民的实际利益出发的话，产权制度改革主要就是农用地的基本承包经营权以及宅基地使用权限的改革。对于农村的来说，产权制度的革新是一项繁杂的工程，相关工作人员不仅要对政策进行细致化的研究，也要对基础农民的生活情态进行分析。首先就是要将基本的集体土地所有权进行明确的落实和归属，进行有效的监管和使用。另外，要赋予村委会基本的转让权力，相关工作人员秉承权利平等的法治理念推动集体建设有序地进入市场，从而保证有效助推城乡土地市场模式的建立，以及从根本上优化土地的基础配用效率[3]。
2.2 农村土地管理制度的创新之规划制度创新
对于土地规划制度的创新，需要相关人员给予必要的重视，在基本创新模式建立过程中要实现市场经济体制和土地资源管理的优化融合。管理人员要保证制度的建立基础是我国的基本国情，并且要对基础性的制度功能以及结构进行创新，从根本上保证相应制度在改善后能实现协调化的运转。在制度的创新过程中，一定要从基本的农村实际出发，进行改革模式的不断试炼，充分进行规划性的政策整改，保证管理制度与市场经济建立良性的互动关系。在制度进行基本创新的过程中，不能一味地追求手段的新颖，而是要对基本的行政管理机制和决策机制进行深化落实，促进相关利益链条的均衡发展，保证法律对其最根本的制约职能。另外，要从发展的角度进行基本的土地规划，转变相应的规划理念，形成有效的促进模式，保证规划制度能有效助力经济的长足发展[4]。
2.3 农村土地管理制度的创新之征收制度创新
城乡一体化的建立从根本上助推了征收制度的发展，要保证制度的合理化创新就需要对整体的城镇化进程进行有效的分析。相关工作人员要对土地征用的基础范围进行有效的规划，对盈利性单位以及非盈利性单位进行必要的审计和控制，保证土地征收具有最根本的针对性。对于征收补偿模式的改进也是重要的工作环节，要对农民进行合理化的补偿才能为农民有效融入社会提供基础的保证。相关工作人员要对土地的配置资源问题进行创新式的思考，积极拓展多元化的配置机制，推进城镇一体化模式的有效发展。相关工作人员要在意识上原有的征收概念，以城镇化发展为基准进行制度的集中优化和创新。
2.4 农村土地管理制度的创新之流转制度创新
现代农业的集中发展离不开土地流转的基本助力，在城镇化发展进程中，要对土地流转制度进行优化的提升。相关人员要对土地进行产权的基础化登记，收集有效的土地利用数据，为农民进行基本的土地流传创设便利，这样做才能有效维护农民的自益以及土地市场的基本利用率。另外，政府也可以适当延长土地的基础使用权或者是承包权。在制度改革中，要以土地的优化利用为根本，优化农民对于耕地的保护，集中力度强化农民的基本补贴，集中资金解决农业发展的困难问题，从根本上促进整体农村经济和农民生活水平的提高。只有保证了农民的基础权益，才能有效助推城乡经济的良性发展[5]。另外，要强化基础的农民耕地规模管理以及设置相应的耕地鼓励措施，着重强调对于土地流转环境的优化，保证流转的时效性，从根本上提升现代农业的基础发展水平。
3 结语
总而言之，土地管理制度的创新离不开政府的大力支持，也离不开农民的积极配合。相关人员要从经济发展和农民基本权益出发，集中优化相应的土地管理模式，转变基本的管理理念，针对相应的土地管理问题强化基础的监督力度，真正助力城乡经济的持续性发展。
参考文献
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[2]汪礼来.浅析农村土地管理中存在的问题及解决对策[J].江西建材，2014，22（20）：284.
[3]侯玉峰.刍议农村土地管理中存在的问题及解决对策[J].科技创新与应用，2015，13（22）：268.
关键词：新经济；中国土地；管理制度；创新发展
作为有着“农业大国”之称的中国，土地既是最为重要的也是最根本的一种资源，早在上个世纪八十年代开始，就已经实行了土地管理制度，但随着时代的不断发展，在实施土地管理制度过程中渐渐的出现诸多的问题，需要不断的对其制度改善，从而促进在新经济背景下，我国土地管理制度的创新发展。
一、目前中国的土地管理制度发展现状
（一）对土地管理缺乏长远的规划
在我国目前的土地管理制度过程中，往往只注重短期的利益，而忽略了对土地的长期发展利益，从而形成一种对土地进行无节制的利用，对于土地的管理，应当既要满足当代人的使用需求，也要为后代的利益所考虑。
（二）忽略环境生态问题
在最近几年的发展过程中，由于对土地的过度开发利用，从而导致了人与自然的平衡，引发了一定的生态危机，严重的影响到了我们的生存与发展，并且没有采取相应的措施与改善方法。
（三）土地管理制度的不完善
随着社会经济的不断发展，土地管理制度呈现出不健全、不完善的形态，如比较明显的就是农村土地产权制度的问题，对于集体所有权的行驶不够明确，从而对农村的发展与农业起到了一定的限制。
二、中国的土地管理中产权制度的创新
随着改革开放的不断发展，我国已经建立起比较完善的土地管理制度，而目前我国的土地实行着社会主义公有制，成为了土地经济关系的基础，对于土地的管理，主要体现在了土地使用权制度的创新方面。
（一）城市有偿使用的制度
在1980年之前，我国的城市土地是实行一种无偿、无限期、无流动的土地管理制度，然而在1987年开始，最先由一些试点开始实行征收土地使用费，如深圳，并且颁布了相关的法律，其中明确规定了土地使用权能够依法转让，并且对于商业、旅游、娱乐、金融、住宅等不同的经营用地的有偿制度。这种制度的建立成为了我国土地管理制度中的最大创新制度，为我国的土地管理发展起到了不可替代的关键性作用。
（二）产权分离，建立农村集体土地承包经营权制度
对于我国农村土地产权的制度变革，从农民私有制到集中统一使用制度，随着社会的不断发展，在1982年实施了家庭联产承包制，使得所有权与使用权发生了分离，有效的提高了农民生产的积极性，再到1995年时，相关法律明确规定承包经营权可以依法有偿转让，从而实现了承包权与经营权的二次分离。这种产权分离的制度，使得我国农村土地管理制度有了一个根本性的创新，在解放农业生产力的同时，有效的确保了农民的利益。
（三）实现同地同权原则，建立集体建设用地的使用权流转制度
在我国的很多城市都开始了集体建设用地使用权流转试点与研究，并且得到了大力支持，这一制度将有效的推进了对新农村的建设以及完成城乡一体化的以一次重要创新。如在1996年苏州市就颁布了有关当地对于农村集体相聚量建设用地使用权流转管理的相关条例，并且把其集体建设用地使用权流转试点正式启动。
三、土地市场管理制度的创新
（一）建立一种城市土地储备与出让供给制度
土地的储备制度是在实施城市土地管理与经营过程中的重要制度之一，同时也是我国城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我国第一家的土地储备机构的建立。而国家早在2007年就已经出台了相关的法律法规，从而把土地储备制度上升到法律的层面上，为我国的土地管理规范化提供了制度保障。并且这种制度已经成了了我国城市土地开发与房地产开发的首要管理制度。
（二）集体建设用地与指标流转市场体系的创建
在2008年第十七届三中全会中提出，要渐渐的建立起城乡统一的建设用地市场，并且对于同地同权的概念进行明确化，指出了集体建设用地流转市场的改革方向。而在同年的10月，在成都与重庆分别产生了我国第一家的农村产权交易所与农村土地交易所，第一次创建了集体建设用地使用权指标交易的市场。
（三）健全土地市场管理制度
从改革开放期初土地管理制度的建立，经过多年的不断发展，我国已经渐渐的形成了自己的土地市场结构体系，并且建立起了比较完善的土地市场管理制度，如交易的主体、对象、价格、信息等多个方面。
四、保护耕地的土地管理制度
对于耕地的保护既是我国土地管理的首要任务，也是土地进行合理利用的管理重点。在土地管理制度实施过程中，我国采取了以下几种措施。
（一）建立起最严格的耕地保护制度
根据我国的耕地保护制度的形成以及发展过程，可以分为弱保护期、较强保护期、强保护期与严格保护期，其中严格保护期是从2004年开始到至今，制度的建立核心就是对农田的保护制度、以及用途管理制度、耕地的占补平衡制度、城乡建设用地增减的挂钩制度等这些方面。早在1986年国家就通过相关的法律法规，明确的提出了，把珍惜与合理利用每一寸土地，并且要落实保护好耕地作为我国的基本国策；在1994年国务院审议通过了《基本农田保护条例》，这一法律条例标志着我国的农田保护进入了一个法制的轨道。
（二）不断健全土地利用规划与实施
我国在重新构建土地分类的体系过程中，分别把2000年、2010年以及2020年对我国的土地进行了一个总体的规划，并且在全国省市以及县乡等五级土地的利用进行了整体的规划，从而对于全国的土地结构、分布、强度等资源进行了合理优化配置，实现了各类用地的平衡，有效保护耕地的同时，保障了建设用地的需求。
（三）建立工业用地的管理制度
随着各地为了促进当地的经济发展，往往会采用零低价的出让土地方式来达到招商引资的目的。从而在一定程度上造成了土地资源的浪费与流失。因此，在2004年国务院颁布了工业用地的具体模式，随之在2006年并对工业土地使用树的出让最低价设置了一定的标准，并且需要一律采用“招拍挂”的方式来进行出让，确立“先土地后项目”的这样一种模式。而在各地则强合当地的土地管理情况，出台了相关的实施细则与管理的标准，从而进一步的完善了工业用地的管理制度。
五、发展创新土地管理制度措施
（一）城乡土地统管体制
随着我国的土地管理呈现出这样一种变化过程，由城乡土地多头分散分管渐渐的由城乡统一管理，最后再由国土资源集中进行统一的管理。这种全国土地资源统一管理的制度体制，决定着国家土地管理局统一负责全国的土地、城乡地政的统一管理工作，形成一种五级土地集中统一管理的体制。
（二）土地垂直管理与土地监察制度
在2003年底我国实行了省以下土地的垂直管理体制，这种分级的管理体制，既可以让地方的土地管理部门在业务上得到上级土地管理部门的指导，同时又可以让地方土地管理部门结合当地的实际情况，按照相关法律要求代行国有土地资产管理的职能。
六、如何更好的实现土地管理制度的创新发展
（一）不断完善土地管理体制
可以有效的运用新公共管理理念，强化服务理念，从而建立起适合于当前市场经济体制的土地管理制度，从而有效的促进土地资源的优化配置与合理利用，维护好使用者的权益，使得土地管理制度更加规范、标准与精细化。
（二）运用产权经济理念，健全土地产权制度
要先从法律上来不断完善土地产权的管理制度，并且加快推进集体建设用地使用权流转制度的立法，以及土地储备制度中的缺陷，对于城市用地进行适时的创新规划，切实解决土地管理实施过程中有关产权运行的问题，如常见的小产权房、土地违法、土地发展权等问题。
（三）坚持公平与效率原则
在实施的发展过程中，要建立起一种主体平等、产权清晰、同地同权的竞争有序的城乡土地管理市场，全面形成保障土地市场运行的法律体系。
（四）坚持可持续发展理论
在进行土地管理制度发展的过程中，要坚持可持续发展，实现土地的多样化利用，使得土地健康、安全的发展，并且完成土地利用分区，形成一定的全国差异化土地供给与利用的制度，坚持以人为本，可持续发展的利用土地。
总之，土地的管理与人民的切身利益、民族发展有着直接的关系，因此，在新的经济背景下，需要不断的加强和促进土地管理制度的创新发展，并且进一步完善土地管理的相关法律法规制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力发挥好土地管理的主体作用，推进土地管理制度的改革创新，并针对具体实施过程中所产生的问题采取积极的解决方法。
参考文献：
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土地开发管理对于我国经济发展和经济建设有重要影响，它同人们生活和国家长治久安有着紧密联系。土地测绘在土地开发管理过程中是一项重要技术。可以为测绘技术提供依据，可以保障测绘质量。开展测绘工作时，需要针对当下土地使用情况，应该根据土地大小和位置进行确定。在满足土地开发需求管理基础上，还能够保障我国经济建设。随着技术投入使用，使得开发管理变得更有意义，可有效满足土地开发管理与经济建设的需要。测绘工程做为一门快速发展的科学技术没在土地管理中得到了较为广泛的应用，从土地详查到城镇地籍调查及耕地动态监测，获得精确测绘结果
1 测绘在土地开发管理中的作用
1.1 提供可靠依据
环境、资源、统计、公共设施以及经济状况这些数据收集和获得对土地规划管理有重要作用，这些数据的收集和获得对于决策有重要作用。在使用过程中，需要不断提高测绘技术，这样可以获得更加准确的数据，可以提供有效的判断信息。一般而言，测绘结果都是由很多数据组成，因此，在进行测绘之前需要建立起数据库，这样可以更进一步的提高数据使用有效性。而且在工作开展时，可以根据一定的人口、地形进行集中处理。
1.2 节约投资
土地资源在进行综合开发使用过程中，需要投入大量的资金，这就要求在实际工作过程中，应该做好资金的分配问题，从节约的角度研究问题，做好预算工作，一般预算是控制的最好方法。另外，也需要合理且科学的制定出实施方案。因此，需要获得精确、精密的测绘成果，应该将详细的土地状况呈现出来，当信息反映出了实际问题，更好的保障测绘结果。在进行测绘过程中，如果精度比较低，这会影响到方案设计优化问题，影响到优化步骤。
1.3 规范工程行为
在进行土地开发管理过程中，会出现诸多的施工验收标准问题。但是这些标准执行，需要遵循一定的条件。因此，在进行工作开展时，需要做好科学、合理的工程设计工作，需要做好科学、合理的工程设计。这些工作得以实现，需要获得测绘数据支撑，而且在使用过程中保障数据全面性。另外，在工程实施过程中，需要根据相关的设计流程开展。
2 土地测绘在土地开发管理中的应用
2.1 土地测绘在农村集体土地开发管理中的应用
农村进行集体土地开发和管理，涉及的范围比较广，范畴也比较大，在实际进行开展工作时，难度比较大。就土地纠纷问题而言，就是缺乏了相关的法律效应还有相关的地籍资料从而引起的土地纠纷。解决该问题最根本的方法是进行科学的测绘，需要政府部门和双方法人一同测量获得精确土地图文信息。在进一步协商，使得测量得出数据更具法律责任，还需要在该文件上进行签字。解决土地变更问题。现在土地是稀有资源，土地的使用关乎每个人的利益。随着不动产不断变化，土地使用面积不断变化，出现归属权问题。这些问题的解决都需要获得准确的信息进行反馈，这样可以获得精准的土地资料信息。应用土地测绘正射影像技术可以轻松的应对该问题，对需要测绘的位置定位，做好科学权属划分，精确的勘测和划定出准确位置，该技术被广泛使用于农村集体土地开发管理中。另外，土地测绘在土地开发中，相关的部门也会使用星影像技术以及数字正射影像技术，该技术可以更好的对违法土地进行检测。这样可以更好的管理土地，可以及时发现违章占地行为，掌握占地面积还有占地地点等等。这些信息的收集给监督部门进行非法土地处理提供了依据。
2.2 土地测绘技术在土地资源检测与调查中的应用
我国国土面积辽阔，国土资源丰富，国土资源的调查和检测面临着很大的困难。集体土地管理工作其中包括了集体土地的等级、征集以及对其以管理区为权属单位的开发工作，因此在农村土地管理时，一般都会使用到测绘技术，而且使用的范围会比较广。土地测绘技术具备较高的分辨力，可以帮助测绘者测绘相应的数据。当前土地测绘技术不断发展，融入了遥感技术，大量的高分辨率技术出现，而且发展非常快。在进行资源调查和管理时，起到重要作用，尤其是进行土地筛查、土地资源现状调查、还有土地动态综合监测等等。在这些工作的需求中，土地测绘技术发挥着巨大作用。
2.3 土地测绘在土地规划审批中的应用
土地测绘工作，可以给规划审批提供充足依据，可以给土地规划提供重要的资料。基于土地使用规划图进行对比，可以更好的整合土地使用方案，从而更好的进行土地综合开发使用。众所周知，科学的规范方案，可以更好的开发土地，保障土地开发合理性和科学性，也是判断规划工作质量的关键。因此，可以看出土地测绘技术在其中的重要性。另外，使用以往的测绘资料和当前的测绘资料，可以清晰的看出城镇土地扩建情况，可以更好的把握扩建规模，从而明确该地区土地综合使用情况。这样可以合理、科学的规划方案，实现土地综合利用，保障环境可持续发展。同时，土地测绘在土地开发管理及信息系统建立中的应用也越来越广泛。第一，土地测绘技术在地理信息系统中的使用，一开始起到的作用是进行土地管理，土地资料库数据更新以及地籍管理等等，随着技术不断发展，当下这些基本的土地管理工作得以顺利进行，而且还可以为今后的土地规划提供依据。技术发展给土地开发管理提供了数据支撑，当前土地测绘使用了全球定位系统，该系统对土地采集工作可以提供精准的依据，可以提供可靠的信息，对监督管理能够提供依据。而且，在执行土地管理时，一般系统比较侧重的是土地调查，土地登记还有评价，这些可以为地籍管理提供可靠依据，可以获得数据支撑。地籍管理信息系统被建立起来之后，可以更加广泛的应用于地籍管理系统和信息管理系统中，为系统数据更新提供依据。而且随着社会不断发展，这些系统发挥出的作用越来越大，更为社会发展提供依据。大量的系统可以为地籍管理实现一体化建设进程提供依据，在城乡土地综合使用上可以发挥出积极作用，更好的为城乡土地管理和建设做出贡献。
3 结束语
总而言之，随着经济不断发展，土地供求矛 盾越来越复杂。矛盾日益加剧。这对土地开发管理而言，有了新的要求。在技术不断更新发展的当下，应该不断使用新技术，新技术可以为土地测绘信息收集提供保障，在进行土地开发管理中起到重要作用。这就要求相关的测绘人员，在开展工作时，需要根据测绘标准进行，科学的测绘。
参考文献
为继续认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和上级有关文件精神，为了更好地适应土地管理体制改革新行势、新任务，围绕“节约集约用地，坚守耕地红线，牢固树立科学发展观，更好地服务于全市经济社会建设，构建和谐中堡”这个总体目标，经镇政府研究决定，在全镇深入开展创建“土地执法模范乡（镇）”活动。现将有关事项通知如下：
一、从依法行政的高度，充分认识开展创建活动的重要意义。
近年来，在广泛开展创建“土地执法模范乡（镇）”活动的基础上，为了提高创建水平，巩固创建成果，从2013年起市政又申报开展了“土地执法模范乡（镇）”活动。这是在新行势下、强化国土资源管理工作、促进依法行政的重要举措；是有序推进工业用地招拍挂，规范土地市场行为，实行精细化管理。开展创建“土地执法模范乡（镇）”创建活动，是认真贯彻党的十七大精神、落实“三个代表”和服从服务于经济建设这个中心工作的具体体现，是强化各级政府在国土资源管理工作中的主导地位、全面提升国土资源管理水平的重要举措。我镇自2013年创建“土地执法模范乡（镇）”活动以来，取得了显著成效。今年镇政府决定开展创建“土地执法模范乡（镇）”活动，希各村村民委员会要继续抓好创建“土地执法模范乡（镇）”在巩固成果上下功夫，在深度和广度上做文章，充分发挥职能作用，密切配合，上下联动，使我镇国土资源管理工作步入依法、有序、合理、规范的轨道，为创建“土地执法模范乡（镇）”活动创造条件、打好基础，争取创建活动的成功。
二、从发挥国土资源宏观调控职能的高度，加强领导，精心组织，切实推进创建活动的深入开展。
各村村民委员会要统一领导，统一部署，明确分工，建立创建工作领导小组，建立健全各项规章制度，把创建活动作为依法行政的重要组成部分，制定工作目标考核责任制，将创建任务分解到人，使创建工作横向到边，从向到底，提高创建活动的质量和水平。切实将创建“土地执法模范乡（镇）”活动落实到位。通过创建活动，要牢固树立“节约集约用地、坚守耕地红线”的观念，按照科学发展观的要求，严格按照法定权限和程序行使职能，依法管地、依法用地，维护国土资源管理秩序，构建健康有序的和谐社会。
三、从与时俱进的高度，积极探索、开拓创新，不断增强创建活的活力。
创建的关键在于创新，各村委会及有关部门要在创建活动中积极探索，开拓创新，不断增强活力，在以下三个方面求创新：一是要在创建主体上创新，充分调动村民的积极性，是人民群众主动参与的创建局面。二是要在创建活动内容形式上创新，以提高国土资源行政执法水平和管理水平，适应形势的要求，及时总结推广创建活动的典型经验，总结实际，适时补充完善新的创建内容。三是要在创建活动机制上创新，理顺关系，明确责任，强化责任，采用行政责任制考核和经济上的激励机制，建立健全执法监察队伍和监察网络，加强思想作风和业务素质建设，依法行政，加大执法力度，从源头上防范土地违法。
关键词：土地资源；土地资源管理；策略
中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20170632153
引言
科学发展观是我国的重要战略思想，其有着深刻的现实意义和理基础。科学发展观的第一要义是发展，要求坚持环境和经济和谐发展。但是就目前我国土地资源管理的现状来看，我国在土地资源管理中还存在较多的不足，导致土地资源和人口发展的矛盾冲突越来越明显，社会经济发展和资源、环境发展的和谐也受到一定的冲击。这就要求我国在进行土地资源管理过程中能够坚持从科学发展观出发，开辟新的发展道路。
1 当前我国土地资源管理中存在的问题
就目前我国土地资源管理的实际情况来看，其中还存在不少问题：预见性有待提高。要保证土地资源管理的效率和质量，必须要求管理人员在进行管理时能够具有较强的预见性，以便能够实现土地资源的均衡分配和灵活分配；实用性有待提高。土地资源管理的目的是能够提高土地资源的利用效率，保证土地资源的完整性。要加强对管理人员理念上和管理上的引导，实现土地资源管理的灵活性，加强实用性；管理措施的落实。要保证土地资源管理的效率和质量，不仅要求政府能够制定完善的管理规章制度和策略，还要求部门人员能够将这些管理措施落实到位，充分发挥土地资源管理的作用。
2 科学发展观视野下土地资源管理策略探讨
2.1 创新土地资源管理观念
新时期要加强对土地资源管理的重视、提高土地资源管理效率和质量必须要求创新观念理念，转变过去的管理思想。科学发展观视野下要加强土地资源管理，要求各管理人员及部门领导能够树立科学发展观理念，坚持以人为本，以发展为第一要义进行土地资源管理，对土地资源进行合理和科学的配合和管理。就实际情况来看，我国不少地区在土地资源管理方面还存在不少问题，如科学性和严谨性严重不足，管理者的眼光不够长远，只看重眼前利益，没有从长期效益进行考虑和分析，导致土地资源管理观念较为落后，影响土地资源管理的效率以及当地经济、环境的长远发展。对于这些观念，土地资源部门人员必须要坚决摒弃，要充分认识到土地资源是人类生存的根本，是社会经济发展中的重要资源，要做好土地资源管理工作必须要求能够采用科学的发展观念，要统筹好人与社会以及人与自然之间的关系，再综合考虑对生态环境保护、土地资源利用效率、人口增长速度以及社会经济发展等多方面进行考虑，统筹兼顾，重视生态平衡和社会经济的和谐发展。
2.2 实现统筹发展
具体来说，科学发展观视野下要加强土地资源管理要求能够实现统筹发展就要做到：统筹城乡发展。城市和乡村的土地资源利用效率并不均衡，城市的土地征用率较高，社会经济发展快速，农村的土地资源较为丰富，但是社会经济发展较为缓慢。如何统筹城乡发展，创新管理理念，实现城乡一体化发展改革是当前土地资源管理中的关键；统筹完善土地市场管理制度。制定完善的土地市场管理制度，以宏观调控的手段推动土地资源管理的更好发展，是我国有关部门需要重点关注的问题；统筹人和土地的协调发展。即在进行土地资源管理过程中既要保证经济的发展，又要能够加强对土地资源的重视，提高土地资源的利用率，保证人与自然的和谐发展。
3 结语
科学发展观强调坚持以人为本进行统筹兼顾、实现经济和环境的协和发展。目前我国土地资源管理中出现了不少的问题，要求有关部门和领导能够在科学发展观的指导下转变管理思想，创新管理模式，统筹城乡发展、人与土地的发展，并完善土地市场管理制度，提高土地资源的利用效率。
参考文献
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