论文关键词：环境友好型社会；法治；环境保护法
我国正在努力构建环境友好型社会，法律法规必将随着时代的发展而做出相应的调整。构建环境友好型社会需要先进的符合社会需要的法律法规。《中华人民共和国环境保护法》已经实施近二十年的时间了，环境法学界对《环境保护法》是否修改有很大的争论，但是主流的观点还是主张修改《环境保护法》。本文主要通过对《环境保护法》存在的问题，需要进行怎样的修改等问题的阐述，贯彻环境友好型的理念，促进环境友好型社会的建设。
一、环境友好型社会的内涵分析
（一）环境友好型社会的内涵
党的十六届五中全会明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，并将建设资源节约型、环境友好型社会列入了“十一五”规划的重要内容。环境友好型社会的提出是综合考虑目前我国的环境问题和社会经济、政治、文化、技术、管理等以及国际社会的大背景，是从社会整体的角度进行的一场综合的环境变革。所谓环境友好型社会就是“一种以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段，致力于倡导人与自然、人与人和谐的社会形态、就中国而言，环境友好型社会的基本目标就是建立一种低消耗的生产体系、适度消费的生活体系、持续循环的资源环境体系、稳定高效的经济体系、不断创新的技术体系、开放有序的贸易金融体系、注重社会公平的分配体系和开明进步的社会主义民主体系、环境友好型社会倡导经济和环境双赢，实现社会经济活动对环境的负荷最小化，将这种负荷和影响控制在资源供给能力和环境自净容量之内，形成良性循环。”环境友好型社会是一个动态发展和分层次的动态系统。环境友好型社会的核心理念是以人与自然和谐相处为目标的，不同于以往的人类中心论和生态中心论，是既要促进人的身心健康也要存进生态环境的美好。
（二）《环境保护法》与建设环境友好型社会的关系
建设环境友好型社会除了需要政治、经济、社会、技术、道德等方面的支持和保障外，法律保障是必不可少的。《环境保护法》是我国资源和环境保护方面的专项法律，是环境友好型社会建设的基本法律依据，它对节约资源、保护环境、改善环境质量、维护生态平衡、促进经济、社会、环境协调发展起着积极作用，积极有效的推动这环境保护工作的开展，有利于提高人们的环境保护意识。环境友好型社会的构建就需要有相适应的《环境保护法》等法律规范，能够有效的促进《环境保护法》的相应的修改，促进法律法规的制定和完善。
二、我国现行《环境保护法》存在的不足
我国《环境保护法》制定于1989年，那时的社会环境与现在有了很大的差距，《环境保护法》的有关规定存在不足，不能有效的推动环境友好型社会建设，主要表现在以下几个方面。
（一）从立法地位上，《环境保护法》处于环境资源保护领域法律的尴尬地位
现行的《中华人民共和国环境保护法》是1989年在1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的基础上修改制定的，是全国人民代表大会常务委员会制定实施的。而根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，国家基本法应该是由全国人民代表大会制定并颁布的。从这点来看，《环境保护法》没有作为基本法的资格。在后来的二十几年中，陆续制定了一系列的关于资源环境保护方面的法律法规，如《水法》、《污染防治法》、《森林法》等。它们在资格上与《环境保护法》处于同等的地位，没有体现《环境保护法》与其他单行法的母子和上下位关系。这就使《环境保护法》在实施的过程中没有高位阶法律相应的权威性，使《环境保护法》处于尴尬的地位。
（二）从立法内容上来看，《环境保护法》的滞后性
我国现行的《环境保护法》是在1989年制定颁布的，当时中国的经济、科技、环保、社会等事业都处于不发达的时期，二十几年过去了，《环境保护法》并没有随着时代的发展而进行修改完善，《环境保护法》中的不少规定明显是不符合环境友好型社会建设要求的。随着社会主义市场经济的发展，在市场经济下出现的食品安全、生态安全、环境产权、循环经济、清洁生产等都没有准确的法律解决机制，缺乏相应的法律保护机制。
（三）从立法指导思想上来看，《环境保护法》指导思想已经过时
我国现行的《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这一立法目的仍是“人类中心主义”的传统法的价值观，这就忽视了人于自然相互依存的客观规律，忽视了自然的价值、尊严和权利，这与当代推行可持续发展观和环境友好型社会的观念是想违背的。
（四）从立法部门上来看，立法之间的不协调
当代，全球化的浪潮必不可免了，法律与世界别国的法律交流加强，但是现行的《环境保护法》与国际上相关的环境条约的衔接度有待进一步提高。由于《环境保护法》没有起到基本法的作用，环境立法之间、环境立法和传统部门立法之间的冲突不断。
三、《环境保护法》修改已具备的条件分析
（一）我国社会、经济的发展和环境保护意识的提高迫切要求修改现行的《环境保护法》
二十几年来，我国市场市场经济获得了很大的进步，正逐步建立和完善社会主义市场经济，而且社会环境也发生了翻天覆地的变化，现行的《环境保护法》已经不能适应现在的经济和社会变化，同时，经济和社会的发展也为《环境保护法》的修改提供了充足的经济和社会舆论保障。
（二）我国政治变化要求修改现行的《环境保护法》
经济决定政治。国家经济体制的根本性变革也必然伴随着相应的政治体制的变革。政府在经济活动中主要起宏观调控的作用，这就要求政府进一步明确其经济服务职能，要求政府管理进一步民主化、公开化、法制化。而现行的《环境保护法》中确定的制度还是具有传统计划经济的色彩，只关注政府管制手段的建设，没有涉及建设现代政府的相关内容。除此之外，党和政府也高度重视我国日益严重的资源和环境问题，提出了建立和谐社会、提出可持续发展的理念、提出了建设资源节约型和环境友好型社会的主张，这就为我国制定一部高位阶的环境基本法提供了一个良好的政治环境。
（三）环境法学家和学者的大量涌现要求修改现行的《环境保护法》
这二十几年来，伴随着经济的发展和高等教育的扩招，培养出了一大批的具有高研究水平的环境方面的法学家，这就为《环境保护法》的修改提供了人才方面的准备。当代的环境法学家对环境方面的法律进行系统的归纳、整理、编纂，不断根据社会的实际情况研究最新的环境方面的问题，随着研究的不断深入和集中，就必然推动《环境保护法》的修改。
（四）世界各国的环境立法的经验要求修改现行的《环境保护法》
现代意义的环境法在我国的发展还不到三十年，而西方发达国家的法制规范是很完善的，环境方面的立法比中国早几十年，有丰富的可借鉴的经验和教训。我国可以批判借鉴西方发达国家的经验，使我国环境立法在较短的时间内达到科学、有效、可行的积极效果。我国加入世界贸易组织后，进一步的融入国际社会，环境方面法律的共通性也不断加强，这就从国际社会的角度推动了《环境保护法》的修改、变革。
四、立足于建设环境友好型社会，修改《环境保护法》的建议
（一）明确《环境保护法》的基本法地位
我认为国家一定要制定一部高位阶的环境保护基本法来统领其他单行环境法律法规，这是修改《环境保护法》最主要的任务。《环境保护法》的制定和修改要在全国人大上表决通过，确定《环境保护法》的基本法地位，根据《环境保护法》来制定相关的法律法规，确定明确的母子法之间的关系，促使基本法和其他环境法律法规之间相互衔接、协调和配合。《环境保护法》涉及的环境应该是包括资源、自然环境、社会环境、人文环境等的大环境，而不是以前所谓的“小环境”，法律规范尽可能的完善，为建设环境友好型社会提供可靠的法律保障，真正做到“有法可依”。
（二）《环境保护法》的内容要反映环境友好型的内涵
有的专家提出，“《环境保护法》就应修订成纲领性的环境友好政策大法。”《环境保护法》应该体现构建环境友好型社会的目标。我国可以借鉴日本《环境基本法》的相关内容，因为日本《环境基本法》就明确提出“必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨，并且以充实的科学知识防止环境保全上的妨害于未然为宗旨，实现将因社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度，其他有着环境保全的行动由每个人在公平的分配负担下自主且积极地实现，既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷。”同时《环境基本法》的内容具有指导性、统领性、全局性和前瞻性等特点。
（三）《环境保护法》的指导思想要体现环境友好型的理念
“从我国现阶段环境问题的严峻形势看，要彻底解决我国的资源环境问题，需要从整个社会的高度来解决，建设我国环境友好型社会有其内在的必然性。党中央提出建设资源节约型、环境友好型社会，把我国的环境保护实践提到了一个新的高度。”《环境保护法》的指导思想应该改变现行《环境保护法》的“以人类为本”的传统思想，要贯彻环境友好型的理念，树立和谐发展、生态平等、可持续发展的立法指导思想。充分认识资源、环境在人类生存和发展中所具有的极其重要的价值和权利，认识到地球上的资源、环境是和人类一样是地球不可分割的组成部分
作者简介：薛新红，焦作大学，副教授，主要从事刑法学、劳动法学领域的研究。
中图分类号：D924文献标识码：ADOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.268
刑法相关制度保护对于生态环境的发展建设有着十分重要的作用。伴随于我国经济社会发展的步伐加快，破坏生态环境等违法犯罪现象有抬头趋势，但是，现阶段的刑法相关制度对生态环境违法犯罪打击力度还有待增强。所以现阶段的生态环境保护主要工作就是加强刑法保护制度的建立，并将刑法保护积极地融入生态环境建设过程中来，建立健全刑法相关机制，从而真正地实现生态环境刑法有效保护的目的。
一、目前生态环境刑法保护的意义
（一）生态环境刑法保护是依法治国理念的基础建设
依法治国理念提出后，切实融进了社会发展的方方面面，国家司法职能部门也就依法治国进行了全面探讨，并认真贯彻落实。生态环境建设是我国社会发展的重中之重，将刑法保护融入到生态环境建设的过程中很大程度上提高了我国的生态建设水平[1]。有关司法部门应积极探讨建立健全刑法生态环境保护机制，加大力度严惩生态环境方面的违法犯罪活动，保护生态文明建设成果，将依法治国的理念真正融入到社会经济发展的方方面面，积极促进社会生态环境建设。
（二）生态环境刑法保护促进生态文明建设
曾在党的报告中强调，生态环境建设是社会发展的必经之路，想要实现生态文明建设需要人与自然和谐相处。只有保持这样的思想观念，才能真正实现我国经济的可持续发展与社会环境的健康绿色发展。社会经济在发展的过程中，既要保证其经济发展的速度又要兼顾经济发展的质量，不能以破坏生态环境建设为代价换取社会经济的发展，要保证生态环境与社会经济共同进步。将刑法保护与生态环境建设相结合有利于生态环境的建设与发展，真正的发挥司法职能，保证司法机构以及政府职能部门积极参与生态环境建设，共同促进生态文明建设的大发展。
（三）建立科学的生态环境刑法保护体系
刑法保护是我国法律体系保护中最为重要的一环，是我国法律建设的重中之重，能有效维护社会治安，保护人民的生命财产安全，实现真正的刑法职能作用，不同的法律针对不同的问题相应的惩罚力度也有所不同。一般情况下，刑法的实施主要针对重特大生命财产案件以及严重的违法犯罪行为造成严重的后果相关案件，才会启动刑法对其制裁惩罚，简而言之，只有对社会发展危害极大，影响深远的事件才会进行刑事制裁。生态环境建设对我国社会经济的发展十分重要，由于生态环境的不可逆性，一旦发生生态环境违法犯罪活动，其危害与损失是不可挽回且无法弥补的。目前我国的生态环境违法行为大多依据经济法、民法、行政法等相关法律进行规制，但是并不能有效、及时遏制犯罪活动发生，这个时候就需要建立科学的生态环境刑法保护体系，完善刑法的相关制度，加强刑法对生态环境犯罪的打击力度，从根本上严惩犯罪行为，切实实现生态环境的健康发展。
二、现阶段生态环境刑法保护体系存在的问题
（一）生态环境刑法保护理念有待提高
生态环境建设是我国社会发展的必经之路，同时，也是社会发展的基础保障，作为一种基础性的资源建设，在社会发展过程中，应切实建立健全相关法律保护机制。刑法作为法律保护的最后一层屏障，在进行生态环境刑法保护前，首先就需要提高生态环境刑法保护的理念认知，做到理念先行，行为跟上，只有真正地意识到刑法制度对于生态环境建设的重要性，才能切实地做好生态环境刑法保护，刑法对生态环境的保护有着不可推卸的责任[2]。所以想要实现生态环境刑法保护，就需要提高刑法保护理念。但是在现阶段的生态环境发展过程中，很多生态环境违法犯罪行为大都是通过其他相关法律进行约束规制，刑法的参与力度明显不够，由于司法机关认为刑法是针对特大的刑事案件或者只有当人民生命财产安全受到严重威胁的时候才能实施刑法制裁的一种法律武器，再加上没有明文规定针对生态环境保护的相关法律条文说明，这就导致了刑法在生态环境保护的过程中由于司法机关以及行政管理者没有意识到生态环境保护对社会经济发展的重要性，进而影响了刑法对生态环境的有效保护。
（二）生态环境刑法保护的惩罚力度有待加强
首先，我国的刑法在对生态环境违法犯罪行为实施打击惩罚时对罪名设置不健全。由于社会经济的快速发展，我国的生态环境违法犯罪率逐渐提高，环境破坏的程度以及破坏行为方式呈现出多样化发展，在刑法的相关处罚过程中，由于犯罪程度的不同，处罚力度也有差别，普遍存在惩罚轻、定罪量刑不合适的现象；其次，环境刑法惩罚方式单一。生态环境违法犯罪行为的目的是通过生态环境破坏获得一定程度的经济利益，想要真正的打击生态环境违法行为，就需要从源头抓起，彻底打击生态环境的违法犯罪行为。目前的刑法对于生态环境违法处罚方式大多数都是采取罚金的方法，这样的处罚形式较为单一，对生态环境违法犯罪起不到相应的震慑作用，也不利于刑法的生态环境保护[3]。最后，刑法惩罚效果不够明显。针对生态环境违法犯罪行为，虽然犯罪行为人已经得到一定程度的经济处罚，但是由于遭到破坏的生态环境的修复期长，行为人在被经济处罚之后，并不能对刑法经济处罚产生一定的畏惧心理，由于处罚的罚金相对较低，行为人在进行经济利益衡量之后，有可能还会铤而走险，继而实施犯罪，大大弱化了刑法生态环境保护职能。
三、生态环境刑法保护体系的重新构建
（一）完善生态环境立法保护理念
想要从根本上实现生态环境刑法保护，就需要进一步完善立法保护理念。当前，刑法打击生态环境违法犯罪行为多是在“完成时”，即只有在生态环境违法行为发生以后，刑法才会介入进行相关制裁惩处，随着社会的不断进步，易产生法律事后惩处而忽视生态环境根源保护的思维惯性，在这样的立法理念过程中，则对于刑法的生态环境保护工作产生了一定程度的消极的影响，所以为了更好地完善刑法对环境的保护，需要完善立法理念，促进生态法律效益的发展与健全。（1）结合生态法律效力实现刑法生态环境保护。我国经济建设的发展促进了我国的司法制度建设，生态环境作为社会发展关键要素，会因为违法犯罪现象的增多，影响了环境健康稳定的发展。对于生态环境的刑法保护亟需加强。通过融合生态法律效力实现刑法的生态环境保护，有针对性地强化刑法的约束力，避免出现法律资源浪费现象，从而正确引导刑法的生态环境保护功能，保持社会发展与生态建设平衡发展[4]。（2）对环境犯罪合理处罚。刑法在对行为人的处罚过程中，既要考虑经济效益，又要兼顾生态效益。在分析环境类犯罪时，考虑经济损耗的同时也要考虑生态损耗，生态环境的不可逆性导致的生态环境破坏之后需要长时间修复等影响，即使对行为人严惩，也无济于事，所以在立法时更要注重刑法对环境保护的预防价值。
（二）合理定位生态环境刑法保护
伴随社会经济的发展，生态环境破坏犯罪现象逐渐增多，其犯罪的行为方式也呈现多样化，这对于刑法的生态环境保护增添了难度及复杂程度，新时代下，想要更好地实现生态环境的刑法保护，就要正确的定位生态环境的刑法保护。（1）在刑法法规内将生态环境保护单独设立章节，通过明确刑法生态环境保护条文规定，进一步实现生态环境的刑法保护，加强生态环境犯罪的打击力度，让违法犯罪人产生畏惧心理。（2）结合其他法律的相关环境保护内容，完善刑法的環境保护立法工作。随着社会经济的快速发展，环境类犯罪制约了我国生态环境的健康发展，刑法的制度规定相对来说很广泛，但是和其他法律相比更具有法律行为的约束性，为了更好地实现刑法的环境保护，在刑法的立法环境保护过程中，需要充分结合其他相关法律内容，实现更加全面的生态环境刑法建设，加强刑法的环境保护力度，促进生态环境保护工作进一步开展。（3）明确刑法生态环境犯罪类型。随着环境类违法行为的增多，严重影响了我国的生态环境保护工作的开展。在刑法预防保护生态环境过程中需要明确细化环境类犯罪类型，比如水污染罪、环境污染罪、土壤污染罪、大气污染罪等等，通过明确环境污染罪的类型，根据行为人的犯罪程度、类型等以及造成的社会影响，施以适当的刑法惩罚，有效遏制生态环境违法犯罪行为的发生。
（三）健全刑法生态环境犯罪的惩治体系
为实现环境类犯罪的有效处罚，首先就需要制度先行，建立健全的刑法生态环境违法惩治体系，强化刑法的司法职能[5]。（1）坚持有罪必罚原则。针对环境类犯罪的刑法处罚必须要坚持有罪必罚原则，通过严厉打击环境类犯罪，做好环境保护的预防与保护工作。有罪必罚原则对于刑法的发展起十分重要的作用，有利于对各种违法犯罪行为进行必要打击，这一原则不仅在环境类犯罪中应用，还适用于任何犯罪行为。目前，我国环境类犯罪数量的持续增多，一定程度上是因为目前没有坚持有罪必罚原则，很大程度影响了刑法对生态环境的保护。（2）平衡犯罪行为与刑法处罚，降低环境损耗。在进行刑法处罚违法犯罪行为的过程中，需要做到均衡，根据犯罪人的环境破坏程度，以及受破坏环境的再生时间，进行合理的刑法惩罚。通过罚金处罚，明确罚金限制，做到有效控制环境类犯罪。（3）约束刑法环境保护的司法工作人员行为。由于我国的生态环境司法保护是一项长期性、任务性极强的工作，面对的违法犯罪行为通常都是集体性行为，并且对于生态环境造成了不可估量的影响，这时就需要相关司法工作人员正确认识自身的职能，严格规范自身职业操守，依据法律法规进行严厉打击环境类犯罪行为。司法人员既是刑法执行者也是监督者，只有切实规范司法工作人员自身行为，强化司法工作人员的法律意识与专业知识，才能更好地实现刑法的生态环境保护工作，体现刑法对生态环境的保护职能。
【关键词】环境保护法；非人类中心主义；可持续发展
一、非人类中心主义与人类中心主义的概念辨析
非人类中心主义与人类中心主义这对概念是随着环境伦理学的兴起而出现的一对较新的哲学概念。鉴于非人类中心主义是作为与人类中心主义的相对概念被引入的，还要先追溯人类中心主义的含义。
（一）人类中心主义的概念。人类中心主义的突出特征是至上性。在它看来，人在自然界的地位是至高无上的，人是万物之灵长，自然之主人；人的利益（即个人的或集团的利益）是最高的、第一的、唯一的。因此人类有权任意支配统治、处置自然的一切存在物。[1]人类中心主义的至上性特征对待人类与自然关系方面，在强调人的优越性和独特性时忘却了人与自然的统一性、关联性，属于自然界的霸权主义。
（二）非人类中心主义的概念。非人类中心主义是人类中心主义的对立面。非人类中心主义认为人类应该尊重自然、珍视非人类生命的生存权利。人类离开了自然就无法生存，然而随着人类智慧的增长和利用自然能力的增强，人类与自然必须要发生一些冲突。如果要创立一事物必然要破坏一事物，或打破原有的平衡，这是自然的法则。所以非人类中心主义主张与自然和谐相处，摒弃人类欲望的自私性和至上性。但是并不代表人类不应该驾驭和控制自然。人类在自然中的地位就如《圣经》创世记中说的“修理看守”，是一个地球管家的位置。
（三）非人类中心主义与人类中心主义的区别。非人类中心主义与人类中心主义最根本的不同在于，前者认为环境保护就是要保护人类之外的各种存在物或整个生态系统，而后者归根到底是保护人类自身。[2]
二、我国环境保护法的立法简述
（一）我国环境保护法的立法现状。1982年后，全国人民代表大会常务委员会先后通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》。1989年通过了《中华人民共和国环境保护法》。这是目前我国适用的法律。1996年后国家制定了包括水污染防治、环境噪声污染防治、环境影响评价等环境保护法律及《建设项目环境保护管理条例》等50余项行政法规。
（二）我国环境保护法的最新发展趋势。全国人大环境与资源保护委员会在其第二十七次全体会议上，完成《中华人民共和国环境保护法修正案（草案稿）》。草案稿首次提出重大政策应进行环境影响论证。
环境保护部部长周生贤在近期召开的十会议中谈及“美丽中国”问题时表示，探索中国环保新道路是通往“美丽中国”的一个路标：要源头控制、综合治理、预防为主。环保新道路的指导思想是在发展中保护、在保护中发展；代价小、效益好、排放低、可持续。
三、环境保护与可持续发展的立法初探
“环境保护”主要是指去减少或甚至去避免造成环境的负担及危险所采取的措施或行为整体。此时应包含有三大内涵：1、为排除现已存在与出现的对环境的损害；2、为去排除或减轻现在对环境可能或潜在的危险性；3、为经由预防措施的采取来防止对未来环境的危害性。[3]
环境法是人在良好环境下幸福生活的保障。非人类中心主义的立场认为环境保护就是要保护人类之外的各种存在物或整个生态系统。
（一）环境的可持续发展思想。1987年环境与发展委员会报告《我们共同的未来》中，提出了“可持续发展”的概念。并解释为是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展最终是为了发展，增加人类的利益，改善生活的质量，在发展时维持生态系统的完整，不应当代人的发展而危害后代人的利益，把经济与环境的可持续性结合起来，在最小污染的情况下创造最大效益。可持续发展考虑了自然因素对社会发展的影响，不是一味的按自己的想法来发展经济，应正视自然的基本规律和生态系统的平衡，顺应自然和生态系统的演进。[4]
（二）人与自然的关联：人是自然的直接存在物。陈泉生先生在《法学方法论的生态化》中对环境法学方法论的基本假设——“生态人”作了深入的研究。“生态人”是具有生态主义潜能的人，也就是具有对自然法则充分尊重、为整个生态系统的和谐运行而不懈追求的潜能的人。“生态人”协调人与自然的法律理念为：人类在发展经济、推动社会进步的过程中，必须通过法律的规制实现人类和其他生命形式以及与环境之间和谐、有序状态，使生态环境和自然环境处于良好或者不受不可恢复的破坏的状态，保障一切自然事物处于一种相对稳定的状态，衡平代际人类的权利和权益，以实现社会的可持续发展。[5]
（三）非人类中心主义与环境保护法的内在统一。非人类中心主义强调只有经过理性思考而肯定的人类偏好，才应该予以满足，而那些过于直接，纯粹感性的偏好需要被制约或节制。基于环境价值观和非人类中心主义、可持续发展思想观念的引导，人们对环境的保护应更为科学、更加的人性化。1972年的《人类环境宣言》把环境权作为一项新的人权，其中就规定“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且富有保证和改善这一和世世代代的环境的庄严责任”。我们的环境立法是不是也应该以此为基点，在合理的视角下建立和谐的环境保护法律体制？站在非人类中心主义的立场来设立环境保护法，是人类低下骄傲的头，与自然和谐相处的一种心态和态度。通过立法人本身在自然中的非人类中心主义定位，才能创立出更适合中华民族永续发展的环境保护法律体制。
四、结语
人类文明的发展史告诉我们：法律的思想也在随着经济发展不断变化，不断适应社会和谐进步，进而创造出一个有利于人类和自然环境健康融洽的法律制度，更好推进可持续发展理念，也为我国在环境立法上提供了借鉴的方向，完善法律制度之不足，使我国和世界的自然环境更好的与人类长久共存下去。
我们需要“以尊重自然的态度取代占有自然的欲念，以爱护自然的活动取服自然的行为，以保护自然的方式取代瓜分自然的劣径。” [6]这样，才能使生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。
【参考文献】
[1]曾建平.环境正义[M].济南：山东人民出版社，2010：227.
[2]罗亚玲.环境伦理学与非人类中心主义[J].学术月刊，2010（11）.
[3]陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2011.
[4]李国明，朱成艮.论文明演进中环境法治思想之发展[J].法制与社会，2011（12）.
关键词：科学发展观；环境保护法；修订
中图分类号：DF46文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)08-0189－02
我国现行的环境保护法颁布施行于1989年，面对目前复杂的环境形势，这部法律实施了20年却从未修改过。随着环境问题的日益突出，现行环境保护法已经不能适应环境保护工作的实际需要。我国现行的《环境保护法》作为环境保护的基本法，无论从内容上或者是立法形式上都无法统领各项单行生态环境资源法，亟需修订。
一、环境保护法的修订应以科学发展观为指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持把以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观作为《环境保护法》的立法指导思想，体现当今时代市场经济与可持续发展的理念，引入生态伦理思想，注意对整体生态环境的保护，构建社会主义和谐社会。坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会。
可持续发展和追求人与环境的和谐共处已成为世界各国环境立法普遍追求的价值目标。如2002年《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全”。我国现行《环境保护法》制定于1992年联合国环境与发展大会之前，修订时，立法目的不应局限于“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”，应把可持续发展的总体价值目标具体化后写入修订后的环保法。同时，立法目的的表述上应注意污染防治与资源保护的有机结合，重视公民的环境权益。
二、环境保护法基本原则必须符合科学发展观
环境保护法的基本原则，是指为环保法所遵循、确认和体现并贯穿于整个环保法之中，具有普遍指导意义的环境保护基本方针、政策，是对环境保护实行法律调整的基本准则，是环保法本质的集中体现。我国现行环保法的基本原则是：环境保护与社会经济协调发展的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；污染者治理、开发者保护的原则；政府对环境质量负责的原则；依靠群众保护环境的原则。但这些原则需要在科学发展观的基础上重新审视，并要加以修改和补充。
在科学发展观的指导思想下，根据我国和其他一些国家环境法学的最新研究成果，环境保护法可以归纳为以下几个相互联系、相互制约的基本原则：
1.经济、社会发展与环境保护相协调的原则。协调发展，互惠共赢。正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。
2.损害预防和风险预防为主，防治结合，综合治理的原则。我们不能再走发达资本主义国家工业化初期严重污染环境、后来再治理恢复的路子。环境保护的工作重点应该在预防，同时环境问题是一个涉及很多方面的社会问题，只有发动全社会的力量，综合治理才能有所成效。
3.环境保护知情权与公众参与原则。以人为本是科学发展观的核心，维护人民群众的环境权，首先要做到环境信息公开，公开国家和各地区的大气和水环境质量状况，公开政府在环保方面采取的措施，让人民群众了解当前我国严峻的环境形势和政府为此做出的努力。还要依法公开企业排污行为，发动广大群众和社会舆论进行监督。要鼓励公众参与环境保护，倡导和鼓励绿色消费，关注并采取措施解决老百姓关心的食品安全、饮用水安全、室内污染和白色污染等问题。改变政府没有给相关的利益团体以足够活动空间的现实困境，防止环境保护运动走样为形式化的群众运动。
4.科学保护环境原则。严重的环境污染在一定意义上也是一种资源的浪费，依靠科学技术进步，重视资源利用率的提高，建立一个节约型社会，大力开发和推广节约能源和资源及资源综合利用、回收利用的技术，这既有利于缓解资源不足，又有利于环境保护。
5.国际合作保护环境原则。许多环境问题是全球性的，国际社会为解决这些全球环境问题制定了几十个环境公约和议定书。我们应该积极参加这些公约和议定书的谈判和相关项目的合作。一方面维护我国和其他发展中国家合法的环境权益，一方面对外介绍我国的环保工作，消除中国环境的影响，努力为解决全球环境问题做出我们应有的贡献。扩大国际环境合作与交流。要积极引进国外资金、先进环保技术与管理经验，提高我国环保的技术、装备和管理水平。积极参与气候变化、生物多样性保护、荒漠化防治、湿地保护、臭氧层保护、持久性有机污染物控制、核安全等国际公约和有关贸易与环境的谈判，履行相应的国际义务，维护国家环境与发展权益。努力控制温室气体排放，加快消耗臭氧层物质的淘汰进程。要完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，既要合理引进可利用再生资源和物种资源，又要严格防范污染转入、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。
此外，还可借鉴《俄罗斯联邦环境保护法》第3条和《加拿大环境保护法》前言的做法，把环境安全、生物多样性保护等也纳入基本原则的范围之列。
三、环境保护法建立的制度应符合科学发展观要求
现行《环境保护法》规定的制度不完全符合科学发展观。例如，国际影响巨大的野生动物消费和外来物种的引进，缺乏制度约束；对公众参与和环保社会团体的建立与发展，缺乏相应的鼓励和支持制度；对与环保有关的市场和经济发展问题，环境产权的确认和环保产业的发展，缺乏相应的确认、保障和促进机制等。为了克服这些制度空白，修订该法时，可借鉴加拿大、日本、俄罗斯等国环境基本法制度建设的经验，加强法律权利（力）、法律义务、法律调整机制、市场准入、市场规则与市场运行、环境后果与纠纷处理六个方面的制度化工作。具体来说，主要建立以下制度：
1.公众环境权制度。我国现行《环境保护法》第6条首先强调的是环境义务而非环境权利；对于环境权利，也仅限于检举权和不明确的控告权。在《环境保护法》修订中应明确规定公众的环境权利和义务，强调公众的监督权，充分调动公民环境保护的积极性，提高公民的环境意识。“人们有权知道环境的真实状态”，在环境立法的每一个阶段都应建立听证制度，广泛地听取社会各个方面的意见，并要求立法和行政的每一个阶段都对这些意见做出具体、明确的回应，对公众公开。
2.特殊的法律救济制度。因环境侵权极其特殊，所以，对侵犯环境权的违法行为必须采用特殊的法律救济制度。（1）设立特殊的诉讼时效，以维护社会成员的利益。因为环境污染造成的损害具有长期潜伏性，现有的基于普通民事诉讼的最长诉讼时效与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短。（2）诉讼主体的特殊性。对于因企业的破产、注销等情况下，致使环境侵权案件的诉讼主体消失的问题，建议参考美国各州相关法律规定，即规定公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间，只要在追诉期内，已经终止的公司依然像普通人一样可能成为被告。因此，建议我国《公司法》中也规定一个适当的公司续存年限，在此期间处理公司终止前造成的环境侵害事件，已经终止的公司可以成为诉讼的被告。（3）特殊的举证责任制度。在权利救济方面，要结合有关的司法解释，明确污染损害与部分生态破坏的无过错民事责任制度、因果关系推定或反证制度和举证责任倒置制度。（4）特殊的民事救济制度。鉴于环境侵害造成的损失往往巨大，应鼓励社会团体和律师的援助救济制度，并设立环境责任保险、环境损害赔偿基金，使受害者能够获得及时有效的补偿。（5）特殊行政诉讼制度。针对部分地区和行业为了追求短期利益，违背科学发展观作出的损害环境的抽象行政行为，在可能的情况下允许提起行政诉讼。
3.政府行政主管部门和人员环境责任具体化制度。在修订《环境保护法》时应明确各级地方人民政府及其环境保护行政主管部门、人员违反环境法律应承担的责任，至少应该在生态环境与资源保护的各种单行法中予以具体化。对违法审批项目、充当污染企业“保护伞”的领导要依法追究责任，对政府及其环境保护行政管理部门的行政不作为要严厉处罚。同时，要增加各级人民政府及其环保部门、人员违法违纪的法律处罚责任内容，并在量刑上予以确定。
4.环境资源的国有制度。在修改《环境保护法》时应明确环境资源，特别是珍稀野生动植物、矿产资源的处置权、开发权等属于国有。科学发展观要求环境安全理念，对于开发者应在招标的同时，要求其向当地国有资产管理委员会缴纳足以恢复生态原貌的环境安全保证金，保证开发地区数十年后的环境安全。
5.行政首长问责制度。科学发展观要求改变以往单纯以GDP来考核地区行政首长政绩的模式，改变地区行政首长为了谋取政绩不惜以子孙后代的幸福为代价的行为。同时，要改变现有的官员考核制度，对于因工作失误造成重大环境事故的要依法追究其行政责任。
在中国并不缺少环境法，而是缺少能够作为中国可持续发展的基础的合理的环境法。因此这次修订力求真正为中国的可持续发展提供符合科学发展观的环境保护法。
参考文献：
[1]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[N].人民日报，2003-10-22.
[2][美]大卫・雷・格里芬编.后现代精神[M].王成兵，译.北京：中央编译出版社，1998.
[3]陶文昭.精英化世纪[M].北京：中国发展出版社，2000.
关键词:生态整治 法律 问题
一、我国生态整治恢复的立法现状及存在的法律问题
我国生态整治恢复方面存在的法律问题
我国在环境整治方面的立法已经建立,但随着时间的推移和时代的变迁,一些法律没有得到及时的完善,这些生态保护立法仍存在不少缺陷,和我国当前生态保护和经济的发展不协调,这主要表现在以下几个方面:
1、法律体系不健全
(1)法律领域存在真空??
我国在环境保护方面的立法已经很多,但是在生态整治方面还存在一些空白,存在着真空,很多情况仍然是无法可依,如生态效益的补偿、生态整治恢复的法律保障。出现问题只能是临时出台一些文件,没有形成一个长效机制,对于我国生态整治来说非常不利。
(2)基本法律侧重于防止污染?
由于历史的原因很多法律不能适应当前的情况,例如现行《环境保护法》颁布于1989?年,那个年代的环境意识和现在的情况不能很好的结合,那个时期主要注重环境污染的防治和治理,对于环境的保护治理方面来说意识淡薄,虽然也有一些规定,但是仅仅只限于形式,例如,《环境保护法》第19?条规定,“开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境”,这种粗线条原则性规定,缺乏具体的规则指引,被执行的很少。
2、对生态恢复缺乏足够的重视?
生态环境问题是涉及很多领域,和我们的生活息息相关,但是现行的法律缺少对生态环境问题和生态保护的重视,这和当前重视生态保护极其不符,同时,我们也应该注重民法、刑法、经济法等相关法律在生态环境保护方面的作用,从各自的角度对生态保护做出相应的规定。有些法律法规体现了生态保护的意识,但是不够具体,针对性不强,仍然需要作出相应的细则。如新《刑法》对盗伐林木罪的处刑规定明显缺乏对生态保护的重视。新《刑法》对盗伐林木罪的最高处刑,由原《刑法》按盗窃罪可判“10?年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”,降为可判“7?年以上有期徒刑”。这种规定显然给人们一种盗木比起其他的刑事犯法轻一些,给人们一个误导信息,对于立法我们要深思熟虑,不能顾此失彼。同时,在其他法律中也存在这样类似的问题,在此不再一一道来。
二、完善我国生态整治恢复法律体系的建议与对策??
1、加强法律意识,预防为主
法律的制定的目的不是在惩罚,而是侧重预防,同样,环境保护相应的法律制定也同样是预防为主。宣传法律,让普通老百姓能够了解相应的法律法规,首先知法才能懂法、守法。守法,首先要了解什么是环境保护法,只有懂法的了这些法律法规才能更好地守法。通过各种手段,加强环境保护知识和环境保护法律法规的宣传教育,努力提高全民的环境意识尤其是环境法律意识。使广大人民群众特别是各级领导干部都能认识到保护环境事关中华民族的生存和发展,了解环境保护法律法规,掌握依法保护环境的武器。环境问题是破坏容易治理难,有些环境甚至是如果破坏了就永久不能恢复了,产生不可估量的严重后果,所以加强环境保护意识,加大宣传力度,防止危害环境的后果产生。
2、专家参与立法,提高立法质量,?
法律的建立都是一项比较大的系统工程,各个法律立的建立都需要相应的专家学者的参与,精通相关业务,在环境立法这个领域,由于需要相关的生态专业知识,不仅仅需要法律专家,更需要邀请一些生态专家参与立法,将更能把握立法的目的,充分调节好人与自然,发展与环保之间的关系,体现以人为本的思想,体现人和自然和谐相处的观念。
3、可持续发展观知道法律的制定???
可持续发展观是科学发展观的核心内容,可持续发展是指既满足当代人的需要,又不损害后代人满足需要的能力的发展,这是我们制定环境保护法律的指导思想。
环境保护有时和经济的发展相矛盾,?我国目前现行的环境资源法律制度在解决环境、经济发展和社会发展三者协调统一的问题上显得“力不从心”。可持续发展的思想在解决这些方面是很有用的,以这种思想构建的法律制度,能从根本上防治污染和防止环境遭到破坏的法律制度。人类历史和实践证明,破坏环境,以环境为代价换来的发展都是不牢固的,甚至是得不偿失,?经济的发展不能以环境为代价,国外的前车之鉴已经为我们提供了很好的例子。因此,?以可持续发展思想作为我们环境保护立法的指导思想,?是确保经济增长和生态保护协调发展的根本保障。
4、吸收国外先进经验
外国在环境治理方面应该说是有好多好的经验值得我们学习,主要包括地方性法规和实施细则的制定,这对于我国环保法律的建立和完善有很大的帮助,积极维护我国的利益。
法律的制定有时不是很难的事情,关键是好的法律如何执行下去,这才是真正的意义所在,西方国家在环境执法、司法方面有许多可以借鉴的东西。例如《美国国家环境政策法》规定了公民在环境方面的一般权利。《清洁水法》和《清洁大气法》都规定允许公民对任何违反这两个法律的人提讼。在美国环境法中还有一项独特的民事诉讼制度,该制度允许环境管理机关提起民事诉讼以实施环境法。我们都可以有选择的借鉴。
参考文献:
[1]秦天宝:完善我国自然资源保护的立法.社会科学.1999(6)
[2]李克国:生态环境补偿政策的理论与实践.环境科学动态.2000(2)
[3]戚道孟:我国生态保护补偿法律机制问题的探讨. 中国发展.2003(3)
一．框题：依法保护我们的家园
二．教学目标：
1.知识目标：理解：违反环境法律、法规要承担的法律责任
活动：公民应如何履行保护环境的义务
2．能力目标：能够初步用对比的方法理解环境违法与环境犯罪的区别，以及他们的不同处罚提高辨析能力
3．情感态度价值观：①通过依法治理环境的学习，初步培养在环境问题上的权利和义务观念②能自觉参与环保工作
三．重点，难点：
重点：见知识目标中“活动”部分
难点：见知识目标中“理解”部分
四．教学方法：启发式讨论法
五．教学手段：多媒体
六．教学过程：
学生收集塘沽区环境污和环境破坏的案例，在课上交流。
导入新课：这些事例说明了我国面临着严峻的环境问题。针对严峻的环境问题国家应怎样依法管理环境？保护环境？公民个人应怎样履行保护环境的义务？
三框.依法保护我们的家园
问：面对严峻的环境问题，我国制订了哪些环境保护的法律、法规？
生：略
我国不仅制订了保护环境的法律、法规和环境保护的基本原则，还要依法追究那些破坏境的违法者的法律责任
1．追究违反环境法者的法律责任〔板书〕
学生读书
例1：某化工厂为降低成本，自2002年4月起擅自闲置环保设施，专选在夜深人静的时候排污，日排放污水30多吨，市环保局经调查核实后，于2002年4月责令该工厂停产整顿，并处以罚款。该化工厂的行为是什么行为？应承担什么责任？处罚方式有哪些？
生：略
例2：该化工厂置处罚于不顾，仍在夜间生产，排放大量污水，影响了下游居民的生产和生活。有人因饮用了被污染的井水而生病住院。居民上告法院，要求化工厂承担法律责任，法院依法判决并罚款50万元，该化工厂违反了什么法律？应承担什么法律责任？
生：略
例3：如果该化工厂在排污过程中使下游两名居民因饮用被污染的井水而死亡，这时化工厂应承担什么法律责任？
板书：⑴依法受到行政处罚
⑵依法承担民事责任
⑶依法承担刑事责任
以上是国家在保护环境中的做法，那么公民个人应如何保护环境呢？
2.自觉履行保护环境的义务
问：同学们想一想，在学校学习生活中，有没有破坏环境的现象？你是如何看待这些现象的？
生：略
⑴提高环保意识
提高环保意识就是要求心中有环境，时时处处想到保护环境，要充分认识保护环境的重要性
⑵增强法制观念
学生读P69小字资料，看漫画：这个中学生哪些行为值得我们学习？
生：略
3.落实环保行动
讨论：在日常生活中，你打算为保护环境做些什么？
探究与实践：结合身边的事例说明，环境问题给我们带来了哪些危害？国家和个人应如何依法保护环境？
小结：略
一、监管环境监管者之法缺失的现状
在我国，人们对解决环境问题的基本认识就是赋予政府更多的环境管理权力，加强政府对环境的监管。这种认识在西方国家因“市场失灵”引发环境问题而获得了实证基础，在我国更有政府主导市场经济建设的体制基础。于是，我国从1979年制定《环境保护法(试行)》开始，到现在己经颁行的若干国家环境保护的法律、法规、行政规章以及环境保护的地方性法规、规章，基本上都以向政府及其职能部门授权为主要内容，以企事业单位为规制对象，进而逐步形成了控制企事业单位污染与破坏环境行为较为完善的法律制度体系。但是，我国环境法制施行30年来，在政府加强监管并取得不俗成绩的同时，也出现了一些令人遗憾的现象，政府的环境监管也偏离了立法初衷。
(一)个别地方政府甘当企业环境违法行为的“保护伞”
有的地方政府在单纯追求经济利益错误政绩观的引导下，大兴地方保护主义之风，出台各种“土政策”，甚至成为环境违法企业的“保护伞”，严重干扰了正常的环境保护执法。有的地方政府对环境保护工作口头上重视，行动上轻视，甚至为污染行为大开绿灯，出面干涉、阻挠环境保护部门的整治工作。例如，近年来被环境保护部通报的一些企业，都因被列为重点企业、重点项目而受到当地政府的“特殊保护”。对这些企业严重违反国家环境保护法律、法规的行为，当地政府却采取免收企业包括排污费等在内的各种行政收费、出台各种“红头文件”要求对企业进行检查须事先提出申请，经同意后方可进入等方式，限制甚至禁止当地环境保护部门的正常执法。®有的地方政府对重污染企业不仅不处罚，反而还给予重奖。®有的地方政府在应对国际金融危机的过程中，将过去一些己经因环境保护原因被否决的项目又重新引进，以应对金融危机之名行放纵污染企业之实。
(二)有的地方政府执行环境法律、法规不力
有的地方政府行政不作为，对违法企业下不了决心、动不了手，甚至视而不见、放任自流。如1996年国务院(〈关于环境保护若干问题的决定》，要求在1996年9月30日前对严重污染环境的小造纸厂、小制革厂、小染料厂、小土焦厂、小土硫黄厂、小电镀厂、小漂染厂、小农药厂、小选金厂、小炼油厂、小炼铅厂、小石棉厂、小放射物生产厂、小炼汞厂、小炼砷厂(以下简称“15小”)企业“依法取缔、关闭或停产。按要求应取缔、关停70024个小企业，而实际上到1996年9月30日只取缔、关停48958个，仅完成取缔、关停任务的69.2%此后，有的小企业表面上己被关停，实际上己死灰复燃……己被责令限期治理的大、中型企业，有的并未积极治理，仍在大量排污。有的逾期未完成治理任务，也没有受到相应的惩罚”。®2007年，原国家环境保护总局对11个省、自治区、直辖市126个工业园区的检查中，发现有110个存在违规审批、越权审批、降低环境影响评估等级和同步设计、同时施工、同时投入使用(“三同时”)制度不落实等环境违法问题，占检查总数的87%。®国家的“节能减排”目标在当地企业、政府的“软执行”之下成为一纸具文。
(三)有的地方政府决策失误导致环境污染和破坏
有的地方政府在决策过程中无视环境保护的法律、法规，不进行深入细致的科学论证和评估，致使生态环境遭受严重破坏。在我国历史上，曾经有过决策失误导致生态破坏的惨痛教训，至今贻患无穷:在“以粮为纲”思想的指导下各地毁林开荒、毁草垦田、围湖造田，引发水土流失、湖泊萎缩、草地沙化、洪水泛滥;20世纪80年代中期“大矿大开、小矿小开”的资源开发政策，导致乱采乱挖之风蔓延，既浪费大量资源，又极大地破坏了生态环境;20世纪80年代末支持乡镇企业发展的政策，致使包括“15小”企业在内的乡镇企业遍地开花，使得工业污染与生态破坏从城市蔓延到农村。®时至今日，有的地方政府并未从中汲取教训：常年干旱的地方，偏要上马高耗水项目;耕地紧张的地方，偏要大兴土木圈占良田。
(四)有的地方政府对承担环境与资源保护责任无动于衷
政府承担环境保护的责任既是宪法的原则要求，也是《环境保护法》的明确规定。但是，现实中有的地方政府对于承担环境保护责任却无动于衷，甚至推卸、逃避责任。几年前，国家进行绿色国民生产总值(GDP)核算试点，课题组原本设想在全国各地区选择有代表性的省份参加，但西北地区却无一省份报名，而且对山西省进行的环境保护与经济发展方面的问卷调查统计结果表明，60%以上的领导干部认为严格保护环境将会影响经济发展;到2006年底，各试点省市的绿色GDP核算工作结束，但有的试点省份就明确表态“不参加验收”。®战略环境影响评估是世界上公认的解决决策失误带来的环境问题的有效方法之一，对于遏制高污染、高能耗和资源性(“两高一资”)产业的无序发展、解决城市中工业区与生活区的冲突、缓解不堪重负的流域区域生态承载能力、改变能源开发的重化工发展模式等问题至关重要。《中华人民共和国环境影响评价法》也对战略环境影响评估的核心内容一规划环境影响评估一作出了原则规定，但《规划环境影响评估条例》在制订过程中却遇到重重阻力，®直至今年8月21日才获得通过。在当前应对国际金融危机的种种对策建议中，环境保护应该让位于经济发展、环境影响评估不应严格执行的主张赢得了不少人的认同。
以上种种现象表明，一些地方政府不履行环境保护责任以及履行环境保护责任不到位，己成为当前制约环境保护法律实施的严重障碍。这同时也表明，现行环境保护立法并不完善，有待进一步改进。
二、监管环境监管者之法缺失的原因
2009年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中总结近三年来的“节能减排”工作时指出，“国民经济与社会发展第十一个五年规划”提出的目标相比还有很大距离，中国环境与资源方面存在的基本矛盾依然没有得到很好解决。“这种状况与经济结构不合理、増长方式粗放直接相关。不加快调整结构、转变増长方式，资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展难以为继。
现实的严峻性在于:一方面我国面临着经济、社会发展的环境、资源瓶颈，另一方面却是环境污染和资源浪费的现象并没有得到根本性的遏制;一方面是中央政府坚定的“节能减排”决心，另一方面是地方政府的“软执行”导致中央决策效力的消减。从法律层面看，这个问题表面上是因为法律的执行力不足，实际上是:〈环境保护法》的定位与立法决策不尽科学、合理，导致：〈环境保护法》没有将应该调整的社会关系纳入制度轨道，从而使法律在实施过程中无法达到预期目的。换言之，《环境保护法》被定位于“监管者监管之法”和立法内容集中于控制企业环境行为与目前出现的政府尤其是地方政府环境监管不力、执法不顺、执法效果不佳、机制运行不畅的现状有直接关系。立法者之所以会作出这样的立法选择与制度安排，主要是基于以下两个认识误区而形成的立法理念。
(一)人性假设误区
任何立法都必须建立在一定的人性假设基础之上，或者说，设立一定的人性标准是法律制度产生的前提。《环境保护法》之所以被定性为“监管者监管之法”，也是因为有一个基本的人性假设一政府是‘理想人”。人们认为，各级政府都是人民的，政府的各种决策必然考虑全体民众的利益，这是社会主义本质的体现。各级政府的官员大多是人民群众中的先进人物。他们理所当然地会抛弃任何私心杂念，一心一意为人民服务，做人民忠实的公仆。在我们的社会生活中，也的确涌现了很多这样的先进典型。基于这样的理论逻辑和现实模范的榜样效应，我们无意识地形成了“理想人”的假说，即各级人民政府的大小官员都是“理想人”，他们的所作所为只有一个目标一一切为了全体人民。从“理想人”出发可以推论:政府的行为必然是保护环境而不是污染和破坏环境。于是，应该将监管企业环境行为的权力赋予各级政府，立法上应该尽可能向政府授权，使政府具有行使权力的条件和手段的观念就这样形成了。但是，我国处于社会主义初级阶段的现实使“理想人”假设缺乏社会基础，各种环境问题与政府行为的内在关联，使得“理想人”假设的基础动摇。而实践中的中央政府与地方政府的关系不顺，更加剧了问题的复杂性。
在我国，《环境保护法》是由国家最高权力机关制定的，但却主要不是靠中央政府而是靠各级地方政府加以执行的。因此，实现国家环境保护目标的关键并不在中央政府，作为在经济社会发展中起着最积极作用的地方政府的执行力对于环境保护法律的整体实施有着更大的影响。而伴随着我国改革开放、建立社会主义市场经济体制过程的经济领域特别是财政方面的分权，地方各级政府获得了更大的占有和支配经济资源的权力。这种分权不仅为推动地方发展提供了动力，也切实提高了地方政府在政治上的影响力。同时，这种基于经济资源占有的权力也进一步刺激了地方政府对更多经济资源的追逐和竞争，容易产生牺牲其他非经济职能以换取经济利益的短期行为。加之我国采取了以GDP为主要指标的地方官员政绩考核机制，地方政府或地方官员之间的竞争必然造成地方财政支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。
(二)立法选择问题
在确立了“理想人”假设后，立法者对于法律制度的构建当然会按照“监管者监管之法”的指导思想设计。于是，其体制与制度选择必然会出现偏差。
1环境管理体制存在根本缺陷。在环境管理体制方面，立法选择了以行政区域管理为核心、国家与地方双重领导的环境保护管理体制一各级人民政府对辖区环境质量负总责，国家和地方分别设立环境保护部门，作为“环境保护行政主管部门”。®过去，人们认为主要是由于环境保护部门不能作为政府组成部门、“话语权”有限、权威性不足、原国家环境保护总局和地方环境保护部门的地位不高等原因，才导致了对环境保护法律的执行不力。经过最近一轮的政府机构改革，环境保护部门如愿“升格”，拥有了人们所期待的“话语权”与权威性，但地方的环境保护执法状况却并没有随着环境保护部门的“升格”而自然提升。现实的情况依然是国家法律、法规的实施效果无法体现在环境质量的提高上。这表明问题并不仅仅是靠环境保护部门“升格”就可以解决的。究其原因，现行法律规定地方政府对辖区内的环境质量负总责，却没有具体制度保障;而地方环境保护部门的双重领导体制，使它既从属于环境保护部，也附属于地方政府。在这样的体制下，地方环境保护部门必然与同级的其他政府部门争夺预算资源。由于地方政府并没有保护环境的具体责任，而地方政府绩效考核的中心是GDP増长，经济发展当然地成为地方政府工作的首要任务。
2环境监管制度设计不科学。在环境监管制度设计上，现行环境保护法律一方面赋予环境保护管理部门以大量监管权，重行政手段、轻市场机制;另一方面，却又缺乏对监管者的监管，因而监管效率难以保证。一般来说，法律要达到使企业自觉治理污染的目的，可以采取三类措施:一是推动企业降低污染治理成本;二是加大污染处罚力度;三是提高环境监管效率。前一种方式主要是靠市场发挥作用，通过立法建立环境保护的利益保护机制;后两种方式则主要是依靠政府实施，通过立法建立强有力的监管体制并严格执行。现行立法主要确定了后一种方式。从环境保护的本质看，监管是必须的，也是必要的。但是，正如前述，地方环境保护部门虽有监管权，但在地方政府与环境保护部门发生利益冲突的情况下，地方政府很容易和企业形成“统一战线”，成为污染企业的“保护伞”，使环境保护监管目标落空。
3法律机制选择中的公众参与度不够。在法律机制选择上，现行环境保护法律主要依靠行政机制，对公众参与重视不够。在政府环境保护责任不明确的情况下，通过将环境保护执法和守法的相关信息告知公众，建立公众参与机制可以在一定程度上弥补政府环境保护责任不明确所致的保护不足。因为环境保护执法信息的公开可以缓解政府重经济发展而忽视环境保护的问题，面对来自公众的压力，地方政府和环境保护部门取得一致立场的可能性较大。但是，现行法律并没有作出这样的明确规定，即使在个别法律、法规中对公众参与有所涉及，也远谈不上完善。8我国是一个缺乏信息公开传统的国家，政府和企业都不愿意将其自身的环境保护行为置于公众的监督之下。如果法律的规定不完善、制度不健全、运行机制不畅通，环境保护部门的执法效果自然也就难以保证。现实中，政府和企业在进行环境影响评价而举行的公众听证会上使用了五花八门的弄虚作假手段，便是很好的证明。
三、监管环境监管者之法的制度构建
以上分析表明，“理想人”假设导致了《环境保护法》定位的偏差，由此带来了体制选择和制度设计的种种问题，影响了《环境保护法》的实施效果。要改变这种状态，必须重新定位《环境保护法》。笔者以为，《环境保护法》必须定位在“监管者监管之法”与“监管监管者之法”并重之上，并在“监管者监管之法”进一步完善的基础上，更加重视“监管监管者之法”的构建。换言之，《环境保护法》必须将政府行为和企业行为同时纳入调整范围，明确设置监管环境监管者的法律制度。
(一)改变认识，树立科学的观念
1监管环境监管者是“理想人”假说破灭的逻辑结果。“理想人”假设，使得对地方政府的权力制约、公众监督、法律制裁等制度远远落后于环境保护的需要。只有破除这一假设，我们才可以清醒地看到地方政府牺牲环境保护而发展经济所造成的巨大问题，得出必须制定“监管监管者之法”的结论，从而树立环境监管者也必须接受监管的理念，将环境监管者的行为全部纳入《环境保护法》的调整范围。
2监管环境监管者是实践科学发展观和建立社会主义市场经济体制的客观要求。实现可持续发展是中国未来社会经济发展的不二选择也是环境保护立法的宗旨。随着社会主义市场经济的日趋成熟和市场机制的日益完备，经济、社会的发展也越来越脱离行政命令而遵循客观规律。符合科学发展规律的政府监管行为，可以促进经济、社会的正常有序发展;不符合甚至严重违背科学发展规律的政府决策，只能成为科学发展的阻力。但是，科学发展规律是不依人的主观意志而转移的，在运行过程中必然有“克服”外在阻力的自我保护功能。立法者的任务就是发现和认识这种自我保护功能，把监管环境监管者的各种形式、方法、措施以制度的形式固定下来，使之成为人们普遍遵守的规则。
3监管环境监管者符合环境保护事业自身的要求。从环境问题的发生根源看，政府和企业都是造成环境问题的主体。政府对企业施以必要的监管，可以有效地控制企业污染和破坏环境的行为;一旦政府行为出现偏差，便也同样会造成污染和破坏环境的问题，如决策失误、地方保护主义、怠于履行环境保护职能等。而来自市场和社会公众的监管就是一种必不可少的“反馈”机制。这种“反馈”可以使政府行为的偏差及时得到纠正。如果缺少这种“反馈’机制，环境保护的目标就很难实现。法律必须对建立“反馈”机制的需求做出积极回应，以减少其对法律实施产生的阻力。
(二)明确法律定位，完善各项具体制度
在转变观念后，立法者进一步的工作就是进行法律制度安排与选择。笔者以为，坚持“监管者监管之法”与“监管监管者之法”并重的(〈环境保护法》的重点在于构建“监管监管者之法”，将政府尤其是地方政府的环境保护决策行为纳入其调整范围，并通过建立相应的制度和机制，使政府在环境保护中真正做到“有权必有责，用权受监督，侵权要追究”。
1制定环境基本法，明确《环境保护法》的定位。关于中国是否需要制定环境基本法以及何时制定环境基本法的问题，学界一直在争论。现在，《环境保护法》的修改己被列入十一届全国人大常委会的立法规划。笔者认为，中国不仅需要环境基本法，而且必须尽快启动立法程序，真正解决《环境保护法》的效力层次与其在国家经济社会发展中的地位不相适应、法律规范的内容不够全面、法律制度体系不够健全等问题。9我们应抓住此次修改《环境保护法》的机遇，进行从形式到内容的重大修订，建立中国环境保护的基本法律制度体系。概而言之有二:一是提升效力层次，将《环境保护法》提升为全国人大通过的基本法律;二是在继续完善调整企业环境行为法律规范的同时，加快建立、健全规范政府行为的法律规范。具体而言，将环境基本法的调整范围定位于调整企业环境行为和政府影响环境的行为;在管理体制上，建立全国统一的环境保护监管机构，明确环境保护部派出机构的法律地位、权限和职责，赋予派出机构对地方政府、地方环境保护部门的监管权，同时，明确派出机构的法律责任;在制度选择上，増加落实地方政府对环境保护负责的制度和措施，増设利用市场机制促进企业环境友好行为的制度，完善公众参与制度。在《环境保护法》明确了定位、管理体制和基本制度选择后，各环境保护单行法根据需要进行具体的制度安排。
2完善政府环境责任制度，建立监管监管者的法律机制。保护环境是各级政府的一项基本职责，为此，国家必须授权给有关行政机关。但是，一切权力都应受到监督是现代法治社会的基本要求，而构建“监管监管者之法”是我国在环境保护领域依法行政的应有之意。问题在于，直到目前，我国的环境保护立法体现的都是监管者监管之法的特点。这种对授予政府监管企事业单位权力重视而对限制政府权力轻视的立法，必然造成政府有权却无责的权力与责任不对等的状况。退一步说，立法者即使认识到了在赋予政府权力的同时还应予以合理规制，但也因受诸多条件的限制而未给予明确具体的规定。从《环境保护法》的整个规定来看，授予政府环境保护监管权力的条款畸多，规定政府环境保护责任的条款畸少。据初步统计，《环境保护法〉>6章47条中规定有关部门监管职权的有19项，涉及授权的条文占到全部条文的2/3;而涉及政府环境保护责任的只有3条，而其中的2条是否真正属于政府环境保护责任都还存在着很大的争议。
而且从:〈环境保护法》的相关规定来看，政府环境保护责任形式单一：(1)承担环境保护责任的主体单一，即一律是由环境保护监管人员或其他有关行政机关的工作人员来承担相关法律责任，而作为监管者的行政机关本身却没有承担法律责任的方式。这客观上为行政机关逃避责任提供了方便。(2)承担政府环境保护责任的内容单一。承担环境保护责任主体种类单一必然使承担环境保护责任的内容受到极大的限制。虽然近年来环境保护部与监察部共同规章，规定了环境保护方面的行政问责制，丰富了政府环境保护责任的种类，但现行制度本身仍不健全，实施过程中暴露出的种种问题还有待解决;而且行政规章的效力有限，其功能的发挥也必然受到影响。因此，环境基本法应明确规定政府行政首长以及行政机关整体的法律责任形式，建立环境质量目标考核制，改变地方政府及政府官员的考核指标体系，明确环境行政问责的对象、范围、条件、后果;同时，増加对地方政府或环境保护部门暂停某项职权的法律责任的规定。
3完善《环境保护法》的实体与程序制度，建立市场机制和公众参与机制。法律制度的核心在于权利的赋予和保护，《环境保护法》的实体与程序规范是否完善直接关系到法律的实施效果。环境保护事关当代及后代每个人的生存与发展，关系到经济、社会生活的方方面面。从法律关系上看，《环境保护法》的主体十分广泛，从公民个人到社会团体从政府部门到国际社会;从法律制度的内容上看，《环境保护法〉既包括权利的赋予、行使和保护，更包括“权力一权利”关系的协调与平衡。但是，《环境保护法》基本没有市场主体的权利规定，甚至对他们的程序性权利都几乎没有作出规定。这种制度设计显然不可能会发挥市场对环境资源的基础性配置作用，也不可能考虑法律上的“权力一权利”平衡。市场主体对于环境资源的不同利益需求及自主选择、自主决定权没有得到应有的尊重，市场主体保护环境的积极性与主动性没有得到引导与发挥。因此，立法者要建立对监管者的监管制度，就必须高度重视市场主体的作用，充分发挥市场机制和公众参与机制的功能，明确平衡、规范“权力一权利”的原则。
具体而言：(1)在公众参与制度方面，法律应赋予公民参与环境保护事业的基本权利;构筑公民环境权的保护制度体系，明确公民的环境使用权、知情权、参与权以及相应的程序性权利。(2)法律应充分利用市场机制，通过环境保护法律与民法的协调，一方面对传统资源利益与使用方式进行限制，另一方面也要充分发挥市场机制的作用，建立环境容量使用权交易市场、环境保护产品价格形成机制、综合利用奖励机制、先进环境保护技术推广机制等，促进企业自觉开展‘节能减排”工作，提高资源利用效率。(3)法律应在环境保护的监督发动机制上实现以政府自上而下到由社会自下而上的转变，完善环境民事诉讼与环境行政诉讼制度，建立环境公益诉讼制度，赋予全社会监督政府和企业环境行为的实体与程序权利，充分发挥环境公益诉讼功能，促进政府与企业在环境保护方面的关系正常化、督促企业守法经营。
四、结语
论文关键词 可持续发展 环境资源 环境资源法律保障
可持续发展对中国经济、社会、环境资源的健康快速发展起着至关重要的作用。然而在当今中国，可持续发展的实施并不能得到完全的保障，尤其在环境资源领域，一个重要的因素是缺乏完善的法律保障与有效实施体系。本文将着重探讨可持续发展与中国环境资源相关法律保障的问题。
一、可持续发展产生的背景及基本内涵
（一）可持续发展产生的背景
20世纪60年代以来，世界许多国家工业化进程加快，在这个过程中出现了以牺牲环境、不计其数开发资源为代价的粗放型经济增长方式，这种经济增长方式严重的破坏了环境资源，使世界环境公害事件不断频发，并且已经危及到了人类的生存、经济的发展和社会的稳定。人类已经到了不得不认真反思人与环境资源的关系，对以牺牲环境为代价换取经济增长所产生的种种弊端也有了较为深刻的认识，即传统发展方式必须改变。在此背景下，可持续发展理论逐渐形成。1980年国际自然与资源保护联盟的《世界自然保护战略》中，第一次出现了可持续发展一词，并在1980年联合国大会上首次使用。1987年世界环境与发展委员会的《我们共同的未来》明确把可持续发展定义为：“寻求满足现代人的需要和欲望，而又不危害后代人满足其需要和欲望的能力。”这是一个全新的发展观，第一次将人类的发展与环境资源的保护相结合，给人类发展指明了方向。
（二）可持续发展的基本内涵
可持续发展是一种全新的发展战略，它不同于传统的高消耗、高投入、高污染为特点的发展方式，更不是那种停止发展的“零发展方式”。它强调以人类的环境资源为基础，在现有资源所能负担的范围内和环境得到保护的前提下，实现资源合理开发利用、环境得到切实保护与社会的发展相协调。可持续发展有三个特点：第一，可持续发展强调公平，即发展在满足当代人需求时，也公平的满足后代人对发展的需求。第二，可持续发展强调发展的质量，在实现保护环境资源的同时促进社会的发展为目标。它将环境资源和社会作为一个整体，从多角度诠释环境资源保护和发展问题，它认为实现环境资源保护和发展，需要从完善的法律体系和决策机制等社会诸多方面去推动，它同时认为可持续发展原则要落实到经济、社会发展中，落实到国家战略之中。第三，可持续发展强调发展方式的转变，推行集约型、生态型发展方式。使环境资源系统的结构和功能相结合，实现发展与环境资源保护相协调。
二、对可持续发展保障的法律分析
当前环境资源保护相关法律法规是在人们缺乏环境资源保护意识，生态环境已经遭到严重破坏的情况下逐步发展起来的，然而面对现在严重的环境资源问题，这些法律法规通常束手无策，暴露出许多问题和不足。改革开放30多年来，我国环境资源法制体系的框架已经基本构建。1973年国务院颁发的《关于保护和改善环境的若干问题规定》，这是我国第一个关于环境保护的行政法规。1979年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，使我国的环境法制建设步伐加快，多种与环境资源保护相关的法律、法规不断面世。现行《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其它公害。”这一规定为国家保护环境资源和环境立法活动奠定了宪法基础。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源，这为保护自然资源提供了宪法根据。《环境保护法》和《宪法》中关于环境资源保护的规定，在一定程度上弥补了国内关于环境资源保护方面立法的不足。同时也为制定相关的环境单行法提供重要的参照。我国的环境立法体系已经初步建立，但在我国加快经济发展方式转变过程中，出现了市场主体为了追逐经济利益，而忽视环境资源保护，再加上我国环境资源立法本身也存在一些不足，这些使得完善我国环境资源法律体系面临着巨大的挑战。其主要表现在：第一，我国环境资源立法相对滞后。例如《环境资源保护法》作为环境领域的基本法，未能全面的涵盖环境资源法律体系的基本框架，未能全面涵盖资源保护等基本领域，污染防治法色彩浓，很少涉及到社会的环境侵害规制问题；多原则性规范，且与实施性规范相互交织，难以发挥有效调整作用；地方性环境资源相关法规缺乏长期规划，更多的专注于对当地当时有经济价值的资源保护或者专注于末端污染控制问题，未体现环境资源保护与社会发展相协调。第二，可持续发展战略更多作为政府政策且与相关法律存在矛盾。可持续发展战略尚未成为我国环境资源立法的指导思想。突出表现在作为根本大法的《宪法》未明确把可持续发展思想作为环境资源立法的指导思想，只是简单的规定了国家保护环境，防治污染以及保护自然资源等原则。但是，我国制定的环境与发展应采取的10大对策都把可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略，这也显示我国的环境资源的法律和环境资源的政策之间的矛盾。第三，当前环境立法方面已经基本形成法制框架但其仍然有很大的局限性，它重实体规定，忽视程序规范，环境资源相关的部门法林立，而地方立法不足。第四，我国环境资源立法不能与社会主义市场经济的发展完全适应。我国环境资源立法相当一部分是在实行社会主义市场经济体系以前制定的，更多体现计划经济时代中的忽视环境资源保护，追求高消耗、盲目发展经济的环境资源法律规定，其已经在很大程度上不符合社会主义市场经济条件下环境保护与社会发展相协调的要求。第五，我国环境资源保护的相关部门权限不清。现行的法律、法规未规定环境保护主管部门的权限，而仅规定自然资源专管部门的职责与权限。这种立法突出的显现出环境主管部门和自然资源专管部门之间权责不清。许多类似情况实质上是法出多门，重视地方法规和规章而轻视法律，这表现了我国环境资源法律体系的一个缺陷。
三、完善可持续发展的法律制度与实施体系
可持续发展的法律制度与实施体系是动静结合的体系。可持续发展的法律制度体系是静态体系，即可持续发展需要什么样的法律加以确认和保障，可持续发展的法律实施体系是动态体系，即可持续发展如何实施，怎样实现。两者缺一不可，否则可持续发展的实现将无从谈起。
（一）完善可持续发展的法律制度体系
1.修改现行《宪法》
可持续发展不仅要在相关环境保护法中加以确立，而且应该在国家根本大法中体现。因为《宪法》是综合性、全面性的法律，涉及经济、政治、军事、文化等多领域，而可持续发展是综合性、复杂性的过程，它必与国家生活的多方面联系，因此应该在《宪法》中增加可持续发展的内容。
2.修改《环境资源保护法》
我国《环境资源保护法》没有可持续发展内容，应加以修改并作为指导思想，以适应保护环境与资源的需要。同时，《环境资源保护法》许多规定是对环境资源的污染防治而很少对原则性问题加以规定，这就与《环境资源保护法》的综合性目标相违背，更突显了实施法的目标，因此有必要对环境资源保护法进行修改。
3.修改与环境资源有关的法律法规，以适应与国际接轨的需要
例如，修改《大气污染防治法》应体现国际公约的要求，提升对污染排放的控制标准，又要充分体现污染者治理的环境资源保护原则。当前，经济全球化，环境资源问题已远远超出了某一个国家的控制范围，由此带来的利益与矛盾问题也突显，解决这些问题，就必须与国际接轨，适应国际法律规定，否则由环境资源问题而引起的矛盾将很难解决。
（二）完善可持续发展的法律实施体系
1.加强可持续发展的法律宣传教育作用
普法的对象首先是领导干部，同时也要向人民群众进行宣传。要通过新闻媒介公开报到可持续发展执法中的重大违法案件，以实际司法行动扩大影响，提高领导干部和人民群众的环境资源保护意识、可持续发展意识和守法自觉性。
2.吸取国外先进经验
党的十四大以来我国才开始逐步建立社会主义市场经济，需要学习借鉴世界先进市场经济主体在建设环境资源法律体系中的经验，同时结合中国实际情况，通过法律移植转化为国内法律，不断完善我国的环境资源法律体系。
3.改善可持续发展的行政执法
我国国家行政是以国家名义进行的，以国家强制力保证实施的一种管理活动。无论是可持续发展中的环境行政管理还是资源管理，行政执法都是实施可持续发展的最主要手段。很长一段时间来，对于可持续发展主要方面即环境与资源管理方面，我国政府部门的环境和资源管理职能与行业管理职能一体化，这对于行政执法有很大的弊端，尤其在市场经济下与转变政府的经济职能不相适应。因此要有效地发挥行政执法的作用，必须从整个环境资源法律体系考虑。
4.健全环境资源投入保障机制
环境资源保护属于社会公益事业，也是国家重要的基础设施建设，因此必须坚持以国家投入为主体，鼓励地方、集体、个人积极参与，形成多渠道、多形式、多方位的多元化投资机制。按照“谁投资，谁经营，谁收益”的原则，鼓励全社会各种投资主体通过各种形式向环境资源建设投资。
5.加强监督
