1、引言
1.1 研究背景
我国是一个人多地少、土地资源十分紧张的国家。易开发的平原、盆地面积少，较难开发的山地、高原面积多。随着经济的发展和城市化进程的加快，城市的扩张以及城市数量的增多，占用了大量的农业用地，导致城市与农业用地矛盾日益突出。改革开放以来，中国城市化进程继续加速，城市化水平已从1980年的19.4%提高到2010年的47.7%[1]。短短的30多年，提高了两倍有余。城市人口和农村人口基本持平。城市市区土地面积占全国面积达到27%，即27%的土地养育着占全国一半的人口。城市正作为现代人的居住生活方式为人们所接受，在21世纪中叶时期，即我国达到中等发达国家水平的时候，我国的城市化水平将进一步提高，城市化水平将达80%。在未来几十年城市还将容纳五六亿的人口。
1.2 研究意义
规划是实现土地优化配置和引导城市建设管理协调发展的关键，指导土地利用和城市建设的有两个规划，我国人口众多，耕地资源相对稀缺，面临人口、工业化与城市化的挑战。而且在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一，如何协调两个规划关系问题，应得到我们更多的关注。
2、城市规划与土地利用规划的协调
目前，我国各级行政区范围进行的土地利用总体规划，是在1986年实行了城乡地政统一管理的新体制下，依据《土地管理法》等法律法规对城乡土地进行统一的、全面的土地利用总体规划，是根据国民经济和社会发展长远需要对行政辖区的全部土地利用的供给和需求，在结构上进行综合平衡，在布局上进行合理配置[4]。它即是合理安排各类土地利用的依据，也是各级政府对土地利用和经济发展进行宏观调控的重要手段。
2.1 土地利用规划与城市规划失调原因
在城市建设和城市管理中，城市总体规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统筹。其不协调的具体表现为：
2.1.1 “两规”脱节严重
土地利用规划分为全国省(自治区、直辖市)、市(地区)、县(市、区)和乡(镇)五级，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发[4]，对本辖区范围的土地在“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。通过规划指标的层层下达和土地利用的分区控制相结合的方法，实现土地源的总供需平衡和对用地空间布局的调控，当然包括城市用地安排。我国的城市总体规划主要是在上世纪50年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空问布局和各项建设的综合安排。城市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导城市和城镇规划的编制。
2.1.2 规划成熟程度不同
在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开[5]。第一轮和第二轮土地利用总体规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题，规划的理论与方法以及从业人员素质都不太成熟。
2.1.3 两个规划的规划理念不一致
一是城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。二是地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模，往往热衷于建设大城市，迎合各项建设项目的用地要求，有任意扩大城市规模的倾向；城市规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，不管是粮田好地还是基本农田，统统纳入城市总体规划区的范围，而土地利用总体规划则强调节约集约用地，在规划建设用地位置时尽量不占粮田好地，特别是基本农田。
3 “两规”协调的思路与途径
3.1重视区域规划和城镇体系规划的作用
城市规划与区域规划之间是点与面有机联系的不可分割的关系。城市总是与相应的区域相联系；与此同时，一定区域内必定有相应的经济中心城市。城市规划必须以区域规划为依据，在区域规划的基础上，一方面立足于大区域合理规划布局城镇体系；另一方面，合理确定城市的规模、性质，城市各部分的组成，各城区的用地，以促进城市与区域的协调及可持续发展。
3.2法律和制度上的创新
从现行法律法规体系看，《城市规划法》无疑为城市规划的编制和实施提供了有力的法律支持，从实际的效果来看，城市规划实的严肃性、科学性和可施性均优于土地利用规划。相比而言，我国尚无一部“土地规划法”，对土地利用规划的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章节，而且对于违法处罚所言甚少。虽说已将土地利用规划上升到了法律的高度，但这种法律效力既不能约束规划编制者的意图，也不能约束规划实施者的意图，存在较大的随意性。因此，建议制定相应的“土地规划法”，明确土地利用规划编制和实施过程中的细则，对违法行为作出明确的法律界定。此外，建议借鉴城市规划师制度，建立“土地规划师”执业资格制度，提高从业人员素质，健全法律约束机制。
总之，制订和实施土地利用规划与城市规划是管好用好城市土地、合理布局城市空间的重要保证。我国还处于社会主义处级阶段，各个方面发展迅猛，对土地的需求越来越大 ，如何将有限的土地发挥出最大的效应，就需要城市规划的辅助协调。相对国外，现阶段我们的规划水平还有待提高，由于体制问题，我们的土地规划和城市规划之间的衔接还有待完善，在当前土地资源紧张的情况下，很有必要认真总结经验，运用地理信息系统、决策辅助模型等先进手段，进一步提高土地利用规划和土地管理工作的水平，促进城乡建设，实现经济与社会的协调发展。
参考文献(References)
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[3]冯广京，严金明．土地利用总体规划修编的战略思路[J]．中国土地科学，2002，(2)：4．[Feng Guangjing。Yah Jinming．Strategic Conception on Revising the General Planning of Land Utilization[J]．China[and Science，2OO2,(2):4．]
关键词：城市规划；土地资源；合理应用；对策措施
一、城市规划与土地资源利用中存在的问题
1、城市规划与城市土地资源利用率不协调
当前，我国城市规划和土地资源利用的法律法规配套体系较为完善，但城市规划与土地管理部门之间的衔接机制仍显薄弱，随着社会主义发展形势的不断变化，加之我国各地实际情况都有所不同，城市规划和土地资源利用之间仍然存在着不相协调之处，只要表现为以下几个方面：第一，城市规划与土地利用规划内容不相协调。城市规划由规划管理部门负责制定，而土地利用规划则由土地管理部门负责制定，如果两个部门在各自规划编制过程中缺乏必要的沟通和交流，两个规划就会出现统计口径不一致等不相协调的地方。第二，城市规划与土地利用规划步调不尽一致。土地利用规划已经编制，但城市规划还没有覆盖的地区，未批先建现象比较多，这个问题在城市边缘尤为突出，使规划管理部门不能及时、准确的掌握土地的实际利用情况，这就在一定程度上导致了规划管理的失控。
2、城市土地资源开发利用未能服务于城市规划建设
城市土地收益是城市规划建设的重要资金保障，是城市建设发展的基础，也是城市可持续发展的必需条件。城市土地资源只有得到合理地开发利用，才能更好地服从“服务于城市规划建设的客观需要”而在实际情况中，城市土地资源开发利用不合理的现象却普遍存在，城市土地市场化运作未能很好的服从城市建设既定规划。一些城市土地收益并未很好地用于诸如城市园林绿化“道路交通设施”市政基础设施等公共项目的投入，从而制约了诸如城市景观形象提升"城市交通状况改善和城市生态环境改善等能够促使土地增值的积极因素，制约了城市的建设发展。
二、城市规划与土地资源调节合理应用的思路
1、加强城市规划与城市土地管理部门的协调配合
城市规划离不开土地需求，土地效益则在很大程度上通过规划建设来实现，这就决定了城市规划和土地管理两个部门在城市建设发展中相互依存、相辅相成的关系。合作就是资源，加强规划管理和土地管理两部门间的沟通协作，可有效解决城市建设发展中因两部门各自为战所致的“规划实施难”和“土地效益低”的问题。
1.1建立信息平台，畅通信息渠道
通过工作信息、简报等工作内容的实时交流，可以及时了解对方的工作动态、工作重点、工作进展等情况，针对性地调整工作思路，使城市规划与土地管理更好地实现融合。
1.2建立协调机制，定期召开联席会议
建立规划管理与土地管理部门的日常工作协调机制、资源共享机制、重大问题快速应对和磋商决策机制等，通过定期召开联席会议，通报工作情况，根据城市发展和规划特点，提出阶段性的合作重点和既定目标。
1.3加强业务协作，解决突出问题
加强两部门间的业务交流，合理制定规划和配置土地资源，有效解决“规划实施难”“土地效益低”的问题，召开专题会议，共同研究对策，解决城市规划与土地管理中的突出问题。通过两部门的共同努力，形成“通力合作、高效协调、优势互补、互援共助”的良好局面。
2、实施科学严谨规划，提升土地利用效能
土地资源是有限的，土地资源价值增值是无限的。土地要增值、城市要发展，就要向管理要效能、向规划要收益。为此，城市规划应当兼顾好局部利益与整体利益、当前利益与长远利益，以最大限度地发挥土地资源效益、促进城市发展为核心，力求做到科学规划、合理布局。
2.1有序开发土地资源，实现最佳土地收益
规划开发之前，应对土地资源合理收益进行科学评估，确定地块开发时机：对于条件成熟的，可先行规划开发；条件尚未成熟、具有增值潜力的，可后做规划，实现其应有收益。通过逐步规划、有序开发，使土地资源能够得到合理地开发和利用，政府能够得到合理的土地收益用于城市的开发建设。
2.2充分考虑城市现有景观资源，最大限度地对其进行保护和利用
在编制规划时，要对城市现有植被、地貌、水系等景观资源的现状情况进行认真调研，掌握基本情况，并根据其对城市景观的影响程度进行分级保护，特别是对那些能够体现城市特色、自然状态良好或不可再生的景观资源要重点保护。此外，还应学习一些优秀城市的规划理念，听取一些城市建设、土地管理、园林规划、林业水利、环保气象等相关专业专家的意见，多征求市民的意见，制定出更加科学严谨、符合实际、操作性强的规划。
2.3大力发展城市绿化，促进土地资源增值
城市规划，绿化先行。绿化规划不但应当与城市规划同步进行，甚至可以优先考虑。先行规划绿地、明确绿化重点，能够有效保障城市绿地不被其他设施建设挤占或挪用。绿地系统规划中，应当用好现有植被资源，节省绿地规划建设资金。绿地系统规划还应用园林专业知识加以规范和指导，遵从自然生长规律，发挥生态综合效益，营造城市自然景观。
三、城市规划过程中土地资源的节约利用
1、合理利用土地，协调发展城乡资源
目前，我国的城镇化建设处于一个较为快速的时期，在这个过程中有关部门需要注意的是要有效的协调城乡发展，不能够一味的追求城市化建设，做出一些破坏耕地的举措，还要能够合理的布局现有的土地空间，使其最大限度的发挥作用。
2、密集城市发展，协调城市功能
城市建设的过程中要充分的重视各个区域的土地资源的价值，要对各个位置土地实现合理利用，也就是说要注意对城市内的各个土地功能进行有机的协调，实现区域间的土地功能的完善，这样不仅可以有效的推动该地区的发展，还能够协调城市的整体功能，使城市发展更加的集中和集约。
3、科学合理的开发公用空间
城市活动中的公共空间的数量和功能不仅决定了城市之间的资源整合情况，还对城市规划有着非常重要的影响。因此，在城市土地规划的过程中，有关部门应该加强对各种公共空间的综合功能的开发，使其更加全面的满足城市生活的各种需要，这样不仅可以建设更加完善的城市需求网络，还能够对现有的资源充分的利用，避免一些闲置资源的浪费。尤其是一些企事业单位的土地，应该尽可能的向公众开放，最大限度的发挥其使用价值。
结束语
城市承载着人们对生活品质的向往，也承载着区域政治文化经济的发展。伴随着城市经济社会的发展，土地价值的实现也已成为影响城市建设发展的重要因素。城市规划管理与城市土地管理工作应紧跟时代形势，着眼长远、顾全大局，不断完善自身素质，提升服务水平，做好相关工作，切实解决好城市规划和土地资源利用中存在的问题，为城市经济社会健康发展、居民生活和谐安定做出应有的贡献。
参考文献
[1]宋启林.土地有偿使用将促进城市规划的新发展，城市规划，2012（2）
[2]周干峙等.发展中国房地产与房地产业政策框架.城市规划，2010（1）
关键词：土地；总体规划；概念
Abstract: in this paper, combined with many years engaged in land use planning and management work, from" two rules" of concepts and relations, summed up the "two plan " incongruous reason, finally put forward the "two rules" measures to coordinate.
Key words: land overall planning; concept
中图分类号：F301.23文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，一直是一个比较难以解决的问题。随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。
1 两项规划的概念
1.1土地利用总体规划概念
土地利用总体规划,是在一定区域内根据可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地的开发、利用、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局,是一项长期性、战略性的土地利用规划。
1.2城市总体规划概念
城乡总体规划,是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市的性质、规模和发展方向,合理利用城乡土地,协调城市空间布局以及各项建设的综合部署与具体安排。城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
2 两项规划的关系
编制土地利用总体规划的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》），编制城镇总体规划的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》（下称《城市规划法》）。两者都是全国人大常务委员会通过的法律，法律关系平行，其主体都属于行政范畴。
从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。
“两规”的协调衔接关系在相关法律中均有明确的规定。《土地管理法》第 22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土利用总体规划相衔接。《城市规划法》第 7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。这说明“两规”关系密不可分。
土地利用总体规划立足于区域远景发展,除了分析城镇用地的合理规模及范围外,还侧重对城镇用地和其他类用地之间的综合平衡、土地利用结构的优化及配置,更注重区域的整体性,强调自然资源的保护、各业的协调、生态环境的平衡、经济的可持续发展,是把城镇作为一个点放入区域中与其他各业用地进行综合研究。城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划,它除了要分析确定城镇用地范围、规模外,更侧重对城市内部各类用地进行优化调整、合理配置,注重城市土地利用的整体效果。因此,我国在1986 年颁布的《土地管理法》中明确规定,城市规划区内的土地利用总体规划服从于城市规划。根据这一精神,我国土地利用总体规划与城市总体规划各自的法律地位和相互关系一直是明确的。但随着10 余年来国家经济形势在很多方面发生的深刻变化,与土地管理有关的法规、政策也需要作相应调整。1998 年国家颁布修改后的《土地管理法》,在十分强调土地资源的基本国情、进一步贯彻土地管理基本国策的前提下,提出了在区域土地利用总体规划中以土地供给制约和引导土地需求、保持耕地总量动态平衡的方针。这就意味着两项规划都是具有法律效力的区域规划,它们的法律定位与相互关系发生了原则上的变化。由各级人民政府直接控制、自上而下层层分解下达建设占用耕地指标。这一规划措施的实施从根本上说明,新形势下区域土地利用总体规划方案要完全满足已确定的城市总体规划方案中对建设用地的需求,在多数情况下是难以做到的。因此,现阶段我国土地利用总体规划与城市总体规划的衔接问题是需要深入探讨和谨慎操作的。
3 目前两项规划的主要冲突及其原因
作为同样具有法律效力的区域规划,我国现行的有关法律规范均要求土地利用总体规划及城市总体规划应协调一致。原《城市规划法》要求,城市总体规划应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合规划,服从规划管理。《土地管理法》规定,城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规模。虽然这些有关的法规、文件等均要求两项规划应协调一致,但在实践中由于种种原因,常常造成两项规划在城镇用地规模、范围、用地类型、期限以及空间落实等方面规划结果的不一致。
3. 1 规划编制的指导思想与方法不同
上一轮土地利用总体规划的基本指导思想是“以供给定需求”,采用自上而下,指标控制与分区控制相结合的方法。城市总体规划的基本思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地规模是通过预测规划期间的人口及城市化水平,并结合建设用地标准确定的; 各类用地、功能分区是根据城市的整体发展和各类用地的实际需要,经综合平衡、论证后确定的。由于指导思想与方法的明显不同,土地利用总体规划和城市总体规划的结果自然会有不同。
3. 2 规划编制的时间不同
1986 年国家决定成立城乡地政统一管理的土地管理机构,同年颁布了《土地管理法》,并依法律规定实施土地利用规划制度。1988 年全国逐步开展土地利用总体规划工作,1996 年开始了全国性的土地利用总体规划工作。1998 年国家颁布第二次修改后的《土地管理法》。上一轮土地利用总体规划修编工作是根据新的《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程(试行) 》的要求而开展的,与以前的土地利用总体规划在指导思想、规划方法等多有不同。
城市规划在我国起步较早,从20 世纪50～80 年代经历了40 年卓有成效的探索,取得了很大的成绩,逐步完善了城市规划的理论与方法。从上世纪80 年代初至今,城市总体规划在全国范围内已进行了3 轮规划编制或修编工作。由于两项规划开始编制的时间不同,导致规划方案编制的不同步,造成规划基期、规划期、采用基础数据的时限等的不同,自然会造成两项规划结果的不一致。
3. 3 规划编制的基础数据不同
土地利用总体规划各类用地面积采用土地利用现状调查及变更调查的成果,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》,把土地利用类型分为农用地、建设用地、其他土地三大类;城市总体规划中的用地面积采用地形图的面积量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》( GBJl37 ―90) 将用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政共用设施用地、绿地、特殊用地、水域及其他用地等。
4 两项规划衔接的原则、内容和措施
4. 1 衔接的原则
4. 1. 1 规划目标一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划的目标各有侧重,但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地,实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。两项规划在编制时要根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实。
4. 1. 2 因地制宜原则。不同的城镇各有自己的现状与特点,其规划编制都是根据规划目标、结合各自城镇特点来完成操作的。因此,不同城镇两项规划的矛盾会有所差异,在协调规划的内容、步骤、方案等时,要坚持因地制宜的原则。
4. 1. 3 基础资料一致原则。在协调两项规划时,也应注意它们各自所采用的地类面积、人口、规划指标等的一致性,使它们的基础数据统一起来,这是两项规划对比及相互协调的基础。
4. 1. 4 规划期限一致原则。由于两项规划编制的不同步性,规划的基期很可能不一致。因此,保证两项规划在近期、远期时限上的一致性,是实现它们相互协调的重要条件。
4. 1. 5 规划级别一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划都有不同的规划层次,而不同层次的规划,其任务、内容、深度等均不相同。因此,两项规划的协调应是相同级别规划间的协调。
4.2衔接的内容
4.2.1 建立统一的空间规划体系
现阶段对城乡规划与土地利用规划的体系结构进行研究与分析，建立城乡规划与土地利用规划相关属性信息表达标准，创建城乡规划与土地利用规划数据库，实现对城乡规划与土地利用规划相关图形资料与属性数据的统一管理，为城乡规划与土地利用规划提供数据支持。在村镇规划与土地利用规划协同耦合的基础上，本着集约节约用地的原则，着重研究如何从城乡规划与土地利用规划数据库提取相关空间信息与属性信息，确定两种规划方案发生矛盾的时空区域，分析其影响因子，建立城乡规划方案与土地利用规划方案协调平衡模型，通过综合分析，对城乡规划方案与土地利用规划方案做适当调整，解决其中的矛盾和问题，为城乡规划与土地利用规划的协调提供技术支持。
4.2.2 两项规划各自确定的人口规模及用地指标要相协调。在确定城镇人口规模预测方案时,两项规划要统一数据的口径、内涵、计算范围和计算方法等。两项规划中城镇人均规划建设用地指标的选定,要根据1991 年国家颁布实施的《城市用地分类及规划用地标准》,并结合当地实际情况确定。在实际执行中,城镇人均建设用地现状指标也要按计算范围内的非农业人口、农业人口及暂住人口进行综合衡量。
4.2. 3 两项规划的城镇规模预测值与非农业建设用地指标相协调。在两项规划的人口规模及规划人均建设用地指标一致时,也就决定了两项规划中城镇规模预测值的一致性。城镇规模预测值是根据城镇的发展需要确定的城镇规模数值,这需要与土地规划中的非农业建设用地指标协调一致。
4.2. 4 城镇发展方向与城镇用地范围相协调。城镇发展方向是城镇总体规划中的主要问题之一,它是在城镇发展方向分析、城镇发展用地评价的基础上作出的,反映了城镇用地布局及发展的特点。土地利用总体规划确定的城镇用地范围是根据城镇规模、非农业建设用地指标及城镇周围各类土地构成情况确定的,反映了城镇现状及规划近期、远期用地范围。在两项规划中,这两方面要很好地结合起来,使城镇用地范围能反映出城镇的发展方向,城镇发展方向在城镇用地范围内得以落实。
4.2. 5 两项规划各自的建设工程规划项目相协调。建设工程项目规划是两项规划的重点内容,是区域社会经济发展的具体项目,其布局对土地利用有着重要的影响。由于两项规划的侧重点不同,它们各自规划的建设项目的统计范围就不同。因此,两项规划的协调,应尽量满足多数建设项目规划的要求,做到不重、不漏,使规划中建设项目的布局一致起来。
4.3协调措施
土地利用利用总体规划与城市总体规划的衔接，必须在珍惜、合理利用土地，切实保护耕地基本国策指导下，正确认识和理解城市建设和保护耕地的关系，正确处理“建设”与“吃饭”的矛盾，使各级政府、各部门特别是规划和管理部门在认识观念和指导思想上衔接起来。
4.3.1加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制
加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。
4.3.2加强建设用地总量控制和用途管制
城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。
4.3.3改进规划工作路线和技术方法
建设规划体制由“自上而下”转 为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划更好地协调衔接。
4.3.4完善相关法律法规体系
建议对现行的两大规划相关之法律法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的协调与统一。
4.3.5建立公众监督机制
两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配合和参与。
关键词：城市规划土地利用发展建议
中图分类号：Tu文献标识码：A
随着城市化进程的不断发展与推进，我国城市土地规划也根据《城市规划法》等相关内容做出了极大的调整，在进行城市土地利用规划时，更加贴近城市发展的实际情况，但我国城市土地规划发展还不够完善，尚处于初步发展阶段，受传统发展理念以及规划思想的影响，我国城市规划在土里利用与发展当中还存在很多不合理的地方，需要不断地加以调整和改进。为此本文针对如何有效促进我国城市土地利用与发展的相关问题进行分析。
1发达国家城市土地规划发展的基本情况
通过对发达国家的城市规划与土地利用的与发展的继承来看，发达国家城市化的发展进程先后经历了两个不同的发展阶段，第一个阶段为“单向型城镇化”，在城市规划发展过程中农业与畜牧业做出了极大的牺牲。在这一发展阶段，土地利用主要以集聚为主。当城市规划发展到一定的程度，发达国家的城市规划进入了新的发展阶段，即逆城市化阶段，城市化发展逐步向农村进行扩散与推移。此时城市土地发展规划主要倾向于扩散政策，在这一发展阶段城市土地城市更进一步的促进了城市与农村的和谐发展，实现了城市土地规划利用的科学化与合理化发展。
从国外发达国家的城市化发展进程来看，城市化发展与工业化发展时同步进行的，在城市工业化发展的过程中，加大的推进了城市化发展的进程。在城市化发展进程当中，通过科学合理的城市土地利用规划，城乡发展的二元结构逐渐被打破，城市的工业文明也极大地带动了乡村的发展，城乡发展间的差距被进一步缩小，最终促进了发达过程经济发展总体水平的全面提高。
我外发达国家已经伴随着工业化与信息化的发展进程，实现了国家的城市化，而城市化发展水平高的国家，其农业发展水平也非常高，由此可见发达国家在进行城市化发展过程中充分的体现了城市与农村的协调发展，城市土地的利用与发展充分的考虑了对农业发展的影响，发达国家的城市化道路逐步实现了农村、城市之间的复合型发展，土地的利用与发展也实现了集聚与扩散的协调发展。
2西方发达国家土地规划对我国城市土地利用与发展的启示
西方发达国家城市化发展过程中的成功经验冲的体现了城市化进程对国民经济发展的巨大的促进作用，通过城市化进程的合理发展预计城市规划中对土地资源的合理利用极大地促进了城乡的和谐统一发展，我国城市规划土地利用与发展过程中要不断地吸收国外的成功经验，并充分的结合我国城市规划发展的实际情况，促进我国城市规划土地利用的合理化发展。
2.1城市规划土地利用与发展要强调区域观念
城市土地利用与发展要具有长远眼光，并立足于我国城市发展的整体考虑，在城市规划发展过程中城市土地利用与发展不能仅从促进城市这一单一的主体进行考虑，需要从促进城市区域间的协调发展以及城乡不同区域之间的相互协调发展的角度进行考虑，促进城市土地资源的可持续发展利用。在城市发展过程中需要编制城市发展规划，通常情况下城市发展规划包括以下几方面的基本内容：立足于城市区域发展特点，结合国家城市土地利用发展的相关政策，确定土地利用开发的规模、发展方向以及城市区域发展各种建设用地布局情况；对城市各个区域发展建设所具有的相对发展优势以及个各种制约性因素进行分析，对城市内部各个区域之间的优势条件进行组合，提高城市发展的整体实力；根据城市发展的实际情况与未来发展的具体目标提出相应的土地利用空间结构重整策略。
2.2土地利用与发展要与社会、政治、经济的紧密结合
城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。我国城市发展建设要紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。
2.3生态优先的发展策略
针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。
2.4城市规划中的土地利用要重视实施策略的研究
土地利用规划的编制应对其实施策略进行研究。针对城市的发展和区域大型基础设施的调整，根据现行的一系列城市土地利用的空间发展、相关组织机构、资金筹措等的政策，将以往孤立的部门计划，整合为一个相互配套互为前提的战略组合，分别从空间结构、产业发展、交通系统调整等方面提出相应的土地利用政策措施，增加了城市土地利用规划的可操作性。
2.5把握发展机遇
在对我国城市发展情况进行规划时，虽然对城市土地规划利用不进行时间限制，但无论是城市化发展建设还是土地利用与发展都不能忽视各自的时间效率。城市土地资源利用与发展建设仍然需要把握住发展契机，只有抓住发展机会，才能提高城市土地利用与发展建设的速度，提高城市土地利用与规划发展建设的质量，对土地资源的利用作出适合城市土地发展利用的合理化安排。
3结束语
我国城市土地利用与发展要充分的吸收借鉴国外城市土地利用发展的成功经验，同时还要对我国城市发展建设的总体进行进行充分的了解与掌握，在城市土地利用与发展过程中编制出适合我国城市规划发展的正确方案，通过科学合理的发展规划方案，对城市土地利用进行科学的指导，在发展过程中还要把握住我国城市化发展水平不断提高的有利契机，树立长远的发展眼光，提高城市土地资源的可持续利用与发展能力，提高我国城市规划发展建设的全面性、系统性与优越性，使我国城市发展战略的选择更具理性与说服力。
参考文献：
[1] 孙田,陈龙乾.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农村经济与科技,2011,(01).
关键词：城市规划；土地规划；矛盾；协调
【分类号】：F426.31
前言：
目前，我国城市化发展的脚步越来越快，城市规划和土地规划之间的矛盾也日益突出，二者的法律依据和体系均不相同，城市规划主要是依据城乡规划法进行的，而土地规划是依据土地管理法进行的。两种规划在设定各自框架时，会突出表现自身的内容，它们既能做到相互协调，同时又能够将自身的特色展现出来。
在我国的规划界中，争议最大的问题就是城市规划和土地规划的问题，由于它们各自的体系、法律定义、技术以及方法等方面都存在着差异，所以很难做好两种规划的协调工作，但是它们都是在保证土地资源的规范化的基础上进行规划的，所以兼顾两种规划是十分必要的，本文针对二者的兼顾性进行了分析，并提出了相关的解决措施。
一、城市规划和土地规划二者的关系
（一）城市规划
城市规划即政府为了在规定时间内实现一定的发展目标，对城市的性质、发展规模、发展的方向进行确定，对城市土地的利用、布局的协调等问题进行部署和安排，在城市规划中，其根本任务是根据国家的方针、政策、发展计划、区域计划、以及各个城市的自然条件、发展现状和历史情况等，对城市体系进行布置，然后确定城市的独特性质，形成的规模以及空间布局；对整个城市进行统一的规划，实现城市的可持续发展，从而获得更大的经济效益，环境效益以及社会效益。对城市进行统一规划，是为城市的建设和管理打下良好的基础，保证城市的建设活动能够正常的进行，同时保证城市的土地得到合理的开发，并能够保证经营活动的正常运行，是实现城市可持续发展的重要手段。
（二）土地规划
土地的规划是城市为了对土地进行合理的布局和配置采取经济、技术等措施对其进行开发、利用和保护。各级政府组织对土地的规划内容进行编制，包括整体的规划和各个专项的规划内容。其基本任务要从国家的长远利益和全局出发，保证土地的合理利用，协调各种用地的需求，对其规模、布局等进行合理的安排，使土地资源得到合理的利用，保证社会经济的可持续发展。
（三）城市规划和土地规划之间的关系
从城市规划和土地规划的范围来看，土地规划是整体，城市是其部分，同时它们还是点与面的关系，土地规划是对整个区域的资源进行规划，是宏观方向的，而城市规划只属于其中的一部分，侧重于对规定区域内的资源进行合理的分配和使用，城市规划的发展目标和布局等对土地规划提供了重要依据。
二、城市规划和土地规划的兼顾性
城市规划和土地规划在整个区域的规划中都占据着十分重要的地位，在对城市进行规划的过程中，还要考虑到土地规划的内容，因为土地规划的合理性对城市的发展有着直接的影响；在对土地进行规划的过程中，同样要兼顾到城市的规划，城市发展进程的快慢是受土地规划影响的。从空间因素来说，城市规划和土地规划要能够优势互补。城市的发展要坚持以城市规划为指导，对土地规划进行作用，同时还要坚持土地规划为城市规划服务的理念。所以应该注意到以下几个方面：（1）弹性的进行规划。无论是城市的规划还是土地规划，都需要预留一定的空间，当市场环境发生变化时，能够根据各种不同的因素做出灵活的调整，避免发生规划失效或者重复规划的现象；（2）协调好各个规划内容。在城市规划中，不能只重视城市规划工作，也不能只做表面工作，城市规划和土地规划不是各自独立的，城市的发展需要对二者进行良好的协调，实现共同发展。（3）进行多方的规划。对于内容的规划而言，它的好与坏对城市的发展有着重要的影响，在对城市规划和土地规划的过程中，目标要明确，但是也不能一味的注重经济效益，还要讲环境效益以及社会效益考虑进去，使社会实现全面的发展。（4）对效益进行合理的规划。一个规划如果不具备一定的价值，那么它的存在就是没有意义的，尤其是在市场经济的大环境下，效益的高低直接决定了市场发展的好坏，所以在规划的过程中要有尤为重视效益这个因素。（5）进行整体规划。两种规划都需要以我国经济的发展作为基础，从经济大局出发，做好统筹规划，不仅要做好对物质的规划，同时还要做好对非物质的规划，规划的目的就是为了更好的指导实践，在城市规划和土地规划的过程中，要充分体现其实用性和可操作性，让规划的内容能够更快的融入到城市的发展但中，为城市的可持续发展打下良好的基础。
三、加强城市和土地规划的协调措施
（一）坚持可持续发展理论
在城市规划内容中，应该对其资源问题和环境问题进行综合考虑，对不同的城市系统的发展水平进行预测，同时在土地有限资源的约束下，制定适应城市发展的规划，并提出合理的建议，不断拓宽规划的领域，从而更好的指导城市实现可持续发展。
（二）建立完善的规划体系
城市规划要将区域规划作为基本依据、国土规划是以国家发展的战略方向、社会、经济等，对国土进行开发、治理以及保护的规划。土地的规划是以国土规划作为指导的。因此，要不断加强城市和土地规划二者相互协调的能力，尽快对区域和国土规划进行编制，从而跟上社会经济发展的步伐。
（三）统一参数
为了兼顾城市规划及土地规划，各级政府在对两种规划进行制定的过程中，应该采用统一的人以及土地的资料数据，对于城市用地而言，要将当地调查的数据作为参考依据，同时，要充分利用城市土地的各种资料为总体规划打下良好的基础，各个城镇的规划要对其数量、规模等进行精确的确定，为土地的规划提供更加科学、合理的依据。
（四）对分类的标准进行统一
在城市的规划区域内，城市用地分类还是可以使用，为了更加适应土地规划的管理工作，可以将其进行适当的调整，对于规划之外的范围，可以用全国土地用地进行分类，这不仅可以规避因为分类标准不统一而产生的矛盾冲突，同时还兼顾了城市规划和土地规划未来的发展。
（五）用法律加强两种规划之间的协调
目前，我国的土地规划还不够完善，所以导致无法兼顾土地规划和城市规划的发展。所以我国政府应该尽快制定和颁布相关的土地规划法律，让城市各部门和各产业的用地有法可依，能够进行统一的管理，协调土地规划和各种规划的关系，建设一个完善的规划体系，使我国能够更快更稳的持续发展。
结束语
虽然城市和土地规划是两个领域的规划，但是他们在我国发展的条件下，确是统一的，只有做好了土地的规划，城市的规划自然会得到很好的编制，为了更好的进行两种规划的编制，需要对其发展的途径和制度进行不断的创新，同时还要进行有效的改革，只有将两者进行更好的兼顾，才能够使我国获得更大的经济效益，社会效益及环境效益也会随之得到提高。
参考文献：
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[关键词]城市轨道交通；土地控制；规划
近年来，随着城市经济的快速发展、城市规模的不断扩大，城市交通的矛盾也日益尖锐。因此，城市轨道交通以其快速、舒适和客运量大的特点吸引了众多遭受客运交通困扰的大城市。但是，轨道交通项目存在一次性投资量大、运行费用高、自身经济效益差等缺陷。因此，国务院办公厅于2003年9月27日下发了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，要求：拟建城市必须重视和改进规划的编制和管理工作，要建立科学民主的决策机制，按照实是求是、量力而行的原则，提高规划编制水平，真正发挥规划对城市轨道交通项目建设和城市建设的指导作用；对规划建设城市轨道交通项目的线路，要搞好沿线土地规划控制、编制专项土地控制规划，防止新建建筑对线路的侵占。城市轨道交通发展直接影响到城市的发展方向、城市的空间布局及土地利用方式，就轨道交通规划研究轨道交通，难免落入“工程式设计”的具体实施项目之中。这种单一的研究模式，不仅影响城市轨道交通线网构架的合理形成，也难以与城市发展、空间布局相结合，而与线路直接相关的土地利用结合不好，将会严重影响交通的运营效益，从而使轨道交通难以真正起到缓解城市客运交通的作用，并也可能使轨道交通经营成为政府长期的“财政包袱”。WWW.133229.COM因此，根据国家政策的新形势要求，为了更好地规范城市轨道交通规划，促使轨道交通建设的可持续发展，将城市轨道交通与土地控制捆绑为一体进行综合规划，显得十分必要和迫切。
1 城市轨道交通与土地控制规划的关系
城市轨道交通与土地利用规划是一个互动的单向循环系统，城市轨道交通不仅仅是为了满足城市不断增长的客运交通要求，更主要的是通过对土地使用的控制，发挥轨道交通在城市发展中的积极作用，引导城市空间的有序增长，并形成城市空间发展与轨道交通之间的互动协调关系。
1. 1轨道交通建设对土地控制规划的要求
不同的交通方式与土地使用有着高度的相关性。高密度的土地使用可以促使公共交通的发展，而低密度的土地使用则可以促使小汽车的普及。国外许多研究表明：土地开发强度与交通方式选择密切相关。澳大利亚学者在对世界上32个主要城市进行调查后发现，城市土地开发密度每公顷低于40人或40个就业岗位，就更有可能要依赖小汽车交通；土地开发密度在每公顷60人～100人或60个～100个就业岗位就会大大增加人们利用公共交通的机会。此外，不同交通方式对城市空间形态也有着密切的相关性，城市主要交通方式的运量越大，所形成的城市土地内聚力就越强，城市常常呈紧凑型态(图1)。
城市轨道交通对土地的轴向开发的影响也十分显著，在城市轨道交通沿线房地产的开发密度远比其它地区要高得多，由此也说明城市轨道交通的建设可以促进沿线土地的高密度开发(图2)。
城市轨道交通的建设为人们提供了快速出入市中心的交通手段，从而使居住、工业用地能在地域上分开，使居住用地从市中心区疏散出去。这导致商业和公共设施用地更容易向轨道交通沿线影响区域范围内高度集聚。轨道交通沿线影响区内的商业和公共设施用地需求量增加，其土地使用性质将按照交通经济规律进行重新分布，进行土地资源的优化配置。以日本东京武藏野线新浦安站对周边土地利用的影响为例，从图3可以看出，在新浦安站0.5 km的范围圈内，1974年仅完成了大部分用地的平整工作(相当于熟地)，而开发用地量较少。随后这些用地逐渐成为了以公共设施为主、住宅为辅的开发用地。到1984年，其开发利用土地达到总用地的80％以上。
由上述分析可以得知，城市轨道交通的建设，对土地使用性质、土地开发强度、城市用地空间形态均有比较大的影响。因此，土地控制规划与城市轨道交通建设完全是一种相辅相成的促进关系。良好的土地使用，可以生成轨道交通客流，轨道交通的建设又可合理引导土地利用性质、建设密度的重新配置，并形成良好的城市空间结构与用地布局。
1. 2土地控制对轨道交通建设的作用
城市交通是城市有机整体的一个部分，而城市轨道交通系统的建设特征，决定城市轨道交通网络建设必须与综合开发相并列，才能满足其巨额投资的要求，同时，也可以充分利用周边土地开发的优势来提高项目自身的投资效益。因此，几乎所有的国家，在建设城市轨道交通的同时，都将周边土地的开发作为一项重要的政策措施，以实现项目筹资的目的。
土地控制是城市规划管理的一项重要职责，有效的土地控制可以保障轨道交通廊道的合理布置，同时对轨道交通沿线土地利用影响区内的用地控制，规划出与土地利用性质、用地开发强度相匹配的用地规划布局，使土地使用能够生成出足够多的居民出行来满足轨道交通的客流需求，从而保障轨道交通的运行更有效率，为城市轨道交通的商业化营运创造良好条件。
随着轨道交通的建设，沿线的经济活力必将增强，其外在表现为地价上升，轨道交通的建设在一定程度上需要高容积率的开发来支持。沿线土地的开发有着巨大的经济潜力，而轨道交通的建设投资少则1亿元/ km，多则数亿元/ km。因此，在轨道交通沿线集约地利用土地，使其与轨道交通建设一并捆绑开发，既有利于沿线轨道客流的形成，又可减少政府的一次性投资，并引入商业开发模式，以实现轨道交通建设与土地开发效益的双赢。
2轨道交通规划功能定位与城市交通布局
世界上的各大城市都致力于不依赖机动车交通的城市交通建设，其中，通过各种交通方式的合理分担，形成以轨道交通为骨干(主体)的公共交通网是建设的重点方向。从城市发展的区域性、轨道交通建设对城市发展的引导与促进，以及交通的层次性与无缝化衔接等方面来确定城市轨道交通规划的功能定位，有助于形成与城市空间布局相协调的城市轨道交通系统。
2. 1轨道交通应在促进城市区域一体化进程中发挥作用
城市的发展离不开区域的支撑，区域城市一体化的进程能更好地促进中心城市的发展。从区域层面考虑，尤其是城市相对密集的城市群或城市连绵区，轨道交通线路功能等级可分为区域和市区两个层面。区域层面的轨道线网可分为城际铁路、市际铁路两个层次；而市区层面的轨道线网主要包括地铁和轻轨(图4)。 城际铁路主要服务于城市之间的快速交通联系，以加强城市一体化的进程，促进区域经济的发展；市际铁路主要加强城市周边主要城镇与城市中心、次中心之间的联系，以利于城镇体系的合理发展；市区层面的地铁与轻轨主要是依据客流要求进行抉择，客运量大的城市可以选择地铁或与轻轨相互形成轨道网络，客运量相对较小的城市可选择投资较少的轻轨交通。
2.2轨道交通引导城市发展
城市有序的外延拓展，需要依托某种交通方式来实现，在快速化城市发展过程中，城市空间布局模式从圈层式外延发展，走向轴向发展、紧凑式布局的城市格局，已成为城市可持续发展的空间表征。一方面城市的轴向发展与紧凑布局可以为城市发展提供更大的发展空间和更为多样的选择，有利于减少城市交通堵塞、改善城市生态环境，实现城市发展的可持续性；另一方面轨道交通为城市轴向发展和紧凑型布局提供了良好的交通导向。从区域层面看，多个轴向发展的城市通过轨道交通的相互连通，也有利于实现真正意义上的网络城市。
发展城市轨道交通的最终目的是合理引导城市的空间布局，而不是解决交通问题的手段，是通过城市交通的合理布局，引导不同的交通资源实现空间的合理配置，以达到城市可持续发展的目的。
3如何建设与轨道交通相适应的土地控制规划
我国城市轨道交通建设尚处于起步阶段，在城市规划建设中还没有系统采用整体开发策略，土地开发与轨道交通建设往往相对独立且分别实施，从而造成二者在规划、建设与管理上相互脱节。这样，一方面难于真正实现轨道交通合理引导城市发展的作用，另一方面也使得沿线地区的土地开发所得到的增值收益难以有效地返回到轨道交通发展中，从而影响轨道交通实现自我盈利和持续、滚动发展的能力。
3. 1轨道交通沿线的土地控制模式
从国外大量的轨道交通建设实例看，轨道交通的开发利益大都集中在轨道交通沿线的一定范围之内，有关研究认为，城市轨道交通沿线开发利益的影响范围一般以车站为中心，以居民步行到车站的时间控制在10分钟以内，若步行速度为4 km/h，可以得出轨道车站的步行吸引范围约为650 m。半径为650 m的区域，越是靠近轨道交通车站的土地不动产的增值空间越大，由此可以确认，在轨道交通沿线基本可以形成一条宽约1.5 km步行交通走廊。若考虑到利用自行车、公交换乘等因素，适应引入轨道交通的用地空间可形成一条宽为1.5 km～4 km的交通走廊。如香港岛北部海岸线狭长的城市发展带，长为17 km，用地走廊平均宽度为1.3 km，面积仅为22.5 km2，却有居住人口94.7万，居住就业人口47.8万，就业人口71.2万。在其紧密影响区范围内，可以采用高强度的土地开发模式；在一般影响区范围内，可采用中强度土地开发模式；而在非轨道交通走廊影响区的用地，应采用较低强度的开发方式，或通过限制土地开发容量的手段来减少交通的生成量。
3.2车站周边的土地控制模式
轨道交通线网的站点选址在城市建成区必须选择高强度、高密度开发的地段布设站点，在城市发展区，应通过对轨道交通沿线的车站引导土地利用的高强度、高密度开发，合理安排车站周边的密集空间和开敞空间。
车站周边的土地控制模式应以步行圈约650 m的范围进行控制，其土地控制模式可分为3种类型：①形成一定规模的综合交通枢纽。以车站为中心，形成不同交通方式聚集的大规模交通换乘枢纽，以此组织各个方向的交通流方便地到达城市的各个中心区和主要居住地区。②形成市、地区级中心。以轨道交通车站为中心，集商业、居住、办公空间为一体，形成有活力、出行便捷的市、地区级中心，若干个以轨道车站为中心的地区联为一体，就形成了以轨道交通为主导客流的客运网架，以达到城市客流与轨道功能相互促进的良性互动。③形成新的城市地区。通过轨道交通的引导，以车站为中心的综合开发，可作为城市新开发地区的商业中心、居住中心、城市副中心、地区中心等，保持新市区的活力，以及发现已建成区对新区的辐射和带动作用(图5)。
4城市轨道交通建设的实施策略
城市轨道交通事业具有明显的公益性，但并非一定要国家或城市政府来包办。城市轨道交通的初期建设投资巨大，风险性也很大，但由于其具有长期的社会效益和外部经济效益，政府必须给予一定的资金支持和政策扶持，只有通过政府适当的资金投入及各项政策的灵活运用，才能调动企业、外商及各个投资方的积极性，最终实现城市轨道交通的商业化经营。
4. 1建设轨道交通的投融资机制
轨道交通建设的资金一般来源于以下5个方面：①中央或地方政府的拨款；②国内外银行的贷款；③发行股票和债券；④轨道沿线的土地开发；⑤私人发展商获得建设—经营—转让(bot)特许经营权，直接由开发商承建。以上几种投融资机制可以结合使用，但真正成功与否还在于是否具有严格的法规和政策保障。以轨道沿线的土地开发为例，首先，影响区内的土地应严格地实行规划控制管理，留下土地的增值空间，而不要形成轨道交通沿线的土地开发已经完成，轨道交通后续跟进的情况，土地的增值实际成了原有开发商再次受益的渠道，这种因环境的改善而使开发商后期获得巨额利益的情况在我国城市现实建设中十分常见。其次，沿线土地利用的性质、规模、强度等均应与轨道交通要求相适应。如在轨道交通影响区内不宜建设高档住宅和别墅区。当然影响区内的土地开发强度也不能太高，以免造成公用设施的巨大压力，而太低又导致土地投资与收益的失衡，因此，应研究轨道交通投资与土地开发效益相对协调的平衡点。
4.2与房地产合作开发
从香港地铁建设的融资来源看，一般政府以股东形式投入(约占两成)，发展房地产的投入占一成半以上，其余来自借贷。各地铁公司就地产物业与房地产开发商合作，建造费用和风险均由房地产开发商承担，各地铁公司一般可分享五成利润。此外，地铁公司还可以通过商场租金、广告和物业方管理获取作为后续的运营收益。以香港机场、地铁线的建设为例，其地铁建设成本共351亿港元，而带来的房地产开发总投资估计为1 500亿港元～2 000亿港元，将为地铁公司带来180亿港元～200亿港元的收益，超过机场地铁建设成本的50％。2000年物业发展利润为33.76亿港元，占经营利润77.90亿港元的46％。2001年物业发展利润为32.48亿港元，占经营利润73.07亿港元的44％，地铁公司历年出售物业所占利润全部用于地铁建设，成为香港地铁发展的主要资金来源之一。因此，与房地产商合作开发建设轨道交通，既可以解决很大一部分建设期的资金投入量，还可以为后续的轨道交通运营提供持续的财政运行支持。
4.3商业化的经营模式
在我国，城市轨道交通建设均是以政府为主体，民营资本的介入力度不足，没有真正建立投资主体多元化的轨道交通建设良性发展的有效机制。日本的城市轨道交通在长期的发展过程中，始终坚持商业化的经营方式，已经形成了多种投资经营主体共同经营的良好局面，日本民营轨道交通企业占有非常重要的地位(图6)。
在日本，长期以来，城市轨道交通一直被视为是有利润的事业，尽管轨道交通前期投资规模大，只有政府给予扶持，以及各种政策的灵活运用，才能充分调动企业、市民及外商的积极性，通过市场的动作，最终实现城市轨道交通的商业化经营。
5结语
城市的快速发展带来了交通拥挤及环境日趋恶化等“城市综合症”。城市轨道交通与土地的综合发展是城市轨道交通建设的有效途径，是实现城市轨道交通商业化经营的关键，同时也是解决大城市交通问题的根本出路。建立以城市轨道交通与土地控制为一体的规划设计，对于将要发展轨道交通的城市是一种具有战略意义的规划选择。有效的城市轨道交通与土地控制规划，可以引导城市空间的合理布局，促进城市形态与土地使用的合理调整，利用好城市的土地资源，使城市经济、社会、环境取得持续的协调发展。
[参考文献]
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关键词：土地利用总体规划城市总体规划矛盾协调
概括地说，土地利用总体规划与城市总体规划（下文简称“两规”）是宏观上安排城市各类土地的使用结构与城市建设用地具体部署的两个重要规划。当前我国正处于快速城镇化的发展时期，各项建设正加速进行，伴随着近年来耕地面积的急剧减少，土地利用总体规划的重要性越加凸显。而土地利用总体规划与城市规划的协调一直存在问题，导致两者在实际的应用中矛盾不断，下面对“两规”的矛盾进行简单分析以及就如何协调提出粗浅建议。
一、 认识“两规”
（一）“两规”的关系
从土地利用总体规划和城市总体规划的任务和内容不难看出，“两规”都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这，根本目标上是一致的。
综合来看，“两规”的侧重点不同，城市总体规划是一种区域性、综合性规划，是以城市建设和经济发展为出发点和归宿的；相对而言土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的[3]。
但是从“两规”的空间范围来看，而土地利用总体规划的规划范围是整个行政辖区内的全部土地，城市规划区则只是整个行政辖区范围中的一部分，称为中心城区或城市中心区，其规划范围比土地利用总体规划小。从这个角度来看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个局部，两者是点和面关系，是局部与整体的关系[4]。
从规划的内容看，两者各成体系，而土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土地利用的宏观调控与微观管理机制；城市总体规划更综合的体现了对城市的各项建设的安排，和各种资源的综合配置。
两者在城镇和村镇发展用地的规模、方向和范围等方面又必须进行充分协调。
综上所述，两项规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两项规划相互联系、相互指导而又互相制约。
脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施；同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。
（二）协调“两规”的意义
《城乡规划法》和《土地管理法》中均规定，城市总体规划应当和土地利用总体规划相衔接；两者相衔接的重要性不言而喻。
从前面的分析可以看出，二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，而从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设。两项规划在根本目标上的一致，以及两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，客观要求这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调[5]。
在实施过程中，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分。
在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。
因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也即协调好城市经济建设与持续发展的关系[5]。
二、 “两规”之间存在的矛盾
从目前城市规划和土地利用总体规划的实施情况看，二者在很多方面还存在相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。甚至导致土地资源没有依照规划得到合理开发、利用和有效保护。
两项规划存在的最为主要矛盾表现在以下四个方面：
（一）“两规”编制的行政主管部门不同
当前，许多城市的土地利用管理由两个不同的部门负责，国土资源部门管理土地利用总体规划，建设规划部门负责城市规划。
虽然国务院对两个部门的职责作了明确分工，但在实际工作中，许多方面又存在着职能交叉。两个部门从各自的利益出发，在用地功能布局、用地规模等重大原则问题上缺乏交流、信任和支持，使两种规划出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，规划的编制和实施也存在“两张皮”现象，给实际工作带来很大影响[5]。
（二）“两规”成熟程度不同，导致土地利用总体规划权威性不高
在中国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在中国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深人贯彻，直至96年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已经颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即使已经有了土地利用总体规划的城市，随意突破和修改土地利用规划的现象时有发生，不少城市甚至“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系起来，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直难于体现土地利用总体规划的权威性与约束力[6]。
（三）“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的成果,信息是应用遥感技术、实地调查、核实、纠正等等过程而形成的；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。
此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区，但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地；土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更调查数据。
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口,在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市总体规划中的城市人口，目前依然统计口径不一。
两者在人口统计口径上不一致，所预测的城市规模自然难以衔接。
（四）“两规”编制所依据的用地分类不统一
城市规划用地分类采用的是1991年开始施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)和2007年施行的《镇规划标准》GB50188-2007,两者均为强制性国家标准,具有权威性和法律效力。
2002年以后土地利用总体规划采用的是《土地分类》。它是在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》和1989年制订的《城镇地籍调查规程》的基础上修改、归并而成。但无论是新、老标准的制定都没有考虑与城市规划标准的衔接问题,与城市规划标准存在明显差异,造成了“两规”协调上的巨大困难,这也是规划指标和用地范围无法统一的重要原因。
三、 “两规”协调的思路与建议
为促使两项规划顺利而有效地实施，发挥其应有的作用，对二者矛盾的协调，提出如下建议：
（一）“两规”编制部门密切配合、协调
为了搞好土地利用总体规划和城镇总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，对于各自的编制和修订情况，双方不但要互相联系，互通情况，而且要互相提供必要的资料信息，如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。
现实允许的情况下可以在某些级别上合并国土资源管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统应该不失为一个精兵简政的举措。在这一点上，深圳市、湛江市取得了先进的经验，两市均成立规划与土地资源管理局，统一编制城市规划和土地利用规划。这样不但可以节约成本，提高效率，而且可以摆正土地利用总体规划的位置，增强规划的权威性[6]。
（二）技术规范上相互衔接
目前城市规划用地分类正在重新修订中，土地利用总体规划的用地分类也正在修编中，这两门规划在用地分类上有着各自的特点与要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特别是建成区周边的非建设用地，应当考虑相互间的衔接与对应。
城市规划区、城市市区范围与土总规中相应的用地如何对应，应当加以明确。统一城市人口的统计口径，否则城市规模上无法衔接。
（三）重视城镇体系规划
省一级的城镇体系规划是单独编制的，市级的城镇体系规划则往往是城市总体规划的一部分。从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理的城镇体系规划对于编制土地利用总体规划有着重要的指导意义。
在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段,应当留有比较充足的城镇发展备用地,在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜[5]。
（四）完善相关规划与法律体系
与两大规划有关的规划主要有区域规划、国土规划、土地利用开发整理规划和农业区划。其中，区域规划是对一定区域范围内的经济社会发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署；国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用进行的长远性和战略性的筹划。
当前，由于种种原因，国土规划和区域规划开展得还不够，应加强行政区域国土规划和区域规划的编制工作，建立起在区域规划与国土规划统领、指导下的城市总体规划和土地利用总体规划完善统一的规划体系，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。促进在两种规划编制思路上的协调，从全局和统一城乡协调发展的角度进行规划的编制。
进一步修改现行的《城乡规划法》和《土地管理法》，针对其中不适应新时期土地利用要求以及造成两种规划编制方法和程序不一致的环节，如建设用地控制指标的确定等；另外，建议制定国土规划法，以强化和保障城市国土规划和区域规划的编制，从而进一步统领、指导和协调城市总体规划和土地利用总体规划的编制和实施工作[3]。
参考文献：
[1] 土地利用总体规划编制审批规定[J].国土经济,1997,(06).
[2] 城市规划编制办法[J].城市规划通讯,2006,(05).
[3] 王素萍,杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济, 2004,(12).
[4] 萧昌东.“两规”关系探讨[J].城市规划汇刊,1998,(01).
【关键词】城市交通；土地利用；关系；互动；规划方法
中图分类号：C913.32 文献标识码：A 文章编号：
城市在进行规划的过程中，最为主要的两个方面就在于交通规划和土地规划，这两个部分规划的科学合理性直接影响到了整个城市的发展走向以及经济繁荣程度。但是从实际情况来看，我国部分城市在进行规划的过程中，由于没有协调好土地规划以及交通规划这两个方面的关系，从而导致后期其他路段以及区域在进行规划的过程中，便发现了一定的冲突性，这对于城市持续发展来说，带来了直接的影响。下文主要对城市土地利用以及交通系统的一体化规划进行了深入的探讨。
一、城市交通规划与土地利用规划的关系
城市的交通规划对于一个城市的发展至关重要，土地利用则是城市发展中不可或缺的一般分，所以，城市交通规划的主要目标是研究和把握城市交通与土地利用的关系，即他们之间存在的某种关联性、作用以及反作用。交通规划常用有两种手法：1、在城市土地利用规划完成后，再做交通规划，这也是我们以前通用的方法2、土地利用规划和交通规划一起开展，相互制约，达到土地利用和交通规划的相互协调。
二、城市交通与土地利用互动规划模式
城市在进行规划的过程中，会由于各个方面的原因，导致土地规划和交通规划这两个方面的工作形成各自完全独立的体系，相互之间没有进行任何沟通和协调，完全独立进行规划、编制工作。这就直接导致这两个不同规划工作之间进行信息反馈的周期过长，并且在这一过程中还会受到各个方面的影响，导致这两者之间的基本无法做到协调一致。现在，正是我国各项城市建设快速发展的时期，许多政策也在逐步的完善，对城市中新的土地进行开发已渐渐成为一种趋势，城市土地功能置换的速度也越来越快，所以，原有的交通规划与土地利用规划彼此相分离的模式已经无法适应现代的这种趋势了。
鉴于这种情况，就需要寻找出另一种不同的规划模式，即土地利用规划与城市交通规划协同编制。同时，对交通规划方案的合理性也要进行同步的检测，需要注意以下两个方面：1、为使交通系统与城市空间形态的发展相互协调，这就要遵循传统的规划模式；2、为使在规划过程中体现交通系统对城市空间发展的引导作用，就需要把交通引导的规划理念放在首位。
三、城市交通规划与土地利用的一体化规划
只有土地利用规划以及城市交通规划这两者之间能够达到良好的协调，才能够保证城市是处在和谐的发展环境之下，否则就可能对城市发展带来负面的影响，而其一体化规划工作的重点，主要体现在以下几个方面：其规划工作的可达性必须要是城市交通发展过程中的实际需求；城市运行过程中最为重要的就是交通系统，可以将其视为城市的骨架，只有充分的保证交通畅通性，才能够促使城市的土地利用规划工作更加的集约化。要使得以上的目标能够顺利的达成，就必须要对城市这两个主要部分规划工作的一体化协调规划进行深入的探索。
1.制定科学合理的城市土地利用规划策略与城市交通发展战略
任何一个城市在不断发展的过程中，都会由于地域、语言、民族、文化等多个方面的因素而形成自身所具有的特性，同时，也正是这些因素的存在，直接决定了城市未来发展的主要方向。城市在进行发展的过程中，并不是一个整体同时发展，而是多个方面的子系统在同时运作、发展，而土地利用和交通系统就是城市发展过程中极为重要的两个子系统，这也是城市运转过程中极为基础的一个两个方面，整个城市的发展都依托于这两个方面来进行，这就要求城市土地利用规划和交通规划必须要做到一体化的协调规划。城市是社会在不断进步的过程中所诞生的产物，这就导致不同情况下的，城市的发展会存在较大的差异性，而这其中最为重要的两个部分就是土地和交通，这两个部分的工作的规划工作必须要根据城市当前的人口密度、规模等基本方面来进行。其土地和交通规划工作的合理性，直接影响到了整个城市的发展，所以，这两个方面必须要保持较高的协同发展性。
2.城市空间布局的协调发展要以交通走廊为依托
交通引导城市发展的典型模式就是以交通走廊为依托，这种方式可以使现代化城市综合交通体系更高效、更方便。城市空间布局要以交通走廊为依托，其原则为，土地利用要与交通系统达到相互协调，城市交通走廊的确定要在城市空间发展战略研究的基础上，把城市的交通现状也纳入到考虑之中，以此来判断某地区的通道容量，借此得出城市瓶颈地区，它的交通通道所需要满足的规模，采用此种方法，就可以总结出城市交通走廊通道规划的具体措施，为未来通道用地规划预留空间。
3.将差异化的交通规划措施运用到不同的交通分区规划中
制定一个好的城市交通规划的前提是需要明确城市的交通分区，以此来区分城市用地不同的交通特征，用地特征与交通特征是每一个交通分区固有的属性，根据它们的固有属性将城市交通进行分区是城市交通规划工作的重要步骤，所以必须将差异化的交通规划措施运用到不同的交通分区规划中，这样交通规划和管理工作的可操作性才能得以提高。
四、结语
综上所述，由于城市在进行土地利用规划和交通规划过程中所存在的复杂性，所以，城市在进行这两个方面的重要规划过程中，应当要充分的满足各个方面的要求，同时还要避免出现任何冲突；而仅仅依靠交通系统来对土地利用进行编制、规划也存在着较大的缺陷，会直接受到土地利用规划的影响。因此，必须要深入的研究交通规划以及土地利用规划这两个方面所存在的互相影响因素，从而采取一体化的规划方式，促使规划工作能够达到协调。
参考文献
[1]邵春福.交通规划原理[M].北京：中国铁道出版社，2004：69—69.
