为贯彻落实《省土地征收管理办法》（以下简称《办法》）精神和有关法律法规政策规定，进一步加强和规范征收集体土地工作，结合我市实际，现就有关事项通知如下：
一、提高思想认识
土地征收管理工作政策性强、涉及面广，关系到经济社会发展大局和群众切身利益。进一步加强土地征收管理工作，是贯彻落实科学发展观、维护群众合法权益、构建和谐社会、促进经济社会可持续发展的一项重要工作，也是推进依法行政、保障经济社会协调发展、提升执行力的重要举措。各级各部门要进一步统一思想认识，明确工作职责和任务，落实责任，加强协作，确保土地征收管理工作顺利进行。
二、明确职责分工
市政府是土地征收工作的实施主体。市国土资源局是土地征收工作的组织主体，负责征地调查、组织报批工作。市财政局负责社保资金和征地补偿费拨付工作，并参与征地调查及签订《土地征收补偿安置协议》；市人力资源和社会保障局负责做好被征地农民社会保障工作，并参与征地调查及签订《土地征收补偿安置协议》；各镇、各街道办事处、经济开发区、田横岛旅游度假区（以下统称各镇）负责做好被征地农村集体经济组织、承包户等其他权利人的组织协调工作，并监督村庄资金管理和使用情况。市发改、公安、民政、城乡建设、农业、水利、林业、审计、监察等部门要按照各自职能，做好土地征收的有关工作。
三、严格征地程序
土地征收工作遵循程序合法、公开透明、足额补偿、妥善安置的原则，兼顾国家、集体和个人的利益。土地征收按照以下程序进行：
（一）市政府预征地公告。拟征收农民集体所有的土地，市政府在被征收土地农村集体经济组织所在地《市人民政府拟征收土地公告》。
（二）现场勘测、确认。市国土资源局组织勘测定界工作，会同市财政局、农业局、林业局、水利局等部门及相关镇，与被征收土地农村集体经济组织、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写《土地征收勘测调查清单》，并由参与的各方共同签字确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的，应当场提出，当场予以复核。
（三）拟定安置补偿方案。市国土资源局会同市财政局、人力资源和社会保障局、相关镇自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定《市国土资源局关于XXX村拟征收土地补偿安置方案》，并在被征收土地农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不少于5个工作日。
（四）听证、裁决。对征地补偿安置方案申请听证的，由被征收土地农村集体经济组织、农民或者其他权利人在公示结束之日起5个工作日内书面向市国土资源局提出，市国土资源局组织听证；不申请听证的，由被征收土地农村集体经济组织出具《放弃听证证明》。
对补偿标准有异议、达不成土地征收补偿安置协议的，由市政府进行协调；协调不成的，报省政府裁决。
（五）签订补偿安置协议。《市国土资源局关于XXX村拟征收土地补偿安置方案》公示没有异议后，市国土资源局、财政局、人力资源和社会保障局与被征收土地农村集体经济组织签订《土地征收补偿安置协议》。
（六）拨付社会保障资金和制定社会保障方案。征收土地报批前，市财政局将政府社会保障补贴资金一次性划入市社会保障资金专户，并向市国土资源局提供资金到位证明。市人力资源和社会保障局会同相关镇与被征收土地农村集体经济组织，按有关规定制定社会保障方案并公示，办理村(居)民入保事宜。
（七）报批。市国土资源局编制《城市（镇）批次/项目建设用地方案》，连同《建设用地呈批申请书》等有关材料报有批准权限的政府审批。
（八）市政府征地批复公告。自收到土地征收批准文件后，市政府在被征收土地农村集体经济组织所在地《市人民政府征收土地公告》。
（九）履行征地补偿协议。市财政局自依法批准土地征收之日起3个月内，将征地补偿费按照规定程序足额拨付被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人，相关镇在兑现过程中予以配合，并协调被征收土地农村集体经济组织、农民和相关权利人按照协议约定清理地上附着物，交付土地。
四、加强组织领导
（一）建立市政府主导、多部门联合共管的工作责任机制。成立由市政府分管市长为组长、相关部门分管领导为成员的市征地工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，办公室主任由市国土资源局分管领导担任。有关部门确定一名工作人员作为办公室组成人员，具体负责土地征收相关环节的工作。
关键词：土地征收社会稳定风险 动态管理模型 风险系数
土地是人类赖以生存和发展的物质基础，随着我国工业化和城镇化进程的快速推进，越来越多的农用地被征为建设用地。大多数失地农民缺乏就业技能又无地可种，成为新的困难群体，尤其在当前，社会就业压力巨大，物价飞涨，社会保障制度不够健全的情况下，失地农民生活窘迫，令人担忧。土地征收社会稳定风险动态管理是指在土地征收的全过程中，对土地征收社会稳定风险进行识别、分析、评价、应对，从而有效地防止风险事件的发生。
国内外许多学者对社会风险进行了研究，陈景玲、孙旭峰、周明生（2010）在《社会风险预估的系统研究—以江苏省为例》一文中构建了社会风险指标体系，并运用江苏省的相关数据，系统地评价了江苏省的社会风险状态；李诚（2011）在《我国转型期社会风险及其治理的理论思考—基于风险社会理论的分析》一文中提出我国已经步入了风险社会，各种社会风险对我国的社会结构和传统秩序都产生了严重、深刻的影响；董幼鸿（2011）在《重大事项社会稳定风险评估制度的实践与完善》一文中，明确提出为了保持社会和谐稳定，应把重大事项社会稳定风险评估结论作为定政策、搞改革、上项目的主要依据。在国外，最早提出“风险社会”这一观点的是德国社会学家乌尔里希·贝克，他在《风险社会》一书中，开门见山地指出，当今人类社会生活在“文明的火山上”（乌尔里希·贝克，2004）；《风险社会与中国—与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》一文中，贝克提出“生态、金融、军事、、生化和信息等方面的各种风险，在当今世界里以一种压倒性的方式存在着” （乌尔里希·贝克、邓正来、沈国麟，2010）。
由此可见，“风险社会”已引起国内外众多学者的关注，但是目前专门针对土地征收过程中可能引发社会风险的研究还很少，本文从土地征收的角度出发，考虑如何对土地征收过程中可能引发的社会稳定风险进行管理，从而避免社会稳定风险事故的发生，进一步维护社会秩序的稳定，促进社会的发展。本文介绍了土地征收流程的阶段划分，分析了土地征收社会稳定风险的内涵及特点，并在此基础上构建了土地征收社会稳定风险动态管理模型，最后引入实例对该模型加以论证。
土地征收流程的划分
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关法律法规的规定，我国土地征收流程大致可分为三个阶段：第一阶段为土地征收的报批阶段、第二阶段为土地征收的实施阶段、第三阶段为土地的交付阶段（梁亚荣、刘燕，2008）。具体划分如图1所示。
土地征收社会稳定风险动态管理模型
（一）土地征收社会稳定风险的内涵
社会稳定风险是指由于人类的实践活动以及社会性因素的原因，危及到大多数公民的利益，从而可能引起人民不满，引发，造成社会动荡，对社会的和谐稳定及健康发展构成威胁的潜在性因素（陈静，2010；刘靖华，2011；张鹏、李国峰、刘丽，2010；史云贵、赵海燕，2012）。土地征收社会稳定风险即土地征收过程中可能引发的社会稳定风险，是指在土地的征收过程中，当土地所有者和土地使用者的权益遭到侵犯而得不到合理的补偿，造成失地农民正常的生产、生活甚至生存得不到保障时，引起失地农民的不满，而可能采取群体上访、与政府对抗、聚众游行等措施，从而影响社会稳定、威胁社会和谐的潜在风险因素。
（二）土地征收社会稳定风险的特点
土地征收社会稳定风险除了具备一般风险的特点之外，还拥有自己独特的特点，主要有隐蔽性、复杂性和快速扩散性。隐蔽性指土地征收社会稳定风险难以发现、难以判断；复杂性指引发土地征收社会稳定风险的原因是多方面的；快速扩散性指土地征收社会稳定风险一旦爆发，短时间内会引发大量农民参与其中。
（三）土地征收社会稳定风险的分类
社会风险有狭义与广义之分，狭义的社会风险是与政治、经济、文化、自然等风险并列的；广义的社会风险则是一个复杂的系统，它包括政治、经济、文化、自然等各类子系统（李忠、张涤新，2009）。社会风险最大的危害是影响社会稳定，结合土地征收项目自身的特点，从广义的角度理解，可以把土地征收社会稳定风险可以分为四个子风险：经济风险、政策风险、自然风险和其他风险。
（四）模型的建立
土地征收社会稳定风险动态管理模型包括风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、风险监控五个部分。该模型是在土地征收的报批阶段开始对土地征收项目实施风险管理，直到交付土地为止。在交付土地后，也可能存在个别失地农民对该项目表示不满，上访或者采取其他方式阻扰后续的工作，但经过调查发现，土地一旦交付，极个别农民的不满，属于合理的范围之内，并不会对社会稳定带来影响。因此，本文所讲的土地征收社会稳定风险动态管理模型是对土地征收过程中存在的风险因素进行识别、分析、评价、应对、监控，其管理流程如图2所示。
资料收集主要是包括与农民座谈了解该村村民的收入状况、收入来源、该村村组干部是否团结等资料，去征地所在村组的街道办事处、区国土局、区局调研收集该村土地征收的相关资料、该村及邻村以前是否有过征地、是否因征地问题发生过纠纷等。
风险识别主要是邀请相关专家在了解土地征收相关资料的基础上，运用头脑风暴法对土地征收过程中经济、政治、社会等方面可能存在的风险因素进行识别，并建立风险清单的过程。
风险分析是运用模糊综合评判法、熵权法求出土地征收社会稳定风险的发生概率与发生后果的负效用值，再运用等风险图法确定土地征收社会稳定风险的风险系数。
风险评价主要根据土地征收社会稳定风险的风险系数在等风险图中找到相应的风险等级，并根据风险等级的高低判断是进入下一个土地征收流程，还是对风险采取应对措施，或者终止土地征收。
风险应对是指根据土地征收社会稳定风险各个风险因素的特征，制定相应的应对计划，并采取一定的措施，从而达到降低风险等级或者消除风险的目的。
风险监控是指在风险管理过程中，对风险的发展与变化情况进行全程监督与控制，并根据需要对策略进行调整，从而达到及早识别风险、避免风险事件发生的目的。
（五）土地征收社会稳定风险的风险系数及其求解
风险系数是指用具体的数值来反映风险程度的大小（周荣喜、张汉鹏，2010），是对风险进行定量化的一个指标。正确求出土地征收社会稳定风险的风险系数是运用该模型的关键所在。风险系数用R表示，根据等风险图法的原理，R可以定义为：
R=1-PsCs=1-（1-Pf）（1-Cf）=Pf+Cf-PfCf （1）
显然，0
由于土地征收社会稳定风险各子风险无法定量化，为了得到Pf与Cf的值，本模型引入模糊综合评价法。首先，根据收集到的资料，邀请相关专家运用头脑风暴法，识别出各子风险，得到子风险集合U={U1，U2，U3，…，Un}。
然后，建立子风险发生概率和子风险发生后果负效用值的评价集合，记为V={V1，V2，…，Vm}。同时，建立评价集的标准隶属度Vl={Vl1，Vl2，…，Vlm}，并构建子风险集合U发生概率与发生后果负效用值的隶属度矩阵分别为Kp和Kc。
（2）
其次，运用熵权法确定各子风险的熵值hi：
（3）
其中，；当fij=0时，令fijlnfij=0。
进一步求出各子风险的权重ωi：
（4）
最后，根据各子风险发生概率的隶属矩阵、子风险发生概率对风险发生概率的影响程度ωp1，ωp2，…，ωpn以及评价集的标准隶属度Vl，可以求出土地征收社会稳定风险的发生概率为：
Pf=ωp·KP·VlT （5）
同理，可求出土地征收社会稳定风险发生后果的负效用值为：
Cf=ωc·Kc·VlT （6）
至此，已求出了Pf和Cf，将其带入公式（1），即可求得某一阶段土地征收社会稳定风险的风险系数，进而根据等风险图法判断出风险等级，为土地征收项目的决策提供指导。
实证研究
（一）案例介绍
陕西省西安市某区某批次项目需征收集体土地18.0601公顷，其中耕地1.6970公顷，果园14.9358公顷，其他农用地0.2581公顷，建设用地0.6320公顷，未利用地0.5372公顷。涉及村组1个，该村总人口976人，其中劳动力488人。 征地前农民主要收入来源为务农，人均年收入5825元。
（二）土地征收社会稳定风险识别
详细整理并分析从当地农民调查到的资料以及从当地国土局、局、街道办事处收集到的相关资料，邀请相关的土地征收工作人员、土地估价专家、村民代表等，运用头脑风暴法进行风险识别，最终确定了该项目的土地征收社会稳定风险子风险主要包括经济风险、自然风险、政策风险及其他风险。其中经济风险包括地面附着物补偿标准较低、征地补偿资金未落实、社会保障资金未落实、失地农民再就业困难；自然风险包括项目建设过程中可能产生噪声污染、项目建成后可能会污染当地水源；政策风险包括政府公告宣传不到位、征地行为不规范；其他风险包括异地安置导致农民生活不便、该村村组存在内部矛盾（见图3）。
（三）土地征收社会稳定风险分析
1.确定模糊评价集。经识别该项目土地征收社会稳定风险共有四个子风险、十个风险因素。从各子风险及风险因素发生的概率与发生后果负效用值的角度出发，针对其对土地征收项目的影响程度，建立模糊评价集合V={V1，V2，V3，V4，V5}，如表1所示。
经过专家讨论，该模糊评价集的标准隶属度。
2.建立隶属矩阵。邀请专家对该土地征收项目的每一风险因素的发生概率及发生后果负效用值的各个评价指标进行模糊评价，得出各风险因素发生概率的隶属度如表2所示，各风险因素发生后果负效用值如表3所示。
3.根据熵权法确定权重。根据风险因素发生的概率隶属度与风险发生后果负效用值隶属度可求出各风险因素发生概率的隶属矩阵与发生后果隶属矩阵，同时运用公式（3）、（4）求出各风险因素发生可能性与发生后果负效用值对子风险相应的影响程度为：
ωp1=（0.358，0.309，0.199，0.134）
ωp2=（0.356，0.644）
ωp3=（0.357，0.643）
ωp4=（0.328，0.672）
ωc1=（0.278，0.213，0.26，0.249）
ωc2=（0.424，0.576）
ωc3=（0.541，0.459）
ωc4=（0.637，0.363）
4.计算风险系数。根据模糊综合评价数学模型进行模糊合成B=ω·K，并建立各子风险发生概率与后果负效用值的模糊矩阵Kp、Kc如以下矩阵所示：
运用熵权法可求出各子风险发生概率与发生后果负效用值对土地征收项目的影响程度ωP、ωC为：
ωP=（0.329， 0.24， 0.204， 0.226）
ωC=（0.311， 0.187， 0.235 ，0.268）
代入公式（5）、（6）可计算该项目土地征收社会稳定风险的发生概率与发生后果负效用值为：
Pf=ωp·KP·VlT=0.206
Cf=ωc·Kc·VlT=0.178
运用公式（1）可得出该项目土地征收社会稳定风险风险系数为：
R=1-PSCS=Pf+Cf-PfCf=0.206+0.178-0.026*0.178=0.347
（四）土地征收社会稳定风险评价
在土地征收社会稳定风险分析阶段，已求出该项目土地征收社会稳定风险的风险系数为0.347。运用等风险图法可以判断出该项目的土地征收社会稳定风险处于中等风险的状态，如图4所示。
处于中等风险状态的土地征收项目，应采取一定的控制措施后，运用土地征收社会稳定风险动态管理模型进行管理，直到该项目的土地征收社会稳定风险为低风险后，进入土地征收的下一个流程。该项目共存在四个子风险、十个风险因素，通过计算得出经济风险的发生概率和发生后果负效用值都较高，对土地征收项目的影响程度都相对较大，因此应重点针对经济风险存在的四个风险因素，采取措施控制并降低风险程度。另外，政策风险的两个风险因素政府宣传不到位与征地行为不规范，都是由于工作人员工作的疏忽大意造成的，应避免此类风险的发生，从而降低该项目土地征收社会稳定风险的风险系数。
结论
本文在相关理论研究的基础上，通过构建土地征收社会稳定风险的动态管理模型，对土地征收过程中产生的社会稳定风险进行了定量化评价，客观地判别风险等级，从而可以采取有效的措施来降低或者避免该风险的发生。
具体来说，本文主要研究：对土地征收项目流程进行了阶段划分，定义了土地征收社会稳定风险，对其特点进行了简单阐述，并对土地征收社会稳定风险进行了分类，在此基础上建立了土地征收社会稳定风险动态管理模型。介绍了土地征收社会稳定风险管理模型的动态性，并用风险系数对土地征收社会稳定风险的程度进行了定量化的描述。运用头脑风暴法对土地征收项目的社会稳定风险进行识别，引入模糊综合评价法、熵权法、等风险图法，求取土地征收社会稳定风险的风险系数。引用实例，对土地征收社会稳定风险动态管理模型及各种方法的使用，作了简要介绍。
本文的研究成果希望可以对土地征收项目的社会稳定风险评价起到一定的借鉴作用，从而可以帮助政府部门预测评估土地征收工作可能存在的风险，采取有效应对措施，进而更好的开展工作。
参考文献：
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根据北京市人民政府1993年5月18日的6号令暨《北京市实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》和北京市人民政府京政发（1994）43号《北京市人民政府关于本市国有土地有偿使用收入征收和使用若干问题的通知》精神，为加强王府井地区国有土地有偿使用收入的征收管理，特制定本暂行办法。
1.为加快王府井地区的开发和建设速度，保证王府井地区市政基础设施建设，根据市政府有关王府井地区国有土地有偿使用收入用于王府井地区改造的规定，市财政局委托市王府井地区开发建设办公室（以下简称开发办）对王府井地区内土地有偿使用收入进行征收、缴交、使用。市财政局负责管理、监督、审计。
2.开发办会同市房屋土地管理局研究确定王府井地区内国有土地使用权出让，协助办理有关手续、监督合同、代收王府井地区出让地块的地价款。
3.开发办在征收土地有偿使用收入时，应使用市财政局统一印制的北京市国有土地有偿使用收费专用票据，直接缴入市财政在交通银行开设的专户（开户行：交通银行北京分行：帐号：0061200053）并应按国有土地使用权出让合同所规定的交款期限，负责督促土地受股方按期上交应交的地价款。
4.市财政局对开发办上缴的土地出让收入单独设专户管理。土地有偿使用收入进入市财政帐户后，市财政局采取即收即拨的方式，扣除必要费用后每月10日、20日、30日分三次由市财政帐户返回开发办帐户。
5.王府井地区的土地有偿使用收入全部用于王府井地区的市政基础设施建设，如市政拆迁、道路、各种管沟、电信局、消防、交通指挥中心建设和相关的市政投资，以及按市政府（94）43号文件的规定，返还给市属局、总公司有关企业的地价款返还等，专款专用。
6.市财政局每年按开发办土地有偿使用收入上缴情况及实际工作需要，按年度核拨土地出让业务费，开发办按有关规定使用。
7.开发办要对本办法下发前已经收取和支出的土地有偿使用收入，列出清单，报市财政局备案。
8.收支项目由开发办分项立帐，改造完成后由开发办与市财政局办理清算。
9.开发办按季将土地有偿使用收入支出情况及土地出让业务费的使用情况报市财政局。
10.市财政局对开发办各项支出进行监督管理，定期审计。
11.本办法由市财政局负责解释。
我国是一个人多地少的发展中国家，加强土地管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，始终是我国现代化建设中的一个全局性、战略性问题。将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加强土地调控的一项重要举措。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20**〕28号）以及《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔20**〕31号）的规定，经国务院同意，现就有关事项通知如下：
一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理
国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。按照土地出让合同规定依法向受让人收取的定金、保证金和预付款，在土地出让合同生效后可以抵作土地价款。
国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。
土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，收回土地使用证，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。已经实施政府非税收入收缴管理制度改革的地方，土地出让收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围，统一收缴票据，规范收缴程序，提高收缴效率。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
二、将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理
从20**年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。
建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算；每年年度终了，有关部门要严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算。同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制；其中，属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算。
三、规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜
土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。
土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购预算的，应严格按照政府采购的有关规定执行。
为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。
四、切实保障被征地农民和被拆迁居民利益，建立被征地农民生活保障的长效机制
各地在征地过程中，要认真执行国发〔20**〕28号和国发〔20**〕31号文件中有关征地补偿费的规定，切实保障被征地农民利益。各省、自治区、直辖市要尽快制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，依法提高征地补偿标准。出让城市国有土地使用权过程中，要严格依照《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）、有关法律法规和省、自治区、直辖市及计划单列市有关规定支付相关补偿费用，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法权益。
建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。
被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。
五、加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度
国土资源部、财政部要抓紧研究制订土地储备管理办法，对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限等作出统一规定，防止各地盲目储备土地。要合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。土地储备实行项目预决算管理，国土资源管理部门应当于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核；每年年度终了，要按照规定向财政部门报送土地储备资金收支决算。财政部要会同国土资源部抓紧研究制订土地储备资金财务管理办法、会计核算办法，建立健全土地储备成本核算制度。财政部门要加强对土地储备资金使用的监督管理，规范运行机制，严禁挤占、挪用土地储备资金。
六、加强部门间协作与配合，建立土地出让收支信息共享制度
国土资源管理部门与财政部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度。国土资源管理部门应当将年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地出让总价款、约定的缴款时间等相关资料及时抄送财政部门，财政部门应当及时将土地出让收支情况反馈给国土资源管理部门。
财政部门、国土资源管理部门要与地方国库建立土地出让收入定期对账制度，对应缴国库、已缴国库和欠缴国库的土地出让收入数额进行定期核对，确保有关数据准确无误。
财政部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表以及分季收支统计明细报表体系，统一土地出让收支统计口径，确保土地出让收支统计数据及时、准确、真实，为加强土地出让收支管理提供必要的基础数据。土地出让收支统计报表体系由财政部会同国土资源部、人民银行研究制订。
七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失
财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。
国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。按照土地出让合同规定依法向受让人收取的定金、保证金和预付款，在土地出让合同生效后可以抵作土地价款。
国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入；出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。
土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，收回土地使用证，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。已经实施政府非税收入收缴管理制度改革的地方，土地出让收入纳入政府非税收入收缴管理制度改革范围，统一收缴票据，规范收缴程序，提高收缴效率。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
二、将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理
从20**年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。
建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算；每年年度终了，有关部门要严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算。同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制；其中，属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算。
三、规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜
土地出让收入使用范围：（一）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（二）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（三）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（四）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（五）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。
土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用，切实保障被征地农民和被拆迁居民的合法利益。土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。用于农村基础设施建设的资金，要重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目，逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境，努力提高农民的生活质量和水平。土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行。编制政府采购预算的，应严格按照政府采购的有关规定执行。
为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。
四、切实保障被征地农民和被拆迁居民利益，建立被征地农民生活保障的长效机制
各地在征地过程中，要认真执行国发〔20**〕28号和国发〔20**〕31号文件中有关征地补偿费的规定，切实保障被征地农民利益。各省、自治区、直辖市要尽快制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，依法提高征地补偿标准。出让城市国有土地使用权过程中，要严格依照《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）、有关法律法规和省、自治区、直辖市及计划单列市有关规定支付相关补偿费用，有效保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法权益。
建立对被征地农民发放土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的公示制度，改革对被征地农民征地补偿费的发放方式。有条件的地方，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等相关费用中应当支付给被征地农民的部分，可以根据征地补偿方案，由集体经济组织提供具体名单，通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用，切实保障被征地农民利益。
被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。地方人民政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出，逐步建立被征地农民生活保障的长效机制。
五、加强国有土地储备管理，建立土地储备资金财务会计核算制度
国土资源部、财政部要抓紧研究制订土地储备管理办法，对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限等作出统一规定，防止各地盲目储备土地。要合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。土地储备实行项目预决算管理，国土资源管理部门应当于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制下一年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核；每年年度终了，要按照规定向财政部门报送土地储备资金收支决算。财政部要会同国土资源部抓紧研究制订土地储备资金财务管理办法、会计核算办法，建立健全土地储备成本核算制度。财政部门要加强对土地储备资金使用的监督管理，规范运行机制，严禁挤占、挪用土地储备资金。
六、加强部门间协作与配合，建立土地出让收支信息共享制度
国土资源管理部门与财政部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度。国土资源管理部门应当将年度土地供应计划、年度土地储备计划以及签订的国有土地出让合同中有关土地出让总价款、约定的缴款时间等相关资料及时抄送财政部门，财政部门应当及时将土地出让收支情况反馈给国土资源管理部门。
财政部门、国土资源管理部门要与地方国库建立土地出让收入定期对账制度，对应缴国库、已缴国库和欠缴国库的土地出让收入数额进行定期核对，确保有关数据准确无误。
财政部门要会同国土资源管理部门、人民银行机构建立健全年度土地出让收支统计报表以及分季收支统计明细报表体系，统一土地出让收支统计口径，确保土地出让收支统计数据及时、准确、真实，为加强土地出让收支管理提供必要的基础数据。土地出让收支统计报表体系由财政部会同国土资源部、人民银行研究制订。
七、强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失
财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。
第二条 本办法所称的带征土地，系指由建设单位在征用土地时垫款带征的下列土地：
（一）因征地撤销生产队建制而剩余的土地；
（二）受征地影响造成无法耕作的零星土地；
（三）其他必须带征的土地。
带征土地的所有权属于国家，任何单位（包括带征单位）和个人不得擅自占用、出租或者转让。
第三条 上海市房屋土地管理局（以下简称市房地局）是本市带征土地的主管机关。各区、县土地管理部门负责所在区域带征土地的管理。
第四条 带征土地经批准可以临时使用，使用期限一次最长不超过2年。
凡具备耕作条件的带征土地，应当优先安排相邻农村集体经济组织种植；不适宜农业耕作的带征土地，可以作为堆场、施工场地、停车场、集市贸易场地等临时使用。
第五条 需要临时使用带征土地的单位，可以向区、县土地管理部门提出书面申请。申请应当载明土地用途、需要面积、临时使用时间及地上临时设施要求，并提供相应证件和上级机关证明。
除适宜农业耕作的带征土地外，带征单位需临时使用带征土地的，可以优先安排使用。
第六条 建设单位需使用带征土地作临时施工用地的，按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理。
第七条 临时使用带征土地面积（1块）在5亩以下的，由区、县土地管理部门审批；临时使用带征土地面积（1块）在5亩以上（含5亩）的，由区、县土地管理部门提出初审意见后，报市房地局审批。
第八条 市房地局或者区、县土地管理部门在审批临时使用带征土地时，应当书面征求同级规划管理部门的意见。规划管理部门应当在接到书面文件之日起7日内给予答复，逾期不答复视作同意。
市房地局或者区、县土地管理部门应当在收到规划管理部门答复之日起15日内作出批复，并抄送同级规划管理部门备案。区、县土地管理部门同时抄报市房地局备案。
第九条 临时使用带征土地的单位应当严格按核定的用途、面积使用。在临时使用期限内如需改变用途的，按本办法规定办理变更手续；未经批准不得擅自改变用途。
第十条 经批准临时用于农业耕作的带征土地不得抛荒；作其他临时用途的带征土地不得搭建永久性、半永久性建筑物、构筑物。除了在建筑工程基地内的施工临时设施外，需搭建少量临时设施的，应当向规划管理部门申请办理建筑工程执照。
第十一条 除用于农业耕作外，临时使用带征土地的单位，均须按规定在领取批准使用文件时一次性交纳土地开发统筹费（以下简称统筹费）和清理场地保证金。具体标准由市房地局会同市物价局和市财政局另订。
统筹费和清理场地保证金由土地所在的区、县土地管理部门负责征收，市房地局集中解缴市财政局，实行专户存储，专款专用。
统筹费动支应当经市财政局审核，主要用于偿还带征土地单位的垫付款。其中，提取部分作为带征土地的管理经费，具体比例由市房地局会同市财政局另行商定。
第十二条 临时使用带征土地期满，使用单位应当交还土地使用权。如需继续使用的，应当在到期2个月前向原批准使用的土地管理机关申请办理续用手续。原批准使用的土地管理机关应当在征询同级规划管理部门的意见后，及时作出同意或者不同意的决定。
第十三条 在带征土地临时使用期内，因国家建设或者公益事业需要提前收回土地使用权的，使用单位应当在收到市房地局发出的停止用地通知书之日起30日内恢复土地原状，经区、县土地管理部门验收后，办妥收回土地使用权手续。区、县土地管理部门应当退还保证金，并按比例退还剩余月份的统筹费。
第十四条 对违反本办法的行为，由市房地局或者区、县土地管理部门按下列规定予以处罚：
（一）擅自变更核定的用途使用带征土地的，责令其限期改正；逾期不改正的，依法收回带征土地临时使用权。
（二）擅自超过核定的面积或者移位使用带征土地的，责令其退还非法占用的带征土地，限期拆除或者没收地上的建筑物、构筑物，并按每平方米土地5元至15元处以罚款。
（三）在临时使用的带征土地上搭建永久性、半永久性建筑物、构筑物的，责令其限期拆除；逾期不拆除的，依法收回带征土地临时使用权，清理场地保证金及剩余月份的统筹费不予退还。
（四）转租、转让带征土地临时使用权的，依法收回带征土地临时使用权，清理场地保证金及剩余月份的统筹费不予退还，并没收非法所得，处以非法所得50％以下的罚款。
（五）退还带征土地临时使用权时未按规定恢复土地原状的，清理场地保证金不予退还，并责令其另行承担清理场地费。
（六）不按规定时限退还带征土地的，依法收回带征土地临时使用权，清理场地保证金不予退还；拒不退还带征土地的，责令其限期改正，并按每平方米土地1元至5元处以罚款。
（七）用于农业耕作的带征土地被抛荒的，依法收回带征土地临时使用权。
第十五条 当事人对行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议、不提起诉讼又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第十六条 本办法施行前擅自占用带征土地的，由市房地局按《中华人民共和国土地管理法》组织清理后，再作处理。
第十七条 临时使用带征土地的土地使用税，按《上海市城镇土地使用税实施办法》的规定办理。
第十八条 本办法的具体应用问题，由市房地局负责解释。
关键词 房地产市场 土地收储资金 资产管理 收支预算
中图分类号：F127.3(263)
文献标识码：A
土地出让收入是地方财政收入的重要组成部分，是地方政府促进地方经济协调发展的重要保障。近几年来，云梦县财政局根据财政部和湖北省财政厅关于加强土地出让收支管理工作的要求，更新观念，积极探索，形成了“出让土地市场运作、出让收入全征全管、出让办证凭票把关”的管理模式。规范了国有土地资产管理，在土地供应上，做到了征地收购“一个口子进水”、土地储备“一个龙头放水”；在资金管理上，实现了收入“一个口径”，支出“一个漏斗”。使云梦县国有土地出让管理工作迈上新台阶。
一、执行政策，推进土地出让收支管理规范化
(一)建章建制，从制度上求规范。
为了贯彻落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》([2006]100号)和湖北省财政厅等五部门《转发财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(鄂财综发[2010]3号)文件精神，结合云梦县实际，先后出台了《县人民政府办公室转发县财政局、县国土资源局关于进一步规范国有土地出让金征收管理意见的通知》(云政办发[2007]52号)，明确规定了土地出让收入的征收主体、规范了土地储备出让、收入征缴程序、初步建立了土地出让收支管理制度；《县人民政府办公室关于进一步加强国有土地出让收支管理的通知》(云政办发[2010]27号)，进一步明确了土地出让收入征管程序、征缴行为、基金预算、管理职责等管理规定，促进了土地出让收支科学化、精细化、规范化管理。
(二)夯实基础，从管理上求规范。
一是明确主体，规范管理程序。为了更好地履行国有土地出让收入征收主体职能，明确规定国土部门主要负责征地、收储、供应，同时将过去由县国土资源局国有土地出让收入、代开票据、代管资金的土地出让收入的管理模式，改为由财政部门直接征收。具体程序为：县国土资源局按土地供应方式填写《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，经财政审核无误后，财政局专人负责资金收缴、入库与填开专用票据，县国土资源局凭财政局开出的专用票据办理土地出让手续。确保国有土地出让收入全额征收并及时缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”。
二是组建专班，强化市场整顿。2009年，由云梦县监察局牵头，抽调县国土局、县财政局、县房管局部分人员，成立了“云梦县房地产市场专项整治工作办公室”，并印发了云房治发【2009】1号及云房整字【2010】1号文件。文件要求对云梦县2005年1月1日至2008年8月私自变更、划拨土地、协议出让土地使用权用地性质进行房地产开发，低于县城区基准地价进行协议出让国有土地使用权，未缴或少缴土地出让收入；通过以私人名义改建、联建、新建的私人住宅及小商品房，未按国家相关政策规定办理建房所需手续的种种违法违规现象，都要按规定进行依法补缴或全额征缴土地出让收入及相关所需税费，并对违法违规者处以罚金。整治专班的成立，规范了云梦县房地产市场秩序，减少了国有资产的流失，整治收缴土地出让收入431万元。同时，云梦县财政局会同国土局按照土地出让政策规定，结合行政许可的要求，及时下达土地出让收入催缴通知书，部分由县法院按法律程序收缴，共收历欠土地出让收入1465万元。
三是定期会商，实现信息共享。为了切实保障报表数据的准确性和完整性，云梦县财政局加强部门间的定期会商机制，县国土资源局和人民银行云梦县支行积极配合，按规定的时间和要求，向湖北省财政厅、省国土资源厅、人民银行武汉分行及时报送统计报表。除了按规定报送报表外，云梦县财政局在日常工作中，加强基础数据的统计工作，准确、及时登记宗地台帐、及时向领导报送宗地次报表及土地出让收入征收入库结算表，不断提高报表质量。
二、规范操作，推进土地出让收支管理精细化
(一)精细化编制土地出让收支预算。
土地出让收支预算是政府性基金预算的组成部分。云梦县财政局从2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原则，针对土地出让收入存在不确定性、不均衡性的特征，在确定土地出让收支预算的编制口径、编制方法、编制时间和编制程序的基础上，结合年度土地利用计划和土地供应计划确定的土地供应规模、供应结构、供应时间和控制基准地价等条件，编制了土地出让基金预算。2010年预计土地出让收入17330万元，其中：国有土地总价款13930万元、补缴的土地价款1400万元、划拨土地收入2000万元；支出计划为17330万元，其中：征地和拆迁补偿支出4366万元、土地开发支出4193万元、农业土地开发专项支出100万元、土地出让业务支出347万元、廉租房支出210万元、其他土地使用权出让支出989万元、土地利用规划修编50万元、全国土地第二次大调查100万元、基本农田执法管理及违法处理10万元、城市建设支出5930万元、农村基础设施建设支出1020万元、上解上级支出15万元。
(二)规范土地出让收入征缴行为，确保土地出让收入及时足额缴入国库。
一是实行彻底的“收支两条线”管理。根据土地出让招投标确认书、《云梦县国有土地出让收入征收审核表》，县财政局将土地出让收入及时足额缴入县金库或“非税收入汇缴结算户”；2010年，共计出让土地44宗，出让面积516.516亩，实现土地出让收入18472.09万元，超出基金预算收入6.6％，入库资金17405万元。其中：对县政府储备土地，主要用于住宅、商业、城区工业企业的土地，以招标、拍卖的方式出让土地17宗，出让面积410.946亩，征收土地出让收入10438.69万元，入库资金8756.2997万元；对乡镇工业企业用地和个人私房转让，以挂牌、协议的方式出让土地27宗，出让面积105.57亩，征收土地出让收入8033.4万元，入库资金4649万元。对已结清32宗土地，开具土地出让收入专用票据，并办理用地手续，对12宗未缴清土地出让收入的，只开往来收款收据，不办理用地手续。
支出按年初基金预算，实行“收支分离”，统一由云梦县城司代表县政府进行支出管理。2010年，累计支出12382.2万元。其中：征地拆迁补偿支出2819.1万元、土地开发支出3913.4万元、税金支出600万元、城市建设支出4817.6万元、土地业务费支出102.6万元、全国土地第二次大调查100万元、上解上级支出39万
元，占基金预算支出的72％。对未列入土地出让收支预算的各类项目，包括土地征收项目，一律不得通过土地出让收入安排支出，严格按基金预算实行“收支两条线”管理。
二是以票管收，规范征缴行为。每宗土地通过招拍挂方式出让的，应缴纳不低于起拍价80％的出让保证金。中标后，中标人分批缴纳土地出让总价款的，云梦县财政局每次只开具往来收款收据，待土地出让总价款结清后，再一次性开具土地出让收入专用票据，才能到国土部门办理《土地使用权证》。否则，不得办证。其目的，一是为了遏制土地使用者长期拖欠土地出让收入；二是规范了办理《土地使用权证》程序，遏制了分批办证的行为。
三是严格执行土地招拍挂出让制度。按照《湖北省招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理办法》规定，凡应通过招标、拍卖或挂牌出让国有建设用地使用权的土地，云梦县财政局对出让全过程做到事前参与，做好宗地核算，严格控制成本支出等相关工作，并遵循公开、公平、公正的原则。
三、转变观念，切实加强对土地出让市场的监管
国有土地既是国家的重要资源，也是政府管理的国有资产。加强土地资产管理，严格保护耕地，推进土地节约集约利用，是地方各级政府落实科学发展观，促进经济社会协调发展的重要举措。
(一)规范出让程序，强化土地交易行为的监管。
严格按照《云梦县土地收购储备管理办法》(云政发[2007]9号)文件规定，规范云梦县国有土地使用权出让行为。逐步形成了由县土地储备中心对城区范围的国有土地依法实行“五统一”管理，即统一规划、统一收购、统一开发、统一供应、统一管理，高度垄断城市建设用地一级市场。县国土资源局建立规范的土地交易市场，国有土地使用权的出让必须通过招标、拍卖、挂牌等形式公开交易。强化了土地收储的管理职能，减少了协议出让土地的局面。
一、土地征收与土地征用土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者的相似性，在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。（注：这方面的见解一般相同。如梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330页；张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。就土地征用而言，则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。（注：张曼隆：《土地法》，台1996年版，第494页。）他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭。
在现代法制国家，无论是土地征收，还是土地征用，皆需要有明确的法律依据，自不待言。土地征收或土地征用具有明确的法律依据，一则可以使政府行使公权力时须依严格的程序防止国家权力对他人财产权进行不适当干预；二则可以使土地所有权人或土地他项权利人在顾及国家公共需要的前提下，通过法律途径寻求救济，获得公正、必要的补偿。
名义上，我国现行法基本上仅涉及土地征用。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”（注：《中华人民共和国宪法》第十条。）《国家建设征用土地条例》即称，该条例的规制对象为土地征用。（注：该条例颁行于1982年，现在仍然生效。）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。（注：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条。）在这里，农民集体土地所有权的变更是由于土地的征收还是征用不甚明确。若依通说，“国家征地”应理解为国家对集体土地的征收，因为它引起了集体土地所有权的变更。若依现行法的规定，则是对集体土地的“征用”。宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只规定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾经施行过的。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国家的土地”属于国家所有。）
实际上，现行法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权的变更，即集体土地所有权变更为国家土地所有权。《土地管理法实施条例》即规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》亦明确了“国家建设征用的土地，属于国家所有。”（注：《国家建设征用土地条例》第五条。）这样，现行法的土地征用客观上就是一般所指的土地征收。
现行法名义上为土地征用，实际上却是土地征收。无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。公共利益具有较为广泛的范围。国防、交通事业、水利事业、公共卫生、教育、政府机关及慈善事业等，即其适例。公共利益并非都具有永久性，如军事工事可因特定军事目的已完成而无存在的必要。在此情况下，是否无需将他人的土地所有权予以强制征收而是对他人的土地他项权利予以征用，并非无考虑的余地。从公共利益的性质及需要出发，对具体的公共利益事项予衡量，将土地征收和土地征用予以恰当划分，使集体土地所有权不致遭受国家公权力的过分干预，应是保护土地资源的一项重要内容。对土地征收和土地征用予以界定，将土地征用从土地征收中分离出来，使土地征收名副其实，是物权和土地立法中应注意的一个问题。
二、土地征收的性质土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。这正如《国家建设征用土地条例》所言，“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”（注：《国家建设征用土地条例》第四条。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途径给予补偿。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。）强制性和补偿性是土地征收的两个基本特征（注：可参考梁慧星主编：《中国物权法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333页。）；但是，从土地征收的发动到土地征收的具体实施的过程看，土地征收不仅仅只具有这两个基本特征。
在实施土地征收时，必然涉及到法律适用的问题。《宪法》、《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据。应当承认，国家为社会管理的需要，须行使行政管理权，土地管理亦不例外，在土地资源日益稀缺的情况下尤其如此。另一方面，也应当看到，行政机关如果从部门利益出发行使社会管理的职能，则有可能导致行政权的滥用及权利保护的不力。对土地征收性质予以重新审视十分必要。因此，土地征收行为应具有合法性；土地征收必须严格依法实施，禁止滥用土地征收权。
土地征收虽具有强制性，但这并不意味着可以任意为之。《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言。而如何对公共利益进行界定并非容易。现行《土地管理法》删除了原《土地管理法》中的“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……”，（注：原《中华人民共和国土地管理法》第二十一条。）可说明立法已开始对社会公共利益的界定持谨慎的态度。如何进一步明确公共利益范围是立法的一个任务。而由于《国家建设征用土地条例》仍然生效，如何协调法律法规的效力对土地征收来说有其现实意义。（注：《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”）即使法律法规之间的效力可通过立法原则及技术解决，对“公共利益”、“国家建设”与“经济、文化、国防建设以及社会公共事业”的理解和解释，将会对土地征收产生影响。有学者主张将公共利益界定为公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业，以及法律规定的其他公共利益，国家基于发展商业目的的事业，不得适用征收。（注：中国社会科学院法学研究所《中国物权法草案建议稿》。）在公共利益和经济政策间作严格界定，对完善土地征收制度十分必要。根据经济政策，需要使用农民土地的，应采用财产转移的法律规则，而不再实行现行的征地制度。（注：孙宪忠：《不动产物权取得研究》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益与土地征收行为之间具有因果关系。土地征收行为目的应具有公益性，即国家征收集体土地的目的是满足社会公共利益的需要。土地征收的强制性和公益性相联系，且公益性是强制性的基础。
土地征收是国家行使其“最高所有权”的体现。我国并不存在私人土地所有权，土地征收是在国家和集体之间展开的。在我国，土地征收法律关系的主体只能是国家和农村集体经济组织。集体由其内部成员构成。集体财产权的实现，既是其自身财产权的实现，同时也是其成员财产的实现。土地征收既涉及农民集体的利益，也涉及其成员的利益。承认土地征收法律关系主体的特定性，可以将因实施经济政策而引起的土地开发排除在土地征收之外。这对维护集体经济组织及其成员的利益具有现实意义。以此为基础，还可以说，土地征收权具有专有性，只有国家享有征收集体土地的权利，企业和公司等经济组织不能以实施经济政策的名义进行土地征收，亦不应通过国家达到征收土地的目的。
土地征收的直接法律后果之一，是对补偿和安置方案的实施。“征收补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。）对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这便是土地征收争端解决机制，政府的裁决为终局裁决。当土地征收争端发生时，如果政府的终局裁决不能使集体及其成员的利益得到充分保护，则司法救济请求权的行使应为集体土地所有权人及其成员的权利。问题在于，集体土地所有权人及其成员以什么途径寻求救济？
宪法对多种经济成份并存的确认，要求对国家财产权和集体财产权予以平等的一体保护。国家实施土地征收时，一方面有权行使其“最高所有权”；另一方面，“最高所有权”的行使应在一定范围和限度内进行，否则即构成土地征收权的滥用，与土地征收行为的合法性相悖。如以建经济开发区为名草率征收大片良田，而因经济开发区最终未建致使良田荒芜。滥用土地征收是对国家财产权和集体财产权未能予以平等的一体保护的体现。为防止土地征收权的滥用，除了需对征收土地的目的进行严格限定外，似有必要在现有法律规定的基础上考虑其他措施。（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条前段规定，“已征用二年还不使用的土地，除经原批准土地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。”）
前已述及，强制性和补偿性是土地征收的基本特征。土地征收的强制性仅仅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的强制性并不能导致土地征收行为是行政行为。的确，有许多学者主张土地征收行为是行政行为，且土地征收争端以行政诉讼程序解决。（注：如在台湾地区，土地所有人如对于政府征收其土地而引起补偿数额争端时，应以行政争诉程序解决，而非审理私权的普通法院所审理。可参考张曼隆：《土地法》，台1996年版。）不过，虽然公益性和土地征收之间具有因果关系，且土地征收的公益性是强制性的基础，但强制性与行政行为之间并不具有必要的因果关系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界时的土地购买请求权，虽具有强制性，但并不能否定该请求权的民事属性。（注：台湾地区民法为平衡邻地所有人因须容忍土地所有人使用其地之不利益，规定得请求土地所有人，以相当价额购买越界部分之土地。谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第199页。）实际上，在土地征收上，也有不以行政诉讼程序解决的法例。（注：德国基本法第十四条规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才以被允许；剥夺所有权只有依法律或法律的原因进行，且该法律对损害的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益进行公平衡量之后确定；对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院起诉。）土地征收主要涉及土地所有权的变更及对原土地所有人与他项土地权利人的补偿。国家财产权和集体财产权的一体保护，要求土地征收应在平等的基础上进行，而不是厚此薄彼，在土地征收补偿标准的确定上亦如此。另外，以出于公共利益的强制性为开端的土地征收，与土地所有权的变更及土地征收补偿的实施，应是一个连续的过程，是一个不可分割的整体。土地征收时，土地所有权的变更与其说是国家行使社会经济管理职能的一个结果，还不如说是权利转移的一种方式；从这个意义上说，土地征收所引起的土地所有权的变动使得土地征收的后果具有物权性。土地征收补偿金的确定，与其以行政管理的方式进行，不如在平等的基础上为之，以既能保障不同民事主体财产权的实现，又能激活农村土地市场的发展。
从土地征收行为目的的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收是民事行为。
三、土地征收与物权变动土地所有权的本质，在于它是土地所有权人对土地所享有的排他性的权利。对土地所有权人占有、使用、收益、处分土地的权利的干预或剥夺，一般构成对土地所有权的侵犯。近代以来，这一观念受到了挑战。土地征收使得集体的土地所有权移于国家之手。土地征收权的核心，在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地。土地征收权与土地所有权冲突的结果，在一定程度上是土地征收权对土地所有权排他性的否定。
土地征收权的行使，实际上是使不动产物权发生了变动。物权的发生、变更和消灭，构成物权的变动。探讨土地征收与物权变动的关系，可进一步认识土地征收对集体土地所有权的影响，以及集体土地所有权变更为国有土地所有权时所涉及到的物权法上的问题。从广义上说，物权的变更包括主体的变更、客体的变更及内容的变更；而严格意义上的物权变更则是客体和内容的变更。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第55页。）土地征收权的行使，使得被征收土地的所有人由集体变为国家。土地征收时土地所有权的变更涉及到土地所有权的取得和丧失-国家取得被征收土地的所有权，而集体丧失了被征收土地的所有权。土地征收也会引起征收土地物权内容的一些变化。就土地征收而言，被征收土地上物权的消灭是相对的消灭。
土地征收引起的物权变动，属于非依法律行为的物权变动。它不要求具备依法律行为的不动产物权变动的要件，即须为有处分权人所为，须有物权变动的意思表示及须经登记。且因是之故，因土地征收而取得土地所有权，为不经登记即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由国家强制力介入便可发生物权变动，且物权的状态亦已明确，不经登记并不妨碍交易的安全。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第77页以下。）经土地征收取得的国有土地所有权不需登记实际上已为实践所采。“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。”（注：原国家土地管理局《土地登记规则》第二条。）
一般情况下，土地征收引起的土地物权变更，特别是土地所有权变动具有不可逆性，即集体所有的土地一经征收其所有权不能恢复到原来的状态。“已征用二年还不使用的土地，当地县、市人民政府有权收回”；收回的土地，作以下处理：（1）按审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用；（2）“借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求。……”（注：《国家建设征用土地条例》第二十一条。）“生产队”这一概念虽已为生产合作社和集体经济组织所取代，只具有历史意义，但这并不影响对因征收引起的土地所有权变动不可逆性的探讨。
对土地征收需对其目的进行严格限制，以防土地征收权的滥用；而对土地征收目的的确定，也直接影响到土地征收权的正当性。上述对经征收的土地不予使用达一定期限的处置方法，存在着逻辑上的混乱。应该是存在征收土地的需要再进行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收达一定期限不予使用，则按审批权限有偿拨给其他符合条件的单位使用，不免产生征收土地后再寻找用地者的嫌疑；而“借给生产队耕种”的情形也是对土地资源的浪费。因此，不能将公共利益需要的原因与国家行使土地征收权的结果颠倒。因征收而引起的土地所有权变动的不可逆性不是没有疑问。
土地征收引起的土地所有权变动的不可逆性，意味着国有土地总量的增加和集体土地总量的减少。为避免土地征收权的滥用及维持国有土地所有权和集体土地所有权之间必要的静态平衡，当征收的土地不予使用达一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改变土地用途时，能否恢复原土地所有人的所有权，并非无考虑的余地。另外，土地征收只能以公共利益为目的，而公共利益应是征收土地前就设定了的，否则极有可能造成土地资源的浪费及土地征收权的滥用。公共利益为国家和社会的一个永恒主题，在物权变动上限制土地征收权的滥用时，能否考虑既能保证土地征收权的正当性、又能维护及促进公共利益的办法呢？（注：如上文所说的将土地征收和土地征用分离。再如台湾地区土地法规定了保留征收制度，即举办事业将来所需的土地，在未为需用以前，预为呈请核定并公布其征收的范围，禁止妨碍征收之使用。这对我们应该有所启发。）
对集体土地的征收，除涉及集体土地所有权外，还涉及土地他项权利，即土地使用权和土地所有权以外的其他土地权利，如抵押权、租赁权等。集体土地所有权的变动，是否、能否引起土地他项权利的变动？在集体土地使用权的抵押中，抵押人可抵押依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。（注：《中华人民共和国担保法》第三十四条，第三十六条。）土地征收的实施，集体土地所有权变更为国有土地所有权后，在集体土地上设定的以集体土地使用权为标的的抵押权因集体土地使用权的消灭而成“虚权”。抵押权为一种期待权；当债务人不能履行债务以集体土地使用权抵押时，因集体土地使用权的消灭而使债权人的债权难以实现。因此，土地征收后如何处理以集体土地使用权为标的的抵押和抵押权的关系以及抵押人和抵押权人之间的关系将是抵押制度的一个难题。土地征收后，集体土地地上权、租赁权一般也消灭，同时也会涉及到对地上权人、租赁权人的补偿问题。这在下文会有所述及。
四、土地征收引发的主要问题客观地讲，土地征收的社会影响具有两面性。如果土地征收权行使得当，可以增进社会福利，促进土地资源更加有效地利用；但如果滥用土地征收权，则构成对集体及其成员财产权的侵犯。土地征收法律规则的完善及正当程度对土地征收本身有重要影响。在社会转型时期，社会经济秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一个过程。在此背景下，重视对土地征收引发的主要问题显得必要而又紧迫。
土地征收的补偿性问题目前还未进行深入、全面的研究。《土地管理法》规定的补偿费标准是否合理需要进一步考虑。“土地补偿费”应是农地地价的直接体现，而农地地价则为农地所有权在未来年期收益的资本化区域平均价格。由于农地市场的不发达，如何确定农地地价，使其趋于客观、合理需要一个过程。就集体土地的地上权和租赁权而言，土地征收的补偿涉及到地上附着物及青苗的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。
“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。
