发布时间：2023-10-05 10:40:17
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关键词：网格化管理；碎片化社会；社区自治
中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02
伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。
一、网格化管理之勃兴与特征
在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。
学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。
自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。
1.统一进行网格规划与实施
城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。
2.明确划定各层级管理职责
网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。
3.管理效率的高效化
网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。
二、城市网格化管理实践之局限
网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。
1.持久性不强，运行成本过高
网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。
2.抑制社区自治力量的成长
网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。
3.全能网格的风险问题
社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。
三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路
网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：
1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面
网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。
2.以社区服务联动多元治理主体
社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。
综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。
参考文献：
[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.
[2]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）.
城乡一体化管理成为必然趋势
城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。
目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。
村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。
首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。
其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。
此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。
将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。
作为生活方式的村民自治
新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。
乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。
作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。
未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。
作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。
作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。
走向社区建设
在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。
在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。
从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。
首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。
其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。
再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。
新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。
为充分发挥供销社服务“三农”的重要作用，重庆市涪陵区出台了《关于深化全区供销合作社综合改革的实施意见》，通过深化综合改革，到2020年，该区供销系统组织体系更加紧密完善，供销社经营服务领域进一步拓宽，社有企业管理、联合社机关运行更加规范高效。
一是深化基层组织改革，夯实为农服务基础。加快基层供销社改造提升，把基层供销社真正建成农村合作经济组织的联合体、政府购买服务的承载体、新农村流通网络建设工程的载体、为农民提供生产生活服务的综合体。大力领办创办农民合作社。基层供销社、社有企业要通过引领创办、资金注入、项目扶持、人才培训、市场开拓、产供销服务等形式，与农民、产销大户、龙头企业、家庭农场等共同组建合作社或联合社，提高该区农民的组织化程度，促进农业产业化发展。
二是拓展经营服务领域，提升为农服务水平。开展农业社会化服务，开展以土地流转、以销定产、农资供应、配方施肥、庄稼医院、农机作业、收储加工、产销对接、品牌营销等为主要内容，覆盖产前、产中、产后的全程农业社会化服务。构建农村现代流通网络体系，健全完善农资、农副产品、日用消费品、再生资源等四大连锁经营网络体系，引入电子商务和物联网技术改造传统流通渠道和网点。搭建城乡综合服务平台，助推农村电子商务发展，积极对接“供销e家”电子商务全国平台，以“互联网+农业”的模式，打造“网上供销合作社”。大力发展农村合作金融，支持重庆供销合作发展股权投资基金在该区落地运营，切实发挥金融助农惠农作用。
三是创新联合社治理，强化为农服务功能。理顺供销合作社治理结构，优化该区供销社运行机制，更好运用市场经济的手段推进工作，切实加强行业指导、落实为农服务职责。完善供销合作社管理体制，建立基层社对区供销社机关的工作评价机制，完善区供销社机关对基层社的工作考核机制，突出为农服务、经济发展、资产经营等方面的业绩考核，注重考核结果的运用。深化社有企业改革，指导社有企业吸收各类社会资本，实现投资主体和股权多元化。
四是强化政策支持。财政支持政策：该区财政每年预算安排专项资金，用于支持供销合作事业发展。资产保护政策：任何部门和单位不得违法违规平调、侵占供销合作社财产，不得改变供销合作社及其所属单位的隶属关系。税收优惠政策：对改制重组中的资产评估增值、债务重组收益、股权转让涉及的所得税等税费，按国有企业改革的相关优惠政策办理。土地房屋政策：供销合作社企业使用的原国有划拨用地经规划部门调整为出让用地的，由当事企业将土地交还政府收回后，产生的土地出让价款，按“收支两条线”原则，全额安排给供销合作社企业用于“三农”发展。
一、善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。
(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化
1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。
(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解
1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
(四)促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新
【关键词】社会管理创新；地方实践
目前，各地积极开展了丰富多彩的社会管理创新实践活动，这些实践活动在激发社会活力的同时，不断夯实着社会和谐稳定的基石。充分归纳和提炼这些创新实践的典型模式和典型经验，有助于从战略性、全局性的角度把握社会管理创新的方向，从而推动社会管理创新实践向纵深发展，同时，对于构建中国特色社会管理创新模式和创新理论具有重要作用。
一、社会管理创新的地方实践探索
1.以人为本。各地在社会管理创新实践中，把以人为本、服务为先的理念贯穿工作的全过程，以群众利益为重，以群众期盼为念，以群众需求为导向，赢得了群众的信任和拥护，提高了社会管理服务水平，为经济社会发展注入了不竭的动力。比如，建立社区服务中心。各地积极加大资源投入力度，着眼于方便社区群众，建设社区服务中心，开展各种爱心服务工作，为居民带来了实实在在的好处。如山东淄博的淄川区般阳路街道推行“三维数字社会管理平台”，这个平台将街道辖区内的居民楼、企事业单位、商铺等搬上网络，形成一个真实的三维实景立体街区，实施人口信息动态化管理，开通“民情通”呼叫服务中心，完善“三位一体视频监控网络”，创建五件制办件系统，通过这些措施构筑起了数字化基层政务服务新体系，促进街道社区工作由管理型向服务型转变。
2.社会协同。社会管理创新一方面要充分发挥政府的主导作用，同时也要充分发挥其他社会管理主体的协同作用，从而形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。近年来，各地积极改革并完善社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，各级各类社会组织在社会的各个角落发挥着积极作用。比如，北京市探索枢纽型社会组织管理模式，“枢纽型”社会组织，是对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织，主要在政治上发挥桥梁纽带作用；在业务上发挥引领聚合作用；在日常服务管理上发挥平台作用，促进本领域社会组织健康有序发展。上海市通过“政府购买服务”方式，大力推动社会组织的发展壮大，政府购买服务项目主要集中于养老服务、慈善救助、社区青少年和外来人员服务等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式，并且逐渐趋于成熟。
3.社区管理。当前社会管理创新的一大特色就是各地对城乡社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，社区网格化即是其中之一。网格化管理的核心理念是把社区划分成若干个网格，分别建立功能齐全、相对独立的社区管理服务体系，有专职人员在网格范围内对社区实施24小时动态的全方位管理和服务，承担网格内的居民信息收集、矛盾化解、环境卫生、治安维护等各项事务，努力实现“小事处置不出网格，大事化解不出社区”，从而实现社区管理服务的全覆盖。如浙江舟山推行的“网格化管理、组团式服务”，把全市划分为2360个网格，每个网格成立一个党小组，以乡镇（街道）、社区（村）干部、辖区民警中的党员组成，同时吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员等参与，组成一支6至8人的“网格管理服务团队”，2360支网格团队织起了一张基层“公共管理服务网”，这样及时掌握了解每个网格内发生的事关经济发展、民生民计和社会稳定的大小事件，并及时反馈与妥善处理，变被动应对为主动服务，变宏观管理为精细服务。
4.风险评估。近年来，因各种社会矛盾引发的群众上访和多样多发，已经成为影响社会稳定的重要因素。对房屋拆迁、土地征用、环境保护、教育医疗、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的行业和领域，各地积极开展社会稳定风险评估工作，对于关系人民群众根本利益的重大政策、重大项目等重大事项在实施或出台之前，采取科学的预测方法，对可能出现的社会稳定风险进行先期预测、先期评估、前期化解，把矛盾化解在萌芽状态，将不和谐因素减少到最低限度。同时，在评估过程中，充分征求群众意见和建议，为政府决策提供参考，从而提高了决策的科学化、民主化。
二、社会管理创新实践的经验思考
各地社会管理创新的成功经验表明，社会管理是一项综合工作，需要统筹兼顾，理顺各种关系，发挥多种力量，改革和完善体制机制，从源头上减少社会矛盾，以增强地区活力和凝聚力，全面促进社会和谐稳定。
1.完善社会管理新格局。社会管理不是单向的政府对社会的管理，而是政府与社会的合作和共治。长期以来，“全能型政府”的社会管理模式挤压了社会发展的空间，造成了社会自治能力薄弱，无论是社会组织的发展，还是公民自我管理和服务的能力都难以适应新形势的要求。因此，社会管理创新既要坚持党委领导和政府负责，也要充分发挥社会组织的作用和人民群众的参与，实现社会协同、公众参与，最大限度激发社会活力。党的十七大提出，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，这是适应新时期社会管理形势的战略部署。这个新格局改变了传统的以政府为中心的单一治理结构，更加注重社会各主体的协同作用，是多元主体共同治理的管理模式。社会管理的多元主体治理首先可以适应多元的社会现实，为公众提供多样化、多层次的社会公共服务。其次，可以最大限度激发社会创造活力。第三，有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。
2.坚持“以人为本”的管理理念。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，全心全意为人民服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。从这个意义上说，社会管理既是治理更是服务，管理不是目的，服务才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是单一的管理者，而是把满足群众的公共需求作为主要职责，提供基本公共服务，着力保障和改善民生，使发展成果更好地惠及全体人民。在管理体制上，各级政府不断加快职能转变，推进服务型政府建设；在管理理念上，实现由防范、控制型向人性化、服务型的转变；在管理方式手段上，从重管制控制、轻协商协调，从重行政手段，轻法律道德，向多种方式协调发展，多种手段综合运用转变。
3.促进社会组织健康有序发展。社会组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大组织体系，是稳定社会的“铁三角”。政府组织是公共组织，是非营利性的，是“以行政求公益的组织”；企业是营利性的，是“以志愿求私益的组织”；光有这两个范围是不够的，二者无法覆盖其他大量的公益和互益服务范围，因此就必须要有“以志愿求公益”的非政府非营利性组织。目前，我国社会组织的力量还相对薄弱，不仅数量少，实力较强、影响广泛的社会组织也不多，难以承担起政府转移职能、参与社会管理的任务。十报告提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。因此，促进社会组织发展，徐亚奥政府部门进一步转变职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，通过公开竞标，让有能力的社会组织来承担。
4.加强社区建设。创新社会管理，重点在基层，难点也在基层。基层具有“春江水暖鸭先知”的独特便利，群众的利益诉求，基层能最先捕捉到。因此，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低直接反映出社会管理的整体绩效。俗话说，基础不牢，地动山摇。现阶段，我国社会矛盾多样多发，而这些矛盾纠纷大多发生在基层特别是城乡社区。随着 “单位人”向“社会人”、“社区人”转变，社区成为社会管理的重要载体，但同时，由于新的社会管理体制机制没有完全建立起来，社区管理服务没有及时跟上，导致群众的多元化需求在社区得不到及时有效的回应和解决。因此，完善基层社会管理，工作的着力点应该放在社区。十报告提出，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，寓管理于服务之中，增强基层活力和凝聚力。
参 考 文 献
[1]龚维斌.基层社会管理创新的探索与思考[J].国家行政学院学报.2012（3）
［关键词］公共治理 政府 责任
［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）06－0121－01
一、公共治理
当代治理理论与实践日益趋向公共性与公共化，公共治理概念的形成不仅基于治理领域和治理对象的公共性，也在于治理主体的多元性与公共性。传统公共行政在理论与制度上皆确立和维护作为公共权力主体的政府的一元化管理主体地位，公共权力的使用、公共资源的投入及公共服务的提供皆呈现为政府主导的垄断性、强制性和配给性，政府职能的社会管理性与服务性被管制性与控制性所吸收和遮蔽，公民、社会组织及基层社会自我管理、自我服务的自治化程度较低，这种由政府自上而下单边主导的社会运行状态是与构成单一的经济基础及机制单调的计划体制相互适应的。依托于经济市场化的经济与社会转型改变了全社会的利益格局，由单一的“国家――集体”利益构成转变为“国家――社会”利益结构，而社会利益的内涵与形式已呈多样化，包括私人独享性的个人利益、群体共享性的共同利益、全社会共享性的公共利益。利益格局的多元主体化势必形成多样化的利益需求和多样化的利益保障与实现方式，由此，各种社会主体的自治意识与自治能力同步提升，传统封闭的社会管理体制与模式也因政府职能转变和建设有限政府的行政现代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代，由政府、市场主体、社会中介组织、基层社区等主体以合作互补机制及平等共赢的公共伦理所缔造的公共治理格局正在形成，各种主体在这个开放民主的治理格局中各自扮演着独特的角色、居于独特的地位和发挥着独特的作用，它们共同编织了现代公共治理格局之下的网络化社会治理与社会服务功能体系。
二、政府责任
公共治理格局主体的多元化在公共管理的职能与功能上体现为社会治理权力的分解与分享，与此并行不悖的是社会治理责任的分工与分担，政府、市场、社会中介组织、社区等治理主体各尽所能，各司其职，各享其权，各承其责。各主体之间基于职能分工所形成的权利义务关系和权力责任关系构成现代公共伦理的框架。其中，政府与非政府主体之间的双边关系凸显了政府在公共治理格局中的“元治理”主体地位，即在多元主体的公共治理格局中，政府既为核心权力主体，亦是根本责任主体。将传统的治理权力部分地分解给社会主体，呈现为政府放权于社会、培育自治化的公民社会的理想，是建设有限政府和服务型政府的诚意表现，亦是有所为有所不为的治理模式的选择。然而，应该强调的是：政府本着引导和建设公民社会的愿望而渐次退出社会治理的某些领域，固然在形式上表现为权力与职能的转让，但实质上政府仍应对全社会各领域的治理负有恒久的不可推卸的政治责任。这种政治责任要求：1.政府要渐进有序地退出某些社会治理领域，这种退出要以社会治理的客观职能要求与非政府主体参与社会治理的意识与能力的提升相互衔接为前提，在非政府主体尚未形成充分的自觉自愿的参与意识且尚无足够的责任能力承接政府转让的社会治理职能时，政府不能一朝放任、全身而退。否则，那些条件尚不成熟而政府又轻率地退出的社会治理领域会陷入既无政府又无自治的真正的无序状态。如此会侵蚀、瓦解政治社会的稳定基础。2.即使是在条件成熟时的退出，亦非政府的彻底放任，政府将始终承担着对非政府治理主体的治理能力及治理行为施以扶持、引导和规范的后盾性、导向性责任。具体而言，非政府主体治理能力的养成与提升，需要政府为此提供更为基础性的公共产品与服务――法规、政策、不断改进的行政制度、公共财政等；对非政府主体治理行为的引导和规范，关乎社会自治的走向及公民社会所需的理性的公共精神的培育，因而在基础意义上也关乎我国民主政治模式与道路的根本价值与伦理取向的坚守。现实中，政府职能的转变及服务型政府、服务型社会的建设是否顺利，在很大程度上取决于非政府主体相应的、法治的、理性的、效能的、服务性的治理能力与治理模式的养成与形成，政府在其将要“有所不为”的公共治理领域仍将负有作为公共权力主体所不可推卸的规范与引导社会发展方向的根本政治责任。
【参考文献】
[1]张永桃.行政学[M].高等教育出版社,2009年,8月,第1版.
认真贯彻落实党的十和十八届三中全会精神，严格按照中央、省、市和区委、区政府的部署要求，以深化平安__建设为主线，以提升群众安全感和满意度为目标，以创新社会治理体制为重点，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，着力解决影响社会和谐稳定的突出问题，确保人民安居乐业、社会安定有序。
问题导向原则。针对当前日益复杂的社会治安形势，从改进社会治安综合治理工作中的突出问题和薄弱环节入手，进一步强化治安基层基础工作。
综合治理原则。坚持谁主管谁负责和条块结合原则，整合资源、综合施策，合力解决社会治安存在的普遍问题、难点问题，切实维护人民群众的合法权益。
科技支撑原则。坚持向科技要警力、要战斗力，拓展信息网络技术应用广度和深度，整合现有综治信息资源，加强互联互通和资源共享，提高信息化工作水平。
重心下移原则。以网格化管理、社会化服务为方向，搭建基层综合服务管理平台，落实基层社会治安综合治理职责任务，基层服务管理能力和水平不断提升。
20__年，科学规划立体化社会治安防控体系建设，大力推进视频监控“天网”工程建设，深入推进基层平安创建活动，矛盾纠纷排查化解工作进一步加强，严密防范和惩治违法犯罪活动，社会治安满意度和人民群众安全感不断提升。
20__年底前，平安__建设体制机制进一步健全，基层综合服务管理平台建设稳步推进，立体化社会治安防控体系基本形成，流动人口、特殊人群服务管理和关怀帮扶体系健全，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动的“大调解”体系完善。
2016年底前，平安__建设深入开展，预防和化解社会矛盾体系健全，社会治安防控体系完善，基层服务管理水平提升，社会治安大局稳定，人民安居乐业，社会安定有序。
（一）创新立体化社会治安防控体系
1.集中部署开展反恐防暴工作。按照市统一部署要求，调整领导小组及成员，组建专门工作力量，配备制式武器和防暴装备，在全区车站、码头、景区、饭店、集贸市场、大型商场等人员密集场所武装巡逻，力争做到暴力恐怖案件“零发案”。
责任单位：公安__分局、区维稳办、区综治办，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
2.严厉打击刑事违法犯罪。针对入室盗窃、扒窃拎包、“两抢”、盗窃车内财物、电信诈骗等多发性违法犯罪，深入开展“压发案、打现行”等专项行动，毫不动摇地推进严打斗争，有力震慑违法犯罪分子，进一步降低刑事犯罪发案率，提高群众安全感。
责任单位：公安__分局
完成时限：20__年10月底
3.净化社会治安环境。组织开展治安重点区域、复杂场所、突出问题排查整治行动，深入推进整治“黄赌毒”和打击犯罪工作，对排查出的突出治安问题整治率达到100%。
责任单位：公安__分局、区综治办，各街道办事处
完成时限：20__年11月底
4.做好大型活动安保工作。按照市委、市政府和区委、区政府的统一部署要求，积极做好全市系列重大活动、全区重大活动的安全保卫工作，确保重要敏感时期全区社会和谐稳定。
责任单位：区综治办、区维稳办、公安__分局、区局、交警__大队、交警四方大队，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
5.推进视频监控“天网”工程建设。全面整合、维护原__、四方两区的视频监控系统，加大投资力度，推进“天网”工程建设，实现对全区主要干道、重点要害部位的全覆盖。
责任单位：区发改局、公安__分局
完成时限：20__年12月中旬
6.加快社区警务室建设。筑牢“守土有责”意识，扎实推进社区警务室规范化建设，按照市要求打造5个社区警务示范派出所和__个示范社区，进一步推动基层警力下沉。
责任单位：公安__分局、区综治办，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
7.加强社区安全防范。推动社区安全防范分级分类治理，深入组织开展“无命案街道和无刑事案件社区”综治主题创建活动，不断提高社会治安满意度和人民群众安全感。
责任单位：区综治办、公安__分局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
8.创新社会治安防范社会动员机制。发展壮大专业化的治安联防队伍，大力发展保安队伍、社区辅警队伍和治安志愿者、治安信息员等群防群治队伍，加大社会面巡逻防控力量，提高见巡率，增强群众安全感和满意度。规范见义勇为协会、治安志愿者协会等社会组织建设，广泛动员社会力量积极参与社会治安综合治理工
作，增强基层治安防范能力。责任单位：区综治办、公安__分局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
（二）提升流动人口服务管理水平
9.完善流动人口居住证制度。按照上级部署要求，深化户籍制度改革，进一步完善居住证制度，提高服务管理水平。
责任单位：公安__分局
完成时限：20__年12月底
10.推进流动人口信息社会化采集工作。进一步整合社区民警、综治、计生、劳动等多平台资源和力量，提高流动人口信息采集水平，互联网采集流动人口信息达到采集总量60%以上。
责任单位：公安__分局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
（三）完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系
11.健全矛盾纠纷排查调处制度。完善调处机制，定期组织开展排查调处活动，围绕重点领域、重点地区、重点行业、重点人员，组织开展不间断的排查活动，定期召开矛盾纠纷排查调处工作调度会议，全区矛盾纠纷调解率达到95%以上。
责任单位：区司法局、区局、区综治办，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
12.加强联动机制建设。建立健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制。规范人民调解与司法调解、民事审判衔接联动工作制度，推动设立驻法院（法庭）人民调解室，提高调解水平，增强工作效能。完善行政调解、人民调解联动工作机制。指导推动在各公安派出所、交警队、劳动人事争议仲裁机构建立联合调解室，畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。
责任单位：区司法局、区法院、区检察院、公安__分局、交警__大队、交警四方大队、区综治办，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
13.健全基层人民调解组织建设。进一步加强基层人民调解委员会组织网络、人员队伍、工作制度、基础保障建设，再培育推广1-2个以资深人民调解员命名的“品牌化”调解室。
责任单位：区司法局，各街道办事处
完成时限：20__年11月底
14.加强司法工作室建设。推动司法行政工作向社区延伸，在全区各社区深化社区司法工作室建设，推进规范化、制度化、信息化。
责任单位：区司法局，各街道办事处
完成时限：20__年11月底
（四）加强对社区服刑人员和刑满释放人员的管理帮扶
15.推动社区矫正机构建设。积极开展社区矫正管理服务中心建设，搭建平台，强化工作措施，完善管理服务功能。
责任单位：区司法局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
16.强化重点人员管理措施。利用社区服刑人员电子定位系统，对重点人员实行电子定位管理，防止脱管、漏管，再犯罪率控制在0.06%以内。
责任单位：司法局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
17.规范社区矫正工作。落实社区矫正执法工作、监督管理、教育帮扶、档案管理“四个规范”，加强基层干部培训，基层司法所长业务技能、心理知识培训率达到100%，进一步提高基层社区矫正工作水平。
责任单位：区司法局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
18.深化刑释解教人员安置帮教工作。整合资源，创新载体，开展多种形式的刑释解教人员社区就业援助（安置）活动，
帮助刑满释放人员回归社会、融入社会，重新犯罪率控制在2%以内。
责任单位：区司法局，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
19.开展帮扶救助活动。联合团区委、妇联、区关工委等部门，对服刑人员未成年子女开展帮扶救助活动，解除服刑人员后顾之忧。
责任单位：区司法局、团区委、区妇联、区关工委，各街道办事处
完成时限：20__年12月中旬
20.开展“阳光起航”青少年爱心帮教工作。以教育矫正和帮教服务为重点，积极推进青少年社区服刑人员的关爱服务和犯罪预防工作。
责任单位：团区委、区司法局、公安__分局、区人民检察院、区人民法院，各街道办事处
完成时限：20__年12月底
（一）统筹社会力量资源。建立党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的多元化工作机制，完善社区自治功能，发挥社区培育社会协同主体作用，调动公众参与积极性，实现政府治理、社会调节、居民自治有效衔接和良性互动。
（二）加大财政保障力度。各单位各部门要高度重视社会治安综合治理工作，研究制定相关工作方案计划，安排专人负责，加大资金以及后勤保障力度，从人、财、物等多方面对工作给予支持和保障，确保活动取得实效。
（三）加强综治队伍建设。按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，加强综治队伍的思想建设、业务建设和作风建设，建立完善综治干部学习培训制度，通过集中培训、专家辅导、现场观摩、经验交流等形式，提高综治干部工作能力。
首先，做好一个综合执法的治理平台。过去条状“专业执法”模式，既产生了执法部门权责交叉、多头执法的体制机制性问题，又留下了部门之间执法合作的缝隙、出现衔接不畅、推诿扯皮等现象，形成执法盲点或空白，使社会治理效率降低。改革后，执法过程真正实现了“条块结合、以块为主”的新的综合执法模式，既形成了新的行政执法的体制机制和治理平台，又整合理顺了政府的执法权力清单，大大简化了执法流程，提高了执法效率，强化了社会治理效果，真正做到了“简政”，既方便了群众，又服务了社会。从这个意义上说，黄岛行政执法改革的最大亮点，就是形成了“综合执法”新的体制机制，改变了政府自身的“治理结构”，为“治理现代化”提供了一个创新性的改革样本。
其次，建立一支依法行政的巡查队伍。从根本上说，行政执法效果的好坏，能否取得群众的支持和满意，能否真正解决社会的矛盾、问题、纠纷、处理好“政社关系”、维护社会的稳定和谐，不仅需要一个好的体制机制，更为重要的是要有一支懂法律的高素质队伍。黄岛“综合行政执法局”的组建，一开始就把培养执法人员的“执法为民”意识放到重要位置，实现执法人员的全员培训。既在业务能力上实现执法人员的“一专多能”，又在思想素质、政治素质、法律素质、道德素质上实现执法人员，特别是一线执法人员素质的整体提升。可以说，通过突出依法行政的理念和实行执法队伍的准军事化管理，在一个好的治理体制机制的基础上，新区高素质的执法队伍建设，是新区良好的社会生态形成的关键因素。
最后，形成一套多元互动的治理体系。一个好的治理体系的形成必须基于全民参与及规则意识的形成。也就是说，要真正实现“有效治理”，形成治理“新常态”，就必须形成政府、市场组织、社会组织乃至个人多主体参与的“现代社会治理结构”，实现人人懂法律、人人讲规则、人人负责任的社会行为模式。只有这样，才能大幅度减少社会矛盾和纠纷，使问题不发生或少发生，达到既为行政执法减负，降低执法成本，又实现治理效果，还老百姓一个良好的社会生态的目的。在短短的半年时间里，黄岛综合行政执法局利用现代信息网络技术手段，既实现了对一线人员执法过程的实时监督，形成自身管理的“扁平化”，又建立了与社区参与治理平台的对接，强化了人人遵纪守法的社会宣传与教育，极大地提高了整个新区的治理水平，改善了治理状况，消解了一些治理难题。在依法治国的今天，这一做法对全国都有重要的示范意义。
