有学者指出，房地产法是具有中国特色的法律，并指出“迄今为止，除我国外，世界上没有任何一个国家制定有单行的房地产法或者房地产管理法，相反，却制定有土地法和不动产法。在我国，用‘房地产’来指称不动产，把调整房地产活动的各种法律、法规的总和称为‘房地产法’，是因为这一概念在我国房地产活动中已使用多年，可谓上下认同、约定俗成。”但是，虽然我国习惯上以房地产代替不动产，但是，我国目前的房地产法却不能等同于其他国家的不动产法或物权法。
作者认为，物权法的制定必然要求房地产立法进行一次重整。本文即对房地产法重整提出一些看法。
1.我国房地产立法简要回顾
1979年我国开始探索一条新的社会主义建设道路。经济建设的需要可流转的房地产市场，政治环境的改善使房地产立法成为可能。于是，房地产立法也步入正轨。
1983年5月国务院批准，城乡建设环境部的《城镇个人建造住宅管理办法》，赋予城镇个人建造住宅的权利。在1983年底，国务院又颁布了《城市私有房屋管理条例》，成为新中国以后第一部保护城市私有房屋所有权、规范私房交易的法规。同时，国务院还了《城市规划条例》（1990年为《城市规划法》取代）等行政法规，规范城市建设规划等其他土地管理事项。1986年6月全国人大常委会制定了《土地管理法》，对宪法所确认的两种土地公有形式及其农村土地城市化唯一方式（征用制度）作了规范，同时规范城乡建设用地规范和对耕地的保护，确立我国土地归属和利用的基本基本规范。但是，这一时期的立法主要是规范既有土地归属和利用现状，可流转的房地产制度还没有确立起来。
从1988年《宪法》修订以及之后的《土地管理法》修改，我国房地产立法进入新制度设计阶段。这一新制度的特征在于，在保留必要的划拨取得方式外，创立了有偿出让土地使用权制度，并使土地使用权成为一种可转让、可继承、可抵押、可出租的一种财产权利，继而创立了可流动转让的房地产，形成今天的房地产市场。1990年5月国务院了《城镇国有土地使用权权让和转让暂行条例》。条例明确规定：“国家按照所有权与使用权分离原则，实行城镇国有土地使用权出让和转让制度”，中国境内的外的公司、企业其他组织和个人均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。之后，建设部、土地管理部门等部门颁布了一系列的法规、规章等，基本上是围绕规范土地使用权出让、转让、出租、抵押等交易行为和房地产开发、房地产市场的管理展开的。其中最重要的是全国人大常委会1994颁布1995年起实施的《城市房地产管理法》，它是迄今为止房地产单行立法中规格最高、效力最高的一部法律。为实施该法建设部陆续颁布了《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产开发管理暂行办法》、《城市房屋租赁管理办法》、《城市房地产转让管理规定》、《城市房地产中介服务管理规定》、《城市房屋权属登记管理办法》、等等。
这些立法基本上构筑了目前房地产立法的基本框架。
2.现行立法的弊端
从以上对现行立法的简要介绍，我们可以看出，我国现行房地产立法存在着以下弊端：
（1）以行政规章为主体立法
在草创时期所颁布有关房地产规范多是部门规章及少量的国务院行政法规，唯有《城市房地产管理法》属于法律范畴。《城市房地产管理法》在统一房地产法律、确立房地产基本制度方面作出了重要贡献。但是由于房地产行业仍然在探索发展阶段，有些制度一时还难以确立或不宜以法律的形式规范。故该法仍然是一个粗线条的立法，既没有废止以前的颁的法规和规章，同时又有许许多多法规、规章出台，形成了规章多于法律的的格局。
（2）从管理角度立法，行政权力与民事权利不分
不管是法律，还是行政法规或部门规章均称为管理法，均是从行政管理的角度制定的。从1983年国务院的《城市私有房屋管理条例》，到1986年《土地管理法》，再到1994年人大常委会制定的《城市房地产管理法》，均称管理法，均是从管理的角度制定的法律，这决定了以后所有依照这些法律制定出的部门规章也是管理性质的。
由于从管理角度立法，而不是房地产权利的确认和保护的角度进行立法，所以房地产立法中存在着过多行政干预、过多国家利益的保护的倾向。实际上，所有这些立法的思路或出发点是：土地使用权是国家出让的结果，仍然是国家所有权的一部分，国家无论基于所有者，还是管理者均有权利管理土地使用权和土地上的建筑物。这样，两种权利（力）混在一起自然使国家管理权力过分膨胀，使房地产权人权利萎缩。
（3）多层次、多部门立法
以国家管制、政府管理为思路、以行政立法为主导的立法，必然又导致另一个弊端，即一事多法，多头立法、重复立法；而一事多法，重复立法难免导致立法的相互冲突、相互重叠。
从层次上，存在法律、行政法规、部门规章和地方性规章。一旦国家有某个法规、规章，各个地方接着即有相应的地方法规和地方行政规章或办法出台；甚至在一些经济发达地区超前性地制定出地方法规或办法。在《立法法》出台之前，关于部门规章和地方法规及地方行政规章的效力并没有统一认识，这就使得人们在适用时具有一定的任意性。即使在效力明确的情况下，也存在前后立法废止不明确的情况；特别是在前颁的行政法规确立的制度，在后制定的法律没有规定也没有明确废止时，之前确定的制度的合法性就不得不引起人们的怀疑了。比如，《城市房地产管理法》就没有明确规范之前《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已确立的土地使用权出租，但也没有明确废止，
除了各个层次的立法外，凡是与土地、房屋建设、交易等有关的部委，均从各自的角度或利益出发，制定了各种各样行政法规，每一种法律、办法或条例均只解决某一个方面的问题，因而出现了多部门、多角度的重复立法，导致一事多法，而不是一事一法。特别是土地管理局和建设部两个部门各自从自己的管辖范围出发，对房地产作出规范，导致许多制度难以统一。比如，房地产登记，既有建设部门颁布的《城市房屋权属登记管理办法》，又有土地管理部门的《土地登记规则》，给现实中产权登记制度带来困难。
3.现行立法弊端成因
目前房地产立法存在的问题和弊端是与我国房地产行业发展的特殊国情有关，同时也与房地产立法的指导思想有关。
（1）政府推动下的房地产行业和市场
在改革开放之前，我国存在少量私有房产，也不存在房地产市场（因土地使用权不能转让）。而现在商品房、各种商用建筑的出现、城市住房商品化等均得益有偿出让土地使用权的确立，而这是政府推动、操作、行使所有权和管理权的结果。作为所有者，政府直接参与房地产交易，出让土地使用权，决定划拨土地转变为有偿出让性质的土地使用权，决定地产市场的供应；作为管理者政府制定各种规则，决定各种项目的审批，颁发各种许可证。而政府本身组织结构，决定了立法成条块分割状态，决定了部门利益驱使下争夺“调整范围”的交量。其结果是，不仅导致一事多法，多头立法，而且导致政府权力的膨胀和扩张，导致民事权利的限制和萎缩。
（2）立法主导思想上的问题
应当说我国房地产立法是“摸着石头过河”。最初，出让土地使用权制度的出台的直接原因是经济发展推动的结果，而不是成熟的制度设计的结果。特别是当初在设计土地使用权没有运用物权法基本原理，而仍然以经济体制改革过程的所有权与使用权（经营权）分离原理设计土地使用权.这使我国现行立法对使用权的设计呈现一些不尽合理的地方。例如，法律确定了土地使用权存续的期限，并规定期满时土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。需要继续使用土地时，得重新签订出让合同；至于能否获得续展，则主要取决于政府批准。这种规定没有把土地使用权作为一种独立的财产权（物权）看待，而仅仅是国家土地所有权的权利分离。因此，尽管立法赋予出让土地使用权可转让、抵押等独立的权利，但是，土地使用权在许多方面的设计还不如大陆法国家地上权。
如果说摸着石头过河，逐步推进的立法导致立法主导思想方面不成熟还可以理解的话，那么1994年《城市房地产管理法》的推出则不应继续这样的思路。该法仍然没有区分出国家的双重身份，仍然采取国家管理的思路制定大法，导致建设部后来出台的规章也一色地是管理办法（规定）。
4.目前房地产立法整合思路
以上的简单结论是，我国的房地产法在性质上不同于其他国家的不动产法。其他国家的不动产法完全是确认不动产所有权和其他物权、规范不动产交易、维护不动产使用秩序的法律，只是调整平等主体之间因不动产拥有、转让而发生的社会关系。当然所有的不动产法均有国家干预和强制规范内容，但是，除了少数是为了公益目的强加给不动产权人一定义务外，主要是保障不动产交易安全，与我国行政管制式的立法完全是两个概念。
这些管理色彩浓厚的法律、法规、规章对于我国房地产或不动产及其交易市场的形成无疑起到了非常重要的作用。但是，随着社会主义市场经济法律体系的完善，随着我国房地产市场走向规范，随着商品房、商用楼的大量出现，房地产法的功能将从管理功能逐渐地转化保护房地产权人的权利，调整平等主体之间的交易功能。这种转变使房地产法立法的思路、指导思想、理论基础等将发生变化。
作者认为，物权法的制定和颁布将为房地产法的整合提供契机和必要性。物权法是以人对物支配关系为规范内容的法律体系。尽管可纳入物权法规范的物种类很多，但房产、地产为核心的不动产（房地产）是物权法调整主要对象，不动产法是物权法的主体部分；除了动产所有权取得、动产质押等涉及动产外，物权法基本上是关于不动产的立法。因此，制定物权法必然要将目前房地产法规范中属于民事法律规范的那部分内容吸收到物权法中。特别是关于出让后形成的土地使用权将作为一种纯粹的财产权（物权）成为我国可流转的不动产权的基础。有关土地所有权及其土地使用权的设定、有关房地产权的转让、抵押、租赁、有关房地产登记，有关建筑物区分所有、有关相邻关系等内容将被纳入物权法规范。一旦物权法出台，房地产法将以物权法（基本法）为基础，物权法将成为房地产法的母法。
这样，物权法势必与现行的《城市房地产法管理法》发生冲突。作为现行房地产法的基本法，《城市房地产管理法》对房地产开发、土地使用权出让及其房地产的转让、租赁和抵押作了规范。既然物权法是关于土地使用权和房屋所有权及其转让的最高规范，那么，城市房地产管理法与物权法相重叠和冲突的部分就变得无用和无效。
但是，物权法只是调整已经确定的物权性质的财产权利，它不调整房地产开发中的法律关系，而房地产开发不仅涉及到房地产开发行业本身的管理问题，而且涉及土地使用权出让基本条件和程序性规则，涉及到一系列的行政程序问题，涉及土地利用总体规范和乡镇或城市规划问题。而现行房地产法的一个重要特点是将房地产作为一种特殊的行业加以规范，从这个行业主体资格到一系列程序规则，均有相应的强制性法律规范。显然，这一部分内容是无法纳入物权法调整。另外，土地归国家所有、只有国家才能出让土地使用权，形成可转让处分的土地使用权的特殊规则，决定国家在房地产业中的作用；在国家土地所有权和管理权力难以清晰界定的情况下，我国房地产法管理色彩在所难免。因此，所有这些都决定了，单纯的物权法还无法调整我国的不动产，也就决定了我国在颁布物权法之后，仍然需要现行的一些单行的房地产立法。
这样，物权法和城市房地产管理法的冲突的解决，也并不是物权法吃掉房地产管理法，而是重新定位房地产管理法。也就是说要剔除其与物权法相冲突或不必要的部分，保留必要部分，并根据建设部颁布的一系列行政规章，对之加以整理，形成专门规范土地使用权出让、房地产开发和必要的房地产市场管理为内容的“房地产管理法”或“房地产法”。它所规范的内容物权法规范不到的内容，也可以物权法与现实接轨的实施性规范。但不管怎样，房地产法只能是对房地产物权的扩展和合理限制，只能以物权法为依据，不能与之相冲突，更不能替代物权法。
现将《天津市土地登记管理办法》予以，望遵照执行。
天津市土地登记管理办法
第一章 总 则
第一条 为了维护土地的社会主义公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《天津市土地管理条例》的有关规定，结合本市具体情况，制定本办法。
第二条 土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权及他项权利的登记。
前款所称他项权利是指抵押权、承租权、通行权等权利。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。
第三条 土地登记程序如下：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查和权属审核；
（三）公告；
（四）注册登记；
（五）颁发土地证书。
公告程序只适用于初始土地登记。
第四条 国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者和他项权利者必须按照本办法和有关规定，分别向市或者区、县土地管理部门申请土地登记。
天津经济技术开发区和天津港保税区内的土地使用者分别向开发区、保税区的土地管理部门申请土地登记。
第五条 申请土地登记按下列规定办理：
（一）国有土地使用权由使用国有土地的单位和个人申请土地登记；
（二）农村集体土地所有权由村民委员会或者农业集体经济组织申请土地登记；
（三）农村集体土地建设用地使用权由使用集体土地的单位和个人申请土地登记；
（四）土地他项权利由当事人申请登记。
第六条 土地登记申请人有正当理由不能亲自申请土地登记的，可以委托人办理。
第七条 土地登记以宗地为基本单元，拥有或使用两宗或两宗以上土地的，应分宗申请；两个或两个以上的土地使用者共同使用一宗土地的，应分别申请；跨行政区域使用土地的，应分别向土地所在地的区、县人民政府土地管理部门申请。
第八条 对土地申请经调查审核无误的土地所有权和使用权，准予注册登记，由市或区、县人民政府向土地的所有者和使用者颁发土地证书。
第九条 《国有土地使用证》由市人民政府颁发给使用国有土地的单位和个人。《国有土地使用证》发证机关印章用天津市人民政府土地登记专用章，填发机关是市或区、县土地管理部门。
第十条 《集体土地所有证》由区、县人民政府颁发给农村集体所有土地的农业集体经济组织或村民委员会；土地属于乡（镇）农业集体所有的，颁发给乡（镇）农业集体经济组织。
第十一条 《集体土地建设用地使用证》由区、县人民政府颁发给使用集体所有土地进行非农业建设的单位和个人。
第十二条 《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》发证机关印章用区、县人民政府土地登记专用章，填发机关是区、县土地管理部门。
第二章 初始土地登记
第十三条 初始土地登记是在一定时间内对登记区域内的土地进行的普遍登记。
第十四条 初始土地登记由市或区、县人民政府通告。通告的主要内容包括：
（一）登记区的划分；
（二）申请登记的期限；
（三）登记申请人应提交的有关证件；
（四）受理申请地点；
（五）其他事项。
第十五条 申请人申请土地登记，应当向土地管理部门提交下列文件资料；
（一）土地登记申请书；
（二）法人代表证明，个人身份证或户籍证明；
（三）土地权属来源证明；
（四）地上建筑物、附着物权属证明。
委托人申请土地登记的，除提交前款规定的文件，还应提交土地登记委托书和委托人的身份证明。
第十六条 土地登记申请经区、县土地管理部门审查后，进行地籍调查。
第十七条 区、县土地管理部门根据地籍调查结果，对土地的权属、面积、用途等逐项审核，并依照下列情况分别处理：
（一）土地权属尚有争议的，暂不办理登记；
（二）土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。
第十八条 土地登记申请人及其利害关系人在公告后30日内，对土地登记审核结果有异议的，可向土地管理部门书面申请复查，并按规定缴纳复查费。经复查无误的，复查费不予退还，确有差错的，复查费予以退还。
复查费按土地权属调查地籍勘丈费的70％收取。
第十九条 公告期满，土地登记申请人及其利害关系人对土地登记审核结果未提出异议的，由市或区、县土地管理部门报经同级人民政府批准后，办理注册登记，并由市或区、县人民政府向土地的所有者、使用者或他项权利者分别颁发土地证书。
第二十条 尚未确定给单位或个人使用的国有土地，由区、县人民政府土地管理部门登记造册，不发土地证书。
第三章 变更土地登记
第二十一条 初始登记后，土地所有权、使用权及他项权利发生转移、分割、合并或者增减时，应当办理变更土地登记。
第二十二条 土地管理部门根据土地所有者或使用者的变更土地登记申请，经调查审核符合变更登记规定的，准予变更登记，并重新核发土地证书或在原土地证书中注记变更事项。
第二十三条 变更土地登记分为：
（一）土地权属变更登记；
（二）更名登记；
（三）土地用途变更登记；
（四）注销登记。
第二十四条 变更土地所有权、使用权、他项权利者的名称、地址和改变土地用途的，土地所有者、使用者、他项权利者，应在变更后一个月内，申请变更土地登记。
第二十五条 通过出让、转让方式取得国有土地使用权的单位和个人，应持出让、转让合同申请土地权属变更登记。
第二十六条 因赠与、交换、买卖、继承、分割地上建筑物、附着物引起土地使用权转移的，建筑物、附着物的获得者应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。
第二十七条 土地使用权因出租、抵押和土地使用期满等原因而终止的，出租人和承租人、抵押人和抵押权人、原土地使用者应持土地出让证明文件、合同、抵押合同，申请土地使用权出租登记、抵押登记、注销登记。
第二十八条 因处分抵押财产而取得土地使用权的，新的土地使用者应持抵押合同及有关的合法证明文件申请土地权属变更登记。
第二十九条 依法征用、划拨土地引起土地权属变更的，土地使用者应持建设用地批准文件和建设用地规划许可证向土地管理部门申请土地权属变更登记。
第三十条 混合宗地中因分摊建筑面积发生变化而引起土地使用面积发生变化的，土地使用者应持有关批准文件或其他有关证明文件，申请土地权属变更登记。
第三十一条 土地使用者申请变更土地登记，应提交原土地证书或其他有关证明文件。
第四章 附 则
第三十二条 土地所有者或使用者必须按期申请土地登记。逾期不申请土地登记的，其登记费应比照规定的登记费标准，每逾期一个月加收20％。
第三十三条 1983年全市城镇房产和土地清查换证时已取得国有土地使用证的，暂不办理初始土地登记。
第三十四条 本办法所称“宗地”是指由土地所有者或使用者的土地权属界址线所封闭包围的一块土地。
【摘 要 题】立法研究
【关 键 词】民法/建构/发展/完善
新中国成立以后，我国民事立法在废除了国民党法律的基础上，根据我国社会主义革命和建设在不同时期的情况，经历了一个不断发展和完善的过程。
一、新中国建立后最先颁布的两部大法
为解决新民主主义革命的遗留问题，废除封建制度，需要制定法律来巩固胜利成果。为解放农村生产力、彻底消灭封建土地所有制，实行耕者有其田的目标，党和政府在总结各个革命根据地土地改革经验的基础上，于1950年6月28日公布了《中华人民共和国土地改革法》，其立法主旨在于“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”同时规定“保护工商业，不得侵犯”，“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其财产，不得侵犯”等等。该法颁布后，在广大解放区进行了轰轰烈烈的土地改革，到1952年冬，除部分少数民族地区外，基本上完成了土地改革，消灭了封建土地所有制。之后，政务院于1950年10月又通过了《新区农村债务纠纷处理办法》，该规定废除了解放前农民及其他劳动人民欠地主的一切债务。
为破除封建婚姻家庭制度，中央人民政府于1950年5月1日公布实施了《中华人民共和国婚姻法》。中国开始实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法利益的新民主主义婚姻制度。这部婚姻法是党领导中国广大劳动人民长期反封建斗争，特别是五四运动以来的反封建斗争经验的成果之一，它为以后婚姻法的发展和完善奠定了基础。
二、国民经济恢复时期对工商业与房屋的民事立法
国民经济恢复时期，我党为彻底清除封建主义和官僚资本主义经济关系，迅速恢复国民经济，颁布了大量的民事法律和法规。为了加强国营企业的经营管理工作，保护国民财产，1951年政务院和有关部门先后通过了《企业中公股公产清理办法》、《关于国营企业清理资产核定资金的决定》及《国营企业资金核定暂行办法》等，确立了国有经济在国民经济中的领导地位，为改变企业经营管理上的供给制作风，为企业中推行经济核算制创造了有利的条件。与此同时，为鼓励私人资本投资生产事业，保障投资人的合法利益，政务院于1950年12月和1951年3月通过了《私营企业暂行条例》(共32条)、《私营企业暂行条例施行办法》(共105条)等，把党和国家对私人资本主义利用、限制和改造的政策法律化，肯定了各类私营企业，如独资企业、合伙企业、无限公司、有限公司、两合公司、股份有限公司、股份两合公司的法律地位，明确了它们的设立、解散、清算的程序和责任，保护了它们的合法经营活动和利益。
城市房屋是关系到人民居住、业主产权以至社会安定的大问题。为此，北京、上海、天津等大城市在1950至1951年间先后了以私有房屋为主的租赁暂行条例、规则或办法，明确了依法保护私人房产的所有权及其合法经营、允许私人房屋出租，主客双方自由协商订立公平合理的租约，以及双方的权利义务。这些法规的施行对于调整私房的产权与租赁关系，消除错误观念，维护社会稳定以及为人民法院处理各类有关纠纷和案件，发挥了十分重要的作用。
为保证经济计划的执行，贯彻经济核算制，促进正常的商品交换，加速财产流转，中央人民政府政务院财政经济委员会于1950年10月3日颁布了《机关国营企业合作社签订合同契约暂行办法》，贸易部同日颁布了《关于认真订立与严格执行合同的决定》。这些法规确立了我国的合同制度，对合同的订立、担保、履行等内容作出了明确的规定，并且首次在我国法律文件中使用了“法人”和“法人代表”的概念。此外，政务院和政务院各部委还制定了其他法律法规等。
三、社会主义改造时期的有关民事立法
我国在社会主义改造中，创造性地开辟了一条适合我国特点的社会主义改造的道路，国家颁布了大量的民事法规，促进了社会主义改造事业的发展。1953年12月中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，1956年3月第一届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《农业生产合作社示范章程》。接着于1956年6月第一届全国人民代表大会常务委员会第三次会议又通过了《高级农业生产合作社示范章程》。对于个体手工业的改造，党和国家采取了与对个体农业改造的类似方法。1956年2月国务院通过的《关于目前私营工商业和手工业的社会主义改造中若干事项的决定》和同年7月国务院的《关于工商业、手工业、私营运输业的社会主义改造中若干问题的指示》等较重要的立法文件，其中含有大量民事法规。
在对资本主义工商业的社会主义改造中，创造了由低级形式的委托收购与代销到中级形式的加工订货、统购包销，再到高级形式的公私合营、全行业公私合营的国家资本主义等一系列过渡形式。为了推动对资本主义工商业的社会主义改造，巩固所取得的成果，国家了一系列的法规。如集中在1953年上海、武汉、广州等大中城市的《加工订货管理暂行办法》，把私营企业的生产基本上纳入国家计划之中。如1954年9月国务院公布了《公私合营工业企业暂行条例》，对合营企业公私双方的股份、经营管理、盈余分配、领导机构等事项作了明确规定，鼓励和指导资本主义工业变为国家资本主义工业，逐步实现对资产阶级的和平赎买，完成社会主义改造。1956年2月8日国务院又通过了《关于私营企业实行公私合营的时候对财产清理估价的几项主要问题的规定》和《关于在公私合营企业中推行定息办法的规定》，体现了我党对资本主义工商业利用、限制和改造政策的发展和最后完成。
四、改革开放后民事立法的发展
1.民事法律法规的颁布。在1978年12月召开的党的十一届三中全会之后，为了进一步调整国民经济，改革工业管理体制，扩大国营工业企业经营管理自主权，1979年7月国务院发出了《关于按照五个改革管理体制文件组织试点的通知》，这五个文件包括：《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营工业实行利润留成的规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等五个文件。1984年5月了《关于进一步扩大国营企业工业自主权的暂行规定》。特别是1984年10月中共中央十二届三中全会通过的决议《关于经济体制改革的决定》，对全民所有制企业提出“真正成为相对独立的经营实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人”。此外，1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》。1980年7月国务院了《关于农村个体工商业的若干规定》。1984年11月了《关于轻工业集体企业若干问题的暂行规定》等等。
合同制度在1984年调整国民经济关系中起着重要作用。十一届三中全会以来实行的经济体制改革改变了原来的计划经济体制，指令性计划逐步减少，企业之间的横向联系加强，日益要求用经济合同来确定国家及企业、企业与企业、企业与个人之间的关系，合同制度的重要性更加突出，因此必须健全合同制度的立法。为此，1979年8月国家经济委员会、工商行政管理总局、中国人民银行发出了《关于管理经济合同若干问题的联合通知》，指出：实行合同制度以合同形式将企业之间产、供、运、销的联系协作和相互承担的责任规定下来，并严肃地予以执行，是提高企业经营管理水平、加强经济核算、维护国家计划、用经济办法管理经济的一项重要措施。在实现社会主义四个现代化的建设中，应当积极地加以推行。根据上述通知的精神，为了推广经济合同制度，协调工商、农商部门之间的产销关系和不同商业部门之间的商品交换关系，同年8月工商行政总局颁发了《关于工商、农商企业经营合同基本条例的实行规定》。1981年12月《中华人民共和国经济合同法》通过，该法规定了法人之间、法人和个体经营户、农村承包经营户、农村社员之间订立经济合同的一般规则，以及违反合同的责任等等。根据经济合同法的规定，国务院先后又颁发了《工矿产品购销合同条例》、《农副产品购销合同条例》、《建设工程勘查设计合同条例》、《加工承揽合同条例》等等。为了适应对外开放的需要，1985年通过了《中华人民共和国涉外经济合同法》。
在婚姻家庭方面，1980年9月通过了《中华人民共和国婚姻法》，该法明确规定了夫妻以及其他成员之间的财产权利。1985年4月通过了《中华人民共和国继承法》，该法根据当前的社会特点，确认了具有中国特色的财产继承制度。
2.民事立法的系统化。1985年12月，全国人大常委会法制工作委员会组织人员，在民法第四稿的基础上，起草了民法通则草案，经过反复征求意见，讨论修改，于1986年4月提交六届人大四次会议通过，自1987年1月1日起施行。《中华人民共和国民法通则》是新中国颁布的第一部调整民事法律关系的基本法律，它的颁布实施是新中国民事立法史上的新的里程碑，它的诞生标志着我国民事立法进入了完善化、系统化阶段，为我国社会主义民法典的制定奠定了基础。
民法通则颁布后，为适应我国社会主义经济体制改革的迅速发展，立法机关根据我国1982年宪法及其修正案，结合民法通则的基本精神和基本原则，制定颁布和修改了一大批民事单行法、民事特别法及民事法规、条例。如《外资企业法》(1986年4月)、《技术合同法》(1987年6月)、《全民所有制工业企业法》(1988年4月)、《私营企业暂行条例》(1988年6月)、《著作权法》(1990年9月)、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(1992年7月)、《消费者权益保护法》(1993年10月)、《公司法》(1993年12月)、《城市房地产管理法》(1994年7月)、《担保法》(1995年6月)、《拍卖法》(1996年7月)、《乡镇企业法》(1996年10月)、《合伙企业法》(1997年2月)等。并对《中外合资经营企业法》、《经济合同法》、《商标法》、《专利法》等进行了修改和完善。这些有关的民事法律法规，加上最高法院原有的司法解释，构建了以民法通则为核心的我国民事立法的基本框架。
3.民事立法的进一步发展。党的十四大报告明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确指出：“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。”“法制建设的目标是：遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。”“要搞好立法规划，抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。”而党的十五大明确地提出了依法治国战略。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案，庄严地规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。在这种方针的指引下，1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国合同法》，将三部合同法变为统一的一部合同法，改变合同法“三足鼎立”的局面，使法律更加系统和完善。为实施“依法治国”和“以德治国”方略，巩固社会主义婚姻家庭制度，保护公民婚姻家庭合法权益，2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国婚姻法修正草案》，对1980年婚姻法作了若干重要的补充和修改。同时为加大对知识产权的保护，为迎接入世作准备，2001年6月25日国务院公布了《中华人民共和国专利法实施细则》，对专利法作了补充规定。另外，民法专家和学者正在起草物权法，相信在不久后将会提交人代会讨论，并最终出台。
被告：巴县界石镇人民政府。法定代表人：何宗才，镇长。
土地改革时，原告屈大明家分得巴县界石镇永新村赵家田茶叶树壁一部分林地，1965年“四清”时，该处林地被收为集体所有。1981年落实林权时，巴县人民政府又将该处林地一分八厘划归屈大明家管理使用，并发给0246191号林权证。1982年5月，永新村落实生产承包责任制时，将该处林地随责任地划归蒋宗明管理使用。1989年12月，原告屈大明之母胡国书去砍林地竹子时，与蒋宗明发生纠纷，争议到镇人民政府。屈大明出示了巴县人民政府1981年颁发给他的林权证。该林权证明确记载了该林地的地址、面积，但无填发日期和四至界限，填证人既未签字，也未盖章。据此，巴县界石镇人民政府于1991年10月17日作出了《关于永新村半坡社蒋宗明与屈大明林权纠纷的行政处理决定》：一、屈大明所持林权证，由于当时填发有误，现通过核实，予以作废。二、现蒋宗明在赵家田茶叶树壁包产地边的林木随田边土壁归蒋宗明管护。三、屈家所砍树竹的损失，另案处理。屈大明对界石镇人民政府的上述林地权归属行政处理决定不服，向巴县人民法院提起诉讼，诉称：我家在土改时分得赵家田茶叶树壁的林地，1965年“四清”时收归集体。1981年落实林权时，巴县人民政府又将该林地一分八厘划归我家管理使用，并发给林权证，1991年10月17日，被告界石镇人民政府越权宣布县人民政府发给我的林权证无效，错误地确认给蒋宗明管理，特诉请人民法院判决撤销被告的上述行政处理决定。被告辩称：1990年4月前，原告根本无林权证，而是原告之父屈国帮有意炮制的。该林权证没有填发日期和填发人，没有四至界畔，该林权证不能成立，应予宣布无效，请求人民法院判决维持镇政府的上述行政处理决定。
「审判巴县人民法院经审理认为：原告屈大明所持有的1981年巴县人民政府颁发给他的第0246191号林权证，能够证实永新村赵家田茶叶树壁林地一分八厘的林权归其管理使用。被告界石镇人民政府在处理蒋宗明与屈大明林权纠纷中，虽查明屈大明所持有的巴县人民政府第0246191号林权证没有填发日期和填发人，没有四至界畔，但仅依此认定是原告之父屈国帮有意炮制，缺乏依据。巴县人民政府颁发给屈大明的0246191号林权证尽管有不完善之处，但界石镇人民政府只能就此报请颁发此证的巴县人民政府作出处理。现界石镇人民政府自行对该林权证宣布予以作废，实属超越职权行为。据此，巴县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第四目之规定，于1992年1月17日判决如下：撤销巴县界石镇人民政府1991年10月17日所作出的行政处理决定。本案宣判后，当事人双方均未提起上诉。
「评析巴县人民法院对本案的处理是正确的。
一、遂平县土地确权登记颁证基本情况
遂平县农村土地承包经营权确权工作于2015年在和兴镇藕花村、花庄镇陈庄村开始试点，期间摸索和积累的经验为全县于2017年全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作奠定了基础。遂平县共有18个乡镇、管委会、办事处，191个行政村，农村（二调）耕地面积6.73万hm2。遂平县藕花村现有14个村民组，780户农户，3100人，承包耕地面积320hm2；陈庄村现有13个村民组，520户，人口1700人，承包耕地300hm2。遂平县确权登记颁证试点工作坚持公开公正的原则进行规范化操作，主要采取以下措施。
（一）精心组织筹备，夯实筑牢基础
1.领导重视、健全组织。县委、县政府高度重视，成立了以县长为组长的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组，县委农办、财政局、农业局、国土局、林业局、法制局、档案局等有关部门负责人为成员，办公室设在农业局。农村土地承包经营权确权登记颁证试点乡镇成立了相应的领导组织。2.宣传动员、发动群众。确权颁证工作政策性强，涉及群众的切身利益。一是县委、县政府精心组织召开了由试点乡镇党委书记、乡镇长、分管副职和农业中心主任，县直各部门主要领导参加的确权工作动员大会，统一思想，落实责任。二是充分利用电视、广播、标语、展板、横幅等形式加大确权政策宣传力度。通过广泛宣传，充分调动农民群众参与确权工作的积极性，为全面开展确权工作奠定坚实的思想和群众基础。三是强化队伍培训。为确保试点工作有序进行，县确权办举办了由试点乡镇主管副职、农业中心主任、村党支部书记、群众代表及确权办全体人员参加的培训会。通过培训让参与确权工作的同志准确理解和正确把握政策界限，熟悉掌握具体操作规程。为确保规范操作，县统一制定了工作流程，印制了确权工作调查表格。县确权办印刷了《遂平县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组致全县农民朋友的一封信》3000多份，发放土地确权明白纸2000多张，张贴土地确权标语100多张。
（二）强化协调配合，稳妥有序开展
1.相关部门协调配合明职责。县财政及时解决确权工作费用，确保确权工作顺利开展；县确权办定期深入乡镇、村、组，及时了解掌握确权工作进展情况，现场解答基层干部和农户遇到的具体问题；县国土局积极提供最新的土地调查成果和农村集体土地所有权确权登记成果，指导处理有关权属矛盾纠纷；县局认真做好确权工作中群众调解和疏导工作；县宣传部认真做好对确权工作中好的工作方法和先进典型进行宣传报道；县妇联积极跟进确权工作，切实维护农村妇女在确权过程中的合法权益。2.干部群众联合调度促落实。一是加大督导力度。县确权办每周进行一次督导，及时掌握工作进展情况，对各阶段工作情况进行通报，对发现的问题及时提出处理意见，确保确权试点工作按时保质保量完成任务。二是乡镇主要领导定期召开进度督导会，及时掌握第一手工作情况。三是在具体操作中，实行乡镇干部包村、村干部包组、群众代表包户的“三包”责任制，形成联动推进的工作格局，确保工作进度。
（三）严格操作规程，确保群众权益
在试点工作中，遂平县经过组织发动、调查摸底、组织测绘、登记颁证及验收总结等5个阶段及19个步骤，即成立工作机构、制定工作方案、搞好宣传动员、开展人员培训、查清承包底数、查清农户状况、梳理矛盾纠纷、一轮公示、勘测定界、二轮公示、问题修补、三轮公示、制作地图、补签承包合同、建立登记薄、颁发证书、建立信息系统、归类存档、总结经验，切实把好“六道关”，一环紧扣一环，在每步流程中用一布置、一检查、一督办、一通报的“四个一”扎实稳健地推进各阶段工作任务，切实做到确实权、颁铁证、保稳定。1.严把项目资金关。搞好确权登记颁证工作，关键要有过硬的专业技术队伍，遂平县试点工作经费全部配套到位后严格组织招投标，通过公共资源交易中心，公开了航拍和测绘招标工作。2.严把调查摸底关。村里成立了领导小组，支部书记任组长，村会计具体负责，并从各个小组里面抽选4名有威信、对工作热心的同志负责本组的土地确权工作。工作组深入到村、到组、到户进行走访调查，查清农户信息和成本地块信息，确保农户信息真实，成本地块界址清楚、面积准确，做到不遗不漏、不假不虚，让农户签字认可。对于户主外出的，通过打电话、发短信等方式联系户主，对于无法联系的户主，采取寄送委托书委托亲属代为核实，确保信息绝对真实。3.严把指界测绘关。村组干部组织农户配合测绘公司工作人员，根据调查登记表内容和基础工作底图，对农户承包耕地的地块、面积、空间位置进行实地指界确认，技术人员直接在基础工作底图上勾绘地籍草图。指界时，工作人员、户主、四邻和村组干部必须到场，共同确定地块位置和四至界线，勘测后勾绘，确保地块面积精准、四至明确。4.严把公示审核关。坚持公开、公平、公正原则，各关键流程公示到位，农户认可后方可进入下一环节。农户承包信息表和承包土地地籍草图由村把关审核后，张榜公示7天以上。公示期间若农户有异议，测绘公司与村组干部一起现场核对，及时进行核实修正，并再次进行公示。待公示无误后，由农户签字确认，制作地块分布图，形成规范的确权登记数据。5.严把问题处理关。对在土地确权工作中遇到的问题，在充分尊重实情和民意的基础上，按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的原则，依法妥善解决。对一些普遍性的问题，根据省、市出台的政策解读，确保工作中遇到的各类问题迎刃而解，政策答复口径一致，做到准确把握政策界限，依法依规实施。
二、试点工作取得的成效
（一）化解了遗留矛盾
开展土地确权后，农户承包地四至、空间、面积测量准确，把遗留矛盾进行化解，农户手里有了土地承包经营权证书，不仅稳定了农村土地承包关系，也为“三权分离”激活农村土地要素奠定了基础。
（二）规范了土地流转
确权登记颁证后，农民吃了个“定心丸”，可以依法自愿将土地流转给农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，促进了农业适度规模经营。
（三）明晰了土地产权
确权登记颁证后，农民土地承包关系稳定，农地产权主体间的定位清晰，权利之间的关系明晰，将大部分农民从土地上解脱出来，可以大胆地进城务工，走出去经商、创业，对于转移农村剩余劳动力、打破城乡二元结构、推进城镇化发展进程有着重要的现实意义。
三、试点中存在的问题
（一）人员组织困难
农忙季节时，农民只顾地里干活，配合确权登记工作积极性不高；部分农民长期在外务工，农村老人多、妇女多、儿童多，开展确权登记颁证工作，需要农户积极参与配合，开展各项工作实地组织困难，是造成确权登记进展缓慢的主要原因。
（二）中标公司力度不够
由于测绘公司承包确权项目较多，专业技术人员分散，测绘公司新人较多，工作实践经验不足，边工作边学习，影响试点工作进度；测绘公司不能有效地与乡镇沟通，工作中遇到问题不能及时上报，造成矛盾积累，影响工作进度。
（三）农村土地承包遗留问题多
遂平县农村开展二轮承包距今已20年，有的承包农户基本信息变化较大，有的农户常年外出务工信息不能及时解决，加之历史沉淀的矛盾纠纷，时间长、跨度大、解决难，在一定程度上影响了工作的顺利进行。
（四）建设征地补偿影响工作开展
部分乡镇的部分村涉及建设征地补偿，直接牵涉农户的切身利益，影响确权政策开展。
（五）配合联动作用发挥不好
乡村与测绘公司之间没有形成有效的沟通衔接机制，在相互配合上存在断档和漏洞，联动作用未能充分发挥出来，一定程度上影响了试点工作的开展。
四、对策
（一）准确解读和执行法规和政策
科学有序推进土地确权登记颁证工作的一个重要前提就是农民群众的支持和拥护。对土地确权登记颁证政策的正确解读和有效执行是本项工作的关键。必须培养一批政策熟、业务精、能力强的一线工作人员，为全县土地确权颁证工作全面推进提供人才。坚持发动群众和尊重群众意愿、坚持依法认真落实和执行农村土地承包法律政策。按照统一部署、分工协作、加强沟通、共同参与的原则，全面完成全县土地确权颁证工作。
（二）加强对测绘机构的监管和对工作人员的技能培训
此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘技术要求高，工作量大，对具备资质的机构的业务能力和管理水平有较高的要求，同时测绘公司要积极与相关部门沟通，配合相关部门，对工作人员进行针对性的政策和业务培训，提升工作人员的政策执行能力和专业技术水平。
（三）抓好资料整理和规范档案管理
确权登记颁证档案管理工作与确权登记颁证工作同步推进、协调开展，确保确权登记颁证全过程档案资料的完整、准确、规范和有效利用。测绘公司要以对历史高度负责的态度，把档案管理作为确权登记颁证工作不可分割的重要内容抓早抓好抓实，要把已经形成的档案资料收集好、整理好，按照承包经营权确权档案要求及时建立完善的数据库，为颁发证书打好基础。
（四）切实提高土地利用效益
随着城市商品房价格的攀升，小产权房受到了城市中低收入群体的青睐，但其所凸显的矛盾也越来越尖锐，小产权房问题的处理刻不容缓。因此，研究小产权房问题具有很强的现实意义。本文对我国小产权房的现状、成因等进行了深入分析，力求探讨出今后我国小产权房的出路。
【关键词】
小产权房；法律困境；出路
2007 年 6 月 18 日建设部的《关于购买新建商品房的风险提示》将“小产权房”界定为：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用而向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是国家房管部门颁发的，而是由乡政府或村委会颁发的。”因此，小产权房只能获得乡镇政府出具的集体土地使用权证和村委会的盖章证明，无法获得国家土地和房屋管理部门颁发的“三证”，即房屋所有权证、国有土地使用权证和契约证。
一、小产权房的发展现状
从各地小产权房的建设情况来看，目前我国的小产权房在建设数量、分布情况等方面还未能统计出一个准确的数据，但是其数量之巨、影响范围之大、涉众之广已经是无可争议的事实了。根据国土部门的不完全统计，目前我国小产权房的面积已达66亿平方米，相当于全国房地产业近十年来的开发数量。
二、小产权房的成因
（一）城乡二元体制是小产权房产生的制度根源
我国的土地存在城乡二元土地所有制，即国家土地所有权和集体土地所有权。在城乡二元土地所有制的框架下，农村集体土地与城市国有土地的权利存在严重的不对等。农村集体土地的占有、使用、收益和处分方面有严格的法律限制。许多地方政府以较低价格从农民手上征收农村集体土地，再以较高价格卖给了房地产商，农民未能从现有的土地增值分配格局中获得合理的补偿。在利益驱使下，许多农民私建小产权房，并从中获得较高收益，加剧了小产权房问题。
（二）现有的法律制度为小产权房的出现提供了发展空间
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条法律并未禁止集体经济组织土地上建设房屋的自由交易和流转，让小产权房的钻了空子。
（三）城市房价居高不下
近几年来，我国的房地产业发展迅猛，加之城市居民数量的增加，房屋的需求量急剧增加，随之而来的是房价的居高不下。而政府建设的廉租房和经济适用房却供不应求，所以相对廉价的小产权房的出现，吸引了大量的购买群。
（四）新农村建设政策为小产权房规模的扩大提供了机会
在新农村建设中，国家要求对农村的宅基地进行统一规划、集中建房。乡镇政府在新农村建设中，由于资金相对匮乏，便谋求与房地产开发商的合作，开发出来的房子一部分以相对低廉的价格卖给了农村集体经济组织的农民，剩余部分便让开发商向农村集体组织以外的居民销售。许多小产权房便在新农村建设的进程中如雨后春笋般出现了。
三、小产权房面临的法律困境
（一）产权缺陷
国家明确规定城里居民不可买宅基地建房，也不可以买小产权房。目前国家要求各地对农村集体土地进行确权登记，但凡是小产权房不允许登记，不受法律保护。
（二）流转受限
由于小产权房没有国家房管部门和土管部门颁发的相关证件，只是具备了房子的使用功能，不具有所有权，所以其流通交易，抵押融资，继承等方面都受限制。
（三）维权艰难
由于缺乏相关法律的保护，加之产权的缺失，致使购买者与小产权房的建造者的买卖合同属于无效合同，一旦出现法律纠纷，购买者维权将举步维艰。
（四）国家税费的流失
虽然小产权房在缓解城市低收入者住房压力和促使农民增收方面有着积极意义，但其破坏了正常的房地产市场秩序，不利于房地产市场健康发展。许多房地产开发商并未依法向国家缴纳土地使用权出让金、城市设施配套费和其他税费，导致国家税费的大量流失。
四、小产权房的出路探讨
针对小产权房问题，国务院已做出部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。我国各地区政府部门也纷纷探讨小产权房的解决问题。在综合考虑国内外小产权房的研究成果，及小产权房试点城市的具体解决方案之后，笔者认为，可以尝试以下解决方式：
（一）建立自由的农村土地流转新制度。
通过法律赋予农村集体土地自由流转的权利，从制度上解决农村集体土地与城市国有土地“同地不同价”的问题，使农村集体土地可以在“同地、同价、同权”的基础上，参与市场的竞争。
（二）颁布新的小产权房开发与使用的法律。
我国相关法律的缺失，导致小产权房游离于法律监管之外。而政府相关部门在小产权房解决方面，一度简单地，这种方法被实践证明与社会的发展需求不符。因此，亟须颁布新的法律，将小产权房纳入法治监管的轨道。
（三）健全我国的住房供应体制。
房价的居高不下，经济适用房和廉租房的供不应求，使小产权房成了居民的权宜之计。为此，必须健全我国的住房供应体制，加强对房地产市场的监管，加大对经济适用房和廉租房的供应，妥善解决小产权房的产权之争，从而真正实现“住有所居”。
（四）完善我国的住房保障体系。
在小产权房的解决方面，政府可以将小产权房纳入到我国现有的住房保障体系之下，使其合法化。对于已经建成且符合规划的小产权房，政府可以以合理的市场价格收购，将其转化为经济适用房和廉租房，充实我国的住房保障体系，使其物尽其用。
参考文献：
[1]胡凯.“小产权房”问题及其对策研究[D].浙江大学，2011
[2] 王文竹.小产权房法律问题分析及其对策研究[D].北京交通大学，2011
今天，州人大常委会举行《河流域土地开发管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施新闻会，非常必要，也非常及时。其目的是营造良好的舆论氛围，使各县市、各部门和社会的方方面面，认识《条例》颁布实施的重要意义,明确《条例》的内容，增强贯彻执行《条例》的自觉性。可以相信，新闻会的举行，对于《条例》的学习和贯彻执行，将起到重要的推动作用。下面,我讲几点意见:
一、加大《条例》的学习宣传、贯彻落实力度,提高全社会对土地开发管理重要性的认识
随着国家西部大开发和构建社会主义和谐社会等重大战略的实施,河流域建设了一批重点水利项目,特别是河南岸干渠工程开工建设,河谷新增可开垦土地380万亩,这对增加自治州农牧民收入、全面建设小康社会具有极大的推动作用。为使河流域土地开发管理同自治州国民经济和社会发展相适应,坚持科学、依法、适度的土地开发原则,州人民政府草拟了《河流域土地开发管理条例(草案)》),经州人大常委会调研,广泛征求意见和反复修改,于年2月22日自治州十一届人民代表大会第四次会议通过,9月29日自治区十届人民代表大会常务委员会第26次会议审议批准,自年12月l日起施行。该《条例》的颁布实施,是自治州立法工作的一件大事。为此,从现在起到今后一个时期,要把《条例》的学习宣传、贯彻落实列入各县市、有关部门的工作重点和普法内容。要利用广播、电视、设立咨询台、出动宣传车、请主管领导发表广播电视讲话等多种形式,采取各种措施,面向全社会进行广泛宣传,做到家喻户晓。同时,要根据《中华人民共和国土地法》、《新疆维吾尔自治区实施土地法办法》等涉及土地开发管理方面的法律法规,结合自治州的实际,精心组织、周密安排,有计划的对有关单位、相关人员进行集中培训,深刻领会《条例》的精神实质。通过广泛深入的学习宣传,使有关法律法规和《条例》深入人心,提高全社会对土地开发在全面建设小康社会、实施可持续发展战略、保护生态环境重要性的认识,增强公众参与、监督意识和贯彻实施《条例》的自觉性和责任感。
二、明确职责,科学规划,加强流域土地开发统一管理
《条例》的颁布实施,为河流域土地的开发、利用、管理提供了依据,为运用法律和行政手段强化流域土地管理创造了条件。根据南、北岸干渠重大水利工程建设进度,河流域土地开发力度将进一步加大,但河流域土地开发涉及面广,管理部门多。为此,要建立完善的行政管理责任制,采取有效措施,加强协调配合。河流域土地开发管理工作由河流域开发建设委员会统一领导,开发建设管理办公室负责开发管理工作的日常工作,各有关县市也要成立相应的机构,具体负责流域土地的开发管理。州国土资源、水利、畜牧、林业、农业、环保等部门要从实际出发,根据《条例》和自治州土地利用总体规划,制定河流域土地开发利用专项规划等相关配套规划和管理措施,报自治州人民政府审核批准后实施。不能各自为政,只考虑本部门利益,要服从和服务于河流域土地开发统一规划和管理大局,形成总体规划、专项规划相衔接的规划体系,切实发挥规划对土地开发的宏观控制和引导作用。目前,要重点抓紧编制完成南岸干渠灌区土地开发总体规划,制定南岸干渠灌区土地开发管理具体工作方案,确保南岸干渠灌区土地开发有序开展。同时,要加强流域土地统一管理、优化配置和土地资源保护工作,确保合理利用和节约土地资源,妥善处理农、林、牧等各产业间的发展关系,逐步把河流域土地依法开发管理变成全社会的自觉行动。
三、认真贯彻执行《条例》规定,切实规范流域土地开发审批管理
为加强河流域土地科学、依法、合理、有序、适度开发,凡是新开发土地,经审查认为可以立项的项目,要按照《条例》规定由所在县市人民政府报州人民政府审核后,按法律规定的权限审批。开发土地、草场或林地要符合土地开发利用规划,涉及农牧民承包的土地、草场或林地,要依法保护农牧民合法权益,按《条例》规定对承包者进行合理安置和补偿,使被征农牧民的长远生计有保障;依照土地开发利用规划经批准开发的土地,由开发经营者与县市人民政府订立土地所有合同,依法交纳有偿使用费;开发的土地可采取承包、租赁方式确定土地使用经营权;土地开发的项目应在批准的期限内完成并经原批准机关组织验收,切实规范流域土地开发管理。
四、树立科学发展观,强化流域土地开发管理执法工作
关键词：城市化；耕地保护；耕地资源
中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1674-0432（2014）-05-06-1
1城市化与耕地保护之间的矛盾
社会经济的发展需要城市化，而城市化的建设就需要更多的土地资源作为后盾。近些年，我国城市化的进程不断加快，是建国以来城市化发展最快的时期。根据国家相关部门的统计：2012年，我国的城市人口大约是6.6亿，拥有49.68%的城市化程度。现今，我国的城市水平正处于快速发展时期，预计在2050年时城市化水平将达到70%。
与此同时，我国的人均耕地占有量非常之少，耕地资源仍在不断缩水，后备耕地资源不足，我国的耕地保护面临着十分严峻的形势。我国的人均耕地占有面积仅为北美国家平均数量的1/12，与世界平均水平的差距很大。并且我国可开发土地少，不可利用土地多。
新《土地管理法》的颁布体现了国家对于耕地保护的重视，并提出“确保耕地总量的动态平衡”的目标。“新法”中十分明确地规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”但是我国的耕地资源，具有人均耕地占有量少、耕地后备资源不充足、质量低，而且已经成为日益减少的主要特征。大部分地方，能被开垦的土地已经所剩无几。除此之外，我国每年的人口增长都在1000万以上，经济建设也在如火如荼的进行着，粮食和经济的双重压力几乎使耕地喘不过气来。
2耕地减少的现状和原因
2.1土地资源现状
国土资源部最新公布一组关于全国土地利用变更的数据：2004年全国耕地总量净减少80.03万公顷，人均耕地面积减少为0.09公顷，仅2004年，全国建设占用耕地14.51万公顷，灾毁耕地6.33万公顷，农业结构调整导致耕地减少达20.47万公顷，生态退耕73.29万公顷，综合以上4项，2004年耕地总共减少114.59万公顷。与此同时，土地整理复垦开发补充耕地的数量仅有34.56万公顷。经过国土资源的调查，导致耕地面积减少的主要原因是生态退耕。
2.2耕地减少的原因
随着城市化速度的加快，农业结构调整的步伐和生态退耕力度也相应提升。不仅如此，农村大批的剩余劳动力也因为城市化水平的不断提高与国家经济社会的快速发展，逐渐转变为城市人口，从而进一步推动了城市规模扩大和大批新城市的建立。在我国经济加速发展的大背景下，城市化是社会发展的内在趋势和必然要求。而且在建设过程中，一些重点项目和基础设施建设必然占用耕地。近几年我国自主的加快了生态退耕的步伐，在利益的驱使下，耕地资源更多地转向高效益部门。
在我国滥用和非法占用耕地的现象也十分普遍。根据《中国土地报》的报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙10个省，仅2010年和2012年两年间，各类土地违法案件高达32万宗，违法用地面积多达500平方千米。这种大规模的违法用地行为，不仅超出了经济建设的需求量，而且经营方式粗放低效，牺牲了大量的耕地资源。其中一些地方政府扭曲的政绩观念也是耕地资源大量损失的间接原因。
在我国，有关国土资源的相关立法还不够完善。虽然《土地管理法》已经颁布实施，但与其相配套的各种单行法律还没有及时地颁布与实施，如果土地征用方面的专项法规一直处于缺位状态，那么征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农业建设的现象是不能避免的，肯定会导致耕地资源的大量损失。
3在城市化进程中如何保护耕地
加大农用土地整治力度，确实保证耕地总量动态平衡。在新《土地管理法》颁布实施之后，标志着土地用途管制制度时代的来临，保护耕地资源，确保耕地总量动态平衡，也已经成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。
控制现有大型城市继续扩张的程度，挖掘存量土地潜力，利用土地将会更加高效集约。
城市用地结构必须进行调整，有规划的、集约的利用土地是必然选择。在开发和利用城市土地资源的过程中，必须结合土地的自然规律和土地的经济规律。
土地管理法律法规的加强和完善是重中之重，建立以新《土地管理法》为核心的市场经济条件下的土地法律体系。
4结语
近几年，在城市进程中，耕地资源已经到了短缺的程度。这个问题已经成为我国新时期经济建设道路上的障碍。我们应当通过加大农用土地整治力度，挖掘存量土地潜力，加强和完善土地管理法律法规等措施，有效地保护耕地资源。
参考文献
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