[关键词]公众参与 维护 环境安全 重要性 现实意义
一、公众参与的内涵及形式
“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
三、我国的环境安全现状
近几年来,人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时,还遭遇了SARS、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀,人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机,对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭,也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题,全世界都将为此作出更多的努力,解决或寻求人类面临环境危机中――求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!
目前,我国的环境安全现状更是令人担忧,除了上述的灾难和危害曾经出现,且有的危害还在不断发生外,在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年,七大水系197条河流、408个断面中,四、五类水体占28%,劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害,有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害,一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步,一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3,发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染,造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里,沙化土地面积174万平方公里,90%以上的天然草原退化,森林面积和蓄积量持续增长,但森林资源总量不足,林地流失依然严峻,生态功能不足;90%以上的天然草原退化,每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态,物种资源流失严重,有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重,物种急剧减少,赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重,土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因,一个是安全生产事故,另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题,又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题,甚至急功近利,项目建设中选址不当,把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区,一旦发生重大事故,将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势,污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来,群众的环境投诉以每年30%的速度上升,因环境问题引发的以年均29%的速度递增,严重影响社会稳定。⑥经济结构建设不合理,重要战略资源短缺。经济结构的内在缺陷可能直接导致对国家环境安全的威胁。由于我国的人口众多,人均资源拥有量较少,入水资源、耕地资源、森林资源、能源资源、矿产资源等,特别是天然气和石油供给不足,无疑会极大地影响到我国的环境安全。四、公众参与维护环境安全的重要性和现实意义
为了实现和维护环境安全,国外有的学者提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。“环境公共财产论”认为:空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素,不能象古典经济学的观点那样,认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物,因而是一种“自由财产”,任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素,在当今受到严重污染和破坏,以致威胁到人类的正常生活的情况下,不应再视为“自由财产”,不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,她应该是人类的“共享资源”,是全人类的“公共财产”,任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权(所有权)赋予国家,由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体,在利益主体之间形成有序的关系,从而克服市场失灵和“公地的悲剧”,之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体,主要原因有二:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外,环境安全按照覆盖范围的大小,可以分为地方环境安全和国家环境安全,如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少,就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益,可以由地方政府来营造和维护,国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林,政府就应承担保护和改善的责任。但是,不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责,也就是民主机制的一部分,具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位,公民和社会团体起的是辅助的作用。但是,社会自治在国家之外扮演独立角色,在现阶段起到补充作用;同时,国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的,因而又不能滥用委托权。针对政府失灵,不能单纯依靠国家来解决,而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与维护环境安全的重要性和现实意义之所在。
总之,面对我国日益严峻的环境安全现状,每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全,这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。维护国家的环境安全是一项复杂的系统工程,不仅需要政府部门履行应尽的职责,企业和相关人士履行应尽的义务,更需要全社会的共同参与,否则,维护环境安全就成了无源之水、无本之木。人民群众是国家的主人和国家政治生活的主体,可以通过国家立法机关把自己环境安全意志上升为国家环境安全相关的法律、法规,而且可以通过公民自己和各种社会团体的广泛积极参与,依法监督和维护国家的环境安全事务,促进社会各项事业的可持续发展。并且公民和各种社会团体有序的积极主动参与维护环境安全,还充分体现了我国民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合,同构建社会主义和谐社会对现阶段政治、经济发展的要求相一致,具有重要的现实意义。
参考文献:
[1]程舸,李冬梅.环境安全概念及重要性探讨.广州大学学报(自然科学版),2003,(04).
[2]谢有奎,陈灌春,李永青,谯华,敖漉.环境安全概念探讨.后勤工程学院学报 ,2006,(02).
关键词：环境影响评价；公众参与；问题；对策
1 环境影响评价中公众参与的作用
1.1 环境影响评价中的公众参与有利于建立更加实用、合理的环境影响评价制度
在环境影响评价工作中，政府相关部门尊重公众的意愿，及时听取和采纳公众意见，有利于环境影响评价制度向着科学化、实用化、透明化和公正化的方向发展。
1.2 环境影响评价中的公众参与有利于增强群众参与性，确保环境影响评价工作的公众性
公众参与可以增强人民群众的法律意识和环境意识，增强公众对参与环境保护工作的积极性和主动性，有利于协调工作中出现的建设项目与自然环境和人民群众之间的关系纠纷。
1.3 环境影响评价中的公众参与有利于促进环境保护工作快速、平稳的开展
人民群众参与环境影响评价工作将极大地增加环保审批的透明度，减少决策工作时的随意性和盲目性，最大限度地预防和消除自然环境的破坏和污染，真正做到环境影响评价工作的民主、科学、公开、公正。
2 我国环境影响评价中公众参与存在的问题
2.1 公众的法律意识和环保意识不足
目前，我国的社会经济发展还处于发展中阶段，公众的法律意识淡薄，不善于通过法律途径来维护自身的合法权益。当有危害到切身利益的环境破坏和污染的行为时，往往只是忍耐或者采取暴力手段，致使环境纠纷升级。同时，公众的环境意识也普遍较低，大多数人仍认为环保工作是政府的事情，与己无关，缺乏环保的参与意识和社会责任感。
2.2 公众参与的法律规范滞后，没有完善的法律体系
在我国相关环境影响评价法律制度中，公众参与不够制度化、具体化，不能使相关法律条文与社会现实之间进行有机的转化，公众的参与权无法得到保证和实现。同时，我国的环境相关立法在确立环境保护中各方的义务和权利时偏重于政府部门的作用而忽视了公众参与的作用，使公众参与没有具体的法律依据，从而使公众参与成为一句空话。
2.3 公众参与的主动性低
随着我国加入世界贸易组织，许多的经济行为和制度都要与国际社会接轨，而公众参与环境影响评价是国际通用惯例。但在我国，大部分群众在参与环境保护上以政府的倡导和推动为主，缺乏自主参与，使得公众参与沦为形式而达不到预期的目的。
2.4 公众参与的信息公开度低，参与的权限范围小
由于我国的一些特定国情需要环境保护部门对一些敏感性问题保密，使得环保工作无法真正实现公开、透明，公众参与的范围有限，无法起到真正的作用。
3 我国环境影响评价中公众参与存在的对策
3.1 提高公众参与环境保护的意识，加大环境保护的宣传教育工作
政府要加大环境保护工作的宣传和教育力度，大力发展民间环境保护组织，鼓励和倡导公众参与环保工作，提高公众的参与意识和主动性。例如，利用大众媒体进行环境保护重要性的宣传和教育，提高公众对环保工作的了解和认识；设立固定的环保咨询热线等等。
3.2 建立健全公众参与环境影响评价的相关法律制度，完善公众参与的法律体系
以公众参与为基本的立法准则，制定和完善相关的环境保护的法律制度，明确环境影响评价中公众参与工作的相关法律程序，建立公众参与环境保护的相关诉讼制度和程序，完善环境影响评价中公众参与的法律体系，为环境影响评价中的公众参与提供充分、可靠的法律依据，确保充分发挥公众参与在环境影响评价工作的作用。
3.3 积极扩大公众参与环境影响评价的渠道，鼓励和推动民间环境保护组织的发展
政府应积极的寻求和提供多种公众参与环境影响评价的渠道，鼓励和推动民间环境保护组织的发展，并制定保护政策，使公众能够充分的表达自己的愿望和建议，提高公众参与环境保护的积极性和主动性。
3.4 建立阳光型政府，加大环境保护的信息公开度，增强环境信息的透明化、公开化
政府要加大环境信息和建设项目信息的公开度，使公众能够及时的获得相关环境信息，确保其环境影响评价的参与决策权和知情权。
4 总结
公众参与是环境影响评价中重要的组成部分，对环境保护工作的顺利开展有着极其重要的意义和作用。转变政府职能，加强公众参与的意识，解决好环境影响评价中公众参与存在的问题，只有这样才能充分发挥公众参与在环境影响评价中的作用，促进我国环境保护与经济发展之间的可持续发展。
参考文献
论文摘要：在 总结 公众参与在西方以及我国公共管理领域的 发展 历程的基础上，引入公众参与的有效决策模型，并以《上海城 市交通白皮书》为例 ，分析我 国在城市交通政策制 定中应如何引入公众参与以提高政策质量和可接受性 ，并对相关的工作重点提 出建议。
1 背景
近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面i临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。
1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征
不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。
美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (eia)、战 略环 境 评 估(sea)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。
1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与
2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。
然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。
2 公众参与的有效决策模型
本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：
界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。
对于图中的各种决策类型解释如下 ：
自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。
改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。
分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。
整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。
公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。
3 我国城市交通领域的公众参与
我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。
特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。
特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。
两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：
4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨
4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式
2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。
为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。
总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。
主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。
具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。
由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。
4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与
公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。
由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。
5 结论
随着我国的公共管理逐步拓宽公众参与决策的渠道 ，政府认识到引入公众参与的必要性同时 ，急需方法论以支持其选择合理的公众参与决策途径。显然，公众参与有效决策模型是一种理性的、可借鉴的方法。
【关键词】 政府决策 公众参与 参与模式
【作者简介】 姚宜，广州市社会科学院副研究员。主要研究方向为行政管理与公共政策。
【中图分类号】 D621.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0007-03
党的十强调要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。政府在管理社会公共事务的过程中，各项政策的制定直接关系到广大民众的切身利益，要确保政策更够更快、更好地得到执行，需要在决策过程中充分征求民意，使公众意见得到切实反映;公众参与政府决策，通过多种方式表达利益诉求、影响政策制定，有助于增强政府决策的正当性，提高行政效能，有助于减少社会矛盾、促进社会和谐。在政府决策中扩大公众有序参与，提高公众参与有效性，是提升政府治理效能、加强民主政治建设一个重要方面。
一、政府决策与公众参与
政府决策是政府部门在实施社会管理过程中，遵循公共利益最大化和合理性原则，依法定内容和相关程序最终做出决定的行为。政府决策中的公众参与，指政府决策过程中，政府部门以外的社会主体为了维护自身及公共利益，通过多元化途径直接或者间接参与政策的制定、实施和评价调整的各个阶段。政府在管理社会公共事务的过程中，各项政策的制定直接关系到广大民众的切身利益，要确保政策更快、更好地得到执行，需要在决策过程中充分征求民意，使公众意见得到切实反映;公众参与政府决策，通过多种方式表达利益诉求、影响政策制定，有助于增强政府决策的正当性，提高行政效能，有助于减少社会矛盾、促进社会和谐。
1. 政府决策中公众参与的必然性
在政府决策中引入公众参与具有其必然性。首先，政府各项政策的整个运行过程都是基于社会公众而展开的，政策制定要以维护公众利益为目的，政策实施要依靠公众的配合和贯彻，政策的效果评估也要以公众认同为检验。其次，社会主义市场经济的发展，使得社会全员利益意识和自主意识不断增强，公众积极参与政府决策、争取自身利益的积极性大大增强。第三，随着我国政治体制改革的深入推进，政治过程中民主化、法制化不断强化，社会公众的民主观念和参与意识随之不断增强，表达意愿、具体参与政策的制定、执行和反馈全过程，使政策能够充分代表自身利益的要求日益强烈。第四，信息网络技术和大众媒体的发展使得政策信息传递变得十分便捷，为公众参与决策过程提供了技术支持。
2. 政府决策中公众参与的价值功能
在政府决策中引入公众参与具有重要价值。首先，公众参与有利于保障决策的公平性。市场经济体制下，社会利益的分化使得公众诉求呈现多元化状态，推进公众参与政府决策能够平衡各方利益，在一定程度上减少利益摩擦，促进社会稳定和谐。其次，公众参与有利于提高政策合理性。广泛的公众参与扩大了决策依据的信息来源，能够发挥集体智慧的优势，有助于提高决策的针对性和决策质量。第三，公众参与有利于培养公众的参政议政能力。通过表达政治意愿和利益诉求，可以培养公众对政府决策的独立见解、提升获取政治资源的能力和对民主政治的有序参与。
二、政府决策中公众参与的领域和途径
1. 参与领域
政府决策是一个集中的行动过程，其主要环节包括建立议程、制定方案、选择方案、政策执行以及评估等。在这一过程中，要增强决策的科学性、民主性，要将公众的充分有效参与贯穿到决策的各个阶段。首先是参与政策制定。政策制定是政府决策过程中的首要和核心阶段，公众参与政策制定主要是参与政策问题的界定、政策目标的确立以及政策方案的设计和选择，广泛的公众参与有利于加强公众与政府的相互理解和信任，促进利益整合，有利于减少政策执行中的摩擦和成本，促进政治和社会稳定。其次是参与政策执行。有效的政策执行离不开公众参与，积极的参与有利于增强公众对政策执行的认同感，保障政策的贯彻实施。最后是参与政策评估，积极吸纳公众参与政策的事前评估，有助于提前采取预防性措施避免或者减少不良影响带来的损失;事后评估则有助于对政策执行过程中暴露出来的不足采取弥补和修订措施，防止不良后果的继续蔓延。
2. 参与途径
在协同治理的背景下，公众可通过制度性和非制度性两种途径参与政府决策。制度性参与指的是通过人大、政协、、听证会等法定途径参与公共政策的制定、修订、监督以及对实施结果的评价，有直接参与和间接参与两种方式。直接参与途径主要有座谈会、听证会、论证会和公众调查等。这些途径使用广泛、程序较为规范，在公众参与中发挥着重要作用，弊端则在于代表的选择由决策部门决定，存在自利性倾向，导致公众意愿和利益不能充分表达。间接参与方式主要有通过地方人大和政协会议参与决策过程，或通过半官方政府智囊机构以政策建议的形式为政府提供决策建议，或通过工青妇等群团组织汇总意见再上传到相关决策部门。
非制度性的参与途径主要有媒体、社会组织和网络等。报刊、电视、广播等大众媒体是公众参与不可或缺的重要途径，当前公众参与呈现出强烈的“媒体驱动”特点，大众传媒和网络媒体越来越多地引领公众参与到公共事务管理和公共议题中来，对政府决策的影响力日益加大。社会组织则是近年来公众参与的新型途径，通过将具有相似利益诉求的个体结成利益共同体，以团体的形式参与到政府决策中。此外，越来越多的公众开始通过网络平台表达利益诉求，借助网络平台快速传播意见形成一定“声势”，促进政府与公众的直接对话进而增强对决策的影响。
三、政府决策中公众参与潜在的风险性
公众参与政府决策有助于提高政府决策质量，促进政策执行，增加政府对公众需求回应的灵敏度，同时也应看到，公众参与本身蕴含着一定的危险性。第一，公众参与可能影响政府决策管理效率。公众参与中的不同利益、不同诉求，增加了政府决策在追求公平目标时的工作难度，有可能影响政府管理效率，在极端情况下甚至会阻碍政策的出台。第二，公众参与存在不具代表性的风险。参与的公众往往是一部分人或群体，无法做到完全代表所有具有参与资格的人，也存在通过参与追求一小部分人的特殊利益甚至是极端的个人私利的情况，造成“少数人绑架多数人”的决策困境。第三，公众参与可能对社会稳定产生一定威胁。当公众参与超越政治和行政系统能够承载的水平、强度和范围时，会影响社会稳定和政治秩序，尤其是近年来网络公众参与的爆发，由于网络存在局限性，公众在网络上的参与极易纵，引发现实中的矛盾和冲突。
四、公众参与政府决策实践中存在的问题
经过多年发展，目前我国政府与公众在社会公共事务管理方面的互动不断增强，公众参与政府决策的领域不断拓宽，参与形式和途径逐步多样化，参与效果日趋明显;社会公众参与意识显著增强，对公共事务的参与和对公共权力的监督呈现多元化主体趋势，但仍存在以下问题：
1. 参与渠道有待进一步完善
主要表现为参与途径不足。制度性参与途径大多由政府垄断，公众参与的代表性、广泛性受到限制，民意得不到充分反映。真正能够代表特定群体利益参与社会管理的社会组织为数不多，还没有形成成熟的利益表达机制，发挥官民之间利益协调和协商桥梁作用的能力较弱。媒体传播追求时效性、轰动性的特点一方面让大多数人的利益诉求无法获得关注形成议题，另一方面个体为获取媒体关注而采取极端做法的现象频频出现。网络作为利益表达的新平台，其资讯碎片化、个人化和情绪化的特点易导致网络舆论乱象，甚至引发极端行为或。
2. 存在形式主义问题
首先表现为参与公众代表性不足。决策涉及到的利害关系人往往人数众多，难以全体参与，需要通过程序化的方式产生代表人，在具体操作过程中，经常会出现对参与代表“代表性不足”的质疑，例如出租车调价听证方案中没有出租车司机代表，引发了广泛质疑等。其次是政策信息披露不充分，导致公众对政策议题、决策依据和政策目标等基本情况不甚了解，难以对政策进行有效评估并提出意见，例如对预算公开群众反映“整体看不懂”、专家反映“细节看不到”，信息不足使公众难以有效参与决策的制定和监督。第三是对公众意见缺乏反馈。决策部门在公众意见是否采纳、不采纳的理由是否有说服力及如何说明等问题上缺乏与公众的有效互动，例如近年来出租车调价、自来水涨价等议题，听证代表和市民在未得到决策部门反馈或政府回应难以让人信服的情况下，形成了“逢听证必涨价”、听证会变“听涨会”的误解与偏见。
3. 公众参与能力和水平尚有不足
第一，公众参与意识存在不均衡现象，例如受教育程度较高的公众，权利和利益意识较强，而一些受教育程度较低的劳动者则参与意识较弱。参与意识在群体分布之间的不均衡，导致对政府决策的参与出现群体失衡，进而影响了政策走向和结果。第二，公众参与结构还不甚合理，对政府决策的影响力不均衡，精英阶层人数虽少但对政策影响力最大;中下层规模大但对政策制定的影响力弱，参与结构不合理，可能会导致政府决策的公平性受到扭曲。第三，公众参与的组织化程度较低，大多是在参与决策时组成非正式的临时性组织，自我整合能力较弱，组织松散，缺乏明确的组织目标和利益诉求思路，在参与政府决策时力度不足，导致意见表达不清晰、利益诉求不统一，难以形成参与合力。
4. 决策部门管理能力有待提高
首先是存在漠视和排斥公众参与意愿和表达的做法，或者一味重视官员和政府智囊、专家学者的作用，忽视公众参与，弱化了社会公众在决策过程中的主体地位，使得决策部门与公众的交流和沟通不足，影响了决策的科学化、民主化。其次是缺乏有效管理策略，对公众参与中出现的一些状况往往反应滞后、处理被动。
五、促进公众有效参与政府决策的对策建议
1. 构建多元开放的政府决策公众参与模式
要进一步推进科学化、民主化和规范化的决策机制和制度的形成，需要加快构建政府、公众、专家三个主体、多元开放的政府决策公众参与模式。一是加快转变观念，摒弃政府垄断决策的落后观念，树立“为民决策”“让民决策”的新理念，杜绝形式主义，切实保证公众的决策行为主体地位。二是提高政府决策的开放性，加大政府信息公开力度，按照国家的相关法律法规，向公众进行及时、适度的信息公开，与公众进行有效的信息交流，充分保障公众知情权;扩大公众参与的范围，在公共事业管理、基础设施建设、城市规划、环境保护、文化教育发展等与公众密切相关的领域，扩大公众参与政府决策的范围;促进公众参与主体均衡化，使不同教育背景、知识背景、社会背景的个人或群体都可以参与到政府决策中来，增强公众参与的代表性和广泛性。三是打造回应型政府，建立政府决策公众参与的意见反馈机制，积极收集、分析、归纳公众意见建议，及时做出反应和回复。
2. 增强对政府决策公众参与的管理能力
在民主参与的环境下做出有效决策，决策部门要掌握公众参与管理策略，提高推进决策科学化和民主化的操作技能。首先是区分决策事项特征，根据事项的技术性、公共事务性等特点，决定是否引入、在多大程度上引入公众参与。其次要识别参与公众类型，界定参与主体范围，针对主体进行公众参与过程的设计，同时要善于利用第三方公众，尤其是客观中立的专家和公共意见人物。最后根据公众参与在决策过程中的作用，确定公众参与的深度。
3. 完善政府决策中的公众参与途径
首先，要切实发挥人大及其常委会对政府决策的监督作用，政府要自觉接受人大监督，对带有全局性、根本性、长远性的问题以及关系公众切身利益的重大决策，依法提交人大及其常委会讨论、决定，主动接受人大质询、特定问题调查、述职评议等监督。人大要不断创新监督方式，变被动监督为主动监督、事前监督;还要加强自身建设，通过培训、讲座等方式提高代表参政议政和监督政府决策的能力，确保监督职能的有效履行。其次，培育和发展社会组织，提高公众参与的组织化程度;引导社会组织加强自身建设，增强公益精神和专业能力，完善沟通交流、维护权益、反映诉求的公众参与功能;加强监督管理，规范社会组织表达利益诉求、参与政府决策的行为方式，促进社会组织健康有序发展。第三，加快构建政府决策与公众网络参与的互动机制，打造公众网络参与平台，引导公众有序参与;完善政府-公众电子政务系统，完善政策议题设置的网络征求意见、网络问政、网络听证等制度，培育公众网络参与的积极性;建立快速有效的政府网络回应制度，贯彻政务公开和决策公示制度，完善政务网站的互动功能。
4. 提高公众参与意识和参与能力
一是加强公众参与意识宣传，重视媒体在公众参与中的引导和鼓励作用，明确媒体对政府决策的监督功能，发挥媒体的宣传功能，正确引导公众参与政府决策;建设公众参与型社区，通过参与社区管理和社区建设，激发公众的参与意愿和主体意识。二是增强公众参与能力，提高公众参与有效性，对公众加强相关政治知识和参与技能的教育与培训，发挥学校、社会团体以及大众传媒的优势，促进参与型政治文化的成长，培育公众的理性思维和维权精神;鼓励公众加强自身学习，改善知识结构，掌握一定的法律知识，在参与实践中提升妥协、沟通与合作能力，提高参与的有效性。
参考文献：
[1] 黄小勇.公共决策的公众参与困境及其管理策略[J].国家行政学院学报，2010，（5）.
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[3] 吴克强.公众参与行政决策制度之程序机制设计[J].湖南工业大学学报，2013，（6）.
公众参与，是公众通过民主、协商、利益诉求表达影响公共政策制定和执行，以期实现公共利益最大化。当前，公众参与在深度和广度上都取得进步，但据我们调查，在实践中仍面临困境。
公众只能参与执行“微循环”？
基层群众参与公共决策难，问题可能更多地出在决策者身上。
政府吸纳公民参与意愿不强。首先，县级政府执行主体依然存在官本位思想，缺乏积极推动意愿。
其次，县级政府执行主体对公众参与有抵触看法。一方面认为政府需要应对公众参与过程中提出的各种问题，需要不断与群众协商沟通，时间、效率等执行成本势必增加；另一方面县域领导者认为公众常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，参与反而会降低政策质量。当公众参与目的与政府政策目标存在偏差时，更会增加执行风险。
再次，县级政府对公众参与政策执行的方式缺少创新。目前通行的方式有，组织听证、接受投诉、信息公开、向专家咨询等，但这些公众参与方式都具有单向性特征。而且公众参与政策执行多是在一些执行的“微循环”中，如城市公园、广场、绿地的修建，社区建设与发展等，而一些重大规划和重大项目，公众实际参与的范围非常有限，大多是在形式上设定了公众参与的环节，而在实际运行中表现为走过场，并不能发挥真正作用。
我们曾对全国部分省份中的县级四大班子的领导做过问卷调查，1065份有效问卷中，表示县级政府在制定重大政策时会经求群众意见的尚不足三成（29.9%），49.1%的人表示有时会征求群众意见，而有20.2%的受访者表示很少会征求，即使征求也是形式。
在参与者身上，问题主要是其公民资格的权利与责任意识薄弱。
公民资格即应具有秩序意识、责任意识、契约意识等。我们调查发现：一方面，基层、农村民众认识到公共政策重要性，参与意愿普遍提升；另一方面，民众对公民资格的权利和责任的认识并不对等。以部分农村民众参与公共决策的目标为例：一是多表现为个体化，着重于从个人角度肯定公共政策重要性，而较少从国家及社会发展角度考虑。其次，参与政策执行的目标多表现为短期化，主要关注点是解决当下自身利益问题。
目标差异造成公众参与弱化
公众参与县级政府公共政策决策、执行的权利是受法律保护的。然而当法律在县级政府层面，却因为配套机制不健全限制了公众参与政策执行的广度和深度。
公众参与政策执行缺少制度性保障。具体而言，首先是缺乏明确的分工制度。当前，基层政府吸纳公众参与政策执行多基于两个目的：获取和传导信息、增强公共政策认同和可接受性。为此，上述公民调查、互联网、听证会、专家咨询等形式的互动，只是初级和浅层次的，政策执行中政府与公民合作方式，在哪些层面，以何种方式合作；政府与公民合作的边界在哪里；政府与社会、政府与公众合作的法律责任如何认定等，都缺乏明确的制度安排。
其二是缺乏有效的衔接和沟通机制。县级政府执行公共政策时，是围绕政策目标选择执行工具和手段，执行具有官僚性和制度性。政府执行政策目标与公众参与目标的差异性，常常引起公民诉求与政府行为的不兼容，其后果可能会造成公众制度性参与的弱化与非制度性参与的强化。另一方面，县级政府的信息公开透明机制不健全，政府缺乏与公民对话的平台，公众参与政策执行不能及时准确了解执行过程，造成参与行为的片面性。
[关键词]环境影响评价 公众参与 对策
中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）17-0364-01
一、 公众参与制度概述
（一）公众参与环评的定义
公众参与环评工作主要是指项目开发建设的过程当中，建设的单位、环保主管的部门、环评的单位以及受到或者有可能受到建设工程影响的公众、相关领域的专家学者、感兴趣的团体等相关的群体，针对建设项目产生或者可能产生的环境影响进行双向的交流，从而参与政府进行环境管理决策的权力。
（二）公众参与环境保护评价的重要性
（1）公众参与提高了环境影响评价的有效性
通过公众参与环评工作，有助于降低评价单位单独进行评价而产生的漏评或者误评现象。通过各方共同的参与，可以使得有关部门和单位在环境影响评价工作中，更加全面的认识到环境问题，对于公众提出的问题作出合理的解释，并提出符合实际的分析，从而提高环评的有效性和准确性，防止决策盲目性，避免造成严重经济损失。
（2） 公众参与有利于政府对环境问题的全方位管理
公众参与有助于强化政府对于环境问题的全面管理，公众和社会团体通过建议的手段，参与政府有关的决策，并且监督决策的执行过程。公众是环境污染的最终承受着，因此，他们的建议会更加切合实际，更有利于政府决策的准确性。
（3）公众参与有利于提高公民环境意识
公众参与环境评价工作，有利于提高公众的环境保护意识，使他们认识到积极的参与到环境宝华的监督、管理和改善工作是自己义不容辞的责任和职责，从而推动全民环保意识的提高。
二、 我国环境影响评价公众参与存在的问题
（一）公众参与作用边界被公众无限放大
当前，我国正处在工业化、城镇化和农业现代化集中发展的关键时期，各类建设如火如荼，各类社会矛盾相互交织，错综复杂，由于《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国行政审批环节第一个、也是目前唯一一个真正意义上的公众参与规范，所以环境影响评价中的公众参与不由自主的演变为成为公众“泄愤”的重要工具以及维护自身权益的唯一有效方式。
（二）信息公开时间过短
根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，征求公众意见的最短期限为10个工作日。然而，很多单位在具体的操作过程中，却并未严格执行。一些重要的信息在公众参与的时候才公开或者根本就不公开，使得公众没有充足的时间对于环境的评价工作做出更为合理和准确的判断。
（三）参与对象缺乏代表性和广泛性
参与环境评价工作的公众主要包括了受建设项目影响的公民、法人或其他组织的代表”，然而，很多评价单位在实际的操作中并未严格的遵循。有些单位甚至只是随意的发放一些调查问卷来敷衍，故意回避主要的利益受损者，尽量选取一些受益的公众，从而导致大部分的环境影响报告书中公众的满意度较高。然而，此种满意度并不能完全代表公众的真实想法。
（四）公示内容设置避重就轻
公众参与环境评价工作的另外一个不足在于单位在公布环评信息的时候，往往避重就轻，使得公众无法获得全面、真实的信息。很多公众在参与环境评价工作的调查问卷的时候，调查问卷中阐述规划和建设项目的积极意义偏多，而对于环境、社会方面的阐述较少，或者环境问题的影响范围和程度阐述的不够全面，在或者就是夸大污染防治措施的效果，美化环境评价工作的结论，从而有意或者无意的误导公众，造成公众的结论失真，流于形式。
（五）公众参与意识淡薄
虽然关于环境影响评价，公众参与的相关法律、法规已日益完善，但大多数公众由于受文化素质的限制，缺乏相关的环境法律、法规的背景知识，对环境影响评价这一专业性很强的工作知之甚少，更不知道通过什么渠道，以什么方式参与环评。
三、 改善环境影响评价公众参与机制的措施
（一）完善有关公众参与环境保护的途径和方式的法律法规要建立健全
为了提高公众参与环境评价的有效性和真实性，需要我国建立和完善相关的法律和法规。明确公众参与环境管理的途径、形式和程序等，以确保公众参与环境评价工作的合法性。同时，还应该重点立法明确公民有权自愿成立公民环境保护社会团体或群众组织，并通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动。
（二）合理设定公众参与的时间
我们知道，公众参与环境评价工作有效性不高的一个重要原因在于公众参与所获得的的相关信息不够全面和真实。因此，应该合理的选择公众参与环评工作的时间。应该在政府对某项决策或规划事实上开展环境影响评价时和环境影响报告书送审前介入，直到项目审批结束。
（三）加强环境宣传教育以提高公众环保意识
提高公众参与环境评价工作的意识是提高环评工作有效性的重要举措。应该从学校、社会等各个方面加强宣传教育工作。增强公众的环境保护知识、环境保护的意义、环境保护的态度和环境保护的行为等公众环境素养。充分利用大众媒体的强大影响力，普及法律知识，培养公众的法治观念，提高法治素质，树立观念，有效监督政府决策和企业的环保行为。
（四）建立完善的环境信息公开制度
建议各级环保部门应当建立健全环境信息公开制度，通过各种公众易获取的渠道及时相关的环境信息。对于那些以欺骗手段来虚假信息的建设单位，必须依法追究其法律责任，严惩不贷。只有建立起完善的环境信息公开制度，从根本上解决信息不对称问题，公众的环境知情权才能得以保障，公众参与才能有效的开展。
（五）细化公示内容，完善公众意见调查表
公众意见调查表现无统一的格式和要求，在公众对环境影响评价报告所推荐的保护设施的态度及意见方面的调查比较薄弱。因此，应进一步细化公示内容，规范公众调查表及环境信息公告的格式，增加被咨询人员情况表，规范报告书简本内容。增加此方面的调查有利于向公众对规划和建设项目的环境保护措施、环境影响范围、程度有更明确的了解，从而使公众对项目或规划实施进行有效的监督，扩大和深化公众在环境影响评价过程中的参与范围。
（六）合理选择公众参与对象
公众的代表性与广泛性是影响公众参与有效性的重要因素，因此合理选择公众应兼顾公众的代表性与广泛性。广泛的代表性有利于吸取多方面的意见，便于决策者综合把握。因此，在选择对象时，高层次和基层的对象都要考虑，选择范围应包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体。
公众参与环评工作，在提高评价的有效性和真实性方面发挥了重要的作用。然而，由于我国公众参与环评的时间较晚，因此，还存在诸多的问题。我们应该从我国实际出发，结合公众的特性和环评的特征，不断完善公众参与环评的制度和流程，使得公众参与环评工作能够真正的发挥出重要作用。
参考文献
[1] 李波.公众参与环境影响评价存在的问题及对策研究[J].绿色科技，2013，05.
关键词:环境影响评价;公众参与;环境权
1 公众参与环境影响评价的理论基础
1.1 环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分,它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代,第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》(1966)和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”,于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点,认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利,公民的环境权是公民最基本的权利之一,应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权,即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利,它既是一项实体性权利,又是一项程序性权利。从实体权利方面看,它包括:①优良环境享有权,即公民有要求享受优良环境的权利;②恶化环境拒绝权,即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障,同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权,其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分,是公众参与环境保护的一项基本权利,公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容,在环评中,只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中,使其权利真正的得到实现,环评工作的开展才能顺利。
1.2 外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时,由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移,它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中,这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响,所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时,很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动,效用减少,即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本,而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的,而且容易形成双方的对抗,使不经济扩大。在这个意义上,对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济,这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来,充分考虑相关公众的意见,以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案,这是公众参与环评的经济根源。
2 公众参与环境影响评价的现实状况
2.1 我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初,我国开始在环评制度中推行公众参与,最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中,首次对公众参与提出明确要求。
1996年,在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前,由于缺乏具体的法律规定,我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)进一步完善了公众参与制度,在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着,2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件,为公众参与环评提供了一个可靠的依据,对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定,保障了公众参与环评的切实可行。
2.2 公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示,尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点,但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动;知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20%;环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因,不仅仅是公众环境意识程度较低,公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样,参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到,环评法的落实情况不太乐观,公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3 我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1 公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定:“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划” 和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”,才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与,对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定,一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与,这样的限
制过于严格,另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定,可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2 公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚,发展还不成熟,在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全,还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数,采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定,难免忽略了一些公众的意见。
3.3 公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众,由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同,在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距,较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系,对可持续发展观的认识不科学,调查结果有时不能正确反映实际情况,这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4 公众参与环评的保障机制不完善我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利,但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢?从当今我国的现状来看,在我国现行的环评制度中,环保部门对环评机构的监督,主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利,但是这里却缺少相应的监管、问责机制,这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定,但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足,如果他们的积极性调动不起来,在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务,谁来对他们进行问责。还有,当公众的意见不一致,或者出现分歧的时候,谁来做最终的决断?这在《暂行办法》中无明确的规定。
4 对我国公众参与环评制度的建议
4.1 出台《环境影响评价技术导则——公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范,由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来,《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”,这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且,从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右,可见技术导则的重要性,特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演,建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。
4.2 扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现,因此,存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权,公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现,存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略,预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中,公众是最直接的受害者,而且受害最严重,因此,环评中必定要求所涉公众参与,即每一个环评中都需要公众反应他们的意见,参与到其中,为其利益而行使合法权利。
4.3 提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传,积极利用各种媒体(如报纸、电视、广播、互联网等)加大宣传力度,逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识,使环保意识由教育强化成一种习惯,从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念,由高消费向“生态消费”转变,建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高,真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4 建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲,在相关的法律中,结合我国的具体情况,引进公民的环境诉讼权利的规定,赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利,提高违法成本,使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外,介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求,建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
[1]周珂,王小龙.环境影响评价制度中的公众参与[J].甘肃政法学院院报,2004,(6).
关键词：环境影响评价；公众参与；环境权
中图分类号：X文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）09-0145-02
1 公众参与环境影响评价的理论基础
1.1 环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代，第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。从实体权利方面看，它包括：①优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；②恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。
1.2 外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时，由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移，它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中，这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响，所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时，很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动，效用减少，即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本，而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的，而且容易形成双方的对抗，使不经济扩大。在这个意义上，对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济，这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来，充分考虑相关公众的意见，以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案，这是公众参与环评的经济根源。
2 公众参与环境影响评价的现实状况
2.1 我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。
1996年，在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步完善了公众参与制度，在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着，2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。
2.2 公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不仅仅是公众环境意识程度较低，公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样，参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到，环评法的落实情况不太乐观，公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3 我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1 公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划” 和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2 公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.3 公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4 公众参与环评的保障机制不完善
我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢？从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。
4 对我国公众参与环评制度的建议
4.1 出台《环境影响评价技术导则――公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范，由《环境影响评价技术导则――公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来，《环境影响评价技术导则――公众参与》一直是“待字闺中”，这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且，从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则――声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右，可见技术导则的重要性，特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演，建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则――公众参与》。
4.2 扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现，因此，存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权，公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现，存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中，公众是最直接的受害者，而且受害最严重，因此，环评中必定要求所涉公众参与，即每一个环评中都需要公众反应他们的意见，参与到其中，为其利益而行使合法权利。
4.3 提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传，积极利用各种媒体（如报纸、电视、广播、互联网等）加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念，由高消费向“生态消费”转变，建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4 建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲，在相关的法律中，结合我国的具体情况，引进公民的环境诉讼权利的规定，赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利，提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外，介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
［1］周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与［J］.甘肃政法学院院报,2004，(6).
