一、新公共管理理论在乡村民主建设中的境遇
所谓新公共管理(NewPublicManagement)，严格来说，并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。［1］其理论渊源主要有两个:一是以极端自由主义为代表的当代西方社会思潮，其主张是以保障个人权利并限制政府权力，片面强调个人自由和市场本位。二是以布坎南创立的公共选择理论为代表的西方经济学理论，其特点是用经济学的方法和工具研究政治和政府管理问题。这两种理论思潮在西方20世纪80年代产生了巨大影响，引发了欧美国家广泛的“民营化”改革，90年代后逐渐掀起整个世界公共领域的改革浪潮并成为改革的核心内容，作为西方理论界广泛使用的热门概念，新公共管理已成为指导越来越多国家公共管理实践的新理论和新理念。
然而，作为一种外来的公共行政理论，新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说，多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义，并且已有学者正尝试用其分析中国的实践，尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为，新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。新公共管理理论自身对传统官僚制的态度也不一致:一方面批判传统的科层制，另一方面又将其作为新公共管理体系的核心和唯一稳定部分。新公共管理主张管理主体的多元化，但是多元参与式民主的不足可能是，“少数有特殊利益需要的公民在某些主题中的参与行为可能被政策制定者误解为大众的共同意见，并且更糟糕的是，这会给公众留下政策议程被特殊利益所左右的印象。”［2］因此，多元参与式的民主能否冲破传统科层制的桎梏还是一个疑问，若不能，则传统的公共行政模式仍会是公共管理的主要模式，指望新公共管理较为彻底地改变既定制度安排就尚需时日。
尽管如此，对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制，新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究，我们可暂时放弃其某些宏观关怀，“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性，是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性，哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的，进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”［3］所以，中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践，必须对其像“马克思主义中国化”这样的本土式改造，才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。
执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
由于传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临诸多困境，无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。在全面建设小康社会的新阶段，应努力破解这些困境，寻求符合我国乡村实情的乡村民主建设新路径。在此过程中，应始终坚持两个基本原则:一是乡村民主建设的整个过程必须接受党和政府的领导;二是乡村民主建设必须坚持生产资料集体所有制，重塑村民对村庄的认同。而目前，最关键的问题是如何利用好社会主义新农村建设所提供的历史契机，实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合。这是社会主义新农村建设面临的重大理论与实践课题。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。新公共管理理论反对传统的政府中心论，主张管理主体的多元化，不仅包括政府，还包括公共组织、私人机构和个人等;主张从政府、市场、企业、公民和社会等多维度、多层面去观察问题、分析问题，克服市场缺陷和政府失灵;强调管理过程、管理方式与手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(ruleoflaw)、回应性(responsiveness)、有效性(ef-fectiveness);强调“善治”应对公民的权利和地位给与更多的重视，应有更多的民主要素。当前，我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合，筑牢干群关系的信任基石，走出“选择性治理”误区，真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。其实，中央决策层已经注意到这个问题。总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”［6］
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。为有效解决新世纪新阶段我国乡村民主建设实践中存在的问题，就必须恰当运用新公共管理理论，实现其与社会主义新农村建设实践的创造性结合。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说，应主要从以下三个方面着手:
首先，努力协调基层政权与乡村自治的关系，实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主，促进社会主义新农村建设，引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，［7］就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张，充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性，改革、完善现行的“乡政村治”模式，就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于乡村基础设施的建设、能够促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说，应在坚持生产资料公有制的前提下，合理利用乡村公共资源，大力发展集体经济，促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此，才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
其次，着力理顺乡村关系，促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转，乡村公共权力格局均衡合理，才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此，必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系，加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上，要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖，构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构，以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。在村庄层面上，应正确认识和处理村党支部与村民委员会的关系，构建民主合作的村庄治理结构。一方面，村党支部应按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利;另一方面，村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。由此，推动基层民主实践取得突破性进展，为实现乡村治理结构转型奠定基础。
【论文摘要】文章在概括介绍国外公共部门的战略管理现状的基础上，分析中国公共战略管理的特质和建立框架，并提出构建中国特色战略管理模式——三极管理模式，即整合战略思维、战略管理及理性形管理的战略管理，目的是带动讨论，刺激研究，使我国公共管理领域的战略管理的研究与实践得到跨越式发展。
在过去二十多年，企业战略管理学发展迅速，新的理论、实践模式不断出现。相对而言国外公共管理领域的战略管理研究则停滞不前，我国在这方面的研究工作也做得不够。战略管理是一门应用性很强的学科，在加快我国全面发展的进程中发挥着极为重要的功能。如何更有效益地实践“三个代表”，强化党的执政能力，构建社会主义和谐社会及实现全面建设小康社会目标等重要战略，都需要战略管理理论的支撑和引领，因此，我国公共战略管理学亟需在学科建设上取得新的突破和进展。本文目的是整合国内外相关论述，建立一个三极战略管理框架，带动讨论，刺激研究，使我国公共管理领域的战略管理研究与实践得到跨越式发展。
一、难以借鉴国外的理论与方法
有学者认为，“中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路……即包括西方公共理论的借鉴”。就发展现状来看，借鉴国外公共部门战略管理的理论及方法的确不失为我国战略管理研究发展的有效路径之一。文献分析却显示，国外公共管理领域的战略管理研究停滞不前，在实践方面也存在重大问题，我国难以借鉴其理论与方法。
首先，国外公共部门的战略管理本质上并非战略管理，而是战略规划。战略规划是一个狭隘概念，焦点在分析既定目标和编制执行方案，是自上而下及工具理性的程序。战略规划涉及分析工作、理性形思考模式与实践，逻辑性及理性形工序，是工具理性管理的一部分。相对而言，战略管理的焦点在于如何创造有利条件，从而保证组织得到持续生存、发展，乃至实现组织的宏大公共目标。战略管理可分为“战略的管理”与“管理的战略”。“战略的管理”是一种综合的过程，涉及动态了解、抽象分析、智能运用等综合性及直觉性等战略思维运作的工作——包括基于全局的、前瞻性分析，拟订实现宏大目标的手段，进行动态资源调动，改变组织内外部条件与内部运作，提高组织对转变中的外部环境的适应性。这便是企业战略管理的定义，而如何达到科教兴国或人才强国等便是“战略的管理”的命题。
“管理的战略”则涉及既定方针与策略应用，焦点在于创造有利条件，目标是完成任务，与传统的工具理性管理分别不大。也因为战略管理可分为“战略的管理”与“管理的战略”，不少学者便指鹿为马，把理性管理误认为战略管理，或以偏盖全地把战略规划等同战略管理；也有学者掌握不足，把战略等同于政策选择，或混淆战略分析与策略分析。
有学者提出，西欧各国公共部门在20世纪90年代已经摒弃战略规划，但事实上，战略规划还是“战略的管理”的实践核心。不同国家有不同的政策制订及执行系统，嘲但战略拟订是西欧政客的不可分享的特权，四公共部门管理者只需考虑如何实现既定政策的目标，进行部门战略规划——即执政党构建公共组织的远景宏愿，管理者则设计项目与方案——以保证在时而缓变、时而剧变的环境中有效益地执行行动计划，达到既定目的。
战略拟订特权的不可分享保证了战略管理流于形式与战略规划的奉行。此外，美国(1993年政府绩效与结果法案》规定联邦政府部门必须进行战略规划，句而个别地方政府也因为成功执行战略规划而达到理想发展，故此，西欧公共部门继续进行战略规划是可以理解的。但公共部门的“战略的管理”亦因此带着战略规划的狭隘性、片面性、局部性，未能发挥战略管理的功效。
其次，有学者在介绍国外公共部门战略管理时提到：“在公共管理教育领域，自从2o世纪90年代以来，战略管理成为西方尤其是美国大学mpa及mpp等研究生教育的一个重要课程领域(核心课程或必修课程)”。与此同时，许多学者及管理顾问正致力在全球公共管理领域推广战略管理。表面上，国外公共部门战略管理的教学与实践发展骄人。然而，笔者经互联网上分析美国重点大学的公共部门战略管理教学大纲，发现有两大问题：第一，教学内容与科目不符，名为战略管理的课，实则是有关战略规划或政策研究的；第二，课程所列出的参考书目并没有多少以战略管理为专题的文献，而不少公共部门战略管理的文献没有名副其实的阐述战略管理的内涵。笔者也在香港参与跨国管理顾问的战略管理项目，察觉所谓的“战略的管理”还只是“管理的战略”。总言之，国外公共部门战略管理的教学与实践的发展并不理想，借鉴便无从说起。
二、中国公共战略管理的特性
既然借鉴无从说起，出路便只有反思与创新。首先是要反思我国公共管理的特性。西欧国家的公共部门战略规划是在特有政治框架下进行的，以美国为例，其政治制度建基于资本主义和个人主义，许多政策与战略皆为政治利益交换的结果，并没有照顾美国人民的根本利益，也缺乏长远利益的战略考虑。相对而言，我国政策制定权力集中，国家发展的政略清晰。是故，我国公共管理领域的战略管理，是一个整体的活动，涉及的是全局的统一发展，维护的是全国人民的根本利益。由于我国公共管理有这样的特性，战略管理便属于系统工程，而并非西欧国家公共部门层面的战略管理或战略规划。掌握了上述整体性、全局性与统一性的特点，还需注视两个重点。
(一)整体及全局性的特质
中国的公共战略管理，性质与卓越跨国企业的战略管理相近。许多跨国企业虽然有许多不同业务的子公司(群)，但整体发展而言，政略与战略皆由总公司领导层统一制订，继而进行战略管理。此外，由于各行业环境及业务本质的独特性，故跨国企业管理层下放战略管理权利，但要求子公司(群)的战略发展和总部的吻合，并制订指标，以计量子公司(群)的战略管理对整个集团业绩表现的影响。在企业战略管理，战略管理者经过对内外部环境的综合分析，可以制订多层次战略，包括最高层次的总战略，第二高层次的管治性发展战略及引导协调战略等，第三个层次的功能战略——包含核心能力战略、市场发展战略、财务战略、研究战略、研究发展战略、运筹战略、购材战略、物流战略、人力资源管理战略及资讯科技战略等；这些功能战略各自包含不同的策略及行动方案。
我国的公共战略管理也同样包含三个方面：(1)高层次的总政略，如“带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福”；(2)第二高层次(为达到总政略目标而拟订)的管治性发展战略——如“(党)把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”(而非什么都管)，引导协调战略——如“加强党的执政能力建设……深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；(3)功能战略，即不同地域、部门、单位依照其独特职能、外部环境和内部条件进行功能战略的管理，目的是各尽其能，致力达到总政略目标。
(二)国家政制框架的含义
中国是人民民主的社会主义国家，只有公共战略管理或国家战略管理，而没有公共部门的战略管理，因为所有国家、政府、社会的部门、企业及事业组织的政略(即至高层次的目的)都是一致的——“不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。所拟订及执行的管治性战略与功能战略会有所不同，只因系统层次不同及部门职能有别而已。是故，在我国进行战略分析与推行战略管理，必须从系统工程角度考虑；而不同地域或部门所进行的局部性政略导向的功能战略管理，也必须和整体的战略管理相配合，有违整体政略或战略的，如宪法早以法律的形式确认了的国家与公民权责，便必须修改。
总而言之，国家的政制直接影响公共管理领域的战略管理。由于我国国情独特，故西方国家的公共部门战略管理概念在我国的应用，有必要反映我国国情的独特性，乃至客观而言，我国公共战略管理是系统工程，是一个整体的活动，在我国进行的是公共战略管理或国家战略管理，而非公共部门战略管理。
三、三极战略管理模式
上文提出，我国公共战略管理的框架包含三个层次：高层次总政略，第二高层次管治性及引导协调战略，和第三层次功能战略。但这都只是从静态角度分析的结论，如何进行战略管理尚要从动态角度考虑。自20世纪60年代，开放系统论与“新科学群”驱使社会科学家从崭新角度分析社会现象，也迫使战略管理学者从动态角度重新评估组织外部环境变迁的规律、含意与启示。因此，有不少学者将研究重点放在战略思维——战略思维涉及动态了解、抽象分析、智能运用等综合化、直觉化及非理性化等思维能力的应用。在未来营运环境变得更为动荡时，战略思维便会更为重要。故此，战略思维应该是21世纪中国公共战略管理的核心属性。
此外，从开放系统论的视角看，子系统的运作——即政府、市场及社会三大子系统的任务、战略、策略与日常运作——必然影响整体中国公共管理系统的战略管理。故此，中国公共战略管理者便有三个特别任务：(1)要全面深入分析方方面面的矛盾，加以化解，使子系统能配合整体的战略发展；(2)由于中国公共管理是一个庞大系统，因此要避免主观地或频繁地推行战略管理，否则会引起反效果，如激化尚未化解的矛盾；(3)要应用工具理性管理，优化整体中国公共管理系统，使政府、市场及社会三大子系统形成一个运转如一的高效体(highperformingentity)。
第一及第二个特别任务要求战略管理者运用战略思维，了解外部环境和内部条件，分析根本的矛盾及矛盾转化的本质、方向及速度，做出初步的政略、战略决策，继而进行相关的战略管理，即全面的环境分析、强弱危机综合分析、战略拟订、编制执行方案及战略执行等活动。
第三个特别任务则要求战略管理者重视及推行理性形管理。理性形管理是指20世纪建基于传统工具性管理理论(in_strumentallyrationalmanagemem)。从科学管理到管理科学、目标管理及全面优质管理，此等管理理论要求管理者从客观角度分析管理现象与现象的因果关系，从而采用符合逻辑分析的观点与假设，做出管理规划，建立机制，引用科技，制订行动方案，监管控制，评估衡量效率、效益。国外研究发展中国家的行政问题的文献揭示，管理不善是一个普遍现象，而行政改革不断。正是为了改变行政系统非工具性理性运作的问题。换言之，我国要进行系统工程的战略管理，便必须强化公共管理系统的工具性理性管理。诺贝尔奖获得者西蒙在1976年介绍了理性的世界观、研究法及应用手段。西蒙论述了两个层面的理性：内涵理性(substantiverationality)和工具性理性(instrumentalrationality)。
内涵理性是有关如何理性地找出应该办好的事，而工具性理性是有关如何把事情办好。两者相辅相承：若管理者决定做一些不该做的事，却成功地应用工具性理性将不该做的事情办得很好，其后果是可以极为严重的；若管理者基于内涵理性找到应该做的事，却未能应用工具性理性把应该办的事情办好，则徒劳而无效益。在现实生活中还有另外两种情况：(1)管理者能够将内涵理性与工具性理性结合，找出应该做的事而办得很妥当，是为卓越的表现；(2)决定做不该做的事情而且办得一团糟，这正是平庸世界的普遍现象，虽可笑，但无可避免。王大海教授的论文便揭示了当今中国公共管理系统的多样化问题导致战略管理变为名不符其实的过程。这反映我国急迫需要进行理性形管理，使公共管理系统的运作，趋向合理、逻辑及效能化；同时，也要致力发展战略思维能力，以便找到应该办好的事情和纠正工具性理性管理问题的解决办法，从而提高管理能力及效能。
总括而言，中国公共战略管理包括三个方面：(1)战略思维；(2)政略、管治性战略及功能战略的管理；(3)工具性的理性形管理。换言之，我国应该推行的是“三极战略管理模式”(thetriomodelofstrategicmanagement)：即将战略思维、战略管理及理性形管理作为三位一体的考虑，在面对全国整体发展过程出现挑战时，便按实际情况应用战略思维、战略管理与理性形管理，或三者组合应用：在某些情况下重点执行理性形管理，某些情况下揉合战略思维及理性形管理，或战略思维、战略管理并重。
城市规划的元素自古城邦雅典即表现以“政治管理”为目的，但作为政府公共管理手段并使之成为一项公共事务的现代城市规划，却仅有百年历史进程。西方政府对城市化的引导和城市规划首先着眼于城市公共卫生和环境保护，体现出以公共利益和公共安全为主要目标的公共政策属性。二战后，随着城市经济的高速发展和全球化浪潮的推动，城市规划逐渐成为政府干预城市发展的重要手段，由传统规划思想只关心物质环境转向理性的综合性规划，更多地注重经济、环境和社会发展，从强调设计和实践转变到理论政策研究范畴，逐步实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变。
1 公共管理职能与城市规划转变
1.1 城市规划的公共政策导向
21世纪是中国城市化的时代，城市规划作为一项重要的政府行为不断得到发展提升。在市场经济条件下，利用城市规划对规划区内人口规模、土地利用、资源节约、环境保护和各项建设等重大事项进行统筹协调，将城市规划作为社会必须遵守的公共政策，保证城市可持续发展。
以英国为例，自20世纪60年代以来，城市规划的重点逐步从规划（plan和plans）编制向规划（planning）实施转变，更加强调规划作为政府推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排。到了20世纪80年代，英国发展规划已经不再提供具体的蓝图，而是成为城市发展规划政策、策略的集成，是建立规划原则和政策的过程。因此，市场经济越发展，城市规划越表现出其战略性、指导性和政策性，必然向城市公共政策转变。WWW.133229.COM
1.2 城市规划的公共管理职能分析
从公共管理要素性职能分析，公共管理更强调战略管理和外部构成要素管理，更加侧重于城市发展目标和政策引导。按照现代城市管理理论，新时期城市规划应有效应对多元化、复杂现实环境与目标，逐渐由原来的注重空间规划和物理规划、注重规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的研究转型，规划内涵也向经济、社会、环境、生态、文化等发展战略规划等方面拓展。
从公共管理任务性职能分析，公共管理主要通过各种公共政策来解决社会公共问题，提供公平而稳定的社会秩序、公共产品和公共服务。在社会转型期间，政府通过城市规划来合理安排和弥补城市公共设施和社会设施建设不足，更加关注公共资源、公共产品和公共服务以及社会协调发展的规划与引导，并提供一种权威性的价值分配方案。现代城市规划逐步由狭义的物质空间环境“一书两证”为核心，转向解决现代城市发展公共领域问题和管理社会发展公共利益等。
从公共管理程序性职能分析，城市规划作为公共管理系统的组成部分，除具备一般管理活动的基本环节和程序外，还应积极应对全球化、信息化对规划管理的影响。积极开展公众规划，对规划管理过程普遍实行公示制度，检验和整合规划目标和公共需求之间的差异，更加强调政府、企业、公民社会的互动。通过公众参与，实现不同利益群体的多元化利益表达、利益聚合、利益分配，使城市规划成为一种由相关者达成的“公共契约”。
2 政府职能调整与城市规划变革
2.1 城市规划与政府职能调整
20世纪50年代，英国城市复兴运动从清除平民窟和疏解城市中心的压力开始，到20世纪80年代工业区复兴改造，以至21世纪当代文化导向的城市复兴，政府通过制定地区发展战略、实施策略等形式，吸引大量市场资金参与，实现城市经济、社会、文化、物质形态等全面复苏与复兴。以改善市民生活质量和工作条件为中心，本文由http://收集整理政府部门利用城市规划和公共政策手段，引导城市中心区大规模的物质形态的更新，对老建筑（大多为工业建筑）和开放空间（如公园、展览场所）进行改造再利用，增加商业设施和公共服务设施，将文化视为“复兴的催化剂和引擎”，建设“文化区”和“文化地标”，促进社会各阶层的有效融合，激发城市的自豪感和自信心。
因此，作为一般市场经济条件下的政府职能，除主要提供政治职能和经济职能外，还应注重经济和社会协调发展的调节职能和公共产品提供、公共问题解决等救济职能。城市规划作为重要的政府职能和资源配置工具，在我国传统“全能政府”职能模式向现代“有效政府”职能调整过程中，也应由“规划管制”向“规划服务”转变，有效实施经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。
2.2 政府职能转型下的城市规划
在经济调节方面，城市规划不仅是一种空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配。新时期，应充分利用规划引导和规划控制，实现资源的有效配置和重构，谋求不同利益间的协调和平衡，以城市问题为导向，以资源环境为基础，以产业发展为动力，发挥规划的指导作用和基础设施建设对城市发展的引导带动作用，实现从项目建设规划向区域经济发展规划的变革。
在市场监管方面，市场经济条件下作为制度供给者的政府，既是市场秩序的提供者，也是市场秩序的仲裁者。城市规划作为重要的公共政策，在规划编制、规划审批和规划监督的全过程，均应体现出对市场主体及其行为的监督和管理。通过技术标准和制度设计，对城市发展设定规划控制和引导。同时，利用技术标准和公共政策手段，进一步加强对规划设计单位的监管。
在社会管理方面，现代城市规划应充分考虑市场经济条件下城市发展的复杂性，合理引入公众参与等公共管理模式。科学规划，合理配置城乡资源，严格规划监督和违法建设查处，化解社会矛盾，加强规划的动态适应性和可操作性，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。
转贴于
在公共服务方面，政府应提供满足公众消费和受益的公共产品，以实现社会公共需求和促进社会利益。在城市规划中，必须更加突出政府的公共服务职能，结合城市布局的调整优化及功能疏解，加强各项公共服务设施的建设与保障，建立以服务为导向的公共行政体制。
3 公共管理过程和城市规划创新
3.1 城市规划与公共管理过程
城市规划是城市建设和发展的蓝图。在总体规划层面，城市性质、发展目标、城市功能布局、城市要素安排和实施规划等，是城市未来发展的指引，也是城市政府和各部门制定政策和建设管理城市的基本依据。城市规划需要从重要公共政策的角度，从方法上和内容上进行变革与创新。
以英国为例，1947年，英国议会通过了近代城市规划立法体系中最重要的法律之一——《城乡规划法》（《the town and country planning act》）。在此之前，英国实行的是“分区规划”，对地方政府而言缺乏弹性，难以适应外部环境的变化。新法规改革了英国规划体系，立法创立了地方规划局，并授权编制本地区 “发展规划（development plan）”。发展规划本身不具有约束力，它仅仅表达规划部门的意图，建设项目需要经过规划部门审批批准。1967年，英国颁布的规划法把规划分成了结构规划和地方规划，进一步明确了中央政府与地方政府的事权划分。结构规划又称为战略规划（strategy?plan），它包括总体政策及其阐述文件、框架图纸（图解）以及专项政策等，突出城市发展方向、整体空间框架（结构）的战略布置和过程的控制，需要向中央政府报批。而地方规划（local?plan）是以小地区规划（district?plans）为主，局部区域的较详细的战术性政策规划强调发展的具体空间布局、土地利用及交通网络等，可在批准的战略框架内由地方政府自行决定。后来，在城市发展相当成熟的地区，又将结构规划和地方规划合二为一，称为一体化发展规划（unitary?development?plan）。2001年底，英国政府发表了《规划绿皮书》，提出简化规划体系，减少规划层次，让公众更多地参与规划制定的过程，在区域空间战略下制定地方发展框架。
在公共管理模式下，城市规划的社会性决定其本身将成为技术和制度的综合体，规划管理的目标从单一的物质控制和计划目标，转向对社会发展综合目标和城市实际建设过程进行干预，规划控制的行政手段也逐渐削弱，决策、协调、监督等规划管理方法不断更新，规划政策法律、政府投资、资源重新优化配置等规划引导将成为现代城市规划管理的主要内容。
3.2 城市规划体系的创新与完善
国外城市规划体系通常包括规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。
近年来，城市规划更加强调与其他经济社会管理方法的融合，形成共同的政策框架和行动纲要。通过加强区域规划研究，借助概念性规划使总体规划更准确地把握未来城市发展的战略重点，突出城市发展结构性重点问题，为政府决策提供有效的技术支持，成为公共管理模式下城市规划创新与完善的重点。
为适应市场经济变化的能力，实现对城市发展过程动态、实时、有效的调控，城市规划体系越来越注重城市运行和规划运作体系，更加注重对实施过程的引导与控制。根据经济社会环境的变化适时调整规划内容，滚动编制城市近期建设规划，将规划原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤转化为公共政策，尽可能地消除城市发展的不利因素，引导实现城市的规划目标和城市发展目标，确保公共利益的实现与增进，将是城市规划向公共政策转型的目标与方向。
3.3 城市规划公共政策制度设计
公共政策的基本价值取向直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、有效性和社会公正的程度。目前，我国城市化进程快速发展，由于片面追求经济利益或政治利益最大化，造成的环境破坏、公共利益损害、城乡差距不断扩大等城市问题越来越严重。究其原因，城市规划管理失灵和公共政策失衡直接影响和制约了城市科学发展。
在城市规划公共政策制度设计时，应充分引入公众参与，以城市公共产品、公共利益的提供以及城市各利益主体间实现均衡博弈为主要内容，以社会公平为其基本价值取向，以不同利益主体间利益均衡为目标，不断完善城市规划公共政策体系。从程序和规则等方面确保效率与公平相统一，将城市规划作为服务和增进公共利益的政府产品，使自上而下的城市规划行政管理转变为上下互动、服务和管制相结合的新型城市规划公共管理模式。
3.4 城市规划公共选择机制
[关键词]管理；组织；创新
在人类社会的发展进程中，管理创新和技术进步可以说是推动经济增长的两个基本动力源。随着知识社会的到来，知识将成为核心和具有柔性特点的生产要素，而对知识的管理更是社会经济发展的主要驱动力和提高组织竞争力的重要手段。对组织而言，知识和信息正在取代资本和能源成为最主要的资源，知识经济迫切要求管理创新。适应此要求，近几年来，一种新的企业管理理念——知识管理（Knowledgemanagement）正在国外一些大公司中形成并不断完善。其中心内容便是通过知识共享、运用集体的智慧提高应变和创新能力。知识管理的实施在于建立激励雇员参与知识共享的机制，设立知识总监，培养组织创新和集体创造力。总结和研究知识管理的做法和成功经验将有利于我国企业管理的创新，有利于引导我国企业步入知识经济时代。
一、概念的界定
什么是知识管理？一个定义说：“知识管理是当企业面对日益增长着的非连续性的环境变化时，针对组织的适应性、组织的生存及组织的能力等重要方面的一种迎合性措施。本质上，它嵌涵了组织的发展过程，并寻求将信息技术所提供的对数据和信息的处理能力以及人的发明和创新能力这两者进行有机的结合。”笔者认为，知识管理虽然广泛运用于企业管理的实践，但作为具有一般管理的共同性质的公共管理同样也面临着知识管理的问题。对于公共部门而言，知识管理的目标与核心就是通过提高人的发明和创新能力来实现组织创新。
知识管理为组织实现显性和隐性知识共享提供了新的途径。显性知识易于整理和进行计算机存储，而隐性知识是则难以掌握，它集中存储在雇员的脑海里，是雇员所取得经验的体现。知识型组织能够对外部需求作出快速反应、明智地运用内部资源并预测外部环境的发展方向及其变化。虽然要做到这一点需要从根本上改变组织的发展方向和领导方式，但是其潜在回报是巨大的。要了解知识管理，首先要把它同信息管理区分开来。制定一个有效的信息管理战略并不意味着实现了知识管理，这正如不能单纯从一个组织的设备硬件层面来衡量其办公自动化水平一样。要想在知识经济中求得生存，就必须把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来，以进行大量创新。库珀认为：“正是由于信息与人类认知能力的结合才导致了知识的产生。它是一个运用信息创造某种行为对象的过程。这正是知识管理的目标。”实行有效知识管理所要求的远不止仅仅拥有合适的软件系统和充分的培训。它要求组织的领导层把集体知识共享和创新视为赢得竞争优势的支柱。如果组织中的雇员为了保住自己的工作而隐瞒信息，如果组织里所采取的安全措施常常是为了鼓励保密而非信息公开共享，那么这将对组织构成巨大的挑战。相比之下，知识管理要求雇员共同分享他们所拥有的知识，并且要求管理层对那些做到这一点的人予以鼓励。许多成功的知识型组织都建立了对积极参与知识链的雇员进行奖励的激励机制。库珀解释说：“雇员之所以重要，并不是因为他们已经掌握了某些秘密知识，而是因为他们具有不断创新和创造新的有用知识的能力。”以此观点来分析现在某些猎头公司的做法，他们追寻的目标往往是人才的固有能力，即“已经掌握的某些秘密知识”，而不看重其创新能力。这是一种短视行为。
任何组织要在知识经济中求得生存，就必须把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来，以进行大量创新。但决不能将知识管理简单等同于信息管理。二者的关系体现在：信息管理是知识管理的基础，知识管理是信息管理的延伸与发展。信息管理有着悠久的历史，但它把信息作为资源从技术、组织、人力三种因素的结合中进行管理，则是20世纪70年代末80年代初出现的新事物。美国1979年《文书削减法》最先提出联邦政府的信息管理问题，并在联邦机构中设立政府信息主管。企业的信息管理则是在80年代以后发展起来的，并在企业首席执行官（CEO）之下增加了企业信息主管（CIO）的职位。其后，信息管理经历了实物管理、技术管理、资源管理三个时期。按照美国学者马夏德（D.A.Marchand）与霍顿（F.W.Horton）的划分，信息管理的发展有五个阶段：物的控制、自动化技术的管理、信息资源的管理、商业竞争分析与智能、知识的管理。由此可见，知识管理在历史上曾被当作信息管理的一个阶段。近年来，由于经济发展的需要和管理实践的发展，知识管理逐渐从信息管理中独立出来，从而形成一个崭新的管理领域。此时，知识管理已有了不同于信息管理的内含和外延。可以说，知识管理的主要内容是对人的管理。知识作为认知过程存在于信息的使用者身上，只有在人际交流的互动过程中才能创新。知识管理要求把信息与信息、信息与活动、信息与人连结起来，实现知识（包括显性的和隐性的知识）共享，运用集体的智慧和创新能力，以赢得竞争优势。从信息管理到知识管理的转化，是管理理论与实践中“以人为本”的管理主线进一步体现。知识管理有助于信息处理能力与员工创新能力相互结合，进而增强企业或其他组织的应变能力和预见能力。发达国家的先进企业还在首席执行官与信息主管之间设立了知识主管（CKO）的新职位，并作了适当的分工，信息主管把工作重点放在技术和信息的开发利用上，知识主管则把工作重点放在推动创新和培育集体创造力上。
二、知识管理的目标是创新
现代科学技术日新月异的发展，全球化以空前未有的速度推进。这一切都改变着社会、经济和文化，也改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式。同志在党的十五大报告中指出，“要充分估量未来科学技术特别是高技术发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响”。
在知识社会，创新对企业的重要性远胜过原料与厂房。美国微软公司成功的秘诀之一，就是“淘汰自己的产品”。1997年3月3日美国《财富》杂志定期评出美国最受推崇的企业，创新精神正是其评选标准中的一个重要部分。在这样的背景下，知识管理的目标和任务就必然体现为提高组织的应变和创新能力。
熊彼特认为，创新就是已有的知识要素与/或新的知识要素的新组合，它包括“技术创新”和“制度创新”。彼得·德鲁克则将“创新”概念推广到管理，提出“社会创新”概念，认为创新就是赋予资源以新的创造财富能力的行为。OECD1996年发表了《国家创新系统》（Nationalinnovationsystem）的文件强调指出了以往的创新都集中于投入—产出分析中，那是一种静态的线型模型，而在当今的以知识为基础的经济，即知识经济时代，创新系统的平稳运作依赖于知识流的流动性（ThesmoothoperationofinnovationsystemsdependsonthefluidityofKnowledgeflows）。它强调“国家创新系统是政府、企业、大学、研究院所、中介机构等为了一系列共同的社会和经济目标，通过建设性地相互作用而构成的机构网络，其主要活动是启发、引进、创造与扩散新技术，创新是这个系统变化和发展的根本动力。”因此创新主要体现为不同参与者和机构之间一系列复杂的相互作用过程，即知识的流动。知识流动的类型有：人力资源流；机构链；产业群；创新公司行为。知识管理正是要确保知识流动渠道的通畅。
知识管理、创新行为都不单纯是一种技术过程，人文因素在其中起着至关重要的作用，因为创新总要依靠人的创造性和想像力。对于政府而言，要为创造良好的新环境发挥重要作用。企业要在竞争中获胜，则必须不断改变自己的战略策略以适应迅速变化的外部环境。这一切都离不开知识管理，因为其实质就在于充分发挥人文因素的积极作用。
知识是企业保持竞争优势所不可缺少的要素和重要资源。在当今的许多行业例如金融服务、咨询和计算机软件等部门，知识正在作为创造价值的必要前提而发挥作用。然而许多企业并不善于管理知识。具体表现在：有的企业低估了产生和获取知识的价值，失去或放弃己经拥有的知识产权，有的管理措施阻碍了知识的交流及共享，对已有知识的使用和二次开发的投入不足等。
不少企业在吃了不重视知识管理的苦头之后，对知识创造价值的巨大潜力的认识逐步提高。在这种情况下许多企业已经开始实施知识管理计划，将知识列为一种资源纳入管理体系。
以知识的视角，组织可被看成是一个对知识进行整合的机构。人类的全部生产力都离不开知识，机器只不过是知识的体现而已。因此，要真正实现知识管理，首先必须实现观念的创新。即将传统的工业管理观转变为现代的知识管理观。
工业管理观与知识管理观的主要区别如下：
1、用知识的观点看组织，就会把人们看作是收益的创造者，其首要任务是把知识转化为无形的结构，而在工业时代的组织内，人们时常是被更为简单的看作是生产成本和生产要素。2、在知识组织内部，学习的目的是创造新的资本和程序，而不仅仅是运用新的工具和技术。
3、在知识组织内部，生产流程是由观念驱动，并且有时是混沌不明的，这与工业时代生产流程中严格的前后次序和机器驱动形成鲜明的对比。
4、工业时代的收益递减规律让位于知识递增规律，工业组织中的规模经济（economicsofscale）让位于知识组织中的视界经济（economicsofscope）。
5、管理的权力基础取决于他们知识的相对水平，而不是他们在组织中的等级职位。信息流的传递是通过可以分享信息的网络，而不是通过组织的等级机构。在现在的企业管理制度下，各部门都保有自己的知识并需要发展知识，但是并没有一个合适的知识管理制度以及更高层次的协调机制，知识管理的内容日益复杂化和重要化，导致公司高层管理者产生了设立CKO职位的动机。为了搞好企业的知识管理，CKO应运而生。
CKO（ChiefKnowledgeOfficer），一般译作“首席知识官”或“知识总监”，是企业专职负责提出、推进和协调各种知识管理计划或方案的企业高级管理职位。其具体的职责包括：
1、创设知识管理的基本框架。知识管理要求CKO就知识（包括显性知识与隐性知识等）的分类基于知识的工作体系、与知识密集型业务相关的管理过程保护知识和防止外溢等问题从组织机制和技术手段等方面提出相应对策。2、协调部门之间的知识管理，知识管理不是企业某个部门独立行为所能控制的而只能通过企业整个部门之间的共同行为来协调控制。CKO对要获得的知识知识的开发和保有方式尤其是知识的交流和共事等问题需要有清晰的理解和解决办法。这项工作的基础是信息技术。具体工作有建立知识目录、开发知识共享的群件，或建设企业内部网，再造知识密集型管理过程等。
3、营造知识创新和交流的内部环境。CKO要在企业内部营造一个适合知识创新与交流的环境，如提供各种便利机会使得平时接触不多、但是对某一方面有共同兴趣的人们能够通过会议、社团活动等方式相互沟通。相当多的知识是通过适当的、非正式的交流环境得到的，尤其是隐性知识，因此有CKO指出知识管理工作“20%是技术成分，80％是文化成分”。也就是说，CKO作为环境营造者的角色要比他们在技术方面的角色重要很多。
4、防止知识外溢。企业和其合作伙伴、中介机构、供应商以及客户之间共享知识同样具有相当的吸引力，对企业竞争优势也有重要影响。对于那些有知识资本形成意识的企业来说，防止知识外溢已成为一大问题。
西方企业高度重视知识管理工作独立设置与“首席经营官”（COO）、“首席财务官”（CFO）等并列的“首席知识官”（CKO），这足以证明西方企业对于知识管理的高度重视，给我们的启示是多方面的：科学技术是第一生产力，技术创新是企业前进的不竭动力。国有企业在改革和发展的过程中要始终尊重知识，尊重人才，要高度重视对知识的开发和利用，注意发展并保护好自主知识产权，把经济增长的方式真正转移到领先科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。
三、知识管理的两种策略
MortenT.Hansen等人提出了知识管理的两种策略，即法典编辑策略和人格化策略。所谓编辑策略是指知识与知识开发者的剥离，以达到知识独立于特定的个体或组织的目的；而后知识再经仔细地提取进而汇编成法典关存储于数据库中，以供人们随时反复调用的策略。Ernst&Young公司企业知识中心的主任拉尔夫·普勒曾如此描述法典编辑策略：在剔除掉客户敏感信息后，通过将文档中零碎的关键知识，如面谈指导、工作日程和市场划分分析等加以汇总并储存在电子知识库中从而创造出“知识客体”。这种方法使许多人可以搜寻和提取经过编辑的知识，而无需与最初的开发者接触。这就开辟了知识的反复使用，促进了企业的成长。
人格化策略指知识与其开发者紧密地联贯在一起，知识主要通过直接的面对面的接触来进行共享。计算机在这类组织中的目的是帮助人们更好地沟通知识，而不是储存。采用人格化策略的Bain公司、波士顿咨询集团和麦肯锡公司致力于个体间的对话，而不是数据库中的知识客体。在这些公司中，知识并未被编成法典、知识是在运用头脑风暴法的研讨会中和一对一的交谈中发生转移的。为了使这一策略行之有效，象Bain这样的公司都重金注资于建立人员网络系统。知识不仅仅通过面对面的方式，还通过电话、电子邮件和视频会议等形式进行共享。
遵循法典编辑策略的公司依赖的是“反复使用的经济学”。一旦知识资产，如软件编码或手册开发出来，且每次使用时又无需大的修改的话，就可以以较低的成本反复多次地使用。
与此相反，人格化的策略依赖的是“知识经济学”的逻辑。战略咨询公司向客户提供的建议是那些丰富的、难以言表的知识。共享深层次知识的活动是极花时间的、昂贵的和缓慢的，而且不能够被系统化，因而效率较低。
若想正确地选择知识管理策略，主管或经理必须先回答如下问题：（1）为什么客户会购买本公司的产品和服务而不是向竞争者购买？（2）客户期望从本公司得到什么利益？（3）蕴藏于本公司的知识如何能为客户提供增值服务？在明确了这些问题之后，应进一步考虑如下问题：1．公司提供的是标准化的产品还是用户化的产品？如果是前者，那么主导知识管理策略就应是法典编辑策略；如果是后者，则人格化策略更为有效。
2．公司拥有的是成熟的还是新颖的产品？如果企业的策略是基于成熟的产品，那么企业将从反复使用的模型中获得丰厚的回报，例如微软的产品；反之，如何拥有的是新颖的产品，则对知识进行管理时应以人格化策略为主。
3．公司的员工在解决问题时依赖的是明确的还是难以言表的知识？明确的知识是可以被编辑的，如简单地软件代码和市场数据。当公司的员工依靠明确的知识去完成工作时，人-文档的方法最有意义；而难于言表的知识由于很难以书面形式表达出来，是通过个体经验获得的，包括科学知识经验，操作性的“Know-How”（知识如何），对行业的洞察力，商业判断和技术经验等。对此，采用人格化策略是明智的选择。
4．两种知识管理策略的共存。由于企业开发多元化经营和知识的商品化，知识管理策略的选择有时变得十分复杂。两种策略共存的前提，是采用不同策略的单位彼此独立运作。例如，在通用汽车公司，小轿车部与财务部没多大关系，因此不同的模型可以存在于不同的单位中。但如果是高度一体化的企业，则需选择一种作为主导策略，以另一种作为辅助。至于何者为主，何者为辅则取决于公司为客户提供服务的方式、企业的经济状况及企业所雇佣的人。正如一些咨询公司所发现的：强化错误的策略或试图同时使用两种策略，将会迅速地损害本企业；80/20法则是实际决定主辅关系的一个有益参考。
知识管理两种策略的差异如下表：
人格化策略
竞争性策略
通过反复使用已编成法典的知识来提供高质量的、可靠的和快速的信息系统实施
通过沟通不同专家关于高水平策略问题的知识经验来提供创造性的、经过严密分析的建议
经济模型
1.反复使用的经济学
2.在知识资本上进行一次性投资，而后多次反复使用
3.使用高助手/合伙人比率的大型团体
4.集中注意力于产生较大的整体收入
1.专家经济学
2.为针对用户的独特问题而拟定的高度用户化的解决方案收取高额费用
3.使用低助手/合伙人比率的小团队
4、集中注意力于维持较高的利润率
知识管理
策略
1.人-文档
2.开发可以编辑、存储、传播和允许知识反复使用的电子文档系统
1.人-人
2.开发连接人们的网络系统以便共享难以言表的知识
信息技术
在信息技术上进行大规模的投资，旨在通过可以反复使用的、已编成法典的知识来将人们连接起来
在信息技术上进行适度规模的投资，旨在促进难以言表知识的交流与商谈
人力资源
1.雇佣那些能较好地适应知识反复使用和方案实施的新科大学毕业生
2.以小组为单位通过计算机进行远程培训
3.奖励那些使用文档数据库和为文档数据库做贡献的人
1.雇佣喜欢问题解决和能忍受模糊性的工商管理硕士
2.通过一对一的指导方式进行人员培训
3.奖励那些与他人直接共享知识的人
范例
1.安德森咨询公司
2.Ernst&Young公司
3.德尔公司
·麦肯锡公司
·Bain公司
·惠普公司
[参考文献]
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[5]杨杰．知识管理的策略[J]．IT经理世界，2000，（2）：48-50．
1公共体育场馆管理模式
1.1体育行政部门法人公司治理模式
此种模式就是由政府体育行政部门代行投资人权益,成立专门的法人公司对体育场馆进行管理。这种管理方式便于体育场馆以平等地位的法人资格对社会进行招商引资、按照公司制进行经营运作;有利于确保公共体育场馆社会效益的实现;有利于确保体育场馆设施、设备的维修;有利于上级体育行政部门对场馆经营管理活动的监督,防止国有资产流失;有利于对现行体育人事制度进行改革,对员工进行经营服务的系统培训,加强运营过程的监督和控制,从而为公共体育场馆的经营提供可靠的组织保障。
1.2委托经营管理模式
该种模式就是在不改变体育场馆产权性质和功能定位的前提下,产权主体委托社会组织(社会团体、企业)进行经营管理的一种方式。这种管理模式,一般是由体育场馆产权所有者(一般是地方体育局)与备受委托的社会组织(社会团体、企业)签订经营管理合同,明确他们之间的责、权、利关系,经营者受体育局委托,作为场馆的法人代表,负责场馆的日常经营管理,体育场馆的重大战略问题仍由体育局直接负责决策,体育场馆原有的职工要留用,但必须服从委托经营者的安排和调度。这种经营管理方式既发挥了体育场馆的各种本体功能,又解决了体育场馆(特别是一些专业性较强的场馆)由于使用率不高而造成的运作经费不足的困难。
1.3物业公司管理模式
体育场馆物业管理有两种类型可以选择:一种是委托服务型物业管理。体育场馆产权单位将体育场馆委托给物业公司管理。在这种管理模式下,体育场馆所有权性质没有改变。这种管理模式与上文的“托管模式”相似;另一种是自主经营型物业管理。产权单位将体育场馆交由属下物业管理企业管理。在这种管理模式下,物业管理企业不仅拥有经营管理权而且拥有产权,具有维护性、发展性管理的职能与职责。
2公共体育场馆的营销
2.1营销理念
营销观念创新是公共体育场馆营销创新的核心和前提。公共体育场馆营销观念创新,需要从满足顾客需求的传统营销观念,转变为既要满足顾客当前需要,又要不断创造顾客需求的新营销观念。为此,公共体育场馆应该解放思想,树立社会营销、整合营销、情感营销和全员营销等观念。
2.2营销服务
公共体育场馆服务创新要求其在服务方式、项目、态度、服务时间、服务效果及质量等方面为消费者提供更多更好的附加利益。只有真正树立起以消费者为中心的服务理念,切实维护消费者的利益,提高消费者的满意感,才能冲出传统营销服务的围城,焕发出新的生机与活力。
2.3营销组织
公共体育场馆营销组织创新为其它营销创新提供组织保障。首先,要构建顾客导向型的组织体制。体育场馆组织结构的设计是受一定的营销观念所支配的,并为企业的经营管理活动服务和提供组织保证。因而,公共体育场馆组织结构应按这一要求进行设计。其次,要建立学习型的营销组织。只有学习型的企业才能保持持久的竞争优势。公共体育场馆要不断发展,就需要审时度势,经常重新评价自己,使自己处于不断思考、不断学习、不断进步的良性循环状态。
2.4营销组合策略
自1950年鲍敦提出“市场营销组合”的概念和1960年麦卡锡提出著名的4P理论以来,新的营销理论不断涌现,其中比较著名的有4C理论和4R理论。就我国公共体育场馆经营现状而言,可以尝试4P+4C营销组合策略。
2.4.1以消费者为导向的产品策略
首先,公共体育场馆新服务项目的开发,要以能够满足特定目标消费群的需求为导向。受传统管理体制的影响,长期以来,我国多数公共体育场馆新服务项目的开发和推出速度缓慢,某些体育场馆根本就没有根据市场需求的变化,积极、主动开发新服务项目。其次,产品组合策略,要以消费者的需要与欲求为导向。公共体育场馆在经营过程中,除了开发体育设施服务业外,还应积极开发其他业务,例如体育旅游、体育广告、体育赞助、体育宾馆、体育赛事等等,充分利用和开发公共体育场馆的资源,拓宽筹资渠道,以便提高体育场馆的经济效益。再次,产品差别化策略,要以能够给消费者带来独特的利益和满足其主要需求为导向。
2.4.2以满足消费者需要所付出的成本为导向的价格策略
制定价格的关键是消费者对产品成本的认知,而不是销售成本。我国绝大多数公共体育场馆属于公共体育场馆,多半是经营型事业单位,具有一定的社会公益性。公共体育场馆在制定价格时要根据自身情况,及当地体育消费水平、消费意识、竞争者情况等,通过市场研究来把握目标消费群对体育场馆各服务项目的心理承受价格以及消费者对场馆服务的性价比预期等,慎重选择定价策略。根据服务项目的认知成本来制定价格,以便更加贴近消费者,制定出对消费者更有吸引的价格,增强其市场竞争能力。
2.4.3以提高消费者购物便利性为导向的渠道策略
在公共体育场馆的营销中,应该特别重视给消费者提供“便利”这一特征。为此,公共体育场馆可以通过建立“直效营销”的模式,来提高消费者消费的便利性。公共体育场馆建立“直效营销”模式而言,可以通过以下几个方面进行:一是建立消费者数据库。通过消费者数据库,场馆可以容易地获得消费者的资料,了解顾客的消费习惯和特点,可以更好地为消费者提供优质、周到、及时、温馨的服务。二是传播。消费者数据库建立起来之后,还需要建立一个场馆与消费者之间、消费者与消费者之间互相交流、沟通的“平台”,使场馆可以把服务等相关的信息向目标消费者传递。三是实行会员制。按照会员级别(如金卡,银卡,VIP等),享有不同级别的“特权”。四是开通电话和网络订场地(票)业务,为消费者节省时间和成本。五是推行“一卡通”工程，这对于那些经常变更消费项目的消费者尤为方便。
2.4.4以沟通力为导向的促销策略
现代营销不仅要求公共体育场馆的服务要以消费者为导向,还必须同现实和潜在消费者沟通。为此,公共体育场馆必须深入了解市场情况,拓宽经营思路,精心策划经营方案,处理好与政府、社区、消费者、媒体等公众的关系,开拓多种渠道与他们进行沟通,以吸引现实和潜在的消费者,通过满足顾客的需求和实现顾客的价值,提高顾客忠诚度,而实现自身的经营目标。
[关键词]管理；组织；创新
在人类社会的发展进程中，管理创新和技术进步可以说是推动经济增长的两个基本动力源。随着知识社会的到来，知识将成为核心和具有柔性特点的生产要素，而对知识的管理更是社会经济发展的主要驱动力和提高组织竞争力的重要手段。对组织而言，知识和信息正在取代资本和能源成为最主要的资源，知识经济迫切要求管理创新。适应此要求，近几年来，一种新的企业管理理念——知识管理（Knowledgemanagement）正在国外一些大公司中形成并不断完善。其中心内容便是通过知识共享、运用集体的智慧提高应变和创新能力。知识管理的实施在于建立激励雇员参与知识共享的机制，设立知识总监，培养组织创新和集体创造力。总结和研究知识管理的做法和成功经验将有利于我国企业管理的创新，有利于引导我国企业步入知识经济时代。
一、概念的界定
什么是知识管理？一个定义说：“知识管理是当企业面对日益增长着的非连续性的环境变化时，针对组织的适应性、组织的生存及组织的能力等重要方面的一种迎合性措施。本质上，它嵌涵了组织的发展过程，并寻求将信息技术所提供的对数据和信息的处理能力以及人的发明和创新能力这两者进行有机的结合。”笔者认为，知识管理虽然广泛运用于企业管理的实践，但作为具有一般管理的共同性质的公共管理同样也面临着知识管理的问题。对于公共部门而言，知识管理的目标与核心就是通过提高人的发明和创新能力来实现组织创新。
知识管理为组织实现显性和隐性知识共享提供了新的途径。显性知识易于整理和进行计算机存储，而隐性知识是则难以掌握，它集中存储在雇员的脑海里，是雇员所取得经验的体现。知识型组织能够对外部需求作出快速反应、明智地运用内部资源并预测外部环境的发展方向及其变化。虽然要做到这一点需要从根本上改变组织的发展方向和领导方式，但是其潜在回报是巨大的。要了解知识管理，首先要把它同信息管理区分开来。制定一个有效的信息管理战略并不意味着实现了知识管理，这正如不能单纯从一个组织的设备硬件层面来衡量其办公自动化水平一样。要想在知识经济中求得生存，就必须把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来，以进行大量创新。库珀认为：“正是由于信息与人类认知能力的结合才导致了知识的产生。它是一个运用信息创造某种行为对象的过程。这正是知识管理的目标。”实行有效知识管理所要求的远不止仅仅拥有合适的软件系统和充分的培训。它要求组织的领导层把集体知识共享和创新视为赢得竞争优势的支柱。如果组织中的雇员为了保住自己的工作而隐瞒信息，如果组织里所采取的安全措施常常是为了鼓励保密而非信息公开共享，那么这将对组织构成巨大的挑战。相比之下，知识管理要求雇员共同分享他们所拥有的知识，并且要求管理层对那些做到这一点的人予以鼓励。许多成功的知识型组织都建立了对积极参与知识链的雇员进行奖励的激励机制。库珀解释说：“雇员之所以重要，并不是因为他们已经掌握了某些秘密知识，而是因为他们具有不断创新和创造新的有用知识的能力。”以此观点来分析现在某些猎头公司的做法，他们追寻的目标往往是人才的固有能力，即“已经掌握的某些秘密知识”，而不看重其创新能力。这是一种短视行为。
任何组织要在知识经济中求得生存，就必须把信息与信息、信息与人、信息与过程联系起来，以进行大量创新。但决不能将知识管理简单等同于信息管理。二者的关系体现在：信息管理是知识管理的基础，知识管理是信息管理的延伸与发展。信息管理有着悠久的历史，但它把信息作为资源从技术、组织、人力三种因素的结合中进行管理，则是20世纪70年代末80年代初出现的新事物。美国1979年《文书削减法》最先提出联邦政府的信息管理问题，并在联邦机构中设立政府信息主管。企业的信息管理则是在80年代以后发展起来的，并在企业首席执行官（CEO）之下增加了企业信息主管（CIO）的职位。其后，信息管理经历了实物管理、技术管理、资源管理三个时期。按照美国学者马夏德（D.A.Marchand）与霍顿（F.W.Horton）的划分，信息管理的发展有五个阶段：物的控制、自动化技术的管理、信息资源的管理、商业竞争分析与智能、知识的管理。由此可见，知识管理在历史上曾被当作信息管理的一个阶段。近年来，由于经济发展的需要和管理实践的发展，知识管理逐渐从信息管理中独立出来，从而形成一个崭新的管理领域。此时，知识管理已有了不同于信息管理的内含和外延。可以说，知识管理的主要内容是对人的管理。知识作为认知过程存在于信息的使用者身上，只有在人际交流的互动过程中才能创新。知识管理要求把信息与信息、信息与活动、信息与人连结起来，实现知识（包括显性的和隐性的知识）共享，运用集体的智慧和创新能力，以赢得竞争优势。从信息管理到知识管理的转化，是管理理论与实践中“以人为本”的管理主线进一步体现。知识管理有助于信息处理能力与员工创新能力相互结合，进而增强企业或其他组织的应变能力和预见能力。发达国家的先进企业还在首席执行官与信息主管之间设立了知识主管（CKO）的新职位，并作了适当的分工，信息主管把工作重点放在技术和信息的开发利用上，知识主管则把工作重点放在推动创新和培育集体创造力上。二、知识管理的目标是创新
现代科学技术日新月异的发展，全球化以空前未有的速度推进。这一切都改变着社会、经济和文化，也改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式。同志在党的十五大报告中指出，“要充分估量未来科学技术特别是高技术发展对综合国力、社会经济结构和人民生活的巨大影响”。
在知识社会，创新对企业的重要性远胜过原料与厂房。美国微软公司成功的秘诀之一，就是“淘汰自己的产品”。1997年3月3日美国《财富》杂志定期评出美国最受推崇的企业，创新精神正是其评选标准中的一个重要部分。在这样的背景下，知识管理的目标和任务就必然体现为提高组织的应变和创新能力。
熊彼特认为，创新就是已有的知识要素与/或新的知识要素的新组合，它包括“技术创新”和“制度创新”。彼得·德鲁克则将“创新”概念推广到管理，提出“社会创新”概念，认为创新就是赋予资源以新的创造财富能力的行为。OECD1996年发表了《国家创新系统》（Nationalinnovationsystem）的文件强调指出了以往的创新都集中于投入—产出分析中，那是一种静态的线型模型，而在当今的以知识为基础的经济，即知识经济时代，创新系统的平稳运作依赖于知识流的流动性（ThesmoothoperationofinnovationsystemsdependsonthefluidityofKnowledgeflows）。它强调“国家创新系统是政府、企业、大学、研究院所、中介机构等为了一系列共同的社会和经济目标，通过建设性地相互作用而构成的机构网络，其主要活动是启发、引进、创造与扩散新技术，创新是这个系统变化和发展的根本动力。”因此创新主要体现为不同参与者和机构之间一系列复杂的相互作用过程，即知识的流动。知识流动的类型有：人力资源流；机构链；产业群；创新公司行为。知识管理正是要确保知识流动渠道的通畅。
知识管理、创新行为都不单纯是一种技术过程，人文因素在其中起着至关重要的作用，因为创新总要依靠人的创造性和想像力。对于政府而言，要为创造良好的新环境发挥重要作用。企业要在竞争中获胜，则必须不断改变自己的战略策略以适应迅速变化的外部环境。这一切都离不开知识管理，因为其实质就在于充分发挥人文因素的积极作用。
知识是企业保持竞争优势所不可缺少的要素和重要资源。在当今的许多行业例如金融服务、咨询和计算机软件等部门，知识正在作为创造价值的必要前提而发挥作用。然而许多企业并不善于管理知识。具体表现在：有的企业低估了产生和获取知识的价值，失去或放弃己经拥有的知识产权，有的管理措施阻碍了知识的交流及共享，对已有知识的使用和二次开发的投入不足等。
不少企业在吃了不重视知识管理的苦头之后，对知识创造价值的巨大潜力的认识逐步提高。在这种情况下许多企业已经开始实施知识管理计划，将知识列为一种资源纳入管理体系。
以知识的视角，组织可被看成是一个对知识进行整合的机构。人类的全部生产力都离不开知识，机器只不过是知识的体现而已。因此，要真正实现知识管理，首先必须实现观念的创新。即将传统的工业管理观转变为现代的知识管理观。
工业管理观与知识管理观的主要区别如下：
1、用知识的观点看组织，就会把人们看作是收益的创造者，其首要任务是把知识转化为无形的结构，而在工业时代的组织内，人们时常是被更为简单的看作是生产成本和生产要素。2、在知识组织内部，学习的目的是创造新的资本和程序，而不仅仅是运用新的工具和技术。
3、在知识组织内部，生产流程是由观念驱动，并且有时是混沌不明的，这与工业时代生产流程中严格的前后次序和机器驱动形成鲜明的对比。
4、工业时代的收益递减规律让位于知识递增规律，工业组织中的规模经济（economicsofscale）让位于知识组织中的视界经济（economicsofscope）。
5、管理的权力基础取决于他们知识的相对水平，而不是他们在组织中的等级职位。信息流的传递是通过可以分享信息的网络，而不是通过组织的等级机构。在现在的企业管理制度下，各部门都保有自己的知识并需要发展知识，但是并没有一个合适的知识管理制度以及更高层次的协调机制，知识管理的内容日益复杂化和重要化，导致公司高层管理者产生了设立CKO职位的动机。为了搞好企业的知识管理，CKO应运而生。CKO（ChiefKnowledgeOfficer），一般译作“首席知识官”或“知识总监”，是企业专职负责提出、推进和协调各种知识管理计划或方案的企业高级管理职位。其具体的职责包括：
1、创设知识管理的基本框架。知识管理要求CKO就知识（包括显性知识与隐性知识等）的分类基于知识的工作体系、与知识密集型业务相关的管理过程保护知识和防止外溢等问题从组织机制和技术手段等方面提出相应对策。2、协调部门之间的知识管理，知识管理不是企业某个部门独立行为所能控制的而只能通过企业整个部门之间的共同行为来协调控制。CKO对要获得的知识知识的开发和保有方式尤其是知识的交流和共事等问题需要有清晰的理解和解决办法。这项工作的基础是信息技术。具体工作有建立知识目录、开发知识共享的群件，或建设企业内部网，再造知识密集型管理过程等。
3、营造知识创新和交流的内部环境。CKO要在企业内部营造一个适合知识创新与交流的环境，如提供各种便利机会使得平时接触不多、但是对某一方面有共同兴趣的人们能够通过会议、社团活动等方式相互沟通。相当多的知识是通过适当的、非正式的交流环境得到的，尤其是隐性知识，因此有CKO指出知识管理工作“20%是技术成分，80％是文化成分”。也就是说，CKO作为环境营造者的角色要比他们在技术方面的角色重要很多。
4、防止知识外溢。企业和其合作伙伴、中介机构、供应商以及客户之间共享知识同样具有相当的吸引力，对企业竞争优势也有重要影响。对于那些有知识资本形成意识的企业来说，防止知识外溢已成为一大问题。
西方企业高度重视知识管理工作独立设置与“首席经营官”（COO）、“首席财务官”（CFO）等并列的“首席知识官”（CKO），这足以证明西方企业对于知识管理的高度重视，给我们的启示是多方面的：科学技术是第一生产力，技术创新是企业前进的不竭动力。国有企业在改革和发展的过程中要始终尊重知识，尊重人才，要高度重视对知识的开发和利用，注意发展并保护好自主知识产权，把经济增长的方式真正转移到领先科学技术进步和提高劳动者素质的轨道上来。
三、知识管理的两种策略
MortenT.Hansen等人提出了知识管理的两种策略，即法典编辑策略和人格化策略。所谓编辑策略是指知识与知识开发者的剥离，以达到知识独立于特定的个体或组织的目的；而后知识再经仔细地提取进而汇编成法典关存储于数据库中，以供人们随时反复调用的策略。Ernst&Young公司企业知识中心的主任拉尔夫·普勒曾如此描述法典编辑策略：在剔除掉客户敏感信息后，通过将文档中零碎的关键知识，如面谈指导、工作日程和市场划分分析等加以汇总并储存在电子知识库中从而创造出“知识客体”。这种方法使许多人可以搜寻和提取经过编辑的知识，而无需与最初的开发者接触。这就开辟了知识的反复使用，促进了企业的成长。
人格化策略指知识与其开发者紧密地联贯在一起，知识主要通过直接的面对面的接触来进行共享。计算机在这类组织中的目的是帮助人们更好地沟通知识，而不是储存。采用人格化策略的Bain公司、波士顿咨询集团和麦肯锡公司致力于个体间的对话，而不是数据库中的知识客体。在这些公司中，知识并未被编成法典、知识是在运用头脑风暴法的研讨会中和一对一的交谈中发生转移的。为了使这一策略行之有效，象Bain这样的公司都重金注资于建立人员网络系统。知识不仅仅通过面对面的方式，还通过电话、电子邮件和视频会议等形式进行共享。
遵循法典编辑策略的公司依赖的是“反复使用的经济学”。一旦知识资产，如软件编码或手册开发出来，且每次使用时又无需大的修改的话，就可以以较低的成本反复多次地使用。
与此相反，人格化的策略依赖的是“知识经济学”的逻辑。战略咨询公司向客户提供的建议是那些丰富的、难以言表的知识。共享深层次知识的活动是极花时间的、昂贵的和缓慢的，而且不能够被系统化，因而效率较低。若想正确地选择知识管理策略，主管或经理必须先回答如下问题：（1）为什么客户会购买本公司的产品和服务而不是向竞争者购买？（2）客户期望从本公司得到什么利益？（3）蕴藏于本公司的知识如何能为客户提供增值服务？在明确了这些问题之后，应进一步考虑如下问题：1．公司提供的是标准化的产品还是用户化的产品？如果是前者，那么主导知识管理策略就应是法典编辑策略；如果是后者，则人格化策略更为有效。
2．公司拥有的是成熟的还是新颖的产品？如果企业的策略是基于成熟的产品，那么企业将从反复使用的模型中获得丰厚的回报，例如微软的产品；反之，如何拥有的是新颖的产品，则对知识进行管理时应以人格化策略为主。
3．公司的员工在解决问题时依赖的是明确的还是难以言表的知识？明确的知识是可以被编辑的，如简单地软件代码和市场数据。当公司的员工依靠明确的知识去完成工作时，人-文档的方法最有意义；而难于言表的知识由于很难以书面形式表达出来，是通过个体经验获得的，包括科学知识经验，操作性的“Know-How”（知识如何），对行业的洞察力，商业判断和技术经验等。对此，采用人格化策略是明智的选择。
4．两种知识管理策略的共存。由于企业开发多元化经营和知识的商品化，知识管理策略的选择有时变得十分复杂。两种策略共存的前提，是采用不同策略的单位彼此独立运作。例如，在通用汽车公司，小轿车部与财务部没多大关系，因此不同的模型可以存在于不同的单位中。但如果是高度一体化的企业，则需选择一种作为主导策略，以另一种作为辅助。至于何者为主，何者为辅则取决于公司为客户提供服务的方式、企业的经济状况及企业所雇佣的人。正如一些咨询公司所发现的：强化错误的策略或试图同时使用两种策略，将会迅速地损害本企业；80/20法则是实际决定主辅关系的一个有益参考。
知识管理两种策略的差异如下表：
人格化策略
竞争性策略
通过反复使用已编成法典的知识来提供高质量的、可靠的和快速的信息系统实施
通过沟通不同专家关于高水平策略问题的知识经验来提供创造性的、经过严密分析的建议
经济模型
1.反复使用的经济学
2.在知识资本上进行一次性投资，而后多次反复使用
3.使用高助手/合伙人比率的大型团体
4.集中注意力于产生较大的整体收入
1.专家经济学
2.为针对用户的独特问题而拟定的高度用户化的解决方案收取高额费用
3.使用低助手/合伙人比率的小团队
4、集中注意力于维持较高的利润率
知识管理
策略
1.人-文档
2.开发可以编辑、存储、传播和允许知识反复使用的电子文档系统
1.人-人
2.开发连接人们的网络系统以便共享难以言表的知识
信息技术
在信息技术上进行大规模的投资，旨在通过可以反复使用的、已编成法典的知识来将人们连接起来
在信息技术上进行适度规模的投资，旨在促进难以言表知识的交流与商谈
人力资源
1.雇佣那些能较好地适应知识反复使用和方案实施的新科大学毕业生
2.以小组为单位通过计算机进行远程培训
3.奖励那些使用文档数据库和为文档数据库做贡献的人
1.雇佣喜欢问题解决和能忍受模糊性的工商管理硕士
关键词：“新公共管理”；行政体制改革；启示
20世纪后期，西方各国相继进入后工业社会和信息时代，西方各国也进入公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。这场改革运动被称为“管理主义”、“新公共管理”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等，不同的组织与学者对“新公共管理”有不同的概括和总结。“新公共管理”起源于英国、美国、澳大利亚、新西兰等国，后逐步席卷了其他西方国家乃至全世界。综合各国的行政改革，尽管在改革的内容、范围、规模、战略、力度等方面所有不同，但都体现了一个基本的价值取向：即引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量。
1 “新公共管理”的基本理论
各国政府推进“新公共管理”的做法不尽相同，可是“新公共管理”的内容大体一样。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中，把“新公共管理”概括为十个方面。目标是建立：(1)掌舵而不是划桨的政府；(2)发挥社会组织作用的政府；(3)把竞争机制注入到服务中去的竞争性政府；(4)有作为而不循规蹈矩的政府；(5)处处讲究效果的政府；(6)满足顾客需要的政府；(7)廉洁的政府；(8)有远见的政府；(9)注重分权的政府；(10)以市场为导向的政府。根据西方行政学者们的论述，“新公共管理”的主要内容包括以下几点：
（1）政府角色定位。“新公共管理”倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离，“新公共管理”主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。
（2）专业化管理。“新公共管理”认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在“新公共管理”者眼里，管理是一项需要技能的职能。
（3）企业管理方法的引入。基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。“新公共管理”中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。（4）绩效管理。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3e”为标准，即经济、效率和效益。
（5）产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。
（6）竞争引入。“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。
（7）以顾客为中心。“新公共管理”把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。
（8）公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，“新公共管理”与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。“新公共管理”则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，“新公共管理”主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在“新公共管理”者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了“新公共管理”者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。
尽管“新公共管理”在各国的运用已取得初步成效，但随着实践的开展，问题也随之出现，批评者也越来越多。这些批评主要表现在：
首先，关于“新公共管理”能否代表一种范式，尚存在诸多争议，因而在范式问题上有主张（休斯）、反对（海德等）和折衷（罗森布鲁姆）三种不同的观点。
其次，人们批评其经济学基础，认为适用于私营部门的经济学运用于公共部门的理由不充分。“新公共管理”滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学帝国主义，它忽视了政治过程和市场过程的本质区别。
再次，公共部门管理不等同于私营部门。公共部门的“公共性”和内在多元价值的影响，决定了私营部门原则如目标界定、战略规划、绩效衡量等难以在公共部门中运用。
此外，市场化方案的民营化和合同外包并不必然高效率，在实施过程中会遇到一些棘手的问题，如造成管制难度增加，成本提高等，而且随着实施过程中混乱、欺诈等现象的出现，又涉及如何维持责任和伦理等问题。
2 “新公共管理”对我国行政管理的启示
“新公共管理”理论反映了西方公共行政发展的趋势和方向，这种实践模式尽管远非完善 ,但在西方公共管理中产生了深刻的影响和积极的作用 ,在实践中已经相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，因而对于我国的行政体制改革与创新 ,具有重要的借鉴与启示意义。中国是发展中的向市场经济转轨的国家，有必要探讨如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化等问题。以市场化为导向的“新公共管理”的理论与实践，可以对我国行政管理体制的改革提供有益的启示：
（1）政府功能定位市场化要求理顺政府与市场的职能关系。“新公共管理”理论以政府公共职能的重新厘定为基础，重新界定了公共职能与市场机制的范围。即将政府职能限定为提供核心公共物品，而市场参与提供混合公共物品，政府的作用主要是对整个社会的导向和服务的“掌舵”功能，而具体的“划桨”职能则让市场完成。
（2）改善政府与非政府组织的关系。“新公共管理”背景下，非政府组织以其遍及保健、教育、服务、环保等与民众休戚相关领域的特点而在公共物品供给中扮演着重要角色。为此，政府应放松对非政府组织严格管制，要通过完善相应管理制度对其引导和保护，以充分发挥非政府组织的自主管理和能动服务的积极作用。
（3）压缩垂直式组织机构，使组织结构由传统金字塔型向扁平型方向发展。利用现代信息网络技术对组织结构进行重组和再造。通过信息网络技术设立网络“虚拟机构”可以有效缩减政府机构，提高效率和加强整合与互动。在中央与地方机构关系上要合理划分。未来中国中央与地方政府关系的的调整与改革，应当是必要的集中和适当的分散辅之以各种配套保障机制和目标，建立起一种中央政府与地方政府相对稳定而有弹性的动态平衡关系模式。
（4）推行以绩效为中心的功绩制。通过设立严格的绩效标准对公务员进行绩效考核，并把考核结果与工资、职务晋升、奖惩等利益直接挂钩，从而建立起有效激励机制、竞争机制以提高工作效率。推行弹性人事制度，以合同制为基础的聘用制度打破了公务员的永业原则，这不但减轻了政府负担而且增加了公务员制度上的弹性。完善人事立法工作，以法律形式对人事制度加以规范。要在原有《公务员暂行条例》基础上积极推动《公务员法》的出台，逐步实现公务员竞争激励机制、自然更替机制、廉政勤政保障机制等的法定化和规范化，从而为干部人事制度改革与发展提供完备的法律依据。
（5）在政府管理中重视战略规划，以顾客或市场为导向，重视规则程序与重视结果、产出并举。当前，战略规划在公共部门中已显示出越来越重要的作用。约翰·布赖森指出，战略规划是一系列步骤和方法。这些步骤与方法随着公共部门和非盈利部门的不同而变化，它们是各种条件下公共部门和非盈利部门成功用以管理的工具。因此，政府要本着对环境的适应性和灵活性，制定宏观发展战略规划，同时重视公共政策的制定，从而为国民经济和社会发展提供有利的目标导向和政策支持。要以顾客或市场为导向。“企业家政府”把政府当作负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上由统治走向服务。为此，政府应不断满足公民多元化的需求，同时提供包括对扩大政治参与，促进公平、民主、正义等方面的回应性。要重视规则程序与重视结果、产出并举。规则程序应以结果为导向，从根本上应对产出和结果予以关注。应重视以绩效标准对产出进行控制，关注高效率、强责任的结果实现，从而建立高效的责任型政府。
最后，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。
参考文献
［1］［美］奥斯本，盖布勒．改革政府：企业精神如何改革着公营部门［m］.上海：上海译文出版社，1996．
［2］陈振明，政府再造——西方新公共管理运动述评［m］.北京：中国人民大学出版社，2003.
关键词：公共管理；城市规划；政府职能转型；规划变革；政策制度；选择机制
中图分类号：TU981 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2012）30-0125-04
城市规划的元素自古城邦雅典即表现以“政治管理”为目的，但作为政府公共管理手段并使之成为一项公共事务的现代城市规划，却仅有百年历史进程。西方政府对城市化的引导和城市规划首先着眼于城市公共卫生和环境保护，体现出以公共利益和公共安全为主要目标的公共政策属性。二战后，随着城市经济的高速发展和全球化浪潮的推动，城市规划逐渐成为政府干预城市发展的重要手段，由传统规划思想只关心物质环境转向理性的综合性规划，更多地注重经济、环境和社会发展，从强调设计和实践转变到理论政策研究范畴，逐步实现城市规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变。
1 公共管理职能与城市规划转变
1.1 城市规划的公共政策导向
21世纪是中国城市化的时代，城市规划作为一项重要的政府行为不断得到发展提升。在市场经济条件下，利用城市规划对规划区内人口规模、土地利用、资源节约、环境保护和各项建设等重大事项进行统筹协调，将城市规划作为社会必须遵守的公共政策，保证城市可持续发展。
以英国为例，自20世纪60年代以来，城市规划的重点逐步从规划（plan和plans）编制向规划（planning）实施转变，更加强调规划作为政府推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排。到了20世纪80年代，英国发展规划已经不再提供具体的蓝图，而是成为城市发展规划政策、策略的集成，是建立规划原则和政策的过程。因此，市场经济越发展，城市规划越表现出其战略性、指导性和政策性，必然向城市公共政策转变。
1.2 城市规划的公共管理职能分析
从公共管理要素性职能分析，公共管理更强调战略管理和外部构成要素管理，更加侧重于城市发展目标和政策引导。按照现代城市管理理论，新时期城市规划应有效应对多元化、复杂现实环境与目标，逐渐由原来的注重空间规划和物理规划、注重规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的研究转型，规划内涵也向经济、社会、环境、生态、文化等发展战略规划等方面拓展。
从公共管理任务性职能分析，公共管理主要通过各种公共政策来解决社会公共问题，提供公平而稳定的社会秩序、公共产品和公共服务。在社会转型期间，政府通过城市规划来合理安排和弥补城市公共设施和社会设施建设不足，更加关注公共资源、公共产品和公共服务以及社会协调发展的规划与引导，并提供一种权威性的价值分配方案。现代城市规划逐步由狭义的物质空间环境“一书两证”为核心，转向解决现代城市发展公共领域问题和管理社会发展公共利益等。
从公共管理程序性职能分析，城市规划作为公共管理系统的组成部分，除具备一般管理活动的基本环节和程序外，还应积极应对全球化、信息化对规划管理的影响。积极开展公众规划，对规划管理过程普遍实行公示制度，检验和整合规划目标和公共需求之间的差异，更加强调政府、企业、公民社会的互动。通过公众参与，实现不同利益群体的多元化利益表达、利益聚合、利益分配，使城市规划成为一种由相关者达成的“公共契约”。
2 政府职能调整与城市规划变革
2.1 城市规划与政府职能调整
20世纪50年代，英国城市复兴运动从清除平民窟和疏解城市中心的压力开始，到20世纪80年代工业区复兴改造，以至21世纪当代文化导向的城市复兴，政府通过制定地区发展战略、实施策略等形式，吸引大量市场资金参与，实现城市经济、社会、文化、物质形态等全面复苏与复兴。以改善市民生活质量和工作条件为中心，政府部门利用城市规划和公共政策手段，引导城市中心区大规模的物质形态的更新，对老建筑（大多为工业建筑）和开放空间（如公园、展览场所）进行改造再利用，增加商业设施和公共服务设施，将文化视为“复兴的催化剂和引擎”，建设“文化区”和“文化地标”，促进社会各阶层的有效融合，激发城市的自豪感和自信心。
因此，作为一般市场经济条件下的政府职能，除主要提供政治职能和经济职能外，还应注重经济和社会协调发展的调节职能和公共产品提供、公共问题解决等救济职能。城市规划作为重要的政府职能和资源配置工具，在我国传统“全能政府”职能模式向现代“有效政府”职能调整过程中，也应由“规划管制”向“规划服务”转变，有效实施经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。
2.2 政府职能转型下的城市规划
在经济调节方面，城市规划不仅是一种空间的统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合和再分配。新时期，应充分利用规划引导和规划控制，实现资源的有效配置和重构，谋求不同利益间的协调和平衡，以城市问题为导向，以资源环境为基础，以产业发展为动力，发挥规划的指导作用和基础设施建设对城市发展的引导带动作用，实现从项目建设规划向区域经济发展规划的变革。
在市场监管方面，市场经济条件下作为制度供给者的政府，既是市场秩序的提供者，也是市场秩序的仲裁者。城市规划作为重要的公共政策，在规划编制、规划审批和规划监督的全过程，均应体现出对市场主体及其行为的监督和管理。通过技术标准和制度设计，对城市发展设定规划控制和引导。同时，利用技术标准和公共政策手段，进一步加强对规划设计单位的监管。
在社会管理方面，现代城市规划应充分考虑市场经济条件下城市发展的复杂性，合理引入公众参与等公共管理模式。科学规划，合理配置城乡资源，严格规划监督和违法建设查处，化解社会矛盾，加强规划的动态适应性和可操作性，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。
在公共服务方面，政府应提供满足公众消费和受益的公共产品，以实现社会公共需求和促进社会利益。在城市规划中，必须更加突出政府的公共服务职能，结合城市布局的调整优化及功能疏解，加强各项公共服务设施的建设与保障，建立以服务为导向的公共行政体制。
3 公共管理过程和城市规划创新
3.1 城市规划与公共管理过程
城市规划是城市建设和发展的蓝图。在总体规划层面，城市性质、发展目标、城市功能布局、城市要素安排和实施规划等，是城市未来发展的指引，也是城市政府和各部门制定政策和建设管理城市的基本依据。城市规划需要从重要公共政策的角度，从方法上和内容上进行变革与创新。
以英国为例，1947年，英国议会通过了近代城市规划立法体系中最重要的法律之一——《城乡规划法》（《the Town and Country Planning Act》）。在此之前，英国实行的是“分区规划”，对地方政府而言缺乏弹性，难以适应外部环境的变化。新法规改革了英国规划体系，立法创立了地方规划局，并授权编制本地区 “发展规划（Development plan）”。发展规划本身不具有约束力，它仅仅表达规划部门的意图，建设项目需要经过规划部门审批批准。1967年，英国颁布的规划法把规划分成了结构规划和地方规划，进一步明确了中央政府与地方政府的事权划分。结构规划又称为战略规划（Strategy?plan），它包括总体政策及其阐述文件、框架图纸（图解）以及专项政策等，突出城市发展方向、整体空间框架（结构）的战略布置和过程的控制，需要向中央政府报批。而地方规划（Local?plan）是以小地区规划（District?plans）为主，局部区域的较详细的战术性政策规划强调发展的具体空间布局、土地利用及交通网络等，可在批准的战略框架内由地方政府自行决定。后来，在城市发展相当成熟的地区，又将结构规划和地方规划合二为一，称为一体化发展规划（Unitary?Development?plan）。2001年底，英国政府发表了《规划绿皮书》，提出简化规划体系，减少规划层次，让公众更多地参与规划制定的过程，在区域空间战略下制定地方发展框架。
在公共管理模式下，城市规划的社会性决定其本身将成为技术和制度的综合体，规划管理的目标从单一的物质控制和计划目标，转向对社会发展综合目标和城市实际建设过程进行干预，规划控制的行政手段也逐渐削弱，决策、协调、监督等规划管理方法不断更新，规划政策法律、政府投资、资源重新优化配置等规划引导将成为现代城市规划管理的主要内容。
3.2 城市规划体系的创新与完善
国外城市规划体系通常包括规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系。
近年来，城市规划更加强调与其他经济社会管理方法的融合，形成共同的政策框架和行动纲要。通过加强区域规划研究，借助概念性规划使总体规划更准确地把握未来城市发展的战略重点，突出城市发展结构性重点问题，为政府决策提供有效的技术支持，成为公共管理模式下城市规划创新与完善的重点。
为适应市场经济变化的能力，实现对城市发展过程动态、实时、有效的调控，城市规划体系越来越注重城市运行和规划运作体系，更加注重对实施过程的引导与控制。根据经济社会环境的变化适时调整规划内容，滚动编制城市近期建设规划，将规划原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤转化为公共政策，尽可能地消除城市发展的不利因素，引导实现城市的规划目标和城市发展目标，确保公共利益的实现与增进，将是城市规划向公共政策转型的目标与方向。
3.3 城市规划公共政策制度设计
公共政策的基本价值取向直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、有效性和社会公正的程度。目前，我国城市化进程快速发展，由于片面追求经济利益或政治利益最大化，造成的环境破坏、公共利益损害、城乡差距不断扩大等城市问题越来越严重。究其原因，城市规划管理失灵和公共政策失衡直接影响和制约了城市科学发展。
在城市规划公共政策制度设计时，应充分引入公众参与，以城市公共产品、公共利益的提供以及城市各利益主体间实现均衡博弈为主要内容，以社会公平为其基本价值取向，以不同利益主体间利益均衡为目标，不断完善城市规划公共政策体系。从程序和规则等方面确保效率与公平相统一，将城市规划作为服务和增进公共利益的政府产品，使自上而下的城市规划行政管理转变为上下互动、服务和管制相结合的新型城市规划公共管理模式。
3.4 城市规划公共选择机制
在当代，城市规划过程更多地表现为公共政策的制定过程，而公众参与成为其公共管理思想的核心内容之一。城市规划作为利益相关者的共同事务，为保证公共利益不被相关利益人侵害，涉及城市社区、城市公共设施和公共环境等规划，都应通过公示、听证等制度对规划的内容和程序进行完善，保证各项规划成果真正成为社会成员和各利益主体必须遵守也自愿遵守的公共契约，确保城市规划作为政府公共政策执行的可操作性。
从西方国家的规划实践看，公共参与通常以个体所组成的团体或利益集团为主体，通过城市社区的平台来实现。在我国，城市社区逐渐成为现代城市管理的基础，也是实施城市规划的具体目标。“规划进社区”不仅是市民自治、公众参与的舞台，也是城市规划公共选择机制的具体体现。通过行使社区发展规划知情权、建设规划参与决策权以及实施规划救济权，让公众参与涉及城市规划编制、决策、实施、监督等全过程，保证公共利益在程序性和实体性方面趋于最优。在某种程度上，城市规划从单一的、垂直的行政指令向多方参与的、横向的公共政策转变，将是城市规划公共选择的必然趋势。
参考文献
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