根据县综治委的安排，现就贯彻落实全国、全省维护稳定暨工作第二次电视电话会议精神，认真做好我县的环境矛盾纠纷排查工作、妥善处理突出问题及，迎接国庆60周年，部署如下。
一、第三阶段维稳暨工作的目标和要求
工作目标是：认真贯彻落实全国全省维护稳定暨工作第二次电视电话会议精神，真重视、动真格，把握全局、周密部署、认真落实，坚决防止影响社会稳定、危及国庆安全、损害环保形象事件的发生，坚决防止大规模的发生。
总体要求是：坚决贯彻“人要回去、事要解决”的工作要求，以我县近期群众来信来访为重点，整合各方面的力量，与专项行动、区域流域限批、污染减排等重点工作相结合，以查处群众反映强烈，侵害群众利益的案件为突破口，一手打击违法排污行为，一手化解污染矛盾纠纷，全力做好第三阶段的环境工作。
二、主要措施
当前，我们要认清环境的严峻形势，以高度的责任感，以扎实的工作作风，采取严格环评监管、加强环境执法等综合性的措施，切实把环境工作提高到新的水平。
1.加强环评监管工作。
一是严格审批环境敏感项目。在受理和审批选址敏感的新改扩建项目环评文件的过程中，一定要加强对公众参与活动的指导，监督建设单位、环评单位严格按照有关规定，扎实做好公众参与工作，把环境矛盾纠纷化解在萌芽状态。对影响面大、群众强烈反对的项目要慎重审批。严禁审批不符合法律法规要求，位于饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区等环境敏感地区内的建设项目。二是加强对环境敏感项目的全过程监管。对选址敏感的项目必须实行全过程管理，做到建设之前有审批、建设过程中有检查、建成运行后有监督，防止和减少环境矛盾纠纷。加强建设期环境监管，发现施工噪声、扬尘扰民等问题时，应及时提出整改要求，防止矛盾纠纷升级扩大;严密组织试生产核查，对未经批准擅自投入运行或生产的企业，必须依法进行查处;严把竣工环保验收关，凡环境保护“三同时”制度未落实到位的，一律不予通过验收，并按有关规定进行严肃处理。三是要主动向党委和政府提出推进规划环评的建议，在规划的编制和控制中充分考虑环境因素，努力从决策源头防止建设项目与环境功能交叉错位。同时，应积极配合县政府和有关部门严格规划管理，防止规划频繁调整变更形成选址不当，带来具体项目与环境功能要求相冲突，引发环境纠纷和投诉。
2.切实加强环境监察执法工作。
第一，要切实加强日常监察执法。加大日常监督执法力度，是从根本上化解污染纠纷*的重要手段，环境监察大队要严格按照环境监察有关规章制度的规定，做好对企业的日常监管。一是突出重点。要针对群众反复投诉的重点难点问题、针对重点污染源和环境违法行为频发的排污单位，制定有效的监督检查方案，加大监督检查频次。对于群众重复来信、来访的问题，要积极主动，切实做到“有件必查、查必有果”。二要增强实效。要在“查”上下功夫。要按照规范的现场检查程序，明确检点，采取突击检查、暗查等措施，做到全面仔细、事实清楚、证据充分，查清企业存在问题与群众举报投诉间的关系，督促企业解决存在的各类环境问题。第二，要切实加大对环境违法行为的惩治力度。对于未通过环境影响评价擅自开工建设或投入生产的建设项目，要坚决责令其停产;对于没有污染治理设施或不正常使用污染治理设施的要责令其改正并依法给予高限处罚;对于长期不能稳定达标排放的企业，要责令其限期治理，限产限排，逾期不能完成限期治理任务的要报请当地政府责令其停产或关闭。要结合连续多年开展的环保专项行动将群众反映强烈的、反复投诉的、影响社会稳定的突出环境问题作为重点查处事项，挂牌督办。挂牌督办事项和处理结果要向社会公布，接受群众监督。第三，要积极参与污染纠纷的调解处理。目前行政调解仍是解决污染纠纷的重要途径。污染控制股和环境监察大队在调查处理企业环境违法行为的过程中，不能只是依法查处企业的环境违法问题，同时也要密切关注群众投诉问题的解决。对于群众财产受到污染损害或者正常生活秩序受到影响的，只要群众有要求，我们就应当积极调解处理，做出调解处理意见。必要的话，还应当采取听证、座谈等方式积极化解矛盾，促成纠纷双方达成谅解协议。经调解未成功的案件，要向及时向县政府和上级环保部门报告，防止事态扩大。第四，要加强调解案件的后督察。严格执行《关于加强环境执法后督察工作的通知》。在后督察工作中要充分听取群众意见，把群众反映问题的解决作为重点内容督察督办，督出成效，为改善环境质量、维护群众环境权益和社会稳定尽心尽力。
3.落实环境五项制度。
一是畅通渠道，落实领导干部接访和包案制度。根据新颁布的《条例》、《环境办法》，我局对“局长接待日制度”进行了完善。一把手要坚持每月定期定时接待群众来访，接待日期和时间要进行公布。疑难复杂问题，都要签订领导包案处理责任书，由负责同志包案处理，牵头调查处理重点矛盾纠纷案件。二是抓好“两个结合”。要把矛盾纠纷排查化解工作与环境监督执法相结合。在专项行动、日常执法检查过程中，要注意发现和查处污染矛盾纠纷，尤其是可能引发群体性事件的案件，要纳入到专项行动的检查范围，现场调查核实，依法处理。要把处罚环境违法行为与调解污染纠纷相结合。在处罚企业的同时，要积极调处化解矛盾，尽可能使遭受较大损失的群众得到一定经济补偿，排除严重影响群众生产生活的因素，消除不稳定因素。三是紧紧依靠政府，发挥各种调解机制化解社会矛盾的作用。对影响面大且涉及多个部门职责的污染纠纷，要主动协调，利用人民调解、司法调解、行政调解或提请政府牵头，邀请有关部门参加，疏导化解矛盾。四是落实责任追究制度。严格落实中纪委、监察部的相关规定，对因工作失职渎职，方法简单，，造成矛盾激化、事态扩大，引发群体性大规模越级上访造成严重后果的，要严肃追究有关责任人及主管领导的责任。
三、几点要求
1.加强组织领导。建立矛盾纠纷排查化解工作领导机构，制定方案措施，统一组织领导。
2.畅通渠道。按照《条例》、《环境办法》的规定，公布通信地址、接待地点和时间，保证环保电话的畅通。
3.提高环境事项办理质量和按期办结率。对群众初次反映的问题，力争一次处理一次到位，提高问题一次办结率。要规范事项的办理程序，严格执行向投诉者告知处理意见的制度，把环境污染问题解决在萌芽状态，使群众息诉罢访。要增强事项办理的时限意识，按时反馈。如情况复杂，可根据相关规定适当延长期限，但不得超过30日，并应告知人延长理由。
内容提要: 环境纠纷多发，案件复杂，为建设和谐社会需完善我国多元环境纠纷解决机制。当前，无论是环境纠纷诉讼解决机制还是非诉讼解决机制都存有明显的缺陷，宜有针对性地对它们进行完善。
近三十年来，日益严峻的环境形势使得我国的环境纠纷呈逐年递增的态势， 2005年全国共发生5.1万起环境纠纷；上访投诉40多万起，每年以30%的速度递增，成为影响社会稳定的主要因素之一[1]。因此，探讨建立健全多元化环境纠纷的解决机制，对于保护环境，维护环境权益，促进和谐社会建设具有重要的现实意义。
一、环境纠纷与完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性
(一)环境纠纷的成因、类型及其特点
环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议既可以发生在平等主体的公民、法人和其他组织之间或相互间，也可发生在公民、法人和其他组织与国家机关之间，还可以发生在国与国之间。本文所探讨的环境纠纷只限于国内环境纠纷。在我国，环境纠纷的成因，主要有以下几种类型：
首先，地方政府执法不严和环境管理缺位而致的环境纠纷。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。而那些虽取得建设许可的项目，也未能严格执行“三同时”制度，投产后产生环境问题，进而引起环境纠纷。那些依法应予以限期治理或者应予以关闭的污染严重的单位，政府没有下达限期治理或停产关闭决定，继续排污，促发形成环境污染纠纷。另外，政府应依法处罚那些环境违法者而未予处罚，使之更加肆无忌惮，造成环境侵害，形成环境纠纷。这样，政府变相成为环境违法者的“保护伞”，使之为争取更大利润，而擅自闲置、停运或故意不正常使用污染防治设施，偷排污染物，造成环境污染，形成不应有或更大的环境纠纷。可见，环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。
其次，环境活动者缺乏法律意识和环境道德而致的环境纠纷。一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故；还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题而致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。
再次，对环境有影响的合法行为引发的环境纠纷。比如县级城区集中供暖的锅炉所产生的烟尘和噪声污染而引发的环境纠纷，建筑施工的噪声扰民也经常引发环境纠纷，紧邻居民区的餐饮和娱乐营业场所引发的环境纠纷。另外，施用农药等农业污染也可引发环境纠纷。这些环境纠纷是由对环境有影响的合法行为所引起，干扰了他人正常的生活和工作。
此外，受害人自己一方的原因引起的环境纠纷。比如受害人明知污水不能饮用或灌溉而去饮用或灌溉所致的环境损害纠纷等。部分环境纠纷案件是因其他纠纷或矛盾而引起的，当事人欲借助环境纠纷的处理，来达到其他目的。
最后，各种综合因素引发的环境纠纷。这类环境纠纷既可能有政府的因素、企业的因素，也可能有受害人自己的因素，还可能伴有技术的因素、时间的因素、自然的因素等等，原因错综复杂。
不仅是环境纠纷的成因复杂，种类繁多，环境纠纷的另一特点是纠纷双方当事人力量多不均衡。环境纠纷侵害方多为具有经济实力的企业和机构，受害方多为一般民众，在纠纷解决的过程中，受害方缺乏实力与之对抗。同时，双方当事人信息也不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，且具有相应的监测能力，对自己的侵害行为最为了解，而受害方缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困难，这使其在纠纷解决过程中往往处于不利的地位。
环境纠纷中环境权益受侵害通常是通过环境这一媒介发生，有时侵害的是特定个体的人身权、财产权和其他环境权益，具有私益属性；更多侵害的是不特定群体的环境权益，比如大气污染和生态破坏，这类环境纠纷具有公益属性。环境纠纷中私益和公益纠纷往往交叉在一起，解决起来难度很大。
另外，环境纠纷还可从不同的角度划作不同的类别：从争议的法律属性来看，环境纠纷有环境民事纠纷、环境行政纠纷、环境刑事纠纷；从对环境权益的侵害方式来看，环境纠纷有环境污染纠纷和环境破坏纠纷；从请求纠纷解决的内容看，环境纠纷可分为请求停止污染破坏环境纠纷、请求排除妨碍纠纷、请求消除危险纠纷、请求确认环境污染破坏法律责任纠纷、请求确认损害赔偿金额纠纷、请求环境行政主体履行环境行政职责纠纷等等不一而足。
(二)完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性
纠纷解决机制是指有关纠纷解决的方式、手段以及具体的制度设计的总和或体系[2]。环境纠纷解决机制作为纠纷解决机制的一部分，是指有关环境纠纷解决的方式、手段以及具体制度安排的总和或体系。根据纠纷解决与诉讼的关系来划分，环境纠纷解决机制一般可划分为环境诉讼解决机制和非诉讼解决机制。诉讼机制形式比较单一，是指通过司法裁判解决纠纷。而非诉讼机制则形式多样，如：仲裁、调解、行政复议、信访、协商等。从纠纷解决所使用手段的法律性质来看，纠纷解决机制又可分为司法手段解决、行政手段解决和民间手段解决。司法手段是指民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如诉讼中的调解等；行政手段是指行政调解、行政复议、行政裁决和信访处理等；而民间手段主要是指协商、调解、仲裁等手段。
现代社会最重要的纠纷解决机制首推司法诉讼机制。诉讼在一国的纠纷解决体系中居于核心的地位，起着主导的作用，具有规范性、程序性、强制性、终局性等特点和优势，诉讼制度的产生对于纠纷的解决具有里程碑的作用，它以公力救济代替了私力救济、以文明的诉讼程序取代了野蛮的暴力复仇，这种转变与国家的产生共同被视为法的产生的主要标志[3]。但是，随着近三十年涌向法院的各种环境纠纷日益增多，环境案件的复杂性使得法院不堪重负，判决的迟延、费用的高昂、程序的复杂、审判的不公以及诉讼的对抗性，使得诉讼并不是纠纷解决的唯一且最优的选择。正式的诉讼程序已无法有效地承担解决纠纷的全部重任，诉讼解决环境纠纷案件的不足，也就决定了其他环境纠纷解决机制存在的必要性。和谐社会需要多元化的纠纷解决机制，“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权”[4]。因此，形式多样的各种非诉讼解决机制就应运而生，与诉讼机制一起成为解决纠纷的重要方式。当然，无论调解、仲裁或是行政手段都无法取代诉讼在解决环境纠纷上的功用，但这些非诉讼纠纷解决机制可以在一定程度上弥补诉讼方式的不足。非诉讼机制具有低廉、快捷的优势，更适合于特定社会关系、特定主体、特定纠纷的解决。它以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，有利于他们保持长远关系和谐；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师自行解决纠纷；整体地考察事件背后复杂长远的社会关系，做出合理的判断，使当事人易于接受和执行[5]。事实表明，非诉讼环境纠纷解决机制在化解矛盾纠纷、缓解法院诉讼压力、维护社会稳定方面发挥了重要作用，而且越来越受到社会各界的推崇。
多元化环境纠纷解决方式的合理性在于社会主体对环境纠纷解决方式需求的多样性，多种环境纠纷解决方式构成了一个完整的多元化环境纠纷解决机制。要使每一种方式都能够发挥其应有的作用，关键在于其制度安排是否合理，即需要建立一个完善的多元化环境纠纷解决机制。正如世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中指出的那样：“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，迅速加快和范围日益扩大的对环境基础的影响，将法律制度远远抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是……加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法。”[6]因此，建立健全多元性的环境纠纷解决机制是法治社会发展的需要，是实现多元化价值理念的需要。多元化环境纠纷解决机制的意义在于为人们提供了多种选择的可能性，同时以每一种选择的特定价值为选择者提供引导，而防止因为解决程序的单一而导致的滞后和僵化[7]。
二、我国现有环境纠纷解决机制存在的缺陷考察
应当肯定，我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化的环境纠纷解决机制。但是，各纠纷解决机制在众多而复杂的环境纠纷的解纷实践中暴露出很多缺陷，有的是机制尚未真正建立起来，有的是功能发挥不尽如意等等。下面从诉讼和非诉讼两方面来考察我国现有环境纠纷解决机制中存在的缺陷。
(一)环境纠纷诉讼机制中存在的缺陷
除了现行诉讼机制普遍存在的缺陷，如诉讼迟延、法院难以独立判案、执行难等以外，我国环境纠纷诉讼机制还存在自己独特的困难：
1.立案难。我国《民事诉讼法》中规定“有具体的诉讼请求、事实和理由”，而1997年最高法院颁布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求“有具体的诉讼请求和事实根据”。这种法律和相关司法解释规定的不一致，造成环境纠纷诉讼立案难。有的法官将“事实根据”理解为证据或胜诉证据，而环境纠纷案件中有些证据是受害者难以提供的，这就导致了难以立案。2008年最高法院的《民事案件案由规定》只有“环境污染纠纷”案由，而没有“环境破坏损害赔偿”案由，在出现“环境破坏”要求损害赔偿的，立案法官很可能会因找不到合适的案由而拒绝立案[8]。同时，有些针对政府机关提起的环境行政纠纷案件，可能由于政府的直接或间接的影响而未被立案。
2.诉讼时效不合理。我国1989年《环境保护法》第42条规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道受到污染损害时起计算。相对于普通的民事诉讼时效而言，环境污染纠纷实行较长的诉讼时效，但是，这种较长的诉讼时效仍然不尽合理。因为，环境污染损害后果能够真正体现出来，常常需要较长时间的持续积累才最终爆发出来，有的甚至需要几十年或更长的时间，同时，受害人即便知道自己受到了污染损害，但无法确定污染致害人怎么办？比如，在存在多个污染源的情况下，受害人很难确定谁排放的何种污染物导致其受到了侵害。立法者关于环境污染侵权的“3年”诉讼时效规定有无科学依据令人怀疑。更为严重的是涉及到环境公共利益的损害，如果受害人没有及时行使诉权，则诉讼期间经过后，公共利益不能受到法律的保护。实践表明，现行的环境污染侵权诉讼时效很难满足受害人寻求法律救济的需要。
3.环境公益诉讼制度缺失。环境纠纷往往涉及的是特定或不特定人的环境权益被侵害。如前所述，环境纠纷中双方地位和能力不均衡，受害人保护自己权利有时举步维艰，在环境行政纠纷中，甚至有的受害人不敢提起诉讼，放弃自己的权利主张。但是，环境本身具有不可分割性和公共品属性，如果受害人自己未起诉，而其他人也不能起诉的话，侵害人继续侵害环境，势必给公共利益和社会利益造成更大的损害。而我国现行民事诉讼法和行政诉讼法及其司法解释，都要求起诉者与案件有直接的利害关系或法律上的利害关系，限制了其他非直接利害关系人出于公共利益的考量而起诉的权利。
4.普通法院审理环境案件能力不足。环境纠纷诉讼具有专业技术性比较强，覆盖面广、影响力大等特性，环境案件的审理有时还会涉及到公共政策选择的问题。现行的环境案件由普通法院进行审理，由于法官缺乏必要的环境专业知识，而且环境行政案件、民事案件和刑事案件分别由不同的法庭来审判，在涉及环境专业问题和公共政策选择的问题时，承办案件的普通法官往往难以作出恰当的判断。
(二)环境纠纷非诉讼机制中存在的缺陷
我国现行环境纠纷非诉讼解决机制中主要有以下几种方式和程序：协商、调解、仲裁、行政复议、信访，这些方法和程序具有程序上的简易性和灵活性、解决纠纷的成本低，有的还具有当事人的合意等优势。但是，环境纠纷非诉讼解决机制在我国也存有不少缺陷，下面分别进行考察：
1.协商。我国《水法》、《草原法》、《土地管理法》等都有关于协商解决环境纠纷的规定，但是我国的环境纠纷通过协商解决的比例还是很低的，协商这一解决纠纷的方式的合意性和自主性的优势在我国还没有发挥出来。协商对于邻里之间的生活型环境纠纷作用较大，对于工矿企业污染纠纷一般难以适用。究其实，污染者和受害者的地位不平等，在协商时受害者缺少公益团体等外部力量的支持，难以平等地协商解决纠纷。至今，我国尚缺乏关于协商解决环境纠纷的制度规范。
2.调解。在我国适用调解解决环境纠纷主要有三种情形：法院调解、行政调解和民间调解。(1)法院调解。我国现行调审结合的审判模式中，办案法官在主持调解的过程中具有双重身份，既是调解者，又是裁判者。法院调解中缺少严格的程序限制，法官会给当事人产生压力，达成调解协议有不少出于违心的自愿。有的法官还可能主动地利用自己所具有的裁判者的身份，对当事人积极地施加某种不当影响，出现“以判压调”的现象。(2)行政调解。根据现行法律和全国人大法工委的解释，当事人主动申请环保行政机关调解环境纠纷，环保机关提出调解方案，以促成双方当事人达成协议。在法律效力上，调解协议无法律强制力，只有依靠当事人自觉履行，一旦有一方反悔，协议便自动失效。环境纠纷行政调解不具有行政行为的公定力和执行力，造成实践中环境纠纷行政调解难以为当事人所选择。(3)民间调解，又称人民调解。我国目前尚无关于人民调解的正式立法，由于缺少法律的支持和保护，人民调解组织的作用尚未得到充分发挥，人民调解工作不够规范，组织管理水平有待提高，调解员队伍的整体素质尚待提高，在面对较为复杂的环境纠纷时人民调解往往难以发挥作用。
3.仲裁。仲裁具有法律所赋予的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时公平地解决纠纷。我国1994年《仲裁法》规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”根据该规定，环境纠纷应该在其受案范围之内，因为环境纠纷中有很多是涉及财产权益的，然而实践中各地仲裁委员会未把环境纠纷列入仲裁的受案范围，环境纠纷当事人也很少提起仲裁。除了海洋环境污染纠纷可适用仲裁外，在我国环境法中，仲裁尚不是解决环境纠纷的法定程序。
4.行政复议。根据1999年《行政复议法》，行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议。但是，我国现行的行政复议制度也存在不少缺陷：比如，未经行政复议就起诉的案件比重大，大多数环境行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议，行政复议调处环境行政争议的功能远未充分发挥出来；行政复议受案率、撤销率、变更率低，维持率高，与环境行政执法中存在的违法、不当行为相比，通过复议程序纠正的只是其中一部分，行政复议纠错功能未充分发挥出来；复议机关难以独立办案，有的案件受理后，被申请人利用关系影响审理结果，使行政复议的公信度降低；有的地方，复议机构被虚设、复议职能无法实现。
5.信访。从总体上看，我国信访法律法规不够健全，信访救济与其他救济尚不能有效衔接，这与当前信访形势需要建立的大信访格局不够适应。在环境信访方面，由于缺少切实保障信访人知情权、参与权、表达权、监督权的程序性规定，我国的环境信访机构尚不能规范地建设信访渠道和运作信访制度，环境信访事项办理的公正性、有效性和确定性仍然值得怀疑[9]。
三、完善我国多元环境纠纷解决机制的对策
(一)完善环境诉讼机制的对策
现行诉讼机制中普遍存在缺陷，笔者认为既有体制上的因素，也有法律上的因素，这是在我国法治发展进程中将被逐渐解决的议题。笔者这里仅就环境诉讼机制中独有的缺陷谈谈自己的愚见。
1.针对环境纠纷诉讼立案难的问题，笔者认为解决的路径是最高人民法院专门就环境诉讼一项司法解释，要求各地法院只要受害者“有具体的诉讼请求和损害事实依据”（因为2002年最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”即举证责任倒置。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第86条也从环境实体法上作出了同样的规定。）就可以立案了，并在《民事案件案由规定》中把“环境污染纠纷”案由改为“环境权益损害纠纷”，这样既可以包含请求损害赔偿的环境污染或破坏纠纷，又可以包括其他非损害赔偿请求的，比如请求“恢复原状”、“排除妨害”等救济形式的环境纠纷。同时，还包括未来对涉及其他环境权益损害纠纷进行立案的可能性。
2.针对环境诉讼时效不合理的问题，笔者认为解决的途径是对《环境保护法》进行修订并与现行的司法解释结合起来对诉讼时效作出合理规定。首先是针对一般的环境权益损害诉讼，保留现有的3年诉讼时效的规定，对其适用范围和损害起算时间做出修改。将仅适用“污染损害赔偿”的案件扩大为“环境损害赔偿”案件，并从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定损害人时计算。即“因环境权益损害提起诉讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定侵害人时计算”。其次是结合民法典中关于法院诉讼时效延长裁量权的规定，针对特殊情形的出现由最高人民法院作出相应延长环境诉讼的司法解释。《民法通则》第137条规定“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”最高人民法院关于《民法通则》的司法解释第169条规定“权利人由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的，属于民法通则第137条规定的“特殊情况”。而受害人知道自己环境权益受到损害，但不知道加害人是谁时，就是属于“由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的”情形。最后，涉及环境公共利益损害的可以不受诉讼时效限制。环境公共利益同样属于国家利益、社会利益甚至是人类利益，环境诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的渠道。因此，针对特殊的十分严重的环境公共利益损害的环境诉讼也可以适用最高法院关于《民法通则》的司法解释第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”
3.环境公益诉讼制度中关键的问题是扩大起诉人的范围，修订现行的《环境保护法》，增加公益性环境保护团体有权对涉及到环境公共利益的环境侵害提起环境公益诉讼的条款，这里的公益诉权仅限于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，而环境刑事公诉权则仍由检察院行使。这就要求我国政府大力鼓励和扶持公益性环保团体的发展，当然也可以在新修订的《环境保护法》中直接表明“为保护环境公共利益，国家鼓励公益性环保团体的发展并支持其依法开展相关的环境保护活动。”当然，对于环保团体提起环境公益诉讼应该设置一个诉前的督促程序，即环保团体在提起公益诉讼时，应该向拟议中的被告和管辖法院送达督促通知及其副本，通知违法者在合理期限内纠正违法行为并采取所建议的补救措施，否则期限届满将对其发起公益诉讼，情况紧急的，也可以不经过督促程序而直接起诉。设置前置的督促程序主要是给违法者一个自我纠正的机会，违法者纠正违法行为后，公益诉讼就可以不必发起。这主要是为了节约司法资源，同时也是为了照顾相关违法者的声誉，因为公益诉讼影响非常广泛。当然，环境公益诉讼制度的建立与健全还需要其他相关配套规定，这里就不加多述了。
4.针对普通法院审理环境案件能力不足的问题，笔者认为解决的办法如下：首先对环境案件进行分流，对于普通的、事实情节清楚、没有复杂的技术性问题的环境案件仍由基层人民法院作为其一审法院。对于那些案件较为复杂，具有一定的技术性问题的，或人数众多的、影响范围较广的，或环境公益诉讼案件，应将其视为“本辖区内重大、复杂的案件”交由中级以上法院根据其管辖范围确定一审法院。其次，在中级以上人民法院设立环境法庭，并对法官培训专门的环境法律和环境保护知识，培养专门的环境法官。同时，按国家和省级行政区域设置独立的环境侵害技术鉴定机构，负责为环境法庭提供权威的技术鉴定。这样就可以增强法院审理环境案件的办案能力。
(二)完善环境非诉讼机制的对策
1.协商。针对缺少环境纠纷的协商规范，笔者认为可以由国家环境保护部依法制定有关协商解决环境纠纷的规章，明确协商的基本原则和基本程序，并规定由环保部门引导当事人选择协商机制解决纠纷。在当事人双方力量过于悬殊时，支持环保公益团体援助弱势一方进行平等协商。
2.调解。(1)结合司法系统当前推行的司法改革，将诉前调解、委托调解和诉讼中的调解加以完善，建立健全司法调解的各项正式制度。笔者对于《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)(以下简称“《若干意见》”)中关于司法调解的规定表示肯定，它比较好地解决了我国现行司法调解制度中出现的一些问题。但是，《若干意见》中仍然看不到有关的监督制约机制。因为在一些接近诉讼必经程序的调解程序中，如果调解员故意施加压力或偏袒一方而导致另一方违心自愿地达成调解协议而生效，后经诉讼程序被撤销给当事人造成损失的，调解者难道对此不应承担一定的责任吗？!笔者认为《若干规定》应增加对违反规定者施以相应的惩戒措施。(2)对于环境纠纷行政调解中出现的调解努力落空的现象，笔者认为可以参考《道路交通安全法》中关于公安机关交通管理部门处理交通事故的有关规定对《环境保护法》进行相应的修订。在发生环境纠纷时，应当事人一方或双方的请求，环保机关应及时调查取证，查明基本事实和当事人的责任，制作责任认定书并送达当事人。对环境损害赔偿的争议，当事人一方或双方可以请求环保机关调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经环保机关调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。相比之下，环境纠纷行政调解书仍不具有法律强制力，但是，环保机关出具的责任认定书却具有法律效力，给调解达成协议增加了更大的可能性。(3)对于人民调解，应加紧制定《人民调解法》，以正式立法的方式解决现行民间调解中存在的诸多问题，促进享有“东方一枝花”美誉的人民调解机制在解决环境纠纷中结出更多的硕果。
3.仲裁。作为有效的纠纷解决方式之一，我国应建立健全环境仲裁机制。首先是加强相关立法，笔者认为可以在修订《环境保护法》时明确仲裁作为环境民事纠纷的法定方式之一。同时，修改《仲裁法》第77条，增加环境民事纠纷作为另行规定的内容之一，由全国人大常委会授权国务院先行制定条例，待条件成熟时再上升为法律。在对环境仲裁进行立法时，要注意把握以下几方面问题： (1)受案范围不宜过宽。将那些数量有限但事关重大公共利益的影响范围广、程度深、受害人数众多的环境污染或者破坏纠纷，列入到仲裁范围中来，将普通的小范围的和影响不是很大的环境纠纷排除在仲裁范围之外，以减轻仲裁的压力。(2)在仲裁的启动上，仍应以仲裁协议为依据，笔者不赞成实行强制仲裁[10]观点，因为多元环境纠纷解决机制应该能满足提供给当事人更多的选择权和追求公平解决纠纷的需要。(3)在仲裁机构和人员的设置上，设立专门的国家和省级环境仲裁委员会，划定二者的管辖范围，依法各自独立仲裁环境纠纷。仲裁委员会由环境行政机关的代表、专家代表、行业协会的代表、公益性环保团体或者公众的代表组成，并实行环境纠纷仲裁员资格认证制度，提高环境仲裁员的准入门槛。
4.行政复议。针对环境行政复议中出现的问题，笔者认为需要修订我国《行政复议法》。在修订过程中注意解决好以下几个问题：首先，要解决行政复议机关的独立性问题。英国丹宁勋爵有句名言：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”[11]现行的行政复议管辖是建立在现有的领导体制框架内，复议机构不具有独立的法律地位与人格，不利于其公正地行使行政司法权。解决行政复议机关过于分散问题的一个有效方案就是在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关———行政复议委员会，赋予其行政主体资格，由其以自己的名义独立受理、审理和裁判行政复议案件。行政复议委员会在全国范围内设四级：即县级、市级、省级、国家行政复议委员会[12]。其次，要建立行政复议的外部监督制度。经行政复议的案件进入行政诉讼程序被人民法院生效判决确定后，可以通过人民法院提出司法建议由有权的监督主体对那种不认真履行职责，只作形式工作的复议机关以及其工作人员进行问责。最后，就是建立一支专业化、高水平、廉洁勤政的行政复议工作队伍，可以考虑从通过国家司法考试的人员中进行行政复议工作人员的选拔。
5.信访。现行环境信访机制中存在的不足，最主要的是信访立法上的不足。因此，全国人大应尽快制订《信访法》，在立法中着重解决以下几方面的问题：首先，明确信访机关的法律地位。信访工作和政府其他工作一样需要依法进行，必须明确界定信访机关的职责、权限和责任。其次，建立健全信访工作的程序制度。通过将信访工作程序和标准的法定化，保证信访事项的正确处理和处理意见的公平公正，尤其注意解决好保障信访人知情权、参与权、表达权、监督权等问题。再次，明确信访工作责任。明确规定受理信访的时限要求和告知义务等[13]。最后，完善信访与其他救济渠道之间的有效衔接。比如，建立信访与行政复议、行政诉讼等法定机制的有效衔接，同时，建立信访终结制度。在此基础上，国家环境保护部门依法制订环境信访的具体实施办法。
注释:
[1]中国环境问题的思考———潘岳副局长在第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话[eb/ol] . (2006-12-12)[2009-11-10]. http： ///lixue/">理学[m].北京：高等教育出版社， 1994. 84-85.
[4]范愉.adr原理与实务[m].厦门：厦门大学出版社， 2002. 23.
[5]吕忠梅.环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲[j].中国地质大学学报， 2008， (3).
[6]世界环境与发展委员会.王之佳，柯金良译.我们共同的未来[m].长春：吉林人民出版社， 1997. 430-431.
[7]吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构[j].兰州学刊， 2005， (4).
[8]杨晓梅.环境民事诉讼立案现状和原因[j].环境保护， 2008， (11).
[9]徐军，常永明.论纠纷解决机制视野下的环境信访制度[j].河海大学学报(哲学社会科学版)， 2008， (3).
[10]刘长兴.论环境仲裁的模式[j].郑州大学学报(哲学社会科学版)， 2009， (1).
[11] [英]丹宁勋爵.杨百揆，刘庸安，丁健译.法律的训诫[m].北京：群众出版社， 1985. 76.
内容提要: 环境纠纷多发，案件复杂，为建设和谐社会需完善我国多元环境纠纷解决机制。当前，无论是环境纠纷诉讼解决机制还是非诉讼解决机制都存有明显的缺陷，宜有针对性地对它们进行完善。
近三十年来，日益严峻的环境形势使得我国的环境纠纷呈逐年递增的态势， 2005年全国共发生5.1万起环境纠纷；上访投诉40多万起，每年以30%的速度递增，成为影响社会稳定的主要因素之一[1]。因此，探讨建立健全多元化环境纠纷的解决机制，对于保护环境，维护环境权益，促进和谐社会建设具有重要的现实意义。
一、环境纠纷与完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性
(一)环境纠纷的成因、类型及其特点
环境纠纷是指环境活动的主体在环境资源的开发、利用、保护、管理等过程中发生的因侵害环境权益行为而产生的争议。这种争议既可以发生在平等主体的公民、法人和其他组织之间或相互间，也可发生在公民、法人和其他组织与国家机关之间，还可以发生在国与国之间。本文所探讨的环境纠纷只限于国内环境纠纷。在我国，环境纠纷的成因，主要有以下几种类型：
首先，地方政府执法不严和环境管理缺位而致的环境纠纷。这类环境纠纷表现为政府重经济发展而轻视环境保护，未能严格执行环境法律、法规，懈怠环境管理职责。在对环境有影响的建设项目的审批阶段，未能严格执行环保第一审批权，环境影响评价制度被架空或形同虚设。而那些虽取得建设许可的项目，也未能严格执行“三同时”制度，投产后产生环境问题，进而引起环境纠纷。那些依法应予以限期治理或者应予以关闭的污染严重的单位，政府没有下达限期治理或停产关闭决定，继续排污，促发形成环境污染纠纷。另外，政府应依法处罚那些环境违法者而未予处罚，使之更加肆无忌惮，造成环境侵害，形成环境纠纷。这样，政府变相成为环境违法者的“保护伞”，使之为争取更大利润，而擅自闲置、停运或故意不正常使用污染防治设施，偷排污染物，造成环境污染，形成不应有或更大的环境纠纷。可见，环境纠纷的成因中既有政府的乱作为，也有政府的不作为，政府有法不依、执法不严是环境纠纷高发的一个重要因素。
其次，环境活动者缺乏法律意识和环境道德而致的环境纠纷。一些环境活动者严重违反法律，肆意污染或破坏环境，造成严重的环境事故；还有一些环境活动者缺乏环境道德，认为其排污已达到国家或地方的相应排放标准，拒绝采取进一步可行的措施减少环境损害，从而累积形成环境问题而致环境纠纷。由于缺乏法律意识和环境道德，环境活动者在开发和利用环境资源的过程中未能采取有力措施避免环境问题的产生，进而侵害环境权益是产生环境纠纷的直接原因。
再次，对环境有影响的合法行为引发的环境纠纷。比如县级城区集中供暖的锅炉所产生的烟尘和噪声污染而引发的环境纠纷，建筑施工的噪声扰民也经常引发环境纠纷，紧邻居民区的餐饮和娱乐营业场所引发的环境纠纷。另外，施用农药等农业污染也可引发环境纠纷。这些环境纠纷是由对环境有影响的合法行为所引起，干扰了他人正常的生活和工作。
此外，受害人自己一方的原因引起的环境纠纷。比如受害人明知污水不能饮用或灌溉而去饮用或灌溉所致的环境损害纠纷等。部分环境纠纷案件是因其他纠纷或矛盾而引起的，当事人欲借助环境纠纷的处理，来达到其他目的。
最后，各种综合因素引发的环境纠纷。这类环境纠纷既可能有政府的因素、企业的因素，也可能有受害人自己的因素，还可能伴有技术的因素、时间的因素、自然的因素等等，原因错综复杂。
不仅是环境纠纷的成因复杂，种类繁多，环境纠纷的另一特点是纠纷双方当事人力量多不均衡。环境纠纷侵害方多为具有经济实力的企业和机构，受害方多为一般民众，在纠纷解决的过程中，受害方缺乏实力与之对抗。同时，双方当事人信息也不对称，侵害方往往掌握生产工艺、技术等资料，且具有相应的监测能力，对自己的侵害行为最为了解，而受害方缺乏相应的环境专业知识、监测手段和有关信息资料，也缺乏调查能力，取证比较困难，这使其在纠纷解决过程中往往处于不利的地位。
环境纠纷中环境权益受侵害通常是通过环境这一媒介发生，有时侵害的是特定个体的人身权、财产权和其他环境权益，具有私益属性；更多侵害的是不特定群体的环境权益，比如大气污染和生态破坏，这类环境纠纷具有公益属性。环境纠纷中私益和公益纠纷往往交叉在一起，解决起来难度很大。
另外，环境纠纷还可从不同的角度划作不同的类别：从争议的法律属性来看，环境纠纷有环境民事纠纷、环境行政纠纷、环境刑事纠纷；从对环境权益的侵害方式来看，环境纠纷有环境污染纠纷和环境破坏纠纷；从请求纠纷解决的内容看，环境纠纷可分为请求停止污染破坏环境纠纷、请求排除妨碍纠纷、请求消除危险纠纷、请求确认环境污染破坏法律责任纠纷、请求确认损害赔偿金额纠纷、请求环境行政主体履行环境行政职责纠纷等等不一而足。
(二)完善我国多元化环境纠纷解决机制的必要性
纠纷解决机制是指有关纠纷解决的方式、手段以及具体的制度设计的总和或体系[2]。环境纠纷解决机制作为纠纷解决机制的一部分，是指有关环境纠纷解决的方式、手段以及具体制度安排的总和或体系。根据纠纷解决与诉讼的关系来划分，环境纠纷解决机制一般可划分为环境诉讼解决机制和非诉讼解决机制。诉讼机制形式比较单一，是指通过司法裁判解决纠纷。而非诉讼机制则形式多样，如：仲裁、调解、行政复议、、协商等。从纠纷解决所使用手段的法律性质来看，纠纷解决机制又可分为司法手段解决、行政手段解决和民间手段解决。司法手段是指民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼等裁判手段和法院使用的非裁判性手段，如诉讼中的调解等；行政手段是指行政调解、行政复议、行政裁决和处理等；而民间手段主要是指协商、调解、仲裁等手段。
现代社会最重要的纠纷解决机制首推司法诉讼机制。诉讼在一国的纠纷解决体系中居于核心的地位，起着主导的作用，具有规范性、程序性、强制性、终局性等特点和优势，诉讼制度的产生对于纠纷的解决具有里程碑的作用，它以公力救济代替了私力救济、以文明的诉讼程序取代了野蛮的暴力复仇，这种转变与国家的产生共同被视为法的产生的主要标志[3]。但是，随着近三十年涌向法院的各种环境纠纷日益增多，环境案件的复杂性使得法院不堪重负，判决的迟延、费用的高昂、程序的复杂、审判的不公以及诉讼的对抗性，使得诉讼并不是纠纷解决的唯一且最优的选择。正式的诉讼程序已无法有效地承担解决纠纷的全部重任，诉讼解决环境纠纷案件的不足，也就决定了其他环境纠纷解决机制存在的必要性。和谐社会需要多元化的纠纷解决机制，“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要有更多的选择权”[4]。因此，形式多样的各种非诉讼解决机制就应运而生，与诉讼机制一起成为解决纠纷的重要方式。当然，无论调解、仲裁或是行政手段都无法取代诉讼在解决环境纠纷上的功用，但这些非诉讼纠纷解决机制可以在一定程度上弥补诉讼方式的不足。非诉讼机制具有低廉、快捷的优势，更适合于特定社会关系、特定主体、特定纠纷的解决。它以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，有利于他们保持长远关系和谐；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师自行解决纠纷；整体地考察事件背后复杂长远的社会关系，做出合理的判断，使当事人易于接受和执行[5]。事实表明，非诉讼环境纠纷解决机制在化解矛盾纠纷、缓解法院诉讼压力、维护社会稳定方面发挥了重要作用，而且越来越受到社会各界的推崇。
多元化环境纠纷解决方式的合理性在于社会主体对环境纠纷解决方式需求的多样性，多种环境纠纷解决方式构成了一个完整的多元化环境纠纷解决机制。要使每一种方式都能够发挥其应有的作用，关键在于其制度安排是否合理，即需要建立一个完善的多元化环境纠纷解决机制。正如世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中指出的那样：“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，迅速加快和范围日益扩大的对环境基础的影响，将法律制度远远抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。迫切需要的是……加强现有的避免和解决环境纠纷的方法，并发展新的方法。”[6]因此，建立健全多元性的环境纠纷解决机制是法治社会发展的需要，是实现多元化价值理念的需要。多元化环境纠纷解决机制的意义在于为人们提供了多种选择的可能性，同时以每一种选择的特定价值为选择者提供引导，而防止因为解决程序的单一而导致的滞后和僵化[7]。
二、我国现有环境纠纷解决机制存在的缺陷考察
应当肯定，我国目前已经建立了一个以诉讼为核心的多元化的环境纠纷解决机制。但是，各纠纷解决机制在众多而复杂的环境纠纷的解纷实践中暴露出很多缺陷，有的是机制尚未真正建立起来，有的是功能发挥不尽如意等等。下面从诉讼和非诉讼两方面来考察我国现有环境纠纷解决机制中存在的缺陷。
(一)环境纠纷诉讼机制中存在的缺陷
除了现行诉讼机制普遍存在的缺陷，如诉讼迟延、法院难以独立判案、执行难等以外，我国环境纠纷诉讼机制还存在自己独特的困难：
1.立案难。我国《民事诉讼法》中规定“有具体的诉讼请求、事实和理由”，而1997年最高法院颁布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》要求“有具体的诉讼请求和事实根据”。这种法律和相关司法解释规定的不一致，造成环境纠纷诉讼立案难。有的法官将“事实根据”理解为证据或胜诉证据，而环境纠纷案件中有些证据是受害者难以提供的，这就导致了难以立案。2008年最高法院的《民事案件案由规定》只有“环境污染纠纷”案由，而没有“环境破坏损害赔偿”案由，在出现“环境破坏”要求损害赔偿的，立案法官很可能会因找不到合适的案由而拒绝立案[8]。同时，有些针对政府机关提起的环境行政纠纷案件，可能由于政府的直接或间接的影响而未被立案。
2.诉讼时效不合理。我国1989年《环境保护法》第42条规定：因环境污染损害赔偿提讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道受到污染损害时起计算。相对于普通的民事诉讼时效而言，环境污染纠纷实行较长的诉讼时效，但是，这种较长的诉讼时效仍然不尽合理。因为，环境污染损害后果能够真正体现出来，常常需要较长时间的持续积累才最终爆发出来，有的甚至需要几十年或更长的时间，同时，受害人即便知道自己受到了污染损害，但无法确定污染致害人怎么办？比如，在存在多个污染源的情况下，受害人很难确定谁排放的何种污染物导致其受到了侵害。立法者关于环境污染侵权的“3年”诉讼时效规定有无科学依据令人怀疑。更为严重的是涉及到环境公共利益的损害，如果受害人没有及时行使诉权，则诉讼期间经过后，公共利益不能受到法律的保护。实践表明，现行的环境污染侵权诉讼时效很难满足受害人寻求法律救济的需要。
3.环境公益诉讼制度缺失。环境纠纷往往涉及的是特定或不特定人的环境权益被侵害。如前所述，环境纠纷中双方地位和能力不均衡，受害人保护自己权利有时举步维艰，在环境行政纠纷中，甚至有的受害人不敢提讼，放弃自己的权利主张。但是，环境本身具有不可分割性和公共品属性，如果受害人自己未，而其他人也不能的话，侵害人继续侵害环境，势必给公共利益和社会利益造成更大的损害。而我国现行民事诉讼法和行政诉讼法及其司法解释，都要求者与案件有直接的利害关系或法律上的利害关系，限制了其他非直接利害关系人出于公共利益的考量而的权利。
4.普通法院审理环境案件能力不足。环境纠纷诉讼具有专业技术性比较强，覆盖面广、影响力大等特性，环境案件的审理有时还会涉及到公共政策选择的问题。现行的环境案件由普通法院进行审理，由于法官缺乏必要的环境专业知识，而且环境行政案件、民事案件和刑事案件分别由不同的法庭来审判，在涉及环境专业问题和公共政策选择的问题时，承办案件的普通法官往往难以作出恰当的判断。
(二)环境纠纷非诉讼机制中存在的缺陷
我国现行环境纠纷非诉讼解决机制中主要有以下几种方式和程序：协商、调解、仲裁、行政复议、，这些方法和程序具有程序上的简易性和灵活性、解决纠纷的成本低，有的还具有当事人的合意等优势。但是，环境纠纷非诉讼解决机制在我国也存有不少缺陷，下面分别进行考察：
1.协商。我国《水法》、《草原法》、《土地管理法》等都有关于协商解决环境纠纷的规定，但是我国的环境纠纷通过协商解决的比例还是很低的，协商这一解决纠纷的方式的合意性和自主性的优势在我国还没有发挥出来。协商对于邻里之间的生活型环境纠纷作用较大，对于工矿企业污染纠纷一般难以适用。究其实，污染者和受害者的地位不平等，在协商时受害者缺少公益团体等外部力量的支持，难以平等地协商解决纠纷。至今，我国尚缺乏关于协商解决环境纠纷的制度规范。
2.调解。在我国适用调解解决环境纠纷主要有三种情形：法院调解、行政调解和民间调解。(1)法院调解。我国现行调审结合的审判模式中，办案法官在主持调解的过程中具有双重身份，既是调解者，又是裁判者。法院调解中缺少严格的程序限制，法官会给当事人产生压力，达成调解协议有不少出于违心的自愿。有的法官还可能主动地利用自己所具有的裁判者的身份，对当事人积极地施加某种不当影响，出现“以判压调”的现象。(2)行政调解。根据现行法律和全国人大法工委的解释，当事人主动申请环保行政机关调解环境纠纷，环保机关提出调解方案，以促成双方当事人达成协议。在法律效力上，调解协议无法律强制力，只有依靠当事人自觉履行，一旦有一方反悔，协议便自动失效。环境纠纷行政调解不具有行政行为的公定力和执行力，造成实践中环境纠纷行政调解难以为当事人所选择。(3)民间调解，又称人民调解。我国目前尚无关于人民调解的正式立法，由于缺少法律的支持和保护，人民调解组织的作用尚未得到充分发挥，人民调解工作不够规范，组织管理水平有待提高，调解员队伍的整体素质尚待提高，在面对较为复杂的环境纠纷时人民调解往往难以发挥作用。
3.仲裁。仲裁具有法律所赋予的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时公平地解决纠纷。我国1994年《仲裁法》规定“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”根据该规定，环境纠纷应该在其受案范围之内，因为环境纠纷中有很多是涉及财产权益的，然而实践中各地仲裁委员会未把环境纠纷列入仲裁的受案范围，环境纠纷当事人也很少提起仲裁。除了海洋环境污染纠纷可适用仲裁外，在我国环境法中，仲裁尚不是解决环境纠纷的法定程序。
4.行政复议。根据1999年《行政复议法》，行政相对人认为环境行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议。但是，我国现行的行政复议制度也存在不少缺陷：比如，未经行政复议就的案件比重大，大多数环境行政诉讼案件在前未经过行政复议，行政复议调处环境行政争议的功能远未充分发挥出来；行政复议受案率、撤销率、变更率低，维持率高，与环境行政执法中存在的违法、不当行为相比，通过复议程序纠正的只是其中一部分，行政复议纠错功能未充分发挥出来；复议机关难以独立办案，有的案件受理后，被申请人利用关系影响审理结果，使行政复议的公信度降低；有的地方，复议机构被虚设、复议职能无法实现。
5.。从总体上看，我国法律法规不够健全，救济与其他救济尚不能有效衔接，这与当前形势需要建立的大格局不够适应。在环境方面，由于缺少切实保障人知情权、参与权、表达权、监督权的程序性规定，我国的环境机构尚不能规范地建设渠道和运作制度，环境事项办理的公正性、有效性和确定性仍然值得怀疑[9]。
三、完善我国多元环境纠纷解决机制的对策
(一)完善环境诉讼机制的对策
现行诉讼机制中普遍存在缺陷，笔者认为既有体制上的因素，也有法律上的因素，这是在我国法治发展进程中将被逐渐解决的议题。笔者这里仅就环境诉讼机制中独有的缺陷谈谈自己的愚见。
1.针对环境纠纷诉讼立案难的问题，笔者认为解决的路径是最高人民法院专门就环境诉讼一项司法解释，要求各地法院只要受害者“有具体的诉讼请求和损害事实依据”（因为2002年最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条第3项规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”即举证责任倒置。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第86条也从环境实体法上作出了同样的规定。）就可以立案了，并在《民事案件案由规定》中把“环境污染纠纷”案由改为“环境权益损害纠纷”，这样既可以包含请求损害赔偿的环境污染或破坏纠纷，又可以包括其他非损害赔偿请求的，比如请求“恢复原状”、“排除妨害”等救济形式的环境纠纷。同时，还包括未来对涉及其他环境权益损害纠纷进行立案的可能性。
2.针对环境诉讼时效不合理的问题，笔者认为解决的途径是对《环境保护法》进行修订并与现行的司法解释结合起来对诉讼时效作出合理规定。首先是针对一般的环境权益损害诉讼，保留现有的3年诉讼时效的规定，对其适用范围和损害起算时间做出修改。将仅适用“污染损害赔偿”的案件扩大为“环境损害赔偿”案件，并从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定损害人时计算。即“因环境权益损害提讼时效的期间为3年，从当事人知道或应该知道其环境权益受到损害并确定侵害人时计算”。其次是结合民法典中关于法院诉讼时效延长裁量权的规定，针对特殊情形的出现由最高人民法院作出相应延长环境诉讼的司法解释。《民法通则》第137条规定“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”最高人民法院关于《民法通则》的司法解释第169条规定“权利人由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的，属于民法通则第137条规定的“特殊情况”。而受害人知道自己环境权益受到损害，但不知道加害人是谁时，就是属于“由于客观的障碍在法定诉讼时效期间不能行使请求权的”情形。最后，涉及环境公共利益损害的可以不受诉讼时效限制。环境公共利益同样属于国家利益、社会利益甚至是人类利益，环境诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的渠道。因此，针对特殊的十分严重的环境公共利益损害的环境诉讼也可以适用最高法院关于《民法通则》的司法解释第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”
3.环境公益诉讼制度中关键的问题是扩大人的范围，修订现行的《环境保护法》，增加公益性环境保护团体有权对涉及到环境公共利益的环境侵害提起环境公益诉讼的条款，这里的公益诉权仅限于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，而环境刑事公诉权则仍由检察院行使。这就要求我国政府大力鼓励和扶持公益性环保团体的发展，当然也可以在新修订的《环境保护法》中直接表明“为保护环境公共利益，国家鼓励公益性环保团体的发展并支持其依法开展相关的环境保护活动。”当然，对于环保团体提起环境公益诉讼应该设置一个诉前的督促程序，即环保团体在提起公益诉讼时，应该向拟议中的被告和管辖法院送达督促通知及其副本，通知违法者在合理期限内纠正违法行为并采取所建议的补救措施，否则期限届满将对其发起公益诉讼，情况紧急的，也可以不经过督促程序而直接。设置前置的督促程序主要是给违法者一个自我纠正的机会，违法者纠正违法行为后，公益诉讼就可以不必发起。这主要是为了节约司法资源，同时也是为了照顾相关违法者的声誉，因为公益诉讼影响非常广泛。当然，环境公益诉讼制度的建立与健全还需要其他相关配套规定，这里就不加多述了。
4.针对普通法院审理环境案件能力不足的问题，笔者认为解决的办法如下：首先对环境案件进行分流，对于普通的、事实情节清楚、没有复杂的技术性问题的环境案件仍由基层人民法院作为其一审法院。对于那些案件较为复杂，具有一定的技术性问题的，或人数众多的、影响范围较广的，或环境公益诉讼案件，应将其视为“本辖区内重大、复杂的案件”交由中级以上法院根据其管辖范围确定一审法院。其次，在中级以上人民法院设立环境法庭，并对法官培训专门的环境法律和环境保护知识，培养专门的环境法官。同时，按国家和省级行政区域设置独立的环境侵害技术鉴定机构，负责为环境法庭提供权威的技术鉴定。这样就可以增强法院审理环境案件的办案能力。
(二)完善环境非诉讼机制的对策
1.协商。针对缺少环境纠纷的协商规范，笔者认为可以由国家环境保护部依法制定有关协商解决环境纠纷的规章，明确协商的基本原则和基本程序，并规定由环保部门引导当事人选择协商机制解决纠纷。在当事人双方力量过于悬殊时，支持环保公益团体援助弱势一方进行平等协商。
2.调解。(1)结合司法系统当前推行的司法改革，将诉前调解、委托调解和诉讼中的调解加以完善，建立健全司法调解的各项正式制度。笔者对于《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发[2009]45号)(以下简称“《若干意见》”)中关于司法调解的规定表示肯定，它比较好地解决了我国现行司法调解制度中出现的一些问题。但是，《若干意见》中仍然看不到有关的监督制约机制。因为在一些接近诉讼必经程序的调解程序中，如果调解员故意施加压力或偏袒一方而导致另一方违心自愿地达成调解协议而生效，后经诉讼程序被撤销给当事人造成损失的，调解者难道对此不应承担一定的责任吗？!笔者认为《若干规定》应增加对违反规定者施以相应的惩戒措施。(2)对于环境纠纷行政调解中出现的调解努力落空的现象，笔者认为可以参考《道路交通安全法》中关于公安机关交通管理部门处理交通事故的有关规定对《环境保护法》进行相应的修订。在发生环境纠纷时，应当事人一方或双方的请求，环保机关应及时调查取证，查明基本事实和当事人的责任，制作责任认定书并送达当事人。对环境损害赔偿的争议，当事人一方或双方可以请求环保机关调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经环保机关调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。相比之下，环境纠纷行政调解书仍不具有法律强制力，但是，环保机关出具的责任认定书却具有法律效力，给调解达成协议增加了更大的可能性。(3)对于人民调解，应加紧制定《人民调解法》，以正式立法的方式解决现行民间调解中存在的诸多问题，促进享有“东方一枝花”美誉的人民调解机制在解决环境纠纷中结出更多的硕果。
3.仲裁。作为有效的纠纷解决方式之一，我国应建立健全环境仲裁机制。首先是加强相关立法，笔者认为可以在修订《环境保护法》时明确仲裁作为环境民事纠纷的法定方式之一。同时，修改《仲裁法》第77条，增加环境民事纠纷作为另行规定的内容之一，由全国人大常委会授权国务院先行制定条例，待条件成熟时再上升为法律。在对环境仲裁进行立法时，要注意把握以下几方面问题： (1)受案范围不宜过宽。将那些数量有限但事关重大公共利益的影响范围广、程度深、受害人数众多的环境污染或者破坏纠纷，列入到仲裁范围中来，将普通的小范围的和影响不是很大的环境纠纷排除在仲裁范围之外，以减轻仲裁的压力。(2)在仲裁的启动上，仍应以仲裁协议为依据，笔者不赞成实行强制仲裁[10]观点，因为多元环境纠纷解决机制应该能满足提供给当事人更多的选择权和追求公平解决纠纷的需要。(3)在仲裁机构和人员的设置上，设立专门的国家和省级环境仲裁委员会，划定二者的管辖范围，依法各自独立仲裁环境纠纷。仲裁委员会由环境行政机关的代表、专家代表、行业协会的代表、公益性环保团体或者公众的代表组成，并实行环境纠纷仲裁员资格认证制度，提高环境仲裁员的准入门槛。
4.行政复议。针对环境行政复议中出现的问题，笔者认为需要修订我国《行政复议法》。在修订过程中注意解决好以下几个问题：首先，要解决行政复议机关的独立性问题。英国丹宁勋爵有句名言：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”[11]现行的行政复议管辖是建立在现有的领导体制框架内，复议机构不具有独立的法律地位与人格，不利于其公正地行使行政司法权。解决行政复议机关过于分散问题的一个有效方案就是在县级以上各级人民政府统一设置专司行政复议职能的机关———行政复议委员会，赋予其行政主体资格，由其以自己的名义独立受理、审理和裁判行政复议案件。行政复议委员会在全国范围内设四级：即县级、市级、省级、国家行政复议委员会[12]。其次，要建立行政复议的外部监督制度。经行政复议的案件进入行政诉讼程序被人民法院生效判决确定后，可以通过人民法院提出司法建议由有权的监督主体对那种不认真履行职责，只作形式工作的复议机关以及其工作人员进行问责。最后，就是建立一支专业化、高水平、廉洁勤政的行政复议工作队伍，可以考虑从通过国家司法考试的人员中进行行政复议工作人员的选拔。
5.。现行环境机制中存在的不足，最主要的是立法上的不足。因此，全国人大应尽快制订《法》，在立法中着重解决以下几方面的问题：首先，明确机关的法律地位。工作和政府其他工作一样需要依法进行，必须明确界定机关的职责、权限和责任。其次，建立健全工作的程序制度。通过将工作程序和标准的法定化，保证事项的正确处理和处理意见的公平公正，尤其注意解决好保障人知情权、参与权、表达权、监督权等问题。再次，明确工作责任。明确规定受理的时限要求和告知义务等[13]。最后，完善与其他救济渠道之间的有效衔接。比如，建立与行政复议、行政诉讼等法定机制的有效衔接，同时，建立终结制度。在此基础上，国家环境保护部门依法制订环境的具体实施办法。
注释:
[1]中国环境问题的思考———潘岳副局长在第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话[eb/ol] . (2006-12-12)[2009-11-10]. http： ///lixue/">理学[m].北京：高等教育出版社， 1994. 84-85.
[4]范愉.adr原理与实务[m].厦门：厦门大学出版社， 2002. 23.
[5]吕忠梅.环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲[j].中国地质大学学报， 2008， (3).
[6]世界环境与发展委员会.王之佳，柯金良译.我们共同的未来[m].长春：吉林人民出版社， 1997. 430-431.
[7]吴勇.关于我国环境纠纷行政仲裁的反思与重构[j].兰州学刊， 2005， (4).
[8]杨晓梅.环境民事诉讼立案现状和原因[j].环境保护， 2008， (11).
[9]徐军，常永明.论纠纷解决机制视野下的环境制度[j].河海大学学报(哲学社会科学版)， 2008， (3).
[10]刘长兴.论环境仲裁的模式[j].郑州大学学报(哲学社会科学版)， 2009， (1).
[11] [英]丹宁勋爵.杨百揆，刘庸安，丁健译.法律的训诫[m].北京：群众出版社， 1985. 76.
一、我国环境司法中有关环境污染事故损失的赔偿范围问题
这是解决环境污染损害赔偿案件的事实性问题，也是基础性问题。环境污染事故损失在理论上就是诉讼中的环境污染事故损失赔偿范围，是指环境污染事故赔偿主体应该对由其引起的环境污染事故所造成的损失承担赔偿责任的具体类型和内容。纵观各国的环境法，环境侵权损害赔偿的范围主要有四种：财产损害、人身损害、精神损害和环境损害。当然，在有的国家还包括事故应急费用（事故发生后现场抢救、处理以及评估损失所发生的合理费用）。如果从污染与损害的直接因果关系角度分，损害赔偿范围包括直接损失和间接损失。前者是指环境污染事故直接造成的财产的灭失或损害或者人身受损导致的经济损失。后者是指与直接经济损失相关的其他损失，又称消极损失、可得利益损失（当事人已经预见或者应当合理预见的预期利益，是未来必然能够得到的利益）。我国《民法通则》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等司法解释对对损害赔偿范围较为全面和具体，且具有可操作性，但仍需要进一步完善，例如，司法实践中存在对受害人合法权益保护范围不周的问题，具体表现为：
1.在人身损害赔偿方面，环境污染致人死亡、致人伤残的损害容易计算；而致人慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因的，因存在个体体质上的差异，受害者本人通常难以证明系环境污染的损害后果，这些潜在的损害因其往往比较难举证和定量，从而难以获得赔偿。所以基本上停留在对因环境污染导致发生疾病的直接治疗费用层面，没有考虑或没有充分考虑营养费、免疫力下降补偿费用和其它恢复性费用。因环境污染导致受害人慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因等，即便存在这些损害，赔偿金额也不好确定。实践中有些法院采取待损害发生再作为另案处理的模式。
2.对精神损害赔偿虽有突破，但其适用范围过于狭窄和严格。在环境侵权损害中，经常出现侵权行为对人的生理和心理造成不良影响，使受害人遭受巨大痛苦，但却无具体财产损失的情况。比如，环境噪声使人失眠、记忆力减退、食欲下降，恶臭使人头痛、恶心、寝食不安等。对此类尚无实际财产损失的危害，应当如何赔偿，法律尚未明确规定。关于环境污染中的精神损害赔偿，可以参照最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》所确立的几个因素综合考虑，即具体到环境侵权案件中，可以从危害强度、危害时间、受害人的情况和侵权人的情况等几个方面来考虑精神损害赔偿的数额。特别是要考虑因环境侵权致人精神损害所造成后果的严重性，来决定是否支持受害人精神损害赔偿请求。但是如果将这些因素量化成判决中的参考比重，并建立一套计算方法，各地法院对精神损害赔偿的判决就不会过于严格和保守，从而体现对受害人的公平。
3.财产损害的认定也存在权利保护不周的问题，具体表现在：对间接损失通常不予以赔偿。在环境污染损害赔偿中，受害人主张的误工费、交通费等损失请求，往往不能得到法院支持，理由是这些损失无赔偿依据。而对财产的损失，通常只计算直接经济损失，未计算间接损失和可得利益。如一起网箱养鱼被污染死亡案，7名原告请求赔偿3.4万元，而法院则按死鱼（苗）打捞称重(37.5公斤)，以市价计算，仅判决被告赔偿7名原告共150元。当然，后来此案被改判。
4.环境损害赔偿方面。环境损害是指因环境要素被污染、破坏而导致的环境质量下降或功能丧失，一般可分为生活环境损害和生态环境损害。实践中，无论是刑事案件还是民事案件，对环境损害的赔偿基本上是不涉及的，环境的生态效益并没有量化为经济财产损失由污染者赔偿。
以上问题的主要原因在于法律制度本身的不完善和法律制度实施的外部条件不完善，归纳起来主要体现在以下几个方面:
一方面，我国现行的环境保护法律规范虽然确立了环境污染损害的赔偿制度，但这一法律制度没有界定什么是环境污染损害、损害程度的判断标准及认定、污染损害赔偿的原则、程序、如何计量等。因此，在实践中无论是双方当事人协商、环保部门及相关部门处理，还是人民法院判决，都没有相应的原则、程序、标准可循，使得环境污染损害赔偿制度在一定程度上难以保证有效实施。
另一方面，环境保护法律规范只对环境污染造成的直接损失赔偿，并不是对所有的环境污染损害都进行赔偿，实践中对间接的或潜在的损失，因污染导致的使用和利用效能降低的损失，因污染导致的其他财产损失，如误工费、整修费、租赁损失费、交通费等都不予以赔偿，这不但使环境污染者逃避了应负的环境责任，还损害了受损人的环境权益，又容易出现有的案件赔偿间接损失，有的案件不予赔偿而造成司法不公。例如，2005年11月发生的松花江环境污染事件中，同一污染行为，造成两个不同国家的污染损害，却产生了两种赔偿结果，因为，2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第77条规定受害人所有的直接和间接损失均应赔偿。这对我国受害者是确实是不公平的。
因此，应适当扩大赔偿范围。环境污染致人损害的，其赔偿范围应当体现环境特点，直接损失应予赔偿，间接损失也应赔偿；污染所致人身伤害、财产损失和精神损害应当予以赔偿，污染所致生态环境本身之损害，也应通过治理、修复以及监测、观察实现赔偿。
二、环境司法中有关环境污染事故损失的评估问题
现在环境污染案件普遍存在立案难问题，其中一个重要原因在于审理难，审理难的一个重要原因在于污染事故损失的认定难，为什么认定难，就因为缺乏明确的用于评估环境事故经济损失的核定评估技术和相关规范。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》首次规定了重大环境污染事故罪，并依据危害后果进行定罪和量刑，2006年最高人民法院又对环境污染刑事案件危害后果的认定做出了较为明确的司法解释，但并没有提出相应的损失计算方法，实践中没有统一的操作规范，法律的规定难以得到切实执行。一方面，计算标准和方法的不同，得出的结果相差较大，司法认定难，而且容易产生司法不公。如在2004年2月至4月，中国发生了沱江特大污染事故，严重影响了下游的成都、资阳和其它三个城市的工业、农业以及生活用水，并造成了2亿多元的经济损失，而司法部门判定的污染损害赔偿和行政部门的罚款总额只有2千万元。另一方面，环境损害赔偿缺乏核定评估技术，没有统一的计算标准，往往在认定环境损害赔偿金额难度大，或者对环境损害赔偿问题不予处理。其结果是，环境损害的赔偿很少由污染者赔偿，多是由国家财政拨款用于环境污染的治理和生态工程的建设和保护。这种污染环境违法成本低的现实使环境法中“谁污染谁治理”、“谁开发谁保护”等原则和制度得不到执行。
目前，关于环境污染损失核定评估的专门性技术规范并不多，在计算污染造成渔业资源损失的方面，农业部制定了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》（GB/T21678-2008）。在农业财产的损失方面有《农业环境污染事故损失评价技术准则》(NY/T1263-2007)。该类技术规范在实践中采用较多，体现了较大的司法需求。因此，建议：1.为了指导各级法院客观、公正地审理环境污染刑事案件，应该对刑法中有关环境污染损失认定的条出具体、明确、具有可操作性的技术规范。为此，迫切需要对作为环境犯罪案件定罪量刑依据的直接经济损失的范围予以界定并提出具体的计算方法，从而为法院审理环境违法犯罪案件提供技术支持。2.尽量由环境保护行政部门制定或联合相关部门制定有关核定评估技术规范。例如，北京吴波诉天鸿房地产开发公司、北京人民广播电台环境污染损害赔偿案中关于电磁辐射防护的标准，就因为卫生部（1987年制定）与环保局总局（1988年）制定电磁辐射安全值不统一，引起纠纷。这虽然不是环境污染损失评估方面的标准，但说明凡是涉及环境方面的技术标准应该由环境行政主管部门制定。
三、关于环境污染事故损失的司法鉴定问题
司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。司法鉴定制度包括鉴定机构的资质、鉴定人员的诉讼义务、登记管理、鉴定工作程序等内容。环境污染事故损害的评估与环境污染事故损害的司法鉴定有一定的区别，前者主要内容是对损害的技术评估，后者主要是因果关系，责任大小等问题的认定。但是多数情况下，尤其是在诉讼活动中，评估机构（或鉴定机构）接受法院或当事人委托申请鉴定情况下，两者的活动内容是一致的，鉴定中包括损失评估，也包括因果关系认定等内容。环境污染损害赔偿纠纷案件的审理确实需要事故的鉴定，然而，2005年10月1日开始实施的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（简称《司法鉴定决定》）对环境司法鉴定并没有专门做出规定。环境司法鉴定是分门别类归入三大类鉴定，还是独立作为三大类鉴定之外的鉴定事项更是需要研究。当前，环境司法鉴定存在的问题主要是：
1.对环境污染案件，因果关系和损失的鉴定是关键问题，也是许多案件因事实不清而反复多次审理都未能以判决结案原因，也是很多环境案件判决的法律效果和社会效果不好而导致涉诉上访的原因。环境污染损害赔偿的最大特点，就是污染原因和造成的损失往往要通过鉴定才能够得出，而这种鉴定相当专业、复杂，鉴定成本也相对较高，并没有专门的鉴定机构。现在实践中对环境污染事故的鉴定多由各地的环境科学研究院或环境检测站完成，但由于这些机构都是隶属于环境保护行政部门，其中立性往往受到被告方的质疑，此外，由于缺乏资质，往往认为违反了《司法鉴定决定》。这种情况下，很多案件只能运用调解方式处理案件。例如2007年11月到2008年上半年，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭及清镇市人民法院环境保护法庭在已审结的5件环境污染侵权损害赔偿纠纷案件中，调解结案的就占4件。当然，这既化解了双方的矛盾，促进了社会的和谐，又减少了当事人鉴定费用、诉讼费用的支出，降低了诉讼成本。但是如果当事人双方不愿调解或调解不成，法院必然面临审判上的技术难题。
2.鉴定的机构及职责不明确、不统一。目前，我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，由于种种原因而拒绝接受普通受害者的委托，使得污染受害者难以取得污染证据。如果排污者是当地的利税大户而受到当地政府的袒护，受害者要找到一家愿意接受委托的鉴定单位就更难了。因此，有必要立法明确：接受受害人的委托进行环境污染鉴定并提供报告是环境污染鉴定评估机构的法定义务，是必须履行的。《固体废物污染环境防治法》已经有了类似规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”另外，国家应加快建立和规范环境司法鉴定组织机构，出台统一的技术标准和鉴定方法，避免不同的机构对于同一个案件做出的测评结果出现大相径庭的现象。例如，滕州法院审理的某养鱼户诉某公司环境污染致财产损失案，当地环境检测站对水质进行了检测，当地水产技术推广站对鱼塘损失进行了评估，法院予以采信。因果关系鉴定和损失鉴定多个鉴定，也严重影响了维权的成本和效率。
3.鉴定费用过高，时间长，程序复杂。当事人的维权成本很高，导致不愿维权，放纵环境污染行为，恶性循环。对法院来说，由于环境污染证据鉴定结论具有专业性、合法性、科学性的特征，因此证据具有权威性。但从我国当前实际情况出发，存在着鉴定同一材料不同鉴定机构作出相互矛盾的鉴定结论的现象，因此有必要通过立法规定对鉴定结论查证属实，才能作为认定事实的根据。如加害者和受害人对损失数额有较大分歧，法院往往是根据当事人重新申请鉴定的要求，委托有关专业技术机构或行业检测管理部门进行鉴定和评估。同时，环境污染事故发生后，环境检测部门和环境鉴定部门缺乏配合，往往造成检测结果与鉴定结论的不一致，也不利于环境行政资源与司法资源的节约，诉讼成本高。
4.缺乏配套制度和操作规范。鉴定的专业性、科学性，法官自身对鉴定实质审查判断能力的欠缺，建议立法规定法官对技术鉴定的审查只限于形式审查，建立专家听证制度，负责对技术鉴定进行实质审查，所需费用由国家财政列支。四、关于加强和健全处理环境污染纠纷的立法建议随着环境污染纠纷的日趋增多，加之环境污染纠纷不能及时合理解决，致使厂群关系恶化，矛盾激化，严重影响经济发展和社会稳定。同时涉及环境保护的行政部门对行政处理环境污染纠纷也是各行其是，缺乏协调配合机制。因此，建议对环境污染纠纷处理的立法逐步健全对环境污染纠纷进行处理的法律规范，使各部门对环境污染纠纷处理的程序、受案范围、证据规则，环境污染损害技术鉴定、污染损害赔偿原则及范围、赔偿数额的评估、停止污染侵害的措施等有法可依，有章可循。
一、指导思想
以“三个代表”重要思想为指导，以总书记“让人民喝上干净的水、呼吸新鲜的空气、吃上放心的食物”的指示和总理在全国第六次环境保护大会上讲话精神为指针，以《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《省环境保护条例》等相关法律法规为依据，以污染整治、严格执行环评审批等为重点，全面清理整顿本流域、环境敏感区域、重点污染行业非法排污行为，进一步强化环境管理，切实维护人民群众根本利益，促进环境保护与社会、经济协调发展。
二、工作重点
1、宣传贯彻《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》和《省环境保护条例》。
2、查处影响饮用水源安全的工业废水和和城镇生活污水的违法排污行为。
3、整治燃煤企业、查处二氧化硫超标排放行为。
4、严禁越权审批，对国家法律和产业政策明令淘汰的落后工艺和技术，以及国家要求取缔的能耗高、污染重的“十五小”企业，并进一步排查停产关闭情况。
5、认真执行环境影响评价法和“三同时”制度，对未执行环评审批和“三同时”制度的企业，责令补办相关手续。
6、认真实施市环境保护三年行动计划中的县项目。
7、认真办理建议、政协提案及上级转办的案件。
三、组织领导
为加强环保执法工作组织及领导，经党组研究决定，成立专门的环保执法领导小组。
组长：
副组长：
成员：
领导小组下设办公室，办公室主任为，负责环保执法工作开展情况的小结汇总。
四、工作要求
全体执法工作人员要以促经济、社会、环境的协调发展为出发点，以维护广大人民群众的合法权益为落脚点，严以律己，进一步规范执法行为，提高执法水平，做到严格执法、文明执法、公正执法、依法解决环保执法工作中存在的突出问题，执法务必严格、公正，执法程序务必合法规范。
2、认真贯彻执行国家环保总局颁布的“六不准”和“十项禁令”。
3、各股室站队要按照各自的工作职责，精心组织，扎实推进，将工作逐项抓紧、抓实、抓好、抓出实效，切实推动我县环保工作迈上一个新台阶。
4、年底局环境执法工作领导小组将对执法工作情况进行全面检查，对那些有法不依、执法不严、违法不究、失职渎职的行为，将严肃追究有关责任人的责任。
五、工作制度
为切实提高环境执法质量，规范执法行为，特制定以下工作制度。
（一）行政执法岗位责任制度
1、局长的行政执法责任
（1）对本机关负责实施的法律、法规、规章的贯彻执行负全面责任。
（2）在法律、法规、规章和本机关“三定”方案规定的职责范围内签发本机关的规范性文件。
（3）对重大复杂案件和事项，组织有关负责人集体进行讨论并依法作出决定。
（4）将本机关行政执法责任目标分解落实到分管局领导和机关各处室负责人。
2、各分管领导的行政执法责任
（1）协助局长抓好分管范围内的行政执法工作。
（2）根据局长的授权，负责签发分管股室起草的规范性文件，纠正与法律、法规、规章不一致或者不适当的内容。
（3）根据局长的授权，负责审核、批准分管股室办理的行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等事项（以下通称行政执法事项），纠正与法律、法规、规章不一致或者不适当的内容。
（4）组织实施局长交办其他行政执法事项。
4、有关执法单位负责人的行政执法责任
（1）在局长和分管领导的领导下，全面负责本股室的行政执法工作。
（2）起草或者组织起草本股室职，责范围内的规范性文件并对起草的规范性文件进行审查，纠正与法律、法规、规章规定不一致或者不适当的内容，保证规范性文件草案合法、适当。并报上级备案。
（3）组织办理和审核本股室职责范围内的行政执法事项，依照法定权限和程序向分管领导提出处理意见和建议，保证各项具体行政行为合法、适当。
（4）将本股室的行政执法责任目标分解落实到本处室工作人员，并作好监督检查。
（5）组织实施局领导交办的其他行政执法事项。
5、其他行政执法人员的岗位责任
（1）依照职责权限和法定程序开展行政执法工作，办理或者组织办理职责范围内的行政执法事项，保证各项具体行政行为合法、适当。
（2）办理或者组织办理股室负责人交办的其他行政执法事项。
（二）执法过错责任追究制度
环保行政执法要依照执法范围规定化、执法工作程序化、执法文书规范化要求严格执法。
1、行政执法人员在行政执法时，应当做好对法律、法规、规章的宣传，文明执法，尽职尽责，遵守职业道德。若、，在执法活动中有下列情况之一的应追究责任：
（1）超越权限，；
（2）索贿受贿，敲诈勒索；
（3）弄虚作假、徇私枉法、庇护违法人员；
（4）办理案件认定事实不清，证据不足的；
（5）适用法律、法规不当、甚至错误的；
（6）违反法定程序和期限的；
（7）其他违法行为的。
2、责任划分
（1）承办人的意见经过批准出现错误的，由批准人承担相应责任。
（2）承办人故意或者过失造成错案和执法过错的，由承办人承担责任。
3、追究办法
（1）情节轻微的，经予批评教育；
（2）情节较严重的尚未构成狎的给予党纪、政纪处分，同时罚款100—200元；
（3）构成犯罪的追究法律责任。
4、追究程序
（1）对执法过错问题的调查；
（2）划分责任；
（3）作出处理决定；
（4）书面通知责任人。
执法过错责任人对处理不服的，可在十五日内向局里申请复查，复查决定在一个月内作出。对复查决定不服的，有权向局上一级机关提出申诉。复查和申诉期间，不停止处理决定的执行。
（三）规范性文件审核和上报备案制度
起草或者组织起草本股室职，责范围内的规范性文件并对起草的规范性文件进行审查，纠正与法律、法规、规章规定不一致或者不适当的内容，保证规范性文件草案合法、适当。并报上级备案。
（四）行政处罚案件办案制度
为规范行政处罚行为、完善行政处罚内部监督机制，保证依法行政，根据《行政处罚法》及其他有关法律、法规、规章，结合我局实际情况特制定本制度。
本制度所称的案件是指对行政相对方违反环保方面法律、法规、规章的行为进行行政处罚的案件。
立结案领导审批制度
1、查处违法行为，应及时办理立案审批手续(适用简易程序的除外)。即由办案机构填写立案审批表，明确专人调查处理。遇紧急情况立即查处的，应在三日内补办立案审批手续。
2、本系统行政处罚案件自立案之日起应在二个月内办理完毕；案件复杂需要延长的，经局长批准可以延长，但不得超过三个月，特殊情况下三个月内不能办理完毕的，需报上级行政主管部门批准同意方予延长。
3、行政处罚决定由办案机构按有关规定送达和执行。案件执行完毕，办案机构应按有关规定及时将案件材料立卷归档。
六、持证上岗亮证执法制度
1、查案件的办案人员必须取得行政执法合格证。
2、查案件的办案人员不得少于两名。案件调查先后应进行亮证、询问、取证、现场勘查。
3、办案人员在调查案件时，应先出示执法身份证件。
执法程序制度
1、查处违法行为，应及时办理立案审批手续(适用简易程序的除外)。即由办案机构填写立案审批表，明确专人调查处理。遇紧急情况立即查处的，应在三日内补办立案审批手续。
2、本系统行政处罚案件自立案之日起应在二个月内办理完毕；案件复杂需要延长的，经局长批准可以延长，但不得超过三个月，特殊情况下三个月内不能办理完毕的，需报上级行政主管部门批准同意方予延长。
3、行政处罚决定由办案机构按有关规定送达和执行。案件执行完毕，办案机构应按有关规定及时将案件材料立卷归档。
4、询问当事人及证人应个别进行并制作笔录。询问时由两名以上执法人员进行；询问结束后，询问笔录应交被询问人核对，允许对其更正或者补充，涂改、更正之处应要求被询问人加盖印章或手印。经核对无误后，由被询问人在笔录结束处表明“笔录已阅，与本人所述内容一致”类似语句和日期，并签名盖章或手印，以示负责。办案人员也要分别签字负责。被询问人拒绝签名盖章的，应在笔录上注明。
5、收集与案件有关的证据，有书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。
书证是指原始凭证，收集原始凭证有困难的，可以复制，复制件应标明“经核对与原件无误”字样，并由出具书证人签名盖章或手印。
6、收集证据时，在证据可能灭失或者事后难以取得的情况下，可以先行登记保存，填写《行政处罚登记保存通知单》，并应在七日内查清案情，报经局长批准，及时作出处理决定。
7、办案人员应当全面、公正、客观地收集证据。必要时，可以会同有关部门共同收集。收集证据时，应要求有关当事人在场，对收集的证据要制作笔录。
8、办案人员对与违法行为有关的场所，物品进行现场勘验、检查时，应邀请与案件无关的见证人和有关当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。
现场勘验、检查应制作现场勘验、检查笔录，并由参加勘验、检查人员和被邀请的见证人以及有关当事人签名盖章或手印。
9、为解决行政处罚案件中某些专业性问题需要专业技术人员鉴定的，应聘请相关专业技术人员进行鉴定。鉴定后，应提出书面鉴定结论并签名盖章，注明鉴定人身份。
10、案件调查终结后，行政处罚案件事实清楚，证据确凿的，办案人员应填写《行政处罚意见书》，由办案机构负责人签字后，连同《立案审批表》和证据等有关材料送单位法制机构初审后、报局领导研究审查决定。情节复杂或重大违法行为的，应由局集体讨论决定。
11、在作出行政处罚决定之前，办案机构应依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据以及当事人应享有的陈述、申辩等权利；听取当事人的陈述、申辩，否则行政处罚不能成立。当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
12、凡拟作出责令停产停业、吊销生产经营性许可证、较大数额罚款的行政处罚，在行政处罚决定作出之前，应告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应依法举行听证。(较大数额的罚款，是指对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以10000元以上；对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款。)
13、在履行告知、听证程序后，凡决定给予行政处罚的，应制作《行政处罚决定书》，报局分管负责人签发、《行政处罚决定书》应载明下列事项：
(1)当事人的姓名或者名称、地址；
(2)违反法律、法规、规章的事实和依据；
(3)行政处罚的种类和依据；
(4)行政处罚的履行方式和期限；
(5)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
(6)作出行政处罚决定的行政主管部门名称和作出决定日期。
14、由局或其委托的执法单位作出的行政处罚，《行政处罚决定书》应盖主管局的印章；法律法规授权的组织作出的行政处罚，《行政处罚决定书》应盖本组织的印章。
15、行政处罚案件实行错案追究制度，对当事人造成损失的，依法予以赔偿。文明廉洁执法制度在案件查处期间，办案机构及办案人员应做到廉洁自律，秉公执法，不徇私情，不得接受案件当事人的吃请、礼品，不贪赃枉法。违者按有关规定予以行政处分，情节严重构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
七、案审委员会、执法案件评查制度
1、我局案审委员会由杨河清、康忠荣、陈天伟、肖洪钦、贺占全、严兴武、胡能和、慕守国、唐平月组成。
2、对企业停产、停业、关闭、处罚金额较大的案例，由具体经办人提请案审委员会对其引用的法律依据、执法程序、处罚的合法性、公正性进行集体研究。
3、年底案审委员会将对执法工作情况进行全面的检查，评选出优秀案例进行表彰。
4、对有法不依、执法不严、违法不究、失职渎职的行为，严肃追究有关责任人的责任。
八、行政诉讼复议制度
为保证公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政，根据国家《行政诉讼法》、《行政复议法》有关规定，结合本局实际特制定本制度。
1、公民、法人和其他组织认为我局行政执法部门及其工作人员所作出的行政行为，侵犯其合法权益，向上级行政机关申请复议或向人民法院提讼，由我局按照法律、法规和规章进行应诉事务活动制度。
2、局机关或执法部门在收到《复议案件受理通知书》、《行政诉讼应诉通知书》后，应将受理案件副本交局法规部门，并向分管局长汇报，并由局领导集体讨论应诉事宜。
3、局监察大队负责起草应诉答辩书，并与有关行政执法部门收集证据、材料，在法定期限内，将应诉答辩书和证据、材料送交有关受理案件部门。
4、参加行政应诉活动如局长不能参加，可以委托法制部门代表局长进行应诉，须办理书面诉讼委托手续。
5、根据行政复议决定书和法院裁决书，可分别采取以下措施：
（1）行政复议决定书和法院裁决书，对维持原处理决定的，由局机关按照执行程序发出执行通知书，按照法定期限告知处罚当事人，逾期拒不履行义务的由局机关向人民法院申请强制执行。
（2）行政复议决定和法院裁决书，对原处理决定重新作出具体行政行为或变更的，由局里依法处理。
（3）行政复议决定书和法院裁决书对原处理决定作撤销处理的，该案件是否需或提起上诉，由局领导集体讨论决定，对被撤销属错案处理的，应按照追究过错责任规定，追究有关责任人的责任，并相应作出处理。
6、机关、行政执法部门对行政处罚案件执行完毕后，及时将案件的行政处罚决定书、调查证据、材料、应诉答辩书、法院裁决书、行政复议决定书及有关其他法律文书等有关材料进行收集、装订、归档、保存。
九、接待制度
1、受理群众来信来访要热情接待，认真办理，坚持原则，伸张正义，灵活处理，妥善解决。
2、及时收拆群众来信，仔细阅读，认真记录。办公室主任批阅后呈送局领导阅示或转送有关部门办理。对转办信件要及时转送，跟踪督办，保证件件有着落，结果有登记。
3、对待来访群众，态度要热情诚恳，说话要和气文明，方法要灵活得当，善于运用政策法规耐心细致的做好思想劝导工作。对于集体上访，要慎重对待，及时化解矛盾，防止矛盾激化。要认真整理上访记录，并呈送办公室主任批阅。强来信来访材料管理，做好安全保密工作，防止信件传递延误和丢失。
十、污染事故处理制度
为有效防范环境污染事故特别是重、特大环境污染事故的发生，确保在发生环境污染事故后呢功能有效控制和最大限度地减少人民群众的生命财产损失，根据国家环保局《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》（以下称《暂行办法》），结合我县实际，特制定本制度。
1、适用范围
发生在我县所管辖的排污单位因违反有关规定排放污染物，或在交通运输过程中因意外因素而使环境受污染，造成重、特大环境污染事故；发生化学危险品泄漏污染事故时启用本制度。
环境污染事故等级根据《暂行办法》确定。
2、组织领导
我局成立重、特大环境污染事故应急处理领导小组，在县委、县政府的统一领导下，实施本制度。
环境污染事故应急处理领导小组主要职责：组织、协调有关部门参加重、特大环境污染事故的排险、减害工作，根据现场情况，研究处置、具体排险减害（救助）方案、措施以及决定其他重大事项。
3、报告制度
接到环境污染事故报告后，环境执法人员应立即赴事故现场调查，并对事故的性质和危害作出适当的认定。根据《暂行办法》第七条、第八条规定，（1）凡属重大环境污染事故，立即向县政府及省、市环保局报告，同时报告国家环境保护总局。
环境污染事故分速报、确报和处理结果三类。速报从事故发生起，48小时内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果在事故处理完后立即上报。
报告内容按《暂行办法》第九条执行。
4、本制度的实施
在发生重、特大环境污染事故使环境遭受严重破坏，人民群众身体健康受到严重危害或财产受到重大损失（直接经济损失五万元以上），造成严重社会不良影响时，实施本制度。
（1）接到报告后，立即组织环境监察人员赴现场，对事故的性质和危害程度作出初步判断，并立即向局领导报告，环境监测站立即组织监测人员携带必要的采样分析仪器赴现场。
（2）按报告制度逐级向县政府或有关部门报告事故发生的时间、地点、类型和主要污染物质以及产生的危害程度或可能造成的危害。
（3）对有明确污染源的应责令立即停止排放污染物。属于化学危险品类型的，立即请求公安、消防部门协同处理，必要时召集相关专业人员赴现场处理。
（4）对发生有毒物质污染可能危及人民群众生命财产安全的，应立即采取相应有效措施，控制污染事故蔓延，并通知当地政府或村级组织，做好防范工作，必要时，应疏散或组织群众撤离。
（5）初步查明造成污染事故的原因及污染物质后，组织有关专家，有关部门及当地政府，群众代表、有关当事人商讨消除或减轻危害的方案、措施。
（6）消除或减轻危害的方案、措施确定后，立即组织人员实施。
（7）危险或危害排除后，召集有关部门做好善后工作，妥善处理环境污染事故。
5、本制度未尽事宜，按照国家有关法律、法规和规章执行。
十一、污染纠纷事故处理制度
1、目的
为使环境污染事故纠纷调查处理工作规范化、制度化，提高依法行政效率，切实保护国家、集体、公民利益，有效维护社会安定，特指定本工作规范。
2、适用范围
适用于本辖区内因环境污染所造成的纠纷时间的处理。
3、引用文件
《中华人民共和国环境保护法》
《民法通则》
《中华人民共和国大气污染防治法》
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》
4、职责
（1）监察大队负责环境污染纠纷的受理和调查处理工作；
（2）环境监测站负责环境污染的监测工作。
5、程序
（1）受理登记
①当事人请求本局处理污染纠纷的应填写《环境饿纠纷处理申请书》。调查处理环境污染纠纷以当事人的请求为前提。街道当事人书面或口头请求，环境监察人员应认真登记备案。
②受理的条件为：有污染损害事实污染侵权行为人有排污行为；排污行为与污染损害之间有一定的因果关系的；提起请求时间未超过法定三年的期限；
（2）调查取证
①环境监察人员在案件受理后，除了对当事人提供的证据进行审核外，在当事人无法收集证据的情况下，受其委托，监察人员还有依法、客观、公正、全面地收集与案件有关证据。
②负责调查处理的环境监察人员，应在纠纷当事人的配合下作现场勘察，调查取证，纠纷当事人有提供有关数据、证据、建议的义务。
③调查核实污染事实，需要专业技术鉴定的，由当事人委托有资质的监测部门进行监测并作出监测报告。
（3）处理
①监察人员处理环境污染纠纷，应遵循以下原则：
a)在核实事实的基础上做好双方当事人工作，使双方互谅互让，将污染纠纷解决于萌芽阶段，防止事态扩大和矛盾激化；
b)充分考虑受害方利益，以事实为依据，以法律为准绳，公正，公平地作出处理
②对调查取得的证据，信息及当事人提供的证据进行汇总分析，理顺案情，辩明是非，分清责任。
③如果双方当事人都愿意接受调节，开当事人参加协调会，制作笔录，签定《环境污染纠纷调节协议书》，一式三份，在《环境污染纠纷调解协议书》上签字，加盖单位公章，送达双方当事人。
④如果有一方当事人不愿意接受调解，应告知当事人可以通过民事诉讼途径解决环境污染纠纷，调处结束。
（4）结案
①双方当事人通过调解达成协议的，环境保护部门作为见证人，留一份协议存查，并写出纠纷处理过程的结案报告。
②对调解不成的，应告知双方当事人可采取民事诉讼途径解决纠纷后，写出结案报告。
（5）立卷归档
经办人将全部材料及时整理，装订成卷，按一式一卷要求存档备查。
十二、环境评价审批、三同时验收制度
1、所有建设项目必须严格执行《环境影响评价法》和环保“三同时”制度。
2、建设项目必须先按《建设项目环境保护管理条例》分类整理名录，确定其评价类型。
①建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。
②建设项目对环境可能造轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。
③建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
3、对于建设项目编制环境影响报告书和报告表的由局管理股负责，要求建设单位请有资质的评价单位编写，并通过评审，方可以进行交政务中心下发审批文件，对建设项目只需要填报环境影响登记表的有政务中心负责办理。
4、所有建设项目审批后必须严格执行环保“三同时”制度，同时进行监管，经过管理股进行环境保护“三同时”竣工验收，政务中心方可发放排污许可证或者排污临时许可证。
十三、排污申报制度
1、排污申报登记的目的
排污申报登记工作是其他环境监察工作的基础。通过排污申报登记工作，准确掌握每个排污单位的污染物排放状况及生产状况。既有利于抓住重点，强化环境管理，还可以为环境规划和污染综合治理提供科学依据。
2、排污申报登记的内容
①排污单位在环保行政主管部门指定的时间内，填写《排污申报登记表》申报其排放的污染物种类、浓度、数量、排放去向、排放方式及排放地点。
②污口规范化整治—排污单位应如实填写《污染源排放口申报表》，向环保部门申报污染物排放口的数量（排污单位的污染物排放口必须是排出单位的排放口）。排污单位应按环抱“便于采样，便于计量，便于监督管理”的要求，对排放口进行整理和树立标志牌。
3、排污申报登记的依据
①《中华人民共和国环境保护法》第二十七条规定：“排放污染物的企业事业单位，必须依照环保行政部门的规定申报登记”
②《中华人民共和国水污染防治实施细则》（国务院令第284号，2000年3月20日）第三十八条第（一）项规定：“拒报或则慌报国务院环境保护部门规定的有关污染物排放申报登记事项的，可以处1万元以下的罚款”。
③《排放污染物申报登记管理规定》（1992年8月14日国家环保局令第10号）
4、排污申报登记的管辖对象：一切企业事业单位
5、排污申报登记的审核
排污单位递交排污申报登记表后，有负责该辖区的环境监察人员（至少2人）负责进行初步审核，根据实际情况签定意见，在报相关领导进行审核。
十四、排污许可证制度
1、对排污量小，规模小的企业，且企业地址没有变换的，凭以下两项条件方可以换证。
①企业老板必须持有环境监察大队、环境监测站负责人及分管政务中心环保窗口工作领导签具意见的换证申请表。
②企业老板必须将原申领的临时排污许可证交回给窗口，如该企业原临时排污许可证丢失，视为未办理环保审批手续，必须重新办理审批手续后方可发临时排污许可证。
2、对排污量大的企业，或规模较大的建设项目，或企业地址有所变换的企业，在具备第一项中的两个必备条件外，还必须做到以下的两点，方可予以换证。
①排污量大的企业，或规模较大的建设项目（电站500千瓦以上），必须持有环保“三同时”验收合格文件，可发放排污许可证，否则只发放临时排污许可证。
②企业地址有所变换的企业，或在原址、原生产规模的基础上进行改建和扩建的企业，必须通过重新进行环境影响评价和审批，方可换发临时排污许可证。
3、对具有一定规模且未经过环保审批的污染企业，必须补办环评和审批手续，否则，不得违法违规出具任何认可文件和颁发有关证照。
十五、排污费征收管理制度
1、征收排污费的目的
征收排污费作为一项环境管理制度，是为了促进企业事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。
2、收排污费的性质
征收排污费是国家管理环境的一种经济手段，是环境保护行政部门代表国家依法向国家排放污染物的单位强制收取的一定的费用，是对环境造成污染的补偿性收费。征收排污费属于行政事业性收费，其收入纳入地方财政，实行收支两条线，专款专用。
3、征收排污费的范围和对象
《省征收超标准排污费实施办法》规定征收排污费的对象为：在本省境内排放污染物的企业，事业单位、部队、个体工商户、合伙经营者和个人。
4、征收排污费的依据
依法依据
①《中华人民共和国环境保护法》第二十八条：排污水染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴哪超标排污费，并负责治理。水污染防止另有规定的依照水污染防治法的规定执行。
②《排污费征收管理条例》
③《省征收超标准排污肥实施办法》
（2）事实依据
①排污单位每月（季）向环境监察部门申报其污染物的种类、浓度和数量的资料。
②环境监测部门提供的环境监测报告。排污单位拒报、瞒报、虚报，环境监察部门依法核定排污单位的污染物排放量。
关键词：环境污染 政府责任 监管责任 纠纷解决责任 侵权责任
引言
环境污染造成的法律纠纷是一个十分复杂的问题。建立环境公益诉讼、扩大诉讼主体范围、完善环境保护法和侵权责任法等已经成为了各家的共识，其出发点在于保护公民的环境利益与诉讼权利。政府作为环境污染侵权法律关系中不可缺少的一环，在整个纠纷的产生、解决过程中扮演着关键的角色。
一、环境污染侵权纠纷中的政府责任
环境污染造成损害，侵权人的存在形式有两种：一是公民、法人及其他社会组织造成环境污染；二是政府行为造成的环境污染。客观而言，环境污染的发生必然会涉及到政府作用。对于不同的形式来说其中政府的责任也有所不同。
在第一种形式中，政府责任可能包括监管责任、纠纷解决责任。造成环境污染的行为大多数是非法行为，即违反了法律法规的规定造成了环境的损害；另外，为了促进社会生产与经济发展的顺利进行，部分后果可控的污染在法律范围内是被允许的。无论是合法的环境污染，还是非法的环境污染，作为环境保护的主管部门都责无旁贷地应当监督可能造成环境污染的单位、个人的行为，并对涉及到环境方面的事宜进行统筹管理，以保护和合理利用环境资源。一旦出现了环境污染，除非是不能预见、不能避免的特殊情况，否则便意味着环保部门没有尽到保护和利用环境的义务。在环境污染纠纷发生之后，就现有法律规范而言并不足以让环境利益受损的当事人通过诉讼手段获得完全的救济，法院拥有最终的裁判权力，但缺少很多灵活处理纠纷的余地。不管是诉前纠纷解决还是损害赔偿的实现都需要政府的职能部门参与其中，发挥调解作用。这种纠纷解决的责任也是对监管职能未完全实现造成环境污染后果的弥补，即第一性责任引起的第二性责任。
在第二种形式中，政府行为造成环境污染损害了当事人的利益，一般情况下可以认为属于民事侵权。从契约自由的理论角度出发，政府权力来自于公民个体的权利让渡，公民信任政府并将本来属于自己所有的保护、监管环境的权力交由政府来行使，若政府不但没有尽到责任反而造成环境污染的后果，那政府向权利受损害的当事人承担侵权责任也就理所应当。既然是基于契约而产生的侵权行为，则其责任的本质也应与普通侵权无甚差别，政府与当事人权利地位在理论上应当平等。与上一种形式所不同的是，政府自身的行为所导致的侵权后果发生，由于政府部门职能、权力划分等较为复杂而导致往往无法进行有效监管，有些时候环保部门认为政府将从事的行为不会对环境造成损害或损害在可控的范围内，这些情况在污染发生之后都很难追究监管责任。此时由于政府自身的问题导致侵害了当事人的权益，因此通过追究环境侵权责任就可以实现权利的救济，并就政府本身而言也会根据法律规定对责任人问责，故监管责任也就能够被侵权责任所吸收和消化。即便是政府行为造成的当事人利益损害，政府也不能免去纠纷解决的功能。这点从道理上讲与行政复议的法理基础有些类似，纠纷的解决可以借助政府之间的领导与被领导关系，既有责任实现的必要，又不会造成责任之间的冲突竞合，所以在第二种形式下，政府的责任应包括侵权责任和纠纷解决责任。
二、纠纷所涉及到的三方关系
概括来说，环境污染侵权纠纷涉及了侵权人、政府、受害人三方之间的三角形关系。如上所述，政府有时会成为侵权人，此时并一定产生三角形中的两个顶点重合，因为作为侵权行为人的政府和进行监督管理、解决纠纷的政府并非同一主体，而是分属两个不同的概念之中。受害人应从广义理解，不仅指实际权益受损害的当事人，也包括与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人，包括检察机关、环保机关、社会团体和其他单位或个人。在上述三方关系之中，因为受害人处于弱势地位，所以无论从法律规范还是司法实践的角度考虑都应当成为受到特殊保护的对象。但因我国现有法律规定的不完善、实际情况的复杂使得受害人往往难取证、难、难胜诉、难赔偿。
三、结语
对于当下复杂的全球形势，改革仍在持续和不断深入，面对经济发展的迫切要求我们往往忽略了环境污染可能造成不可逆的影响。在面对频频发生的环境污染案例中应当有所觉悟和警醒，政府也意识到了这一点，并在通过各种措施缓解这一社会矛盾。令人欣慰的是在司法实践中，各地方已经陆续开展了这方面的实践工作，为法律规范的完善提供了现实素材。我们现在所憧憬的不仅是有朝一日能够拥有一个美好的制度体系，更希望我们的环境资源被耗费殆尽之前能够看到这个体系的建立。
参考文献：
[1]王世进，曾祥生.侵权责任法与环境法的对话:环境侵权责任最新发展——兼评《中华人民共和国侵权责任法》第八章[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2010(3)：402-407
[2]陈聪富.环境污染责任之违法性判断[J].中国法学，2006(5)：79-96
关键词：饮用水源；管理体制；纠纷解决
中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0124-03
一、问题的提出——“青草沙”水质危机
“青草沙”，是位于长江口崇明岛和长兴岛之间的优质水源地，目前已成为上海市内接近50%人口的自来水来源地，亦是上海逐渐摆脱对黄浦江上游水依赖的重要工程。上海的黄浦江虽被誉为“母亲河”，但早已被水质恶化的阴影所笼罩。而被称为“百年战略”的青草沙水库，在其建成的第三年就引起了水务系统人士对其水质恶化的担忧。有专家学者提出，长江口水质目前氮、磷含量偏高，青草沙水库存在富营养化。如果“青草沙”一旦遭受水质污染，那么，人口众多的上海则不得不采取海水淡化等高成本方式取水[1]。“石油危机之后，下一个危机是水”、“照现在这样对待它，它只能成为被人们所糟蹋的肮脏的奴仆。”[2]从青草沙水质危机中不难看出淡水资源的重要性，可淡水饮用水源所面临的危机也使我们不得不重新审视饮用水源的法律体系，从而维护我们的生存之根本。
二、我国饮用水源的现状
（一）饮用水源的界定及与相关概念的区分
要想对饮用水源做出界定，就必须区分水源、水资源及饮用水源的概念[3]。目前许多学者，对三者之间的概念很少做区分，有时甚至是交叉使用。对于水源，《英国大百科全书》称“水源为自然界全部所有形态的水体。”《中国百科大辞典》认为“水源是地球表面可供利用的水，包括水量、水域、水能资源。”因此，水源主要是指水的来源，既包括可以利用的水，也包括不可以利用的水。水资源则是指在目前经济技术条件下，具有实际利用价值的水，包括地表水和地下水。显而易见，水资源的显著特点就是实际利用价值，对于那些不具有实际利用价值的水，则不属于水资源。而对于饮用水源的定义，学者可谓众说纷纭，笔者赞同这一观点：饮用水源是指可供人们饮用的，并逐年可更新的水源，即大陆上由大气降水所补给的各种地表、地下淡水的储藏量和动态水量[3]。饮用水源的显著特点是可供人饮用，对人身体健康无害的淡水资源。综上，水源涵义最广、水资源次之、饮用水源最后。
（二）我国饮用水源现状
1.我国饮用水源不足
饮用水源十分重要且特殊，但由于饮用水源在时间、空间上分配的不均衡，造成了世界上许多国家和地区缺水。①对于我国来说，北方地区旱季多、河流少，淡水资源相对不足；而南方地区，雨季多、河流多，淡水资源相对充足。据调查，全国地下水资源量多年平均为8 218亿立方米，其中，北方地区（占全国总面积的64%）地下水资源量2 458亿立方米，约占全国地下水资源量的30%；南方地区（占全国总面积的36%）地下水资源量5 760亿立方米，约占全国地下水资源量的70%。从总体上看，全国地下水资源量由东南向西北逐渐降低。②由此也可得知，我国饮用水源储量明显不足。
2.我国饮用水源污染严重
由于我国环保事业起步晚，公众对环境保护的意识不强，因此对饮用水源的污染比较严重。在我国，对于饮用水源的污染主要来源于生产生活污水。以2009年1月全国地表水水质为例，地表水水质月报的范围是长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河共七大水系213条河流的418个国控断面和太湖、滇池、巢湖等28个（座）重点湖库的264个点位（断面），其中，在该月，中国环境监测总站组织监测了七大水系（含国界河流）183条河流的376个断面。其中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占54%，Ⅳ、Ⅴ类占25%，劣Ⅴ类占21%。总体上呈中度污染，主要污染指标为氨氮、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。①由于饮用水源污染严重，使得我国的饮用水供求关系更加紧张。
三、我国饮用水源法律体系的不足
（一）饮用水源立法的不足
法律是利益博弈的结果，是社会生活的反应，是纠纷解决的重要手段。我国饮用水源的法律法规数量少，对其进行调控主要有《宪法》、《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《饮用水源保护区污染防治管理规定》以及一些国务院部门做出的标准②等。此外，对于农村饮用水源的保护更是不足，由于我国农业人口多，人均耕地面积少，为了获得单位面积上粮食的高产量，许多农民不得不求助于化肥、农药等化学物质，而这些有毒的化学物质极易造成饮用水源的污染。这些农药、化肥等，正如杀虫剂一般，是死神的特效药，是“杀生剂”[4]。
（二）对法律责任规定的不足
这种不足主要表现如下：首先，对于环境行政机关来说，许多法律法规未规定环境行政主管机关在违法作出行政行为的情况下应负的法律责任，如违规批准排污许可证，而多是规定了补救措施，这不利于对环境行政机关形成有效的约束机制；其次，对于公民、企业来说，根据审批许可证的审批范围，砍伐了水资源保护区的森林后，需完成更新造林任务的任务，但对于森林砍伐后生态效益的丧失却缺乏相关责任的承担，或者说更新造林的补偿远不能弥补森林的含蓄水源[5]等生态效益，此时，行政机关的执法不力更是缺少应该承担责任的规定。此外，对于第三人导致饮用水污染后追究责任应依据《水污染防治法》第85条解决还是依据《侵权责任法》第68条来解决，学术界尚存在分歧。
（三）对公众环境权益保护的不足
公众的环境权益主要包括公众环境的知情权、参与权及诉讼权利[6]。据此，公众有权要求水质监测机构公布饮用水源的质量、价格、监测力度、监测方法等。此外，对于侵犯公民饮用水源权益的行为，还有权提起行政诉讼或民事诉讼。由于饮用水源具有公有性，如果对饮用水源不进行有效地保护，不引入第三方环境保护公益组织的力量，放宽民事诉讼的立案资格，允许第三方主体提起公益诉讼，就容易陷入公有地的悲剧。目前我国已经进行了《民事诉讼法》的修改，但立法机关却拒绝了环境公益诉讼的草案，只是在诉讼的主体资格有所扩大。③
（四）饮用水源管理体制的不足
首先，我国《水法》第12条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”国务院水资源行政部门负责水资源的全国统一管理，而对于重要的江河湖泊设立流域管理机构。目前，我国存在着七大江河的流域管理机构。④对于此种体制，不免令人质疑，流域之间与区域机构之间没有服从关系，他们之间的权力配置如何设置与分配？[7]其次，对于饮用水源的管理权力相对分散，涉及的行政部门较多，如环保部门、水利部门、矿产部门等，这种管理模式容易出现交叉、无序管理等，如对于地下水源，是否归于矿产部门管理就存在理论争议。⑤
（五）饮用水源纠纷解决机制的不足
环境侵权是一种特殊侵权，采取无过错责任原则，中国环境立法最早规定“无过失责任制”是1982年的《海洋环境保护法》中[8]。然而随着社会的发展，水源环境纠纷日益复杂化，除了采用“无过错责任原则”外，对于饮用水源纠纷的处理还需要统一的综合治理机构，这尤其以跨行政区域饮用水源的纠纷最为典型。由于跨行政区域的水流可以把一个地方的污染转移到其他地方，如果没有综合决策和管理政策，就容易产生区域间的饮用水源纠纷[9]。因此，在跨区域的水污染中，急需一个强有力的统一机构，以便能顺利地解决饮用水污染纠纷。
四、我国饮用水源法律体系的完善
（一）完善饮用水法律体系
1.制定《流域管理综合法》
每一条河流因其水文特征、流域特征等，都可以单独立法。借鉴国外的立法经验⑥，根据我国的具体国情，我国也应建立以流域管理为主的法律法规。中国《21世纪议程》提出“建立和完善以河流流域为单元的饮用水源统一管理体制”，而我国现存的流域管理法律数量少、效力低、内容散乱，如《太湖流域管理条例》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》、《松辽流域水污染防治暂行办法》等，多属于行政条例、规章，因此应制定一部综合性的流域管理法，成为我国重要的江河湖泊流域立法的指导，也可以有效地避免我国流域立法的无规划和盲目。
2.加强对饮用水源保护区的保护力度
纵观国外关于饮用水源保护的立法，其主要的法律制度有：饮用水源水质标准制度、饮用水源水质监测制度、饮用水源保护区制度等[10]。而我国对于饮用水源保护区的保护力度明显不够，由于饮用水源保护区多处于农村，当地居民的利益如果得不到保障，就很容易产生污染饮用水源的行为。此外，农村人民环境保护意识相对较低，容易产生污染饮用水源的现象，如固体废物垃圾、农药、化肥污染等，因此为了有效地保护饮用水源保护区，需要制定更加具体、可操作的法律，以及对饮用水源保护区内居民补偿、搬迁等费用[11]。
3.明确规定违反饮用水源法律的责任
明确规定违反饮用水源法律的责任，如，当第三人导致饮用水污染后，公民可以依据《水污染防治法》第85条，即“水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿”，也可以依据《侵权责任法》第68条，即“因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。”虽然，根据《立法法》第85条之规定，可由全国人民代表大会常务委员会裁决。但显然应依据《侵权责任法》为依据，更有利于公民的权利保护。此外，对于环境法律责任的科处，还要考虑环境的生态效益，从而防止环境损害的进一步扩大。
（二）完善饮用水源的协调纠纷调解机制
1.建立跨行政区域纠纷协调解决机制
我国淡水资源储量的充足与否受制于江河湖泊。由于这些江河湖泊多处于省际、市际、县际等交界处，且我国行政主管机关的强势、流域管理机关的弱势，因此容易引发不同区域间对饮用水源的权力、利益的争夺，为此应建立跨行政区域纠纷解决机制，建立以流域管理机关为主，各相关政府参与的协调纠纷解决机制，实行预警和紧急处置制度，促进信息交换和情报交流，使我国目前流域行政管理系统化。当然这涉及纠纷解决机制的行政主体的地位问题，为了有效地解决饮用水源纠纷，笔者认为，这一纠纷解决机制的设置应归属于上级行政主管部门，如果省际，则归属于国务院；如果市际，则归属于省级政府；如果县际，则归属于市政府。如目前上海已建成的青草沙、黄浦江上游、陈行及东风西沙四大水源地，其源头皆来自江苏管辖内的太湖和流经江苏的长江口，为了保护好上海水源，则可成立一个由水利部为主体、上海和江苏地方政府为辅助的协调纠纷解决委员会。
2.选择性环境纠纷解决方式的引入
选择性环境纠纷解决方式，又称替代性环境纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution，简称ADR方式），是一种非司法诉讼的环境纠纷处理方式。美国是ADR现代制度的重要发源地之一，在20世纪以后，美国成立了众多的ADR机构，包括各种法院、美国仲裁协会、近邻司法中心、全国纠纷解决中心和司法仲裁协调机构[12]。现阶段，虽然我国在处理饮用水源纠纷时，也引用了此种制度，如行政机关的裁决行为，但都局限于行政机关这一主体，因此我们可将有能力、有资历的仲裁机构、事业单位引入，从而使这一制度适用范围扩大，更具有灵活性和可行性。此外，我们还应该将ADR方式这一处理结果与诉讼活动联系起来，从而使其发挥真正应有的作用。
（三）完善水源保护奖惩制度
在我国目前的饮用水源法律体系中，《水法》等法律文件大多为禁止性规定，而缺少鼓励性规定，在强调对破坏饮用水源者的惩罚力度时，缺少对遵守保护饮用水源者的奖励力度，因此不能形成“奖惩有度”的社会激励机制。环境保护奖励制度，是指法律形式规定的，对环境保护有显著成绩和贡献者给予的赞许和鼓励[13]。对于对饮用水源保护、利用有贡献的公民、企业和公益事业单位，可以适当地进行物质或者荣誉奖励；对于对饮用水源保护有所作为的行政机关，可以作为年末行政机关单位人员的考核标准，充分调动他们在保护饮用水源的积极性，从而形成良好的社会风尚。
参考文献：
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[2]芭芭拉·沃德，等.只有一个地球[M].长春：吉林人民出版社，2005：95.
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[10]蓝楠.饮用水源保护法律调控研究[M].北京：中国政法大学出版社，2005：35.
[11]合肥两大水水源保护区内首批村民昨起搬迁[EB/OL].http：
///gundong/detail_2012_08/25/17077514_0.shtml，[2012-08-28].
论文关键词：环境公益诉讼；原告；诉讼费用；举证责任；前置程序
尽管我国《环境保护法》第六条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但未进一步设计出一套针对性强、程序合理、具有可操作性的制度去解决环境公益诉讼问题。鼓励公众参与保护环境不仅仅是人们道德上的善良愿望，同时也是每个人在实际环境保护行动中勇于参与、相互协助的积极行为。为切实实现公众维护环境的参与性，希望在立法时对环境公益诉讼的原告、诉讼费用、举证责任和建立诉讼前置程序四方面予以明确。
一、环境公益诉讼的原告
（一）适格原告的理论依据——诉权理论
任何权利都应有相应的司法救济制度，而提讼的前提就是提讼者应享有诉权。诉权是基于民事纠纷的发生，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。诉权的内涵具有双重性，即程序内涵和实体内涵。诉权的程序涵义即在程序上请求法院行使审判权，这种意义上的诉权的行使，旨在启动诉讼程序和从程序上请求法院行使审判权，具有将民事纠纷或争议引导到民事诉讼中的程序功能。诉权的实体涵义是指保护民事权益和解决民事纠纷的请求，是审判权保护的核心对象。二者是手段和目的的关系，并相辅相成共同构成诉权的完整内涵。从权利的角度看，一般情况下，诉权主体即为民事实体争议主体，此种主体拥有的诉权必然具有完整的双重涵义，但在特定条件下，诉权的双重涵义有可能分离，因为如果绝对地把诉权主体界定为直接利害关系人即民事实体争议主体，就必然会导致大量的民事权利得不到民事司法审判权的救济，民事纠纷得不到及时合理的解决，这无疑背离民事诉权的宗旨。因此，出于权利必须救济和解决民事纠纷等民事诉讼目的的考虑，赋予非实体争议主体的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉权主体范围，这种情况不构成对他人诉权的侵犯，这就解决了为他人利益而进行的客观诉讼主要是公益诉讼所存在的理论难题。当今“诉权”的赋予，很大程度上是为了维护公益的需要。凡是涉及面广、影响重大、但非具体影响到特定公民的案件就必须扩大诉权的主体范围，以维护公共利益。如果公益和私益并存，法律不仅要保护公益，而且同时要保护相关私人利益，即在赋予私人诉权的同时，赋予环保组织、公民、检察官等以维护公益为目的的“诉权”。这里“扩大诉权主体范围”、“赋予诉权”实质上就是变诉权当事人的单一化为多元化。
（二）适格原告的分类及制度构建
根据诉权理论和民法上对民事主体的分类，一般认为环境公益诉讼原告分为以下几种：公民，民间环境保护组织，检察机关，环保行政部门。但是行政机关应该予以排除，因为按照《环境保护法》规定，国家已经赋予了有关环境保护机关以管理和监督的职责，如果在这样的情况下还产生了环境污染事件，行政机关是要担负起行政不作为的责任，更不能提讼。
1、环保组织
环保组织不仅具备参与相关活动的能力，而且基于其成员的要求与组织宗旨，理所当然应成为环境公益诉讼的原告。环保组织作为公益性组织，其成立的目标就是保护环境，和一切破坏环境的行为斗争，改善公民及其后代的生活环境是民间环境保护组织的宗旨。在它们成立的目的和宗旨的激励下，在环境事业热爱者的带动下，必然会产生强大的内在动力，从而更好地保护环境。由于受害人利益社团利益与社会利益具有相当突出的一致性，这些社会团体作为民事公益诉讼适格的当事人有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。民间环境保护组织由于其专业性使其成为提起环境民事公益诉讼的最佳人选。但是民间环境保护组织也有自己缺点，我们可以通过一些制度的构建尽量避免这些缺陷。
首先是资金问题。民间环境保护组织的优势，很大程度上是因为其具有专业的人员和技术。民间环境保护组织作为一个非营利性团体，没有雄厚的资金很难充分发挥作用。因此，法院应该建立奖励机制，在污染企业缴纳的罚款里面拿出一定比例给提讼的民间环境保护组织，具体的比例可以以司法解释的方式予以明确，可以借鉴司法实践中有益的做法，如5％比较合理，不仅可以激发他们的积极性，而且还能够缓解组织运转资金紧张的问题。
其次要限制其庭外和解的权利。发生环境污染事件以后，很多企业为了挽救自己的名声，为了减少经济损失，也许会和组织的主管人员进行私人交易。为了不让环境保护组织成为谋取私利的工具，我们应该尽量禁止庭外和解的行为。但是为了节约司法资源，加强办案效率，在法官审查同意，不损害社会公共利益的前提下，允许达成调解协议，而且法院有职责去监督调解协议的执行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同时又侵害了公共利益的行为，以原告身份向法院。这是因为环境侵权案件必然或多或少、或迟或早地会波及到公民个人的利益。因此，公民在纯粹的公益诉讼中是具有诉的利益的，只要公民个人在诉讼中能够有充分证据证明自己所主张的利益具有社会公共性，并且正在受到侵害，他就应该具有原告资格。
按照环境权理论，似乎每个公民都有权对损害环境的行为提讼，可是放在现实的司法程序中，公民诉讼的积极性问题则突出的显现出来。从公民诉讼的本质上来看，存在着一对不可调和的矛盾：首先，诉讼的目的是保护公共利益。其次，诉讼需要付出高昂的代价。“利他”和“高成本”带来的矛盾是阻碍公民积极诉讼的一道屏障。为了激励公民个人提讼，应建立起来相应的支持机构，如环保组织在物质上支持个人环境公益诉讼；媒体上应在在舆论上支持，对此诉讼进行全程报道，避免一部分企业为了经济利益而进行的暗箱操作和打击报复；政府应该对于这类诉讼给予鼓励和物质支持，法院在可以在判决中拿出一定比例的罚款奖励原告。
3、检察机关
检察机关参加民事诉讼肇始于法国。无论是大陆法系或英美法系检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。随着民法的基本原则由个体本位向社会本位转化，在私法领域，国家干预民事活动日益加强。虽然现行的《民事诉讼法》还没有做出检察机关可以提起民事公益诉讼的规定，但实践中，检察机关作为原告提起民事公益诉讼不在少数，并且取得了相当成效。因此结合我国司法实践的具体情况，借鉴国外的立法经验，充分行使检察机关的法律监督权，赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格是必要的，使其能代表民事公益权利主体对侵害民事公益的行为提起并参与民事公益诉讼，维护广大公民的民事权利。
二、环境民事公益诉讼的诉讼费用及其承担
民事公益诉讼诉讼费用的承担对民事公益诉讼影响重大，它直接影响了民众提起民事公益诉讼的热情。其中法律规定诉讼费用一般由败诉方承担，但为了避免滥诉的出现，一般要求原告预交诉讼费用，而且除个别类型的案件按件收费外，其他案件都是以诉讼标的额为依据来确定诉讼费用的。这种规定不利于激发公民提起民事公益诉讼的热情。若要在中国建立环境民事公益诉讼制度，应从以下几个方面确定诉讼费用收取方法：
（一）民事公益诉讼中免予预先收取诉讼费用
环境民事公益诉讼一般涉及的标的额很大，诉讼费用也非常可观。如果要求原告预先支付诉讼费用，无疑会给原告造成巨大的负担，造成原告被迫放弃进行诉讼。但是为了防止滥诉的发生，需要收取原告一部分保证金，这个数额应当参考当地经济发展水平和人均收入适当收取。在经过法院审查之后，合理的诉讼应当受理并返还保证金；若不合理，不但驳回而且应当没收保证金以示惩罚。
（二）按件收取环境民事公益诉讼的诉讼费用
中国按标的额收费在一定范围内是合理的，但对于环境民事公益诉讼则不合理。因为人是为了公益而提讼的，环境公益诉讼由于涉及到一定的技术问题，本来所需要的费用就比较大，而且案件的标的额通常都比较高，如果还按照传统的方法以标的额收费则会打消人的积极性，不利于环境公益的保护，为此科学合理的诉讼费用承担方式就十分重要。因此可以使用按件收取诉讼费用的模式，这样可以做到以最小的成本换取最大的诉讼效果。
（三）合理分配诉讼费用
对于诉讼费用的承担，首要原则当然是败诉方承担。但如果是原告方败诉，对于在诉讼过程中花费的诉讼费用可以以以下几种情形负担：1、由国家财政负担一部分，因为环境民事公益诉讼不是私益诉讼而是公益诉讼，为了不特定多数人的利益，这应当是国家的职责，但是由公民个人代行，故国家财政应当予以支持；2、进行诉讼费用保险。国家在保险公司益诉讼保险，根据投保人与保险人的约定为民事公益诉讼提起人支付诉讼费用。适当引入诉讼保险机制不仅可以减轻国家财政的负担，而且还利用商业资本大大降低了风险。
三、环境民事公益诉讼的举证责任分配
（一）一般民事案件举证责任的分配
《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，这就是普通民事案件中所实行的“谁主张谁举证”规则。那么主张权利或法律关系存在、变更和消灭的当事人，对存在、变更和消灭该权利或法律关系的要件事实负证明责任。在大多数案件中，按照上述标准分配证明责任能够获得公平合理的结果，但有时难免也会出现少数与公平正义要求相悖的例外情况，对少数例外情况的案件则需要对证明责任的分配标准进行修正。
（二）环境公益诉讼案件举证责任的分配
现行法律对环境污染案件的举证责任有着许多规定，如：根据《最高人民法院关于民事证据的若干规定》第三条规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；《侵权责任法》第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；第六十六条规定因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
上述两个法律条文的基本精神和原则没有改变。环境侵权行为的间接性、潜伏性和复杂性特点决定了难以证明环境侵害行为与损害后果之间存在直接因果关系。污染和破坏后果的存在需要技术手段加以辨明。因此，因果关系乃至污染者之故意过失，往往需要专业知识和高科技为基础，甚至需要专业人才加以鉴定是否存在。对被害人而言，要其举证证明因果关系与故意过失之存在，无疑有事实上的困难，甚至不可能。实践中，原告大多数是普通居民，虽然他们对侵权事实感触最深，对其生产生活的影响也比较大，但是由于环境侵权案件的专业知识要求很高，需要很多的检测设备，同时他们也没有相应的时间和精力去调查取证，提不出可靠的证据，负有此种“不可能完成的任务”。最终会因举证不力而败诉，无法实现救济之目的。这就要求环境公益诉讼制度必须打破传统诉讼“谁主张谁举证”的原则，采取举证责任倒置，以减轻受害者的举证负担。所谓举证责任倒置，指基于法律规定，将通常情形下本应由提出主张的一方当事人就某种事由不负担举证责任，而由另一方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果该方当事人不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。况且在环境公益诉讼中，企业一般都拥有强大的实力，双方地位并不平等，原告一方掌握证据较少且收集证据能力较弱，因此更应适用举证责任倒置。
在环境污染引起的民事责任一般属于无过错责任，因而被告是否存在故意或者过失不再是诉讼中的证明对象。按照证明责任分配的原则，原告须对损害事实的存在承担证明责任，被告须对有污染行为、污染行为与损害之间有因果关系承担证明责任。根据上述分析，环境公益诉讼按照上述规定的举证责任分配的标准是比较合理的。
四、建立环境公益诉讼前置程序
