我国环境与资源保护立法还处于“综合防治”阶段，没能处理好人口、资源、环境与发展之间的关系，建立符合生态规律的生产方式和生活方式，全面的调整社会与环境的关系，树立可持续发展的总体战略。现有的法律法规亟待修改和完善。环境管理上则偏重于微观管理工作，体制上“块块”管理，没有站在社会经济发展转变的角度，开展环境保护的管理工作和引导行业发展。解决资源环境问题，也不能仅仅单独对资源环境加以保护的问题去考虑，应当综合衡量环境与发展、科技进步与居民消费之间的生态系统 ，制订一系列具有指导性的、原则性的环境战略、法律政策。基于这种情况，本文从我国环境与资源的现状出发，探讨如何进一步完善我国环境与资源保护的法制建设。全文着重论述我国环境立法的修订与机构设置，以使环境与资源保护的法制体系畅通。
关键词: 环境 资源 保护 法制
引 言
回顾中国改革开放近30年的环境保护工作，我们不可以否认的事实是:尽管我国在环境保护方面做了大量的工作，确立了我国的环境保护法体系和一系列的规章制度。但是，环境问题产生的速度仍然远远大于环境问题解决的速度。中国社会几十年间经历了西方国家几百年发展的同时，环境问题也在这数十年急剧恶化，中国大众深刻体会到“千山鸟已绝，深溪不见蓑笠翁”的环境现实。为什么会这样？现行环境与资源保护法体系究竟有那些不足之处？“保护环境防治污染与促进社会主义现代化”这种目的二元论在实践中是否可以做到协调和平衡？如何实现《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》对主要污染物排放总量相较2005年环境统计结果减少10%和“十一五”期间单位国内生产总值能耗下降20％左右的约束性指标 。虽然2007年这两项指标 首次实现年度双下降，但任重道远，环境与资源保护形势仍然不容乐观。突发性的破坏大事件时有发生，这和我国的环境状况相关联，有一定的必然性。如何理解并坚持江泽民同志提出的“保护环境的实质就是保护生产力”的论断？在社会经济发展的同时，不以损害环境与资源为代价。本文试将从以下几个方面逐一具体分析。
一、我国环境与资源的现状
随着我国经济发展和人民生活水平的提高，环境污染问题日益严重。在追求gdp增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。工业污染、洋垃圾的流入和处理、水污染、空气污染充斥在我们的生活中，出现了“沱江特大污染事故”、“福建屏南环境污染索赔大案”、“松花江水流域污染”、“太湖蓝澡”、“塔斯曼海轮污染案” 等一系列危害环境的典型事件。
（一）环境污染日益严重
1，大气污染状况。伴随工业和交通运输业迅猛发展，空气污染日趋严重。由于我国以煤为主要能源，大气污染物中烟尘排放量和二氧化硫排放量大部分来源于燃煤，使得工业和人口集中的城市产生严重的大气污染。2006年，二氧化硫排放量为2588.8万吨，烟尘排放量为1078.4万吨，工业粉尘排放量为807.5万吨。全国酸雨发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%，酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4% 。经济的发展离不开能源，因此，控制煤烟型大气污染是我国大气污染的重中之重。同时，2006年末全国民用汽车保有量已达4985万辆（包括三轮汽车和低速汽车1399万辆），城市机动车排放污染问题日益突出 。以北京市治理大气污染为例，北京市各级政府大力加强城乡绿化、植树造林，采取各种措施防沙治沙，并率先在全国实施国iv排放标准(相当于欧iv标准)，使得北京“蓝天”纪录不断刷新，空气质量也得到了改善。这是北京市投入大量资金、付出了不懈努力的结果。北京市政府对大气的治理工作可说是一个榜样。然而，相较于首都政治文化中心地位，其它城市却很难复制它的治理模式。大气污染治理只有防患于未然才能以小的代价取得合适的效果。
2，水体污染状况。我国地表水总体水质属中度污染。在国家环境监测网监测的745个地表水监测断面中，i-iii类，iv、v类，劣v类水质的断面比例分别为40%、32%和28%。主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。七大水系中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。太湖、滇池为劣v类水质，巢湖为v类水质。2006年，27个国家监控重点湖（库）中，满足ⅱ类水质的湖（库）2个（占7%），ⅲ类水质的湖（库）6个（占22%），ⅳ类水质的湖（库）1个（占4%），ⅴ类水质的湖（库）5个（占19%），劣ⅴ类水质的湖（库）13个（占48%）。其中，巢湖水质为ⅴ类，太湖和滇池为劣ⅴ类，主要污染指标为总氮和总磷 。再以北京市2008年1月大中型水库水质状况 为例，作为饮用水源地－官厅水库水质为ⅳ类;而北京市2008年1月河流水质状况，除潮白河水系大多在ⅱ类外，其它水系基本上处于无水、劣v2类状态 。全国地表水总体水质形势仍然严峻，没有明显好转的迹象。
3，其它污染状况。2006年，全国工业固体废弃物产生量为15.20亿吨，比上年增加13.1%。工业固体废弃物排放量为1303万吨，比上年减少21.3%。工业固体废弃物综合利用量为9.26亿吨。2006年，全国近岸大部分海域水质良好，局部海域污染依然严重；远海海域水质良好。全国近岸海域一、二类海水比例为67.7%，比上年上升0.5个百分点；三类海水为8.0%，下降0.9个百分点；四类、劣四类海水为24.3%，上升0.4个百分点。全国海域共发生赤潮93次，较上年约增加13%，累计面积约19840平方公里 。生态环境恶化的趋势没有得到遏制。
（二）自然资源减少失衡
由于中国人口基数太大，致使人均资源占有量大大低于世界平均水平. 自然资源的人均占有量都在世界平均值以下: 水资源为1/4(总量为2.8万亿立方米，居世界第六。但人均占有量2 200立方米，被列为世界13个贫水国之一),森林资源为1/10, 耕地资源为1/5 (为美国的1/10), 45种主要矿产资源为世界人均的1/2。加之资源的分布不平衡，气候、地形条件的限制，以及多年来开发利用不尽合理、科学，造成资源的巨大损失和浪费.联合国《2002年中国人类发展报告》指出，环境问题使中国损失gdp的3.5---8%。中国作为世界受污染最严重的国家，正处于十字路口，目前的路是“危险之路 ”。
（三）与经济发展的矛盾
保护和改善生活、生态环境与促进社会主义现代化建设发展的目标在实践中相冲突，主要表现以下几方面：
1，社会经济的快速发展与资源的不可持续性消耗。（1）我国工业“两高一资”（高耗能、高污染、低附加值、资源型）特点显著，且产品出口较快增长很快，如2007年上半年，钢材出口量增长97.7％，钢坯增长40.9％ 。由于出口产品中相当大部分是的“两高一资”型产品，如轻工、纺织、冶金、钢铁、机械等行业的产品，都消耗了大量能源，其旺盛的国际需求，进一步加剧了我国的资源短缺和环境恶化问题。（2）产业政策的不合理。《2007年产业结构调整指导目录》中，鼓励类第十三篇明确要加快汽车制造业的发展。而在《外商投资产业指导目录（2007年修订）》中，鼓励外商投资产业篇第十九条交通运输设备制造业（1，2，3，4，5）款也明确了加快汽车制造业发展。对于我们这样一个人口大国，大力发展作为消费主义驱动器的汽车工业，是否可行，有待讨论。而据国家统计局的初步统计显示，截至2007年末全国民用汽车保有量达到5697万辆（包括三轮汽车和低速货车1468万辆），比上年末增长14.3%，其中私人汽车保有量3534万辆，增长20.8%。预计2010年中国汽车数量可达到7167万辆 。若达到美国百人拥有汽车55辆比例，中国还将拥有七亿辆汽车。这相当于现在全球汽车总量，是中国的环境与资源无法承受的。（3）产品过度包装，回收利用少。由于没有针对性的法律规范，引发的资源浪费现象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品礼盒，只有中间位置摆放着几个小巧的瓶状物；一盒大红袍茶叶，包装得更为繁琐，除了外层的手拎袋和雕花木盒，还有内层的两个独立的小木盒以及盒内包衬的黄色绸缎、造型精美的密封罐，最后才是装在塑料包装袋内的茶叶……。以北京市为例，北京市每年产生垃圾近500万吨，包装物含量就占22%。而中国包装联合会2005年统计数据显示，我国包装产品生产总值为4100亿元，其中占70 %、价值2800多亿元的包装物被一次性使用即耗费，而这其中的三分之一就是因过度包装造成的 。而回收利用方面未能建立起了一套分类回收系统，大部分废物没有被回收利用直接排放到环境中，潜在危害很大。2007年8月26日，首次提交审议的国家性法规《循环经济法(草案)》针对过度包装仅做出了原则性确定。
2，节能环保新产品的缓慢发展。节约资源和保护环境，关系民众的切身利益和中华民族的生存发展。我国常规能源资源仅占世界总量的10.7%，人均能源资源占有量远低于世界水平 。2004年，中国超过俄罗斯成为世界第二大能源生产国，同时也是世界第二大能源消费国。2001年以来，中国石油消费高速增长。据海关总署的数据，2007年我国共进口原油1.63亿吨，同比前年增长12.4%；进口成品油3380万吨，以此数据计算，我国石油依存度已近50% 。在能源供应拉响警报的同时，各个城市的“亮化”工程毫无顾虑的美化着夜空。节能灯具、太阳能电池、风能、地热资源、小型水电、生物质能能源的开发和使用进展缓慢，缺乏政府大力支持。而在国外，日本采取了“绿色税制”和补助金政策，对混合动力汽车有高达6万元的补贴；美国也实行一些税收返还政策，计划2006年1月1日到2010年12月31日，给予混合动力车和先进柴油车最高达3400万美金的补贴、补贴价减免 。 在欧洲，4000万人正从风电场获得生活用电 。
3，沿海制造业向中西部转移，可能同时面对的污染大迁移。随着出口壁垒加剧、人民币升值、能源及劳动力成本的上升，自身推进产业升级需要，把那些一般性加工制造业转移扩散出去向成本更低的中国中西部地区转移，成为珠三角地区企业很现实的选择。事实上，实施西部大开发以来，沿海地区约有1万多家企业到西部投资创业，投资总规模达3000多亿元。中西部地区，现阶段自然资源生态环境污染相对较小 。其生态环境却更加碎弱，一旦破坏更加不易恢复。沿海产业向中西部转移需要引导 。产业转移不应该把过剩的、污染的、落后的设备转移到中西部去，而是一种产业升级的转移。中西部不能重复拷贝东部，重复引进，重复20多年前东部沿海对外资“饥不择食”的情况。而作为西进企业也要把握转移契机，淘汰落后的生产能力，加大科技研发投入，促进企业自身的整合升级。
二、环境与资源保护法制现状
（一）环境与资源保护法律体系相关规定
环境与资源保护法律体系是指由国家制定的开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、互相补充、内部协调一致的统一整体 。
我国的环境与资源保护法体系主要包括下列几个组成部分：1，宪法关于保护环境资源的规定。宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”；第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。2，环境与资源保护基本法。1989年12月26日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》。规定环境法的目的和任务是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染与其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。3，环境资源单行法规。目前，我国已经颁布单行法律法规主要有《大气污染防治法》及其实施细则、《水污染防治法》及其实施细则环境标准、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、、《水土保持法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《城市规划法》等。4, 其他部门法中关于保护环境资源的法律规范。例如，《中华人民共和国民法通则》第83条关于不动产相邻关系的规定；第123条关于高度危险作业侵权的规定；第124条关于环境污染侵权的规定；《中华人民共和国刑法》第六章第六节关于“破坏环境资源保护罪”的规定；此外，我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约也是我国环境法体系的有机组成部分。《中华人民共和国环境保护法》第46条明确规定，我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约，同我国法律有不同规定的，除我国声明保留的条款外，适用国际条约的规定。
（二）我国环境职能管理机构缺位
环境管理是在环境保护的实践中产生，发展起来的。自20世纪70年代开始，随着环境问题的严重化，对环境管理提出新的挑战，国家建立和强化了环境管理专门机构—1998年国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，这次全国人民代表大会审议批准改为“中华人民共和国环境保护部”。
环境管理有狭义和广义之分。狭义的环境管理，主要是指采取各种措施控制污染的行为，例如通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。所谓广义的环境管理，是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。广义的环境管理的核心就是实施经济社会与环境的协调发展 。因此，广义的环境管理是政府在实施经济、社会发展战略中的一个重要组成部分，是政府的一项基本职能。
按环境管理的范围可划分：（1）资源部门管理，各部委在职能范围内的规划和管理。如国土资源部对土地的规划和用途的监督，水利部对水资源的管理，林业部对森林资源管理等。（2）区域环境管理，它主要是指协调区域经济发展目标与环境目标，进行环境影响预测，制定区域环境规划等，包括整个国土的环境管理、经济协作区和省、自治区的环境管理，城市环境管理，以及水域环境管理等。例如，海河管理委员会、准河水利委员会、长江流域委员会。（3）成立部一级专门职能机构，将国家分散的环保职权集中起来。新成立的“环境部”是我国中央环境管理部门;省、市级政府建立了地方环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼任。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。
就目前情况来看，我国环境管理部门虽有设置，但具体管理不到位。如：（1）部门分工缺乏合作。我国对“电子垃圾”的管理实行的是分级管理与分部门管理相结合，涉及的部门有发改委、科技部、财政部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、工商总局、环保总局等多个部门。主管部门是不明确的，多个部门皆有职责，而实际后果可能是都可以管都不去管。管理体制的不顺畅致使我国对“电子垃圾”的进口、回收利用处于无人管理的真空地带，洋垃圾危害不容小视。此外，主管部门角色错位，既是“裁判者”，又是“运动员”，以致监管不力不公，甚至以行政手段干预环境执法。（2）经济手段调节作用没有引起主管部门的足够重视。市场经济条件下，“生产者延伸责任（epr） ”制度是关于责任分配的主要制度。各国立法将传统的生产者责任扩展到产品的全部生命周期，包括达到使用寿命后的处理。这种制度可有力地促进生产者在设计产品时考虑其环保性能和可循环利用性或可再商品性。日本2000年颁布的《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收、处理；荷兰把rohs及weee指令转化为《电器及电子设备废料规定》 。而我国《循环经济法》去年才通过审议。（3）主管部门监管缺位对环境违法问题不作为，仅仅靠当事者的管理和监督是不够的，必须要有第三者的再监督参与，结合国家审计署的职能，施行环境审计。
（三）立法中的不完善
自《环境保护法》1989年修改至今近20年。面对日益恶劣的自然环境，主要存在以下一些问题：1，是覆盖领域不全，存在着一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遗传资源保护、核安全等。而据报道，中国的入侵物种占世界危害性入侵物种的50% 。在《环评法（草案）》第四条曾规定，“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本来可以成为我国纳入政策法律环评的契机，但最终被以“缺乏可操作性、缺乏经验、立法条件尚不成熟”等理由而在正式立法中删除 。由于法规、政策的实施作用范围广，影响深远一旦有误将造成不可挽回的损失。2，环境法律配套滞后，不易操作、原则性规定多，影响了法律的贯彻执行。在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目，各级政府可以重视把关，中、小型建设项目却不在“评价”之列。而这些中、小项目不可能都建在园区，有些甚至紧挨居民区，却没有明确标准规定公众参与范围，使基层环保部门难以操作。3，许多新的制度与理念未能体现。排污权交易都没能在法律中规定。4，对当前环境问题针对性不强，缺少一部专门约束政府行为的环境法律。如地方保护问题等。 5,环境法律法规中的处罚力度弱，缺乏强制手段，违法成本低、守法成本高、执法成本高。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《江苏省环境保护条例》的规定，江苏罚款的数额极其有限，最低的仅在1万元以下，而江苏省环境保护行政主管部门最高只可决定20万元以下的罚款，超过20万元的，必须报省人民政府批准。如此处罚力度，对于大的项目犹隔鞋搔痒，客观上甚至有鼓励违法之嫌。
（四）行政上的局限性
我国环境保护法是以政府行政管理为主，公众监督、公众参与为辅的“行政法”、“政策法” 。环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系。然而政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，公众监督和参与制度则更是少之又少。以致政府权力过于集中成为我国现行环境保护制度的积弊所在，出现了以下一系列的问题：
1，环境职能部门的不独立性。环境保护部门防止环境污染和破坏，而经济部门和地方政府往往以经济增长为主要追求目标，双方差异导致冲突发生。如2005年水利部环保局信息权之争 。环境保护部门在人事、财政、社会保障体制上无法独立于地方政府，而各级政府却有足够的冲动去提高gdp速度，确保经济发展，缓解财政压力，往往难以对环境问题采取强硬措施。使得在环境问题刻不容缓的境地下，环境行政部门仍然是名副其实的冷衙门。履行环保职责的权力能力明显不足。以致罚款多少，环保部门竟要和违法企业去商量的地步 。
2，环保部门的权限设置不尽合理，处罚力度太小。例如，限期治理作为我国防治污染的一项重要措施，其限期治理的决定权赋予县级地方人民政府行使。环保部门只可以提出限期治理意见，而地方政府则可能为了某种利益而行政不作为，其结果是放纵违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。在法律明确限期治理范围和条件下，既然违法排污企业的行为已经构成了限期治理条件，就应当直接通过法律赋予环保部门决定限期治理的权限；而现行的《环境影响评价法》虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。2005年全国有史以来最大的一场“环评风暴”的结局是一共30个违法开工项目全部接受了行政罚款，但具体数额不等。江苏7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到“罚单”，最高的罚款10万元，最低的则为5万元 。尽管“环评风暴”来得轰轰烈烈，但我们不竟要问，对投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚力度对违法行为谈何威慑力？从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源。
3，环境职能部门的垂直管理与区域化合作体制。由于环境具有生态系统的完整性、跨行政区域性特征，所以对环境要求实行更加系统型管理及决策，设立高级别的协调和决策机构。我国环境资源被行政区划分割，由不同的主体行使管理决策权，加上地方利益、部门利益的不同，缺乏对地方利益、部门利益的平衡和限制，最终导致环境破坏严重。环境行政管理体制设置只重视行政区划机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。现有的一些综合治理机构，如太湖流域的综合治理委员、淮河治理委员会、黄河治理委员会等只不过是协调通报监测机构。根本无法监管，也不可能综合治理。作为监督者，要想实现有效的环境执法，环保部门就应该实行垂直管理 。从区域环境资源保护的高度，统一管理环境保护工作。当今国际区域合作的经验值得借鉴，如欧盟、美洲国家组织、2003年11月中欧环境部长级政策对话机制正式启动等。英商6000万欧元购买宝钢600万吨co2减排量就是一个成功的例子 。
三、如何进一步完善我国环境与资源保护法制建设
社会快速发展与污染加剧、自然资源减少相伴随，现有法律没有很好的协调经济与环境的关系。国务院总理温家宝在第六次全国环保大会上提出，环境保护要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。只有在法律、财税、金融、信贷等公共管理和服务领域普遍地建立起有利于环境保护的体制，环境保护和环境管理才更能有力和规范，才更能产生持久而深刻的影响。同时，环保部门的各项监管措施才更能有效得到落实并产生强有力的作用。从法制建设的角度可从以下几方面来完善:
（一）加快现有法律体系的完善与顺畅
我国已基本形成的环境体系偏重于污染后的治理，未将“预防为主，防治结合”落到实处。法律上虽规定了环境影响评价、“三同时”、许可证等一些预防性制度，但这些制度本身的规定都不十分完善，缺乏必要的配套法规，并且也有浓厚的末端控制痕迹。如，“污染者负担”原则中对“污染者”的界定就是强调直接排污者，实际也是强调“末端控制”,将环境保护责任施加于“末端”,施加于污染物的处理、处置,不利于“清洁生产”战略的展开,难以把污染控制延伸到对原料、技术、工艺等生产环节。要从根本上解决这种状况，当务之急应着眼于：
1，在现行《宪法》中增加可持续发展的内容。可持续发展以保护自然资源和环境为基础，经济、社会的发展与资源和环境保护是紧密联系的，他们构成了一个有机的整体，应在国家的根本大法中得到体现。1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》就指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。人类是自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保持能源和养料的供应。”
2、重新审视《环境保护法》。我国环境保护法制定已达20多年之久，经过几十年的施行，已与当今环境防治要求不相符合，应尽早修改。（1）立法目的二元化，即既要保护环境、防治污染，又要促进经济发展，两者之间的平衡很难把握，在具体实施过程中，后一目的占据了优势。有鉴于此，应明确环境保护法的终极价值目标是“人与自然和谐”。建议以“人与自然和谐”替换原第1条中“社会主义现代化建设的发展” 。（2） 确立有效的政府环境责任制度体系 ，建立细化、可操作的责任追究机制。（3）健全环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权。（4）建立有效的公众参与和监督机制，扩大公众参与环境事务的范围。（5）赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。（6）加大处罚力度，赋予环保部门行政强制权 (限期、限产、停排、查封、扣押、没收)，提高法定罚款上限（最高为100万元 ）。
3，加强环境影响评价法的地位和其它单行法规的修订。（1）环境影响评价法是从源头防治污染的关键，却势单力薄，收效甚微，环评范围狭窄。而放眼国外，自20世纪70年代中期，欧美一些国家开始将该制度扩展到战略层次。80 年代末，战略环评开始为全球广泛接受，作用于战略实施全过程（政策、计划、规划、项目），新的环评体系逐渐形成。如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告” 。而在我国如影视拍摄、自然保护区及名胜古迹的参观游览活动等，在目前都尚未纳入。不过，在地方法规中曾有一次不错的尝试。如2006 年 5 月，黄山市依据安徽省人大常委会制定的《黄山风景区管理条例》规定，在黄山境内景区拍影视剧必须先进行环境评估和论证，否则将被禁止拍摄。（2）环评法规定的法律责任承担存在不足，客观上有鼓励建设单位违法之嫌。（3）部分单行法规急需修订。如《水土保持法》1991颁布、《矿产资源法》1996年修正、《海洋环境保护法》1982年颁布，都早已不能适应现今生态环境急剧恶化的趋势。
4，环境经济政策。人的环境利益分为经济、资源、生态、精神四大类 ，环境与资源的使用是有价值的，应当实行有偿使用。1992 年，联合国环境与发展大会制定的《21 世纪议程》明确提出：在决策中把环境与发展综合起来（integration of environment and development in decision-making）。因此，环境保护中的经济措施更为必要。具体要重视以下几方面：（1）调整税收政策。对“两高一资”产业高税收，对环保产品给予税收优惠，调整现阶段过低的资源税。（2）资本市场的调节。通过在金融信贷领域建立环境标准提高准入门槛，可以有效地限制高耗能、重污染行业无序发展和盲目扩张。此前，环保总局和中国人民银行、银监会联合推出的绿色信贷政策就是一个有益的尝试 。（3）建立排污权交易市场，将环境外部的不经济性内部化，优化环境容量资源配置。（4）贸易政策调整。改变我国单纯追求数量增长，忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与环境保护的利益关系。（5）建立新的国民经济核算体系。改变资源低价、环境无价的认识误区，将环境保护和经济发展进行综合考虑、综合决策。
（二）支持公益诉讼
公益诉讼与公共利益紧密相连，是伴随着罗马帝国的出现而产生于罗马法当中，公益诉讼的实质含义是，“原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉” 。
目下中国，以环境权为基础的环境公益诉讼制度仍然处于起步阶段，限制较多，缺乏相关配套制度。例如以个人提起的带有公益色彩的案件一般难以得到受理或被驳回起诉。如2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位教师以观景台的建设破坏了“其享受自然景观所带来的精神上的愉悦”为由向南京市中院起诉市规划局，要求其撤销对紫荆山观景台的规划许可，法院未予受理。
环境权的概念一般解释为：公民享有适宜健康和良好生活环境以及合理利用环境资源的基本权利、在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利 。有关国际文件中，关于环境权有不同的具体表达方式。《斯德哥尔摩宣言》（1972）规定：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代人和世世代代的环境的庄严责任”。联合国《世界自然宪章》（1982）规定：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时应有办法诉请补救”。1992年，联合国在里约热内卢召开环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。在我国关于环境权法律中的依据有：《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护确认为一项国家职责；《宪法》第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”；《环境影响评价法》规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。这些公民环境参与权的规定，不仅是确定了环境权的具体内容和行使方式，而且为保障环境权的具体程序规定等制定提供了依据。
在确立环境权基础上，建立环境公益诉讼制度，就有了依据。公益诉讼的产生打破了原有原告需与损害有直接的利害关系的规定，很是契合环境污染广泛性特点。对当下中国有很重要的现实意义，具体表现在 ：（1）推动环境保护法治观念的宣传。中国有息讼、厌诉的传统，致使法治观念淡漠，司法体制不健全、行政权力过于集中，有纠纷找关系的盛行。通过公益诉讼这种近似团体、集体诉讼的方式，由于其自身具有广泛性的，可以最大限度的宣传环境保护理念。（2）公益诉讼可以限制公权力的行使，制约政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位 。（3）公益诉讼有利于预防利益损害、纠纷产生。例如，环境公益诉讼的提出，早于实际损害的发生，一条河流的污染可以影响人们的人身健康，但是，如在实际人身受到侵权发生之前可以通过公益诉讼提取救济，就能充分保护利益避免不应有的损害。据权威部门的统计资料显示，自1998年以来，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，光是2006年仅投诉到环保部门的环境纠纷就达40多万件 。
如果相关部门不严格执行环评法，造成大范围污染和生态系统破坏，公民或组织可以通过环境公益诉讼来对抗造成生态破坏的私人以及通过行政公益诉讼对抗渎职的政府部门，从而鼓励和激发公众参与维护环境公共利益的积极性，达到保护生态环境的目的。
（三）倡导公众参与
公众参与可以有效地制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。公众参与要求政府机关在做出有关环境的决定之前充分听取公众的意见，并予以适当的考虑。公众的不同意见可以帮助决策机关及早发现问题，提高决策的科学性与准确性，增加政府环境决策和管理的公开性、透明度，使政府的环境决策与管理更加符合民意和反映实际情况；同时公众也将能充分了解政府环境决策的理由和依据，使普通民众的意愿能够得到充分表达，从而能够认同有关行政机关的环境决策，减少公众与政府之间的冲突，使有关决策得到顺利实施。公众参与的方式是多样的，当前主要表现在以下几个方面：
1，民间环保组织ngo（非政府组织）成为政府和社会的桥梁。据介绍，我国目前民间环保组织已有2700多家，近年来这些组织日趋活跃，成为连接政府与公众的纽带。2004年，北京地球村等民间环保组织发起了“26摄氏度空调行动”，倡议企业参与节能行动，该行动影响范围逐年扩大；2007年深圳出台了《民间生态公约》 。国家环保总局副局长周建指出，民间环保组织已经成为推动我国环保事业的重要社会力量。
然而在环境教育宣传方面，缺乏具体的法规对ngo给予支持。根据环保总局宣教司就环保宣传制定的两次行动纲要(《全国环境宣传教育行动纲要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全国环境宣传教育工作纲要》)，要求建立和完善有中国特色的环境教育体系时，却把环境ngo排除在外，没有条款涉及到对环境ngo工作的认同和支持。同时，ngo也面临着身分的尴尬，由于法律法规不健全，不能依法进行登记。而在国外一些国家却赋予了环境ngo的行政参与权。如泰国宪法第56条规定，对于那些有可能会对环境造成重大影响的计划，实施前，须经由环境ngo、高等环境教育机关的代表等构成的独立机关审议;德国对满足一定条件的环境ngo给与自然保护领域的参加权认定(主要包括意见表明权、专门家鉴定书的阅览权)，如果权力遭侵害可提起诉讼 。与国外相比较，我国环保ngo差距依然十分明显，倘有充分的发展空间。
2，新闻媒体对环境的深度关注，使得破坏环境的行为赤裸裸的曝露在公从的视野下，为我们所熟知的有影响环境事件中都有媒体的身影。不久前围绕厦门有史以来投资最大的工业项目px项目 之争。最终市政府不仅邀请200名市民代表，面对面征询意见，且遵照了大多数的意见砍掉了巨大的环境隐患，让公众体察了政府对民意的重视。但若是没有媒体的广泛参与，很有可能我们只能在某一次重大环境问题反思中才能知晓px项目。
3，全社会的环境保护意识的提高。开展环境宣传教育、倡导公众参与环保。减少和拒绝一些浪费资源和污染环境的消费行为。如减少和拒绝一次性用品(筷子、杯子、纸巾、袋子)的消费;节约用水、用电、用油; 反对奢侈豪华的生活方式。引导自愿环境管制措施。在企业认证方面，比较有影响的是国际标准化组织的is014000认证，欧洲的emas(生态管理和审核计划)认证等；在产品的生态认证方面种类较多，如德国的“蓝色大使”(blue angel)、北欧的“天鹅标志”(nordic swan)、美国的“绿色印章”(u.s.green seal)等;有的国家还有多个生态标签计划，如瑞典最常见的标签有nvironment choice和nordic swan。
公众参与对环境决策的形成具有重大益处。而我国的公众参与机制并未真正建立，为使其在环境保护管理中发挥应有的作用，应当：1，通过立法，确定公众直接参与和间接参与环境行政管理决策的范围，明确细节。现行的《环境影响评价法》中，缺少明确的法律程序来保证公众参与的有效措施。环境保护需要全社会的广泛参与，不能只有专家、官员、少数开发商参与，因为他们往往有可能因私利达到妥协，公众的利益就会受到损害。2，建立完善听证制度，把公众听证作为决策过程的必要环节。让各方的意愿和利益得以表达，以使环境决策趋于合理。如圆明园铺膜听证会，是公众参与环保的有益尝试。3，保障公众的环境知情权。 完善政府政务公开制度及环境状况公告制度，确立法定的环境与资源监测情况报告制度。调查表明，环境信息公开的指数全国最好的大概能达到60多分，但是全国还有上百个城市得分为零，包括污染非常严重的辽宁、吉林等地 。阳光是最好的消毒剂，环境信息公开办法在2008年内的施行，将有望扭转这种糊涂账境况。
结 语
环境法的基础是人的利益需求的多样性和环境满足人类多种需求的能力，环境问题发产生的本质原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益、忽视环境生态利益所导致的。近年来不断发生的环境事件，表明公众基本生存权、健康权日益普遍受到侵害，突出了中国环境法制度体系的缺失和弊端，迫切需要修改现行法律体系，完善法制建设。唯有如此，才可确保每个人享有一种富有自然美的自然资源的权利、享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利 以与自然和谐的方式过健康而富有生活情趣的权利。
参 考 文 献
1.《国家环保局2006中国环境状况公报》 2007-06-19。
2.《国家统计局2007年国民经济和社会发展统计公报》。
3.国务院关于印发《国家环境保护“十一五”规划》通知2007-11-22。
4.金瑞林:《环境与资源保护法学》 北京大学出版社 2006版。
5.董建辉：《环境保护与可持续发展》 西北大学出版社 2003版。
6.沈宗灵：《法理学》 北京大学出版社 2000版。
7.魏定仁:《宪法学》 北京大学出版社 1999版。
中华人民共和国宪法第九条、第十条、第二十二条、第二十六条规定了环境与资源保护。具体的法律法规：
一、环境保护方面：
包括环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法。
二、资源保护方面：
包括森林法、草原法、渔业法、农业法、矿产资源法、土地管理法、水法、水土保持法、野生动物保护法、煤炭管理法。
三、环境与资源保护方面：
一、“环境与资源保护法学”课程传统教学模式存在的问题
一是教学理念比较落后。“环境与资源保护法学”传统教学理念主要体现为以教师为主体，以教材为中心，以课堂讲授为主导，以传授知识为方向，以学生学会为目标。当然，这也是我国法科教学的传统模式。我国属于大陆法系，注重法律的抽象性、结构性和体系性，因此必须首先由教师以指定教材为基础，进行系统课堂讲授，才能使学生对法学的整体架构和基本内容形成整体性的知识架构。但环境与资源保护法学是一门综合性、发展性、实践性、应用性学科，传统的以知识传授为主导的教学理念已不能适应其教学要求。
二是教学设计比较固化。“环境与资源保护法学”传统教学的课程设计一般是选定一本教材，按教材编排的顺序拟定相应的教学大纲，然后按教学大纲的设计进行按部就班的课堂讲授。在教学内容上，也有很多教师加入案例讨论和外出考察等特色内容，但总体依然趋于固定化。
三是教学方式比较保守。当前“环境与资源保护法学”的教学还停留在以教师讲授为主的阶段，教学方式比较陈旧。环境与资源保护法学是综合性的交叉学科，大量涉及污染控制、环境标准、技术规范等自然科学以及经济学、社会学等社会科学知识，显现出高度的专业化，因此对环境与资源保护法学的理解和运用，依靠单纯的课堂讲授性理论教学无法实现的，很容易产生填鸭式满堂灌的负面效果。
四是考核方式比较僵硬。“环境与资源保护法学”虽然于2007年被教育部确定为16门法学核心课程之一，但目前大多数高等院校的环境与资源保护法学课程依然定性为考查课，其课程考核方式一般是平时考核与期末考核分相结合，平时考核占20%-30%，期末考核占70%-80%。平时考核注重到课率和课堂参与度，期末考核一般采取开卷考试或撰写论文的形式。最终总成绩经平时考核和期末考核加总后得出，90分以上者为“优秀”，80～89分为“良好”，70～79分为“中等”，60～69分为“及格”，60分以下为“不及格”。此种课程考核方式为法学类考查课的通例，但日趋僵化，不能契合环境与资源保护法学的学科特点，对教学效果的检验流于表面。
二、“环境与资源保护法学”课程教学改革的原则
一是理论性与实践性并重。“环境与资源保护法学”课程教学的理论性是指“环境与资源保护法学”的教学应适应环境与资源保护法学的交叉性、综合性学科特点，除了深刻融汇宪法、行政法、民法、刑法等传统部门法的法学基础之外，还应广泛吸收包括哲学、经济学、社会学、伦理学等人文社会科学，以及污染控制工程、环境标准、环境监测、环境技术规程等相关的自然科学的理论知识，使之更好地服务于环境与资源保护法学理论和制度的构建、健全、完善、理解和应用。同时， 环境与资源保护法学是一门实践性很强的学科。环境与资源保护法学教学的出发点和落脚点是服务于环境法制建设和环境保护实务的需要，是体现在环境立法、环境执法、环境司法、环境守法、环境法律监督等方面， 并最终作用于我国的环保实践。
二是现实性与前瞻性兼顾。“环境与资源保护法学”课程教学的现实性是指“环境与资源保护法学”课程的教学应立足于我国环境法制建设发展的实务需求，适应当前环境与资源保护法学学科理论发展需要，从而使学生的知识结构契合现实需要，为学生毕业后从事环境与资源保护法相关的理论研究与法律实务提供基本的知识储备与学理支撑。“环境与资源保护法学”课程教学的前瞻性是指“环境与资源保护法学”课程的教学还应反映环境与资源保护法学领域理论与实务发展的最新趋势，因为环境与资源保护法学是个新兴学科，现实需求又较为急迫，所以理论层面和实务层面的知识内容的更新频率相对较快，只有时刻关注其发展前沿，才能够更好地培养符合现实发展需要的环境与资源保护法学人才。
三是普适性与独特性结合。“环境与资源保护法学”课程的教学的普适性是指“环境与资源保护法学”课程的教学内容应当将环境与资源保护法的基本理论、基本制度和基本方法进行全覆盖，保证学生受到比较系统的环境与资源保护法学教育，满足学生毕业后从事环境资源保护法学研究和法律实务工作所需。同时，“环境与资源保护法学”课程的教学还应具有独特性。独特性是指“环境与资源保护法学”课程的教学中，要因地制宜、有的放矢，不同的开课院校、不同的上课老师与不同的授课对象，都会对环境与资源保护法的教与学形成不同的侧重点。这是地方性知识理论在“环境与资源保护法学”教学中的体现。
三、“环境与资源保护法学”课程改革的具体构想
一是教学理念的更新。从“环境与资源保护法学”的课程特点出发，我们认为“环境与资源保护法学”课程在教学理念上应努力实现五个转变，由以教师讲授为主变为教师与学生共同探讨，由以教材为主变为教材和课外资料并重，由以课堂为主变为课堂与课外相结合，由以传授知识为主变为传授知识与培养能力兼顾，由以学会为目的变为以会学为目的。
二是课程设计的调整。按教师与学生共同探讨等教学理念，“环境与资源保护法学”教学的课程设计为四个关键环节：首先是创设问题情境，将每个教学单位的相应内容都体现到具体的问题中，从而激发学生学习兴趣；其次是引导学生查阅资料，梳理总结，鼓励学生按自己的知识结构形成自己的理解，诱发学生思维火花；再次指导学生进行相互辩驳，并在此基础上对所学知识形成更深入认识；最后通过扩展讨论，将所学知识应用到更多实际例子中，培养学生综合运用能力。
三是教学方式的改进。如前所述，传统的教师讲授为主的教学方式已不适应“环境与资源保护法学”的课程教学的需要，应转变为教师与学生共同探讨式的教学方式。这种教学方式通过把学习内容设置到相应的问题背景中，让学生自己通过努力解决真实性的环境法律问题，从而形成解决环境法律实际问题的技能，并形成自主学习的能力。这种教学模式在案例教学中最能得到充分体现。比如以当前社会比较关注的新安特大水污染案为例，首先让学生自行查阅案例相关资料，然后布置相应的问题：污染是怎么产生的？污染主体应该承担什么法律责任？污染受害者应该如何索赔？政府应该如何处理？相关应对的环境法律规范是否存在不足，应该如何完善？这些问题由学生分组探讨并提出自己的解答思路，然后再课堂组织讨论。
四是考核方式的完善。为了充分反映“环境与资源保护法学“课程的教学效果，并促进学生学习的积极性与主动性，应对当前的课程考核方式予以进一步完善。传统的考核方式配合了“老师讲、学生听”的传统教学方式，而“老师引导、学生主体”的新教学方式下，学生的学习表现主要体现在平时的研讨中，因此应由期末考核为主变为以平时考核为主，由考核识记、理解能力为主变为考核运用能力为主，由考核课堂表现为主变为课内与课外表现并重。
四、结语
环境与资源保护法学是一门理论性和实践性都比较突出的学科，也是一门自然科学和社会科学交叉性的综合学科，同时，它还是一门历史短、基础薄弱的新兴法学部门。这些特点决定了环境与资源保护法学的教学面临着与其他法学学科相比更为复杂和艰巨的挑战。环境与资源保护法学的教师只有与时俱进、因地制宜地更新观念、创造特色，不断探索和改进教学的思路和方法，才能适应新形势下对环境与资源保护法学人才培养的新要求。
参考文献：
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[2]王灿发，于文轩.论我国环境法学的课程设置与教材建设.当代法学.2008（6）.
[3]肖永平.法律的教与学之革命.法学评论.2003（3）.
市场和政府是配置资源的两种基本方式。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，市场主体以追求最大利润为目标，市场的功能在于通过商品、劳务、要素等的供求变化决定价格，使价格反映资源的稀缺性和利益的大小，进而影响市场主体的生产营销活动。同时，由于竞争，其商品或劳务质优价廉的市场主体将获得较大利益，反之获利就少，甚至破产。可见，价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。在西方经济学中，市场被称为“看不见的手”，它通过价值规律指挥着经济高效运行。然而，市场也有其自身的缺点和消极方面，存在某些“失灵”的领域。在这些市场“失灵”的领域，需要政府这只“看得见的手”通过经济法规等发挥作用，主要表现为制止垄断、维护公平的竞争秩序，保护消费者、劳动者的合法权益，实施税收，调节收入以及保护环境资源等。因此从经济学观点看，市场经济不过是由民间通过市场自由交易实现一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生产，而由政府负责环境、国防、 公安、 公平正义等“公共物品”（publicgoods）的供给的制度（注：樊刚：“作为公共机构的政府职能”， 载《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第11—13页。）。
环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人-承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面，“外部不经济性”表现得非常明显：如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源或排污行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。
显然，由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担、污染环境的代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为环境问题的重要经济根源。
针对上述情形，联合国《21世纪议程》强调指出：“环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上。现在的趋势是把环境作为‘免费品’，并把代价转嫁给社会的其他部分，转嫁给其他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转”（注：《21世纪议程》，载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第87页。）。因此，面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预，采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济发展靠市场，环境保护靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。至于环境问题中属于“政府失灵”的部分，如在政策（包括部门政策和综合性政策）制定过程中和建设项目决策过程中忽视正当的环境利益，则需要通过司法审查以及民主机制如投票选举、公众参与决策等加以纠正。
为了实现环境问题外部不经济性的内部化而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。
所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，包含环境预防法律制度、环境管制法律制度和环境侵权救济法律制度等部分，其主体是环境管制法律制度即“命令和控制”措施，同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障。就应用范围来看，该措施主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定应用。其突出特点在于其技术性、严格性、强制性，即污染环境者或者开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规，否则会经由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美国是采用“直接控制”模式的典型国家，其“命令和控制”手段可以概括如下：确立法规标准-颁发许可证-监督实施-对违法者进行制裁。
在经济计划方面，由于环境问题主要来源于经济活动，而各国政府-无论是在实行市场经济的国家还是在实行计划经济的国家-都对其本国的经济发展施加着巨大的影响，因此各国“政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时，要将环境与发展问题作为一个整体来考虑”（注：《21世纪议程》，载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第87页。），“不应当危害支持地球生命的自然系统：大气、水、土壤和生物”，“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态基础上，确保这些基础受到保护和发展，以使其可以支持长期的增长”（注：世界环境与发展委员会编，《我们共同的未来》，世界知识出版社1989年版，第21页，第16—17页。）。而促使中央和地方政府的各种经济计划以及企业的生产计划同时反映生态环境的要求，是保护环境资源、实现可持续发展的重要工具。
所谓“间接调控”即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身经济利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以由此筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持重点污染源的治理、区域环境的综合整治、污染防治基础设施的建设、救济某些环境受害者以及扶持对环境有益的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用等，改变无偿或者低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及子孙后代的传统作法，从而有利于经济、社会、环境与资源协调、持续、健康发展的政策目标的充分实现。
从理论上看，“间接调控”的经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。无论从理论还是实践来看，环境费以外的其他经济手段、经济制度都以经济刺激为主-表现为促进环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于环境的清洁工艺技术从而实现环境外部不经济性的内部化等；环境费除具有筹资功能外，在收费标准足够高时则同时兼有筹资与经济刺激功能。
环境费是指根据环境资源有偿使用原则和污染者付费原则，由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及市场供求关系所征收的相当于其全部或部分价值的货币补偿，从整体上可以分为开发、利用自然资源的资源补偿费以及向环境中排放污染物、利用环境纳污能力资源的排污费两种。至于对集中处理的污染物依其性质和处理量收取的用户费，本质上是向处理者如污水处理厂、垃圾处理场交纳的服务费，不属于环境费范畴。
环境税与环境费概念极易混淆，但二者迥然不同。环境税是国家为了保护环境资源而凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用、污染、破坏的程度进行征收，或对保护环境资源的单位和个人，按照其保护的程度进行减免的一个税种。其主要形式有燃料环境税如碳税、硫税、co[，2]税、so[，2]税，污染产品税如含cfc[，s]产品税，产品差别税如含铅／无铅汽油税， 开发利用自然资源行为调节税如土地增值税、矿产资源税、开发森林税以及对污染防治设施、污染防治技术的开发及推广项目等提供税收优惠等。
进一步研究环境费与环境税的关系，可以发现二者是有本质区别但又可以并行不悖的概念：支付环境费是因为从国家取得了环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的所有权，特别是使用权，它通过产品价格发生作用，可以发挥筹资、再分配和经济刺激功能。从法律关系的角度来看，它是有偿的、对价的，基本上属于民事法律关系；而缴纳或减免环境税则是国家对开发、利用、污染、破坏环境资源的行为进行调节的需要，它直接影响收入和营利，主要发挥经济刺激功能，即鼓励企业安装污染防治设施，发展清洁生产，实行综合利用，抑制对环境资源不利的经济活动，使遵守环境资源法的企业在经济上得到实惠等。环境税具有一般税收的无偿性、强制性和固定性特点，从法律关系上看属于行政法律关系。环境税具有专项税收性质，只能用于环境保护。作为国家专项税收，环境税原则上应当由税务机关征收，但考虑到其科学技术性等特点，由税务机关委托环保机关代为征收是必要的、可行的。
财政补贴对环境资源的影响也很大。不适当的政策性补贴如因能源价格偏低而提供的补贴会导致浪费严重、利用效率低下，不利于技术进步，会加重环境资源的污染与破坏，因而背离了可持续发展目标，应予以调整。而由中央及地方政府帮助修建污水处理厂等环境保护基础设施，向采取污染防治措施以及研究、开发、推广、应用清洁工艺技术的企事业单位提供赠款、贴息贷款等财政、信贷刺激则是促进污染防治、使面临困难的企事业单位逐步达到环境标准的重要途径。
在市场经济条件下，环境纳污（自净）能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品，是国家所有的财富。在实行“总量控制”的前提下，政府通过发放可交易的排污许可证，实质上出卖的是环境纳污（自净）能力资源（注：王明远：“市场经济下的环境法制初探”，载《可持续发展之路-北京大学首次可持续发展科学讨论会论文集》，北京大学出版社1994年版，第246页。）。 环境纳污（自净）能力资源的商品化，可以促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的先进的清洁工艺技术，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，从而达到降低成本的目的。而且，节余的排污指标可以用于扩大生产规模或有偿转让，有利于环境资源利用效率的提高和环境的改善。可见，政府控制下的排污权交易市场，应是市场体系的特殊组成部分，是促进可持续发展的有效方法。在该排污权交易市场中，同一企业集团下属的不同企业，不同企业集团、不同行业的企业，甚至环保组织，均可作为市场主体。
环境标志是一种张贴在商品或其他包装物上的图形，属于证明商标。它在政府、企业和消费者之间架起了一座传递环境信息的“桥梁”，向消费者表明该产品不仅质量合格，而且其生产、使用和处置过程也符合国家环保要求，可以促使广大消费者通过选购商品而间接参与环境保护。
实行环境标志制度，就是根据有关环境标准和规定，由国家指定的认证机构确认并颁发环境标志和证书，从而证明某一产品符合环保要求，对生态环境无害。由于认证标准包含资源配置、生产工艺技术、产品循环利用以及废弃物处理等各个方面，因此该制度的实施是对产品全过程环境行为进行控制管理，是推行清洁生产、落实污染预防原则的有力手段。就企业方面而言，实行环境标志制度可以为其调整产品及产业结构、开发新产品、治理污染等活动提供资源合理配置、清洁工艺技术、最佳处理技术、资源循环利用、污染治理技术和设备等方面的信息和导向，并且有助于持有环境标志的企业树立良好的市场形象、打开产品销路和克服环境标志贸易壁垒，更好地参与国内、国际市场的竞争。总之，环境标志制度已成为实施可持续发展战略的重要工具，在发达国家应用普遍，效果良好，在中国也已开始施行。虽然其常常在国际贸易中成为一种非关税贸易壁垒而受到许多国家特别是发展中国家的批评和反对，在操作中也存在一些不足，但总体上还是应当肯定的。
押金制和执行鼓励金也是较为常见的。所谓押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、饮料瓶等加收一份押金，当把这些潜在的污染物送回收集系统而避免了污染时即退还这份押金；执行鼓励金包括违章费和执行债券两种形式。所谓违章费即对违反环境法律法规的污染者依其违法行为获利的大小而收取一定的金额；执行债券也叫保证金，是政府为了使污染者遵守环境法律法规而预先收取一定的金额，一旦遵守了有关法律法规即退款。此外，政府优先采购环境无害产品以及实行环境损害责任保险等也都具有明显的激励作用。环境损害责任保险只能在环保水平较高、市场特别是保险市场功能完善的条件下才能得以充分运用。
最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。
就“直接控制”与“间接调控”、“自我调控”的关系来看，应当属于主从关系。以下简要分析之。促使企业技术进步、落实清洁生产和预防性原则，保护环境资源的因素，包括内因和外因两个方面。除了利润最大化这一内在动力外，直接行政控制的强制性和经济手段的强有力刺激等外部条件均起着极为重要的作用。一般来说，行政控制的适用具有普遍性、基础性的特点，而且随着经济技术水平的提高，强制性措施的可行性和效果均会增强。而经济手段的适用则存在一定的局限性和补充性：某些对公众身体健康危害极大的污染物，如有毒化学品、重金属等，经济手段失去了应用的前提，行政手段成为唯一的控制手段；有些经济手段如加速折旧、补贴、税收优惠等，本身并不能使进入环境的污染物减少，也不能使安置污染防治设施有利可图，而只是减少了污染者在防治设施上的开支，使直接行政控制的严厉性有所缓和，如果没有强制性措施作后盾，任何合乎理性的企业都不会因为有此类经济刺激而积极进行污染防治。因此，环境管理中“直接控制”的基础性主体地位是不可替代的，经济手段往往只能使严厉的直接控制方案变得“温和”而有助于其实施，属于“自愿”基础上的经济技术强制措施，是对直接控制措施的有力配合与补充。人们普遍认为环境经济手段和制度有利于提高灵活性和效率，能够为进一步消除污染以及技术进步提供持续不断的压力并刺激创新，因而更加有利于预防性环境政策的实现。至于“自我调控”手段的补充地位，则极为显然。
二 发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析
本世纪50年代、60年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了“命令和控制”行政管理模式，要求工矿企业的污染物排放在限定的时间内达到排放限额标准（普遍实行污染物的“总量控制”），同时还要求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响，如美国《国家环境政策法》规定：“联邦政府的一切机构，在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时，应当编制一份详尽的说明书，其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规大都采用了严厉的“技术强制”处理方式，即强迫现有污染源“重新符合”排污限额，强迫新污染源采用“最佳实用技术”（bpt）， “命令的控制”模式发挥了重要作用：西方国家大多数城镇的空气比60年代干净得多；一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护；有害废物、有毒化学品和农药也得到了有效的管理。在自然资源的开发、保护方面，政府的规划、计划、事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。如美国法律确认，应当对某些特殊性质的地域、特殊种类的动植物提供特别保护。这些资源的保护相对于它们的其他用途而言享有优先权，取走或使用这些资源，只有在某些极特殊的情况下才能被允许（注：拉里·麦克唐纳：“美国环境法体系概述”，载《中美环境法学术讨论会论文集》，中国环境科学出版社1989年版，第12页以下。）。
在取得良好效果的同时，“命令和控制”模式也暴露出许多严重的弊端，如导致企业对污染物进行“末端”治理；不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染等；经济代价巨大且效率低下等。种种情况都表明了以推行“清洁生产”、实行污染物“全程控制”和“源头削减”为主要内容的预防性环境政策的重要性以及变革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的：“将重点放在末端或烟囱口，在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的产生”（注：鲍强：“全球环境保护战略转移若干新趋势”，载《环境科学进展》1995年第1期第2页。）。
因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了20余年的以“末端”处理为主要内容的污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防政策，形成了当前世界环境保护的新潮流。联合国环境规划署（unep）也于1989年制定了清洁生产计划，致力于向全世界推行。而所谓“清洁生产”，目前尚无统一定义，一般“定义为对生产过程和产品实行综合防治战略，以减少对人类和环境的风险。对生产过程，包括节约原材料和能源，革除有毒材料，减少所有排放物的排放量和毒性；对产品来说，则要减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响”（注：国家环保局污染管理司：《清洁生产-认识与实践》，中国环境科学出版社1993年版，第28—29页。）。显然，清洁生产的目标就是实现资源消耗与污染物排放的减量化、最小化，其本身是一个不断完善的相对过程。“清洁生产成为21世纪议程-联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键因素”（注：托尔巴：“联合国环境规划署执行主任托尔巴博士在巴黎清洁生产部长级会议上的讲话”，载《世界环境》1993年第2期第13页。）。
为了推行清洁生产，实现污染预防，首先需要制定相应的政策、法规、标准和管理制度，政府部门还必须对企业给予资金扶持及其他经济刺激并提供技术、信息方面的服务。其中最为关键的是科学技术-包括清洁生产工艺技术以及污染物“末端”处理技术，因为“环境问题的最终解决必须依靠先进的科学技术”（注：曲格平：“要重视技术进步在环境保护中的作用”，载《世界环境》1989年第1期第3页。）。
近年来，许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国是世界上最早以立法推行污染预防（即清洁生产、源头削减）的国家，并且特别重视环境技术的发展。1990年，美国国会通过了《1990年污染预防法》，宣布以污染预防政策取代长期采用的以“末端”处理为主的污染控制政策，要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境政策。与美国的做法相类似，德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位，主要通过法规管制、经济刺激、人才培训、信息交流等途径推行清洁生产。而在企业界，许多公司已经开始转变观念，努力在减少废物排放和减轻对环境的危害的同时达到提高经济效益的目的。
鉴于直接行政控制的种种不足，再考虑到经济手段在实现环境政策目标时能同时兼顾灵活性、效果和效率，能够对进一步减少污染物排放量和采用清洁生产工艺技术产生持续的压力并刺激创新，从而更有利于预防性环境政策的实现，主张利用市场机制、经济手段等非行政手段的呼声很高。但是，即使在目前变革环保战略、强化环境经济手段的新形势下，欧美等国的政府依然普遍认为“命令和控制”措施仍旧是环境管理的主要手段。他们强调必须根据推行污染预防或清洁生产的要求对原有做法中的弊端进行必要的改革，必须充分利用那些行之有效的经济手段、宣传教育等非行政手段，作为直接行政管制的补充，相辅相成，相得益彰，而不是取而代之。这样，无论在污染物的“末端”治理阶段还是在污染预防阶段，“命令和控制”措施一直是发达国家首要的环境管理手段，辅助性的经济手段-包括收费、补贴、税收、押金、市场交易等多种形式-自从早期就得到了较为广泛的运用，且具有强化的趋势。特别是在实行预防性环境政策的阶段，直接补贴、贴息贷款、税收优惠等在技术进步和推广中的作用会显著增强。就应用领域而言，“尽管某些国家也把经济手段应用到自然和资源管理上，但实际上经济手段应用的重点还是在污染问题上，如大气与水体质量、土壤保护、废物管理、噪声控制等”（注：经济合作与发展组织编写：《环境保护的经济手段》，夏光、茅于轼等编译，第2页。）。
征收环境费是最重要的经济手段，其中的排污费主要应用于污水和噪声控制，而资源补偿费应用较少。就排污费而言，排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外，澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废弃物征收排污费，日本和法国还对大气污染物征收排污费。此外，各国基本上都对集中处理的污染物收取用户费。总地看来，收费的筹资功能正日益提高而其经济刺激功能却不甚明显，甚至有所减弱。
税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对含铅和无铅汽油实行差别税；芬兰对含碳燃料征收碳税，对某些污染产品征收特别税，对某些无污染产品则实行免税；奥地利为抑制co[，2]排放而对购车者征收相对于车价12％的环境税；美国为控制co[，2]而征收碳税、碳结合税，并对采用环保局长规定的先进工艺建成的设施5年内不征税；日本对法定污染防治设施免征不动产税，并采取加速折旧的方法减少企业纳税，规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50％，对“低公害”车辆减免产品税，对进口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠；德国、比利时、日本还分别准备开征co[，2]税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或正准备实行环境税收政策，如波兰对so[，2]征税，匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。此外，加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环境税收政策。
对企业的污染防治设备、技术研究及开发项目，世界各国大都提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款。如日本《公害对策基本法》规定：“国家和地方政府应努力采取必要的金融和税收措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施”。自1970年以来，该国一直以低于市场利率1—2％的优惠利率，向企业提供偿还期在10年以上、用于修建污染防治设施的贷款。据统计，日本仅1975年就发放此类低息贷款3，000亿日元， 使企业获利360亿日元， 而中央和地方政府给企业提供的修建污染防治设施的财政补贴则高达14，850亿日元，此外还为企业技术开发项目提供优惠贷款；美国《清洁水法》规定：“凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额的75％的联邦补助金”；而原西德仅在1974年为帮助修建184个污水处理厂就提供了9亿马克的补助资金，在1975年向企业发放了800亿马克的低息贷款以帮助其修建污水处理厂。
由于补贴的目的是促使污染者对其环境行为承担更大的责任，而为清洁工艺技术的开发、推广发放补贴可以加快实施与政府目标相一致的各种法规并有利于新法规的实施，因此人们正把注意力转向这种对清洁工艺技术的补贴。这也反映了由“末端”治理向污染预防政策的转变。
对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制一直有着广泛的应用，特别是在荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、挪威、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、美国、德国等国家。由于该制度有助于减少垃圾的产生量以及能源、资源的消耗量，能缓和废物处理问题，是典型的污染防止手段，因此各国政府试图强化之，如准备实行高额押金，而挪威、瑞典还对小汽车车体收取押金。
为了鼓励有利于环境的产品、设备和设施，一些国家还对此类产品、设备和设施实行价格照顾和优先购买，以此提供强有力的经济刺激。如美国法律规定，凡被联邦“低噪声产品委员会”确认的低噪声车辆，可以高于法定价格限额的125％出售， 并规定联邦总务局长在为联邦政府采购车辆时，如低噪声车辆的价格不高于被其替代的型号的车辆价格的125％，则应当优先购买，只有在这种车辆的数量不足以满足需要时，才可购买其他车辆。
论文关键词 可持续发展 环境资源 环境资源法律保障
可持续发展对中国经济、社会、环境资源的健康快速发展起着至关重要的作用。然而在当今中国，可持续发展的实施并不能得到完全的保障，尤其在环境资源领域，一个重要的因素是缺乏完善的法律保障与有效实施体系。本文将着重探讨可持续发展与中国环境资源相关法律保障的问题。
一、可持续发展产生的背景及基本内涵
（一）可持续发展产生的背景
20世纪60年代以来，世界许多国家工业化进程加快，在这个过程中出现了以牺牲环境、不计其数开发资源为代价的粗放型经济增长方式，这种经济增长方式严重的破坏了环境资源，使世界环境公害事件不断频发，并且已经危及到了人类的生存、经济的发展和社会的稳定。人类已经到了不得不认真反思人与环境资源的关系，对以牺牲环境为代价换取经济增长所产生的种种弊端也有了较为深刻的认识，即传统发展方式必须改变。在此背景下，可持续发展理论逐渐形成。1980年国际自然与资源保护联盟的《世界自然保护战略》中，第一次出现了可持续发展一词，并在1980年联合国大会上首次使用。1987年世界环境与发展委员会的《我们共同的未来》明确把可持续发展定义为：“寻求满足现代人的需要和欲望，而又不危害后代人满足其需要和欲望的能力。”这是一个全新的发展观，第一次将人类的发展与环境资源的保护相结合，给人类发展指明了方向。
（二）可持续发展的基本内涵
可持续发展是一种全新的发展战略，它不同于传统的高消耗、高投入、高污染为特点的发展方式，更不是那种停止发展的“零发展方式”。它强调以人类的环境资源为基础，在现有资源所能负担的范围内和环境得到保护的前提下，实现资源合理开发利用、环境得到切实保护与社会的发展相协调。可持续发展有三个特点：第一，可持续发展强调公平，即发展在满足当代人需求时，也公平的满足后代人对发展的需求。第二，可持续发展强调发展的质量，在实现保护环境资源的同时促进社会的发展为目标。它将环境资源和社会作为一个整体，从多角度诠释环境资源保护和发展问题，它认为实现环境资源保护和发展，需要从完善的法律体系和决策机制等社会诸多方面去推动，它同时认为可持续发展原则要落实到经济、社会发展中，落实到国家战略之中。第三，可持续发展强调发展方式的转变，推行集约型、生态型发展方式。使环境资源系统的结构和功能相结合，实现发展与环境资源保护相协调。
二、对可持续发展保障的法律分析
当前环境资源保护相关法律法规是在人们缺乏环境资源保护意识，生态环境已经遭到严重破坏的情况下逐步发展起来的，然而面对现在严重的环境资源问题，这些法律法规通常束手无策，暴露出许多问题和不足。改革开放30多年来，我国环境资源法制体系的框架已经基本构建。1973年国务院颁发的《关于保护和改善环境的若干问题规定》，这是我国第一个关于环境保护的行政法规。1979年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》，使我国的环境法制建设步伐加快，多种与环境资源保护相关的法律、法规不断面世。现行《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其它公害。”这一规定为国家保护环境资源和环境立法活动奠定了宪法基础。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源，这为保护自然资源提供了宪法根据。《环境保护法》和《宪法》中关于环境资源保护的规定，在一定程度上弥补了国内关于环境资源保护方面立法的不足。同时也为制定相关的环境单行法提供重要的参照。我国的环境立法体系已经初步建立，但在我国加快经济发展方式转变过程中，出现了市场主体为了追逐经济利益，而忽视环境资源保护，再加上我国环境资源立法本身也存在一些不足，这些使得完善我国环境资源法律体系面临着巨大的挑战。其主要表现在：第一，我国环境资源立法相对滞后。例如《环境资源保护法》作为环境领域的基本法，未能全面的涵盖环境资源法律体系的基本框架，未能全面涵盖资源保护等基本领域，污染防治法色彩浓，很少涉及到社会的环境侵害规制问题；多原则性规范，且与实施性规范相互交织，难以发挥有效调整作用；地方性环境资源相关法规缺乏长期规划，更多的专注于对当地当时有经济价值的资源保护或者专注于末端污染控制问题，未体现环境资源保护与社会发展相协调。第二，可持续发展战略更多作为政府政策且与相关法律存在矛盾。可持续发展战略尚未成为我国环境资源立法的指导思想。突出表现在作为根本大法的《宪法》未明确把可持续发展思想作为环境资源立法的指导思想，只是简单的规定了国家保护环境，防治污染以及保护自然资源等原则。但是，我国制定的环境与发展应采取的10大对策都把可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略，这也显示我国的环境资源的法律和环境资源的政策之间的矛盾。第三，当前环境立法方面已经基本形成法制框架但其仍然有很大的局限性，它重实体规定，忽视程序规范，环境资源相关的部门法林立，而地方立法不足。第四，我国环境资源立法不能与社会主义市场经济的发展完全适应。我国环境资源立法相当一部分是在实行社会主义市场经济体系以前制定的，更多体现计划经济时代中的忽视环境资源保护，追求高消耗、盲目发展经济的环境资源法律规定，其已经在很大程度上不符合社会主义市场经济条件下环境保护与社会发展相协调的要求。第五，我国环境资源保护的相关部门权限不清。现行的法律、法规未规定环境保护主管部门的权限，而仅规定自然资源专管部门的职责与权限。这种立法突出的显现出环境主管部门和自然资源专管部门之间权责不清。许多类似情况实质上是法出多门，重视地方法规和规章而轻视法律，这表现了我国环境资源法律体系的一个缺陷。
三、完善可持续发展的法律制度与实施体系
可持续发展的法律制度与实施体系是动静结合的体系。可持续发展的法律制度体系是静态体系，即可持续发展需要什么样的法律加以确认和保障，可持续发展的法律实施体系是动态体系，即可持续发展如何实施，怎样实现。两者缺一不可，否则可持续发展的实现将无从谈起。
（一）完善可持续发展的法律制度体系
1.修改现行《宪法》
可持续发展不仅要在相关环境保护法中加以确立，而且应该在国家根本大法中体现。因为《宪法》是综合性、全面性的法律，涉及经济、政治、军事、文化等多领域，而可持续发展是综合性、复杂性的过程，它必与国家生活的多方面联系，因此应该在《宪法》中增加可持续发展的内容。
2.修改《环境资源保护法》
我国《环境资源保护法》没有可持续发展内容，应加以修改并作为指导思想，以适应保护环境与资源的需要。同时，《环境资源保护法》许多规定是对环境资源的污染防治而很少对原则性问题加以规定，这就与《环境资源保护法》的综合性目标相违背，更突显了实施法的目标，因此有必要对环境资源保护法进行修改。
3.修改与环境资源有关的法律法规，以适应与国际接轨的需要
例如，修改《大气污染防治法》应体现国际公约的要求，提升对污染排放的控制标准，又要充分体现污染者治理的环境资源保护原则。当前，经济全球化，环境资源问题已远远超出了某一个国家的控制范围，由此带来的利益与矛盾问题也突显，解决这些问题，就必须与国际接轨，适应国际法律规定，否则由环境资源问题而引起的矛盾将很难解决。
（二）完善可持续发展的法律实施体系
1.加强可持续发展的法律宣传教育作用
普法的对象首先是领导干部，同时也要向人民群众进行宣传。要通过新闻媒介公开报到可持续发展执法中的重大违法案件，以实际司法行动扩大影响，提高领导干部和人民群众的环境资源保护意识、可持续发展意识和守法自觉性。
2.吸取国外先进经验
党的十四大以来我国才开始逐步建立社会主义市场经济，需要学习借鉴世界先进市场经济主体在建设环境资源法律体系中的经验，同时结合中国实际情况，通过法律移植转化为国内法律，不断完善我国的环境资源法律体系。
3.改善可持续发展的行政执法
我国国家行政是以国家名义进行的，以国家强制力保证实施的一种管理活动。无论是可持续发展中的环境行政管理还是资源管理，行政执法都是实施可持续发展的最主要手段。很长一段时间来，对于可持续发展主要方面即环境与资源管理方面，我国政府部门的环境和资源管理职能与行业管理职能一体化，这对于行政执法有很大的弊端，尤其在市场经济下与转变政府的经济职能不相适应。因此要有效地发挥行政执法的作用，必须从整个环境资源法律体系考虑。
4.健全环境资源投入保障机制
环境资源保护属于社会公益事业，也是国家重要的基础设施建设，因此必须坚持以国家投入为主体，鼓励地方、集体、个人积极参与，形成多渠道、多形式、多方位的多元化投资机制。按照“谁投资，谁经营，谁收益”的原则，鼓励全社会各种投资主体通过各种形式向环境资源建设投资。
5.加强监督
论文关键词 破坏环境资源保护罪 刑事立法 刑罚
一、破坏环境资源保护罪在立法中存在的问题
改革开放以来，飞速发展的市场经济和人口大幅增长的压力，导致我国的生态环境形势日益严峻，环境破坏问题已经成为阻碍经济社会发展、制约公众生活质量提高及影响社会稳定的关键因素。为保护日趋恶化的生态环境，法律手段在我国环境保护中的作用越来越重要。因此，在1997年修订的《刑法》分则第六章“妨害社会管理秩序罪”中特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对各种严重破坏环境资源的犯罪行为进行了明确的规定；此外，《刑法修正案（二）》、《刑法修正案（四）》、《刑法修正案（八）》也分别对破坏环境资源保护罪中的一些犯罪进行了修改。但是和发达国家比较，根据我国保护环境资源的现实情况和基本要求，我国破坏环境资源保护罪的刑事立法还存在一些问题，主要表现在以下四个方面。
（一）刑法立法体系设置不科学
我国刑法分则对于犯罪的分类标准是犯罪所侵犯的同类客体；对各类犯罪以及各种具体犯罪的排列主要采取了社会危害性标准。据此，我国刑法分则将犯罪依次分为十类：危害国家安全罪，危害公共安全罪，破坏社会主义市场经济秩序罪，侵犯人身权利、民主权利罪，侵犯财产罪，妨害社会管理秩序罪，危害国防利益罪，贪污贿赂罪，渎职罪，军人违反职责罪。其中，在妨害社会管理秩序罪中，以亚类罪的形式规定了破坏环境资源保护罪，而不是按照同类客体的标准在刑法分则中独立成章。由此看来，刑法分则对于破坏环境资源保护罪的设置，显然与我国刑法分则对犯罪分类的标准不相符。
（二）刑法中破坏环境资源保护罪的刑罚体系不够完善
我国刑法对于环境污染犯罪的规定之所以存在一些缺陷的主要原因是立法价值取向的偏离，这一立法价值的取向是重视惩罚而轻视预防。具体来讲，重惩罚轻预防的立法价值取向首要表现为刑事立法观念上对一般污染环境行为或破坏环境行为的危害性缺少足够的重视。正是因为这一点，导致了刑法对破坏环境资源保护犯罪的惩罚力度偏轻；其次是在刑事立法思想上重视刑法的惩罚功能而轻视了预防功能。在这种思想的引导下，刑事立法注重犯罪行为的结果而轻视了犯罪行为的本身，从而将破坏环境资源保护罪规定为结果犯罪而非行为犯罪；另外没有从预防犯罪的角度去健全刑事处罚的手段和方式，导致在刑事处罚手段上的单一性。
（三）刑法对于破坏环境资源保护罪的处罚范围狭小
我国刑法涉及破坏环境资源保护罪的罪名仅有15个，虽然我国1997年刑法在很大程度上扩大了破坏环境资源保护罪行为所涵盖的范畴，但是与发达国家的刑事立法相比较，我国破坏环境资源保护罪行为的范围依然很狭小。《刑法修正案（八）》第四十六条对《刑法》第三百三十八条所规定的罪状进行了修改，降低了犯罪成立的标准，扩大了刑法对污染环境行为的调控范围。在美国诚如学者Yingyi Situ和David Emmons所言：“所有的环境刑事立法都将危险视为一种重罪而适用严厉的刑罚。”澳大利亚和日本等国家的刑事立法都同时惩罚环境污染犯罪的危险犯。我国刑法的这一规定对于生态环境的保护很不利，必然会造成很大一部分可能对环境造成严重危害的行为得不到应有的刑事处罚，最终使刑法在预防环境污染和生态破坏方面的特殊功能难以得到充分发挥。
（四）破坏环境资源保护罪的刑罚力度较轻
罪行均衡是刑法的基本原则之一，同时也是刑法调控体制最基本的要求。意大利的刑法学家贝卡里亚曾指出“犯罪公共利益的危害越大，促使人们犯罪的利益越强，制止人们犯罪的手段就应该越强有力。这就需要刑罚与犯罪相对称。”但是，我国刑法对于破坏环境资源保护罪的处罚却明显偏轻。比如严重污染环境罪和过失致人死亡都是过失犯罪，如果都只造成一人死亡的结果，前者适用的法定刑幅度是拘役以上、三年以下有期徒刑，但后者的法定刑是有期徒刑六个月以上七年以下。从这一点来看，在危害程度同等甚至重大环境污染事故的危害程度更大的情形下，对破坏环境资源保护罪所施予的刑事处罚显然轻于刑法对过失致人死亡的处罚。
二、我国破坏环境资源保护罪完善的立法建议
正是由于我国刑事立法在破坏环境资源保护罪设置上存在的问题，导致刑法在环境治理中的功能未能充分发挥。在当前人类社会面临严峻全球性环境危机的形势下，我国在破坏环境资源保护罪治理过程中应该积极借鉴发达国家在环境刑事立法方面的经验并根据我国的实际情况，通过破坏环境资源保护罪刑事立法的完善，充分发挥刑法调控机制在环境治理过程中的功能，从而保障人类社会与环境的持续协调发展。在破坏环境资源保护罪的刑事立法中，首先需要确定的是生态效益大于经济价值，应该重视环境刑法的生态本位。自然环境是破坏环境资源保护罪侵害的直接对象，人身伤亡和财产损失只是破坏环境资源保护罪的间接后果。此外，虽然一般环境污染或破坏直接结果的危害性看起来并不严重，但是其潜在的危害却是我们不可估量的。假如忽视了对一般环境破坏或污染行为的刑事处罚，就很可能会产生一系列环境破坏或污染行为，最终给人类环境造成的重大危害。此外，破坏环境资源保护罪的立法价值关键在于犯罪预防，应当注重通过对环境污染或破坏行为的刑事处罚实现犯罪预防，才更有利于生态环境的保护，实现人与自然的和谐。
（一）将破坏环境资源保护罪在分则体系中独列成章
我国学者对于环境刑事立法体例的设置问题存在不同的主张，有学者认为在刑法典外特别立法，也有的学者认为在刑法典内独立成章。破坏环境资源保护罪的客体是生态环境利益，这一类犯罪客体具有特殊性，是整个刑法分则中所没有的客体类型，因此应该把破坏环境资源保护罪独自作为一类犯罪，跟刑法分则的其他十类罪并列；此外，从社会危害程度上看，破坏环境资源保护罪的社会危害性是仅次于危害国家安全罪和危害公共安全罪的犯罪，把破坏环境资源保护罪置于公共安全罪之后，既能够体现破坏环境资源保护罪的社会危害性程度，又能够体现我国环境刑事立法对于生态价值的重视。
（二）完善破坏环境资源保护罪的刑罚体系
完善破坏环境资源保护罪的刑法体系，首先应该增加破坏环境资源保护罪刑罚的处罚方法。因为破坏环境资源保护罪刑罚种类的完善受到刑罚体系的牵制，加之我国目前刑罚种类较少，并且没收财产刑和罚金刑在功能上存在一定的相似性，重复适用不符合法律原则，因此应该通过修改刑法扩大资格刑的范畴，对与破坏环境资源保护罪增加试用资格刑。此外，我们应明确破坏环境资源保护罪罚金刑的相关规定。破坏环境资源保护罪以贪利形犯罪为主，所以只有以判处罚金刑剥夺破坏环境资源保护犯罪所得的经济利益，才能够有效预防和惩治这类犯罪行为。
（三）扩大破坏环境资源保护罪的调控范围
环境污染导致的全球性气候变暖日益严重，这就迫使我们必须拓展刑法对破坏环境资源保护罪的范围，应该要求将所有坏境因素都纳入到刑法所保护的范围。此外，必须规定破坏环境资源保护罪的危险犯。破坏环境资源保护罪危险犯的规定在于某些危害环境的犯罪行为可能造成的危害结果非常严重，当这种危害结果实际发生了，定将对生态环境造成严重的破坏。为了保护社会公共利益，未当危害环境的实际损害结果发生，刑法就把这种足以造成环境破坏和污染的行为规定为犯罪。
（四）加强破坏环境资源保护罪的处罚力度
依照我国刑法有关规定，大部分破坏环境资源保护罪的刑罚比财产犯罪的刑罚要轻，一般的侵犯财产罪最高法定刑达到无期徒刑更甚至于死刑，但破坏环境资源保护罪的刑罚大多在有期徒刑3年以下，最高的也只是10年以上有期徒刑。这样低的刑罚设置明显轻于财产性犯罪的刑罚设置。然而，我们从犯罪社会危害性的程度上对比，破坏环境资源保护罪的社会危害程度远远大于财产性犯罪。所以应该加大破坏环境资源保护罪的处罚力度，只有当犯罪人所受到的刑罚与其对环境的破坏程度相对等，才能够有效的预防和惩治破坏环境资源保护犯罪行为。
关键词：环境与资源、环境资源法、环境资源法体系
按马克思法哲学的观点，法是上层建筑的一部分，其总是由经济基础决定的，经济基础（更确切、通俗地说是社会物质生活条件）变化必然要导致法的变化。“‘法发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接翻译为法律原则而产生的矛盾，建立和谐法体系，然后是经济进一步发展的影响和强制力又经常摧毁这个体系，并使它陷入新的矛盾” 这说明和谐法体系建立后，一旦出现新的法律关系，必然要求建立新的法律部门。环境资源法是从经济法分离出来的一个新的部门法。
环境资源法作为一门新兴法律部门，其涵盖内容之变化亦源自社会环境与资源问题的不断增现和变化。一如日本环境法的发展历史，由最初于1967年制定《公害对策基本法》基于二战后严重的公害事件在日本各地的发生和1972年《自然环境保全法》来保护自然环境，到1977年考虑由于发展经济而继续大规模地开发土地，环境破坏加剧之事实而颁布了《环境影响评价法》，再到九十年代不仅是防止工厂公害和保护珍贵的自然问题，而且扩大到从汽车公害、城市乱排水问题、废弃物处理，到地球温暖化、沙漠化、热带雨林破坏等影响到地球环境问题，并且公害的质也发生了变化，故制定了《环境基本法》以完善其环境法律体系；而迄1997年因焚烧废弃物设备释放毒气引起强烈的社会不安，遂于短期内制定了如《有机氯化合物剧毒气类对策特别措施法》等相关环境标准，并于2000年1月施行 .可见环境法内容、体系的变化跟经济发展、社会环境问题及人们的认识是休戚相关的，本文正是从这个角度，吸收、借鉴国内外环境法学的最新研究成果和认识，确立我国环境资源法的体系主要应由环境资源基本法、污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法和涉外环境资源法五大部分构成。wWW.133229.COM
一、环境资源基本法
我国尚未建立环境资源基本法。随着社会经济的发展，对于日趋增多和复杂的环境生态问题，其处理方式和解决手段也需要是多方位、多层次的对策措施，在需要建立一系列相关的法律时，“实践中各国认识到必须先确定一个统一的综合性政策目标，这种综合性的政策目标在整体上转变为国家意志时就是现在的所谓基本法。” 20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、凶牙利等国都制订了综合性的环境与资源保护法。
我国还没有完全意义上的环境资源基本法，法学界多将与此类似的内容称为“综合性环境基本法”，相关表述有：“我国1979年试行并于1989年修订重新颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国目前环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的所有新问题作出全面的规定。” “综合性环境保护基本法中的环境保护规范，环境保护法律系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。” 故在我国一般将《环境保护法》视为基本法范畴，但实际上作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，综观我国的《环境保护法》，不难发现，由于历史的原因《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，实际上基于此法制定的背景而更突显了污染防治法之浓厚色彩。
为此，作为一部完整的环境资源基本法，应将其中具体的操作性规范删去，保留原有的原则性规定，并相应地增加立法宗旨，相关概念界定，环境资源法主体相应的权利和义务；政府及有关机关对环境资源的管理体制；有关环境保护的基本政策等等，
根据我国《环境保护法》及国际上有关国家的环境基本法的内容，我国《环境资源基本法》的体系应包括：1、立法宗旨：可持续发展战略，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；2、环境与资源法的保护范围。包括环境要素、资源要素、生态要素、地区要素中的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原野生动、植物，自然和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村的环境和自然生态的保护；3、环境资源保护的基本原则。包括可持续发展原则；经济发展与环境保护相协调原则；资源开发和环境综合治理相结合原则；开发者保护、污染者治理、获利者付费原则；群众参与原则等；4、环境资源保护的基本制度。包括环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境保护许可制度、环境标准制度、排污收费制度、举报、监督制度、环境保护奖励与处罚制度等5、自然资源开发者开发自然资源和保护环境的权利和义务。环境污染者治理污染的义务；6、环境资源保护的管理体制。包括中央和地方环境资源管理机构的设置，环境资源管理的权限划分，环境资源管理机构的权责，环境资源管理的监督；6、生态保护的特别规定；7、环境资源主体对环境资源保护的权利和义务。8、涉外环境资源保护的特别规定。包括参加国际环境资源保护的公约、条约和协定、与国际上环境资源保护国家和组织的合作，组织和参与国际环境资源保护活动和交流；9、违反环境资源法的法律责任。包括行政责任、民事责任、经济责任和刑事责任等。
二、环境污染及公害防治法
环境污染是指人类在生产和生活中，向环境排放了超过环境自净能力的物质或能量，使得环境化学、物理、生物等性质发生变异，从而导致环境质量下降，破坏了生态平衡或者危害了人类正常生存和发展的条件。公害主要指由于环境污染，而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。 可以说环境法的产生主要归因于污染现象的出现，早在本世纪30年代到60年代，工厂与城市的公害事件就不断涌现，而突出的“八大公害事件”更是震惊了世界。1962年，美国科学家卡逊女士发表的《寂静的春天》则深深地提醒世人警惕过度使用农药的恶果。环境污染问题已成为世人关注的焦点，而环境法的研究也正于此而愈发繁荣。
我国的环境污染状况更是严峻，考察我国97到99年的《环境状况公报》，同样可以发现我国环境污染的状况愈发严重。据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。1999年，全国工业和城市生活废水排放总量为401亿吨，比上年增加6亿吨，其中工业废水排放量197亿吨，比上年减少4亿吨，生活污水排放量204亿吨，比上年增加10亿吨，生活污水排放量首次超过工业废水排放量；1999年我国近岸海域海水污染严重，近海环境状况总体较差，海洋环境污染恶化的趋势仍未得到有效控制，而大气环境污染仍然以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，少数特大城市属煤烟与汽车尾气污染并重类型；酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下，工业固体废物的堆存占用大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染。 故污染及其他公害防治法将是我国环境治理的首要任务，而与此相关的污染及其他公害防治法将是环境法的重要内容。
环境污染及公害防治法是指调整在预防、治理环境污染及其他公害过程中发生的社会关系的法律规范的总称，是传统环境法的基本内容。当前，根据我国污染物存在的形态，我国污染可分为如下三个类型：（1）以液态形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；（2）以固体形式存在的污染，包括固体废物污染、放射性物质污染、农药污染及有毒化学物品污染；（3）以气态形式或依气体为媒介的污染，包括大气污染、环境噪声污染和光污染。（4）其它公害污染。相应地，调整这些污染及公害防治法的体系可以分为：液态污染防治法、固体污染防治法、气态污染防治法及公害防治法四个部分。
1、液态污染防治法
液态污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生产过程的水污染防治法、以及有水污染及防治的标准规定等。主要涉及的法律、法规有：《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《海洋环境保护法》；《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；《淮河流域水污染防暂行条例》；《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《制订地方水污染物排放标准的技术原则和方法》等。
2、固体污染防治法
固体污染防治法涉及固体污染物防治法，包括固体污染物防治管理体制，固体污染物监督管理，固体污染综合利用制度；工业固体污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危险污染物防治法；固体污染物的污染控制标准法；禁止境外固体废物入境管理法等例如：《固体废物污染环境防治法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》；《粉煤灰综合利用管理办法》，《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》、《生产市容和环境卫生管理条例》、《农用污泥中污染物控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《工业固体废物十一种污染成分污染控制标准》、《有色金属固体废物污染控制标准》、《含氰污染物控制标准》、《关于废物进口环境保护管理办法》等。
3、气态污染防治法
气态污染防治法包括大气污染防治法和环境噪声污染防治法。大气污染防治法涉及对大气污染法的管理体制和监督管理，生产过程大气污染的防治，废气、粉尘、和恶臭污染的防治法、废气排放标准法等。环境噪声污染防治法包括：噪声防治的管理体制，防止噪声污染的监督管理，环境噪声的标准、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通运输噪声污染防治、以及社会生活噪声污染防治等，例如：《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《工业“三废”排放试行标准》；《噪声污染防治法》、《工业企业噪声卫生标准（试行）》、《机动车辆允许噪声标准（试行）》、《城市区域环境噪声标准》等。
4、公害防治法
公害污染是指对有毒、有害物质造成的环境污染。有毒有害物质主要有三大类：化学物质、农药、放射性物质等。许多国家都对这三类物质的控制和防治进行立法。我国公害防治法包括：有毒有害化学物品管理法、农药管理法、放射性物质管理法、电磁辐射管理法等。例如：《化学危险品安全管理条例》、《监控化学品管理条例》、《防止含多录联苯电力装置加强废物污染环境的规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》；《农药安全使用规定》、《农药登记规定》、《农药登记审批办法》、《农药安全使用标准（试行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性废物管理办法》、《放射环境管理办法》、《放射性同位素及射线事故管理规定》、《核电站放射卫生防护标准》、《放射卫生防护基本标准》；《电磁辐射环境办法管理办法》、《电磁辐射防护规定》等。
三、自然资源法
自然资源是指一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。为土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等。 也有学者认为“自然资源，从法律上来说，是指能够供人们生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。” 不管如何，都突出了自然资源的价值所在，但从定义中我们可以窥探出人们更多地是从经济利益角度来认识自然资源。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口泱泱大国，自然资源的人均占有量远远低于世界人均水平。我国自然资源的开发利用也正基于前期人们从经济利益考虑而造成自然资源状况恶化，主要表现为土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，农业分摊水量降低，城市严重缺水，森林覆盖率萎缩，草地退化，物种濒危面扩大，矿产、能源资源供需矛盾突出。 明显，如何保护、合理利用自然资源已成了刻不容缓的大事。目前，已有学者就自然资源（基本）法立法的可行性进行了系统的研究，从自然资源角度、法律角度提出了自然资源（基本）法立法的必要性，认为制定自然资源（基本）法势在必行，并提出了自然资源（基本）法立法的现实条件、立法方案及框架方案等， 自然资源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然资源法在环境法中的重要位置。
自然资源法是调整人们在自然资源的开用、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其是一个综合性的概念，由各种资源法组成，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等方面的法律、行政法规、规章和地方性法规构成。自然资源法保护对象即自然资源，其调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善过程中发生的社会关系，针对的是现有的资源环境，贯穿于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。这些社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。
值得一提的是，所有的自然资源均为自然环境的组成部分，它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体，首先，在存在形态上是相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待。 这种自然资源的整体性要求，必须要求一部自然资源母法来规范，协调相关的子法，使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致，实现整体自然资源系统的高效运作，该母法正是目前学界探讨的轰轰列列的自然资源基本法。 自然资源法的体系包括自然资源基本法和自然资源部门法两部分组成。
自然资源基本法应将宪法的基本原则贯穿其中，将自然资源法中共性的规定进行规范。其中包括：自然资源法的立法宗旨：确保自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动物和植物，加强对自然资源的管理，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。自然资源法的原则：对自然资合理、适度开发的原则，源综合勘探、开发和利用原则，自然资源利用与营造相结合原则，自然资源保护原则；自然资源的保护范围；自然资源利用和开发主体在开发、利用自然资源中的权利和义务；自然资源的管理体制；自然资源管理机构的职责；自然资源的公众保护；自然资源的国际保护和合作开发；违反自然资源法的法律责任等。
我国自然资源部门法的体系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《生物资源法》（包括《野生动物保护法》、《野生植物保护法》）、《旅游资源法》及相应的实施细则、实施条例和规章等。
四、生态环境保护法
生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。 我国目前生态环境状况恶化的趋势远没遏制住，主要表现为：水土流失严重，荒漠化土地面积不断扩大，大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，而生物多样性也受到了严重破坏。这些日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大危害，严重影响了可持续发展，生态环境的保护更是迫在眉睫，而生态环境保护法的体系完善已成为时代的任务。
生态环境法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全局保护，保持生态（包括物种）的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。
生态环境保护法的发展和兴起源自人们对生态学的认识之发展，生态学“为研究生物生存条件、生物及其群体与环境相互作用的过程及其规律的科学，其目的是指导人与生物圈（即自然、资源与环境）的协调发展” ，随着二战后国际生态科学蓬勃发展，至60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，（生态系统生态学是研究生态系统结构、功能、动态与演替，以及人为影响与调控机理的生态学科） ，它的出现使生态学在人类社会经济发展中的作用发生了改观，生态系统生态学所强调的“整体性”是人类认识自然生态 的系统的具有革命性的进步，对该学科的深入了解和学习，满足了社会在资源持续利用和环境保护的客观要求下，保持生态系统平衡，改善生态环境的迫切要求。该学科与法学的结合，在时代的蕴育下，使得生态环境保护法应运而生。生态环境保护法的出现充实了现代环境法的内容，“现代环境法是在环境科学不断发展的基础上，大量吸收了生态学的原理和方法，注重对生态系统全过程的整体保护，强调对生态系统的保护和建设并重。这些都是传统的生态学和环境科学所不能企及的。”
生态环境保护法之所以必须得以提出和构建，盖系本世纪以来，人类生活的地球上，生态破坏达到了令人发指的程度，尽管科学和技术在过去的100年里获得了突发猛进的发展，却正是20世纪新技术的发展成为导致生态衰败的祸首，实际上，科学技术的进步与生态的衰败形成了强烈的对照，人类生活的两个世界-他所继承的生物圈和他所创造的技术圈-业已失去平衡。究其原因，唯“技术只重视处理分离部分的方法，即分解论方法，生态系统恰恰与技术不同，生态系统是不能也不应该被划分成可随意处置的几个部分的，生态系统的特性就在于它是一个整体，在于其各个部分之间都是有机联系在一起的。” 这种处理方式之不同使得人们忽略了生态环境的正确处理方法，使生态环境保破坏愈演愈烈，而生态环境保护法更加受到人们的关注。
关于生态环境保护法的概念及内容，有的学者认为“我国生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称”，“在称谓上，生态环境法与环境法并不对立，所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。” 这是对生态环境保护法最大化的解释，也即实际上为环境法，这个概念实际上跟俄罗斯法学界对“生态法”的界定相类似 .
本文此处所指生态环境保护法系指调整在维持生态平衡，保护整体生态环境和生态功能以及特殊自然环过程发生的社会关系的法律规范的总称。因为生态环境保护法注重生态系统的平衡，与生态学密切相关，因此，生态环境保护法里必然要体现和遵守相关的生态规律，如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等等。 它通常是在各个自然资源法规范和制度的基础上形成的，是一个综合性法律部门，有时往往要通过土地法、水法、森林法、矿产资源法等自然资源法部门来实现，这些法律部门相互联系、有机配合成一个统一的法律体系为生态环境法的重要内容，但生态环境法与自然资源法仍各不失其独立性，二者有质的区别。
生态环境建设要求防止土地资源的被破坏（因为生态环境的恶化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水资源污染的防治以及发展生态农业，在充分利用自然资源优势促进经济发展的同时更要考虑资源的承受能力，遵循自然生态规律，确保有限资源能够满足经济发展的要求，更要坚决杜绝掠夺性、破坏性经济营，严格控制环境污染，切实保护好生态环境； 必须防止资源开发正在造成的生态破坏；建立自然保护区和生态示范区，有效保护珍稀濒危动植物和生态环境，以遏制生态环境破坏趋势。 我国环境法学者对生态环境保护的研究，已经引起国家的重视。我国开始重视生态环境保护问题。国务院在2000年12月21日发出通知，印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》，要求各地区各有关部门结合实际情况认真贯彻执行。制订本地区、本部门的生态环境保护规划，积极采取措施，加大生态环境保护力度，扭转生态环境恶化趋势。
结合前述我国学者对生态环境保护的研究，我国严峻的生态环境问题以及国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，我国的生态环境保护法的体系主要由生态环境保护基本法和生态环境保护部门法组成。
生态环境保护基本法的内容包括：生态环境保护的立法宗旨。为全面实施可持续合作战略，促进自然资源的合理科学利用，实现自然生态系统良性循环，保护生态环境，遏制生态环境破坏，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。
生态环境保护的基本原则：生态环境保护的基本原则是：坚持生态环境保护与生态环境建设并举原则，坚持保护优先、预防为主、防治结合原则，坚持污染防治与生态环境保护并重原则，坚持统筹兼顾综合决策、合理开发原则等。
生态环境保护法的具体内容：建立生态环境保护的管理体制。地方各级政府对本辖区的生态环境质量负责，建立和完善生态环境保护的责任制度，各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；建立生态环境保护的监管体制，国务院各有关部门、各级环保部门做好综合协调与监管工作；计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门，要加强自然资源考核和规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。地方各级政府要建立生态环境保护与监管体系；建立生态环境保护与建设的审计制度。
建立生态环境保护体系，包括：重要生态功能区（包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等）的生态环境保护，建立部级生态功能保护区、省级及地（市）级的生态功能区，跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区、跨地（市）和县（市）的重要生态功能区。对生态功能保护区采取的保护措施，各级政府及有关部门加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督。
对重点资源开发的生态环境保护。包括水资源开发利用、土地资源开发利用、森林、草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、海洋和渔业资源开发利用、旅游资源开发利用的生态环境保护；
对生态良好地区特别是物种丰富区的生态环境保护。建立一批新的自然保护区。重视城市生态环境保护，保护公共绿地和生态用地，开展公共绿化和家庭绿化，开展城镇环境综合治理。加大生态示范区和生态农业县的建设。
加强生态环境保护的科技支持能力，鼓励科技创新，加强生态科技经费的投入， 推动生态科研成果的转化。加强生态环境保护的宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识，完善生态破坏的举报和听证制度，充分调动人民群众参与生态环境保护的积极性。加强生态环境保护的处罚制度。对严重破坏生态环境的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济赔偿和刑事处罚。
生态环境保护法的部门法包括：国土防治法、土地荒漠化防治法、生物多样性保护法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法和国家公园保护法、风景名胜区保护法、防洪减灾法，与自然资源相关的有森林生态环境保护法、草原生态环境保护法、江河湖泊生态环境保护法和海洋生态环境保护法，另外还有全局性的城市生态环境保护法及农村生态环境保护法等。
五、涉外环境资源法
环境资源法的体系还应包括涉外环境资源法。因为目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球的环境污染和生态问题，即国际环境问题。所谓国际环境问题，又称全球环境问题、地球环境问题或人类环境问题，是指超越一国国界的区域性的和全球性的环境污染和生态破坏问题，是生态环境问题国际化的产物。
当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等。 国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》，并导致联合国环境规划署的设立，大大推动了国际环境保护的发展。在1992年6月里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》等重要文件，发出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，提出了“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端。
我国作为国际社会中重要的一员，必然是参与解决国际环境资源问题的主要力量，我国积极参与有关国际环境保护活动和有关公约的制订。1972年我国派代表团出席了斯德哥尔摩人类环境会议，我国发起并召开了“发展中国家发展与环境部长会议”，通过了《北京宣言》等。我国在与他国共同处理国际环境资源问题、遵守国际条约、履行国际环境义务过程中发生的社会关系，即属我国涉外环境法调整的内容。因此，涉外环境资源法是指调整我国与他国因开发、利用、保护和改善环境、遵守国际环境条约、履行国际环境义务的国际合作与交往中形成的社会关系的法律规范的总称。我国涉外环境资源法的体系主要由三部分组成。一是我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规；二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定等。
关于我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规。这方面我国目前较薄弱，我国法律对这方面的规定仅在《宪法》中涉及涉外环境保护的内容，《环境保护法》中涉及的有关条款，《固体废物污染环境防治法》中涉及的涉外环境保护条款，还没有系统的法律规定涉外环境资源法，因此需要进一步加强立法。在制订涉外环境资源法中，须贯彻我国对解决全球环境问题的原则立场，包括经济全球化必须与环境资源保护相协调的原则，尊重国家对自然资源拥有永久主权的原则；保护环境和经济发展离不开世界和平与稳定的原则，处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益相结合的原则；加强国际间合作保护全球环境资源的原则等。
涉外环境法要充实的内容还需制定和实施与iso14000环境体系相配套的国内法律法规，以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。此外还需对我国一些陈旧环保制度和措施进行改革，取而代之国际先进的环境保护措施，如污染权交易制度、总量排污收费制度。 这些都为涉外环境法制建设的“重头戏”。再者，入世后，随着我国经济、贸易的进一步发展，一方面会导致更多的资源消耗和污染物排放，另一方面又会面临发达国家要求我们多承担保护全球环境之责的更大压力，从而使我国履行国际环境公约的难度不断增加，加大了我国涉外环境法的执行难度。这些都需要涉外环境资源法加以研究解决。
二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。据有关资料，至1999年5月，我国与美国、日本、朝鲜及各周边国家签订了保护环境的双边协定25项，包括环境保护的合作议定书、环境合作谅解备忘录、环境保护合作协定等。例如：《中华人民共和国国务院环境领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》、《中华人民共和国政府和日本国政府环境保护合作协定》等。
三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定。据统计至1999年5月，我国已经参加了一系列有关国际环境资源保护的条约、公约约50多项。其中涉及臭氧层保护公约例如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》等；气候变化公约例如《联合国气候变化框架公约》等；生物多样性变化公约例如《生物多样性公约》等；湿地保护、荒漠化防治公约例如《联合国防治荒漠化公约》等；海洋环境保护公约例如《联合国海洋法公约》等；海洋渔业资源保护公约例如《国际捕鲸管制公约》等；核污染防治公约例如《核安全公约》等；南极保护条约例如《南极条约》等；物种国际贸易公约例如：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等；危险废物控制公约例如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等；化学品的安全使用和环境管理公约例如《化学品在工作中的使用安全公约》等；环境权的国际法规定公约例如《经济、社会、和文化权利公约》等；其它国际条约中关于环境保护的规关于例如《外空物体所造成损害之国际责任公约》等。这些我国参加的国际条约和公约，构成了我国涉外环境资源法体系的主要内容。
关键词：环境与资源、环境资源法、环境资源法体系
按马克思法哲学的观点，法是上层建筑的一部分，其总是由经济基础决定的，经济基础（更确切、通俗地说是社会物质生活条件）变化必然要导致法的变化。“‘法发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接翻译为法律原则而产生的矛盾，建立和谐法体系，然后是经济进一步发展的影响和强制力又经常摧毁这个体系，并使它陷入新的矛盾” 这说明和谐法体系建立后，一旦出现新的法律关系，必然要求建立新的法律部门。环境资源法是从经济法分离出来的一个新的部门法。
环境资源法作为一门新兴法律部门，其涵盖内容之变化亦源自社会环境与资源问题的不断增现和变化。一如日本环境法的发展历史，由最初于1967年制定《公害对策基本法》基于二战后严重的公害事件在日本各地的发生和1972年《自然环境保全法》来保护自然环境，到1977年考虑由于发展经济而继续大规模地开发土地，环境破坏加剧之事实而颁布了《环境影响评价法》，再到九十年代不仅是防止工厂公害和保护珍贵的自然问题，而且扩大到从汽车公害、城市乱排水问题、废弃物处理，到地球温暖化、沙漠化、热带雨林破坏等影响到地球环境问题，并且公害的质也发生了变化，故制定了《环境基本法》以完善其环境法律体系；而迄1997年因焚烧废弃物设备释放毒气引起强烈的社会不安，遂于短期内制定了如《有机氯化合物剧毒气类对策特别措施法》等相关环境标准，并于2000年1月施行 .可见环境法内容、体系的变化跟经济发展、社会环境问题及人们的认识是休戚相关的，本文正是从这个角度，吸收、借鉴国内外环境法学的最新研究成果和认识，确立我国环境资源法的体系主要应由环境资源基本法、污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法和涉外环境资源法五大部分构成。
一、环境资源基本法
我国尚未建立环境资源基本法。随着社会经济的发展，对于日趋增多和复杂的环境生态问题，其处理方式和解决手段也需要是多方位、多层次的对策措施，在需要建立一系列相关的法律时，“实践中各国认识到必须先确定一个统一的综合性政策目标，这种综合性的政策目标在整体上转变为国家意志时就是现在的所谓基本法。” 20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、凶牙利等国都制订了综合性的环境与资源保护法。
我国还没有完全意义上的环境资源基本法，法学界多将与此类似的内容称为“综合性环境基本法”，相关表述有：“我国1979年试行并于1989年修订重新颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国目前环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的所有新问题作出全面的规定。” “综合性环境保护基本法中的环境保护规范，环境保护法律系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。” 故在我国一般将《环境保护法》视为基本法范畴，但实际上作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，综观我国的《环境保护法》，不难发现，由于历史的原因《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，实际上基于此法制定的背景而更突显了污染防治法之浓厚色彩。
为此，作为一部完整的环境资源基本法，应将其中具体的操作性规范删去，保留原有的原则性规定，并相应地增加立法宗旨，相关概念界定，环境资源法主体相应的权利和义务；政府及有关机关对环境资源的管理体制；有关环境保护的基本政策等等，
根据我国《环境保护法》及国际上有关国家的环境基本法的内容，我国《环境资源基本法》的体系应包括：1、立法宗旨：可持续发展战略，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；2、环境与资源法的保护范围。包括环境要素、资源要素、生态要素、地区要素中的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原野生动、植物，自然和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村的环境和自然生态的保护；3、环境资源保护的基本原则。包括可持续发展原则；经济发展与环境保护相协调原则；资源开发和环境综合治理相结合原则；开发者保护、污染者治理、获利者付费原则；群众参与原则等；4、环境资源保护的基本制度。包括环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境保护许可制度、环境标准制度、排污收费制度、举报、监督制度、环境保护奖励与处罚制度等5、自然资源开发者开发自然资源和保护环境的权利和义务。环境污染者治理污染的义务；6、环境资源保护的管理体制。包括中央和地方环境资源管理机构的设置，环境资源管理的权限划分，环境资源管理机构的权责，环境资源管理的监督；6、生态保护的特别规定；7、环境资源主体对环境资源保护的权利和义务。8、涉外环境资源保护的特别规定。包括参加国际环境资源保护的公约、条约和协定、与国际上环境资源保护国家和组织的合作，组织和参与国际环境资源保护活动和交流；9、违反环境资源法的法律责任。包括行政责任、民事责任、经济责任和刑事责任等。
二、环境污染及公害防治法
环境污染是指人类在生产和生活中，向环境排放了超过环境自净能力的物质或能量，使得环境化学、物理、生物等性质发生变异，从而导致环境质量下降，破坏了生态平衡或者危害了人类正常生存和发展的条件。公害主要指由于环境污染，而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。 可以说环境法的产生主要归因于污染现象的出现，早在本世纪30年代到60年代，工厂与城市的公害事件就不断涌现，而突出的“八大公害事件”更是震惊了世界。1962年，美国科学家卡逊女士发表的《寂静的春天》则深深地提醒世人警惕过度使用农药的恶果。环境污染问题已成为世人关注的焦点，而环境法的研究也正于此而愈发繁荣。
我国的环境污染状况更是严峻，考察我国97到99年的《环境状况公报》，同样可以发现我国环境污染的状况愈发严重。据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。1999年，全国工业和城市生活废水排放总量为401亿吨，比上年增加6亿吨，其中工业废水排放量197亿吨，比上年减少4亿吨，生活污水排放量204亿吨，比上年增加10亿吨，生活污水排放量首次超过工业废水排放量；1999年我国近岸海域海水污染严重，近海环境状况总体较差，海洋环境污染恶化的趋势仍未得到有效控制，而大气环境污染仍然以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，少数特大城市属煤烟与汽车尾气污染并重类型；酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下，工业固体废物的堆存占用大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染。 故污染及其他公害防治法将是我国环境治理的首要任务，而与此相关的污染及其他公害防治法将是环境法的重要内容。
环境污染及公害防治法是指调整在预防、治理环境污染及其他公害过程中发生的社会关系的法律规范的总称，是传统环境法的基本内容。当前，根据我国污染物存在的形态，我国污染可分为如下三个类型：（1）以液态形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；（2）以固体形式存在的污染，包括固体废物污染、放射性物质污染、农药污染及有毒化学物品污染；（3）以气态形式或依气体为媒介的污染，包括大气污染、环境噪声污染和光污染。（4）其它公害污染。相应地，调整这些污染及公害防治法的体系可以分为：液态污染防治法、固体污染防治法、气态污染防治法及公害防治法四个部分。
1、液态污染防治法
液态污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生产过程的水污染防治法、以及有水污染及防治的标准规定等。主要涉及的法律、法规有：《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《海洋环境保护法》；《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；《淮河流域水污染防暂行条例》；《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《制订地方水污染物排放标准的技术原则和方法》等。
2、固体污染防治法
固体污染防治法涉及固体污染物防治法，包括固体污染物防治管理体制，固体污染物监督管理，固体污染综合利用制度；工业固体污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危险污染物防治法；固体污染物的污染控制标准法；禁止境外固体废物入境管理法等例如：《固体废物污染环境防治法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》；《粉煤灰综合利用管理办法》，《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》、《生产市容和环境卫生管理条例》、《农用污泥中污染物控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《工业固体废物十一种污染成分污染控制标准》、《有色金属固体废物污染控制标准》、《含氰污染物控制标准》、《关于废物进口环境保护管理办法》等。
3、气态污染防治法
气态污染防治法包括大气污染防治法和环境噪声污染防治法。大气污染防治法涉及对大气污染法的管理体制和监督管理，生产过程大气污染的防治，废气、粉尘、和恶臭污染的防治法、废气排放标准法等。环境噪声污染防治法包括：噪声防治的管理体制，防止噪声污染的监督管理，环境噪声的标准、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通运输噪声污染防治、以及社会生活噪声污染防治等，例如：《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《工业“三废”排放试行标准》；《噪声污染防治法》、《工业企业噪声卫生标准（试行）》、《机动车辆允许噪声标准（试行）》、《城市区域环境噪声标准》等。
4、公害防治法
公害污染是指对有毒、有害物质造成的环境污染。有毒有害物质主要有三大类：化学物质、农药、放射性物质等。许多国家都对这三类物质的控制和防治进行立法。我国公害防治法包括：有毒有害化学物品管理法、农药管理法、放射性物质管理法、电磁辐射管理法等。例如：《化学危险品安全管理条例》、《监控化学品管理条例》、《防止含多录联苯电力装置加强废物污染环境的规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》；《农药安全使用规定》、《农药登记规定》、《农药登记审批办法》、《农药安全使用标准（试行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性废物管理办法》、《放射环境管理办法》、《放射性同位素及射线事故管理规定》、《核电站放射卫生防护标准》、《放射卫生防护基本标准》；《电磁辐射环境办法管理办法》、《电磁辐射防护规定》等。
三、自然资源法
自然资源是指一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。为土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等。 也有学者认为“自然资源，从法律上来说，是指能够供人们生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。” 不管如何，都突出了自然资源的价值所在，但从定义中我们可以窥探出人们更多地是从经济利益角度来认识自然资源。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口泱泱大国，自然资源的人均占有量远远低于世界人均水平。我国自然资源的开发利用也正基于前期人们从经济利益考虑而造成自然资源状况恶化，主要表现为土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，农业分摊水量降低，城市严重缺水，森林覆盖率萎缩，草地退化，物种濒危面扩大，矿产、能源资源供需矛盾突出。 明显，如何保护、合理利用自然资源已成了刻不容缓的大事。目前，已有学者就自然资源（基本）法立法的可行性进行了系统的研究，从自然资源角度、法律角度提出了自然资源（基本）法立法的必要性，认为制定自然资源（基本）法势在必行，并提出了自然资源（基本）法立法的现实条件、立法方案及框架方案等， 自然资源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然资源法在环境法中的重要位置。
自然资源法是调整人们在自然资源的开用、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其是一个综合性的概念，由各种资源法组成，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等方面的法律、行政法规、规章和地方性法规构成。自然资源法保护对象即自然资源，其调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善过程中发生的社会关系，针对的是现有的资源环境，贯穿于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。这些社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。
值得一提的是，所有的自然资源均为自然环境的组成部分，它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体，首先，在存在形态上是相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待。 这种自然资源的整体性要求，必须要求一部自然资源母法来规范，协调相关的子法，使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致，实现整体自然资源系统的高效运作，该母法正是目前学界探讨的轰轰列列的自然资源基本法。 自然资源法的体系包括自然资源基本法和自然资源部门法两部分组成。
自然资源基本法应将宪法的基本原则贯穿其中，将自然资源法中共性的规定进行规范。其中包括：自然资源法的立法宗旨：确保自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动物和植物，加强对自然资源的管理，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。自然资源法的原则：对自然资合理、适度开发的原则，源综合勘探、开发和利用原则，自然资源利用与营造相结合原则，自然资源保护原则；自然资源的保护范围；自然资源利用和开发主体在开发、利用自然资源中的权利和义务；自然资源的管理体制；自然资源管理机构的职责；自然资源的公众保护；自然资源的国际保护和合作开发；违反自然资源法的法律责任等。
我国自然资源部门法的体系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《生物资源法》（包括《野生动物保护法》、《野生植物保护法》）、《旅游资源法》及相应的实施细则、实施条例和规章等。
四、生态环境保护法
生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。 我国目前生态环境状况恶化的趋势远没遏制住，主要表现为：水土流失严重，荒漠化土地面积不断扩大，大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，而生物多样性也受到了严重破坏。这些日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大危害，严重影响了可持续发展，生态环境的保护更是迫在眉睫，而生态环境保护法的体系完善已成为时代的任务。
生态环境法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全局保护，保持生态（包括物种）的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。
生态环境保护法的发展和兴起源自人们对生态学的认识之发展，生态学“为研究生物生存条件、生物及其群体与环境相互作用的过程及其规律的科学，其目的是指导人与生物圈（即自然、资源与环境）的协调发展” ，随着二战后国际生态科学蓬勃发展，至60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，（生态系统生态学是研究生态系统结构、功能、动态与演替，以及人为影响与调控机理的生态学科） ，它的出现使生态学在人类社会经济发展中的作用发生了改观，生态系统生态学所强调的“整体性”是人类认识自然生态 的系统的具有革命性的进步，对该学科的深入了解和学习，满足了社会在资源持续利用和环境保护的客观要求下，保持生态系统平衡，改善生态环境的迫切要求。该学科与法学的结合，在时代的蕴育下，使得生态环境保护法应运而生。生态环境保护法的出现充实了现代环境法的内容，“现代环境法是在环境科学不断发展的基础上，大量吸收了生态学的原理和方法，注重对生态系统全过程的整体保护，强调对生态系统的保护和建设并重。这些都是传统的生态学和环境科学所不能企及的。”
生态环境保护法之所以必须得以提出和构建，盖系本世纪以来，人类生活的地球上，生态破坏达到了令人发指的程度，尽管科学和技术在过去的100年里获得了突发猛进的发展，却正是20世纪新技术的发展成为导致生态衰败的祸首，实际上，科学技术的进步与生态的衰败形成了强烈的对照，人类生活的两个世界-他所继承的生物圈和他所创造的技术圈-业已失去平衡。究其原因，唯“技术只重视处理分离部分的方法，即分解论方法，生态系统恰恰与技术不同，生态系统是不能也不应该被划分成可随意处置的几个部分的，生态系统的特性就在于它是一个整体，在于其各个部分之间都是有机联系在一起的。” 这种处理方式之不同使得人们忽略了生态环境的正确处理方法，使生态环境保破坏愈演愈烈，而生态环境保护法更加受到人们的关注。
关于生态环境保护法的概念及内容，有的学者认为“我国生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称”，“在称谓上，生态环境法与环境法并不对立，所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。” 这是对生态环境保护法最大化的解释，也即实际上为环境法，这个概念实际上跟俄罗斯法学界对“生态法”的界定相类似 .
本文此处所指生态环境保护法系指调整在维持生态平衡，保护整体生态环境和生态功能以及特殊自然环过程发生的社会关系的法律规范的总称。因为生态环境保护法注重生态系统的平衡，与生态学密切相关，因此，生态环境保护法里必然要体现和遵守相关的生态规律，如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等等。 它通常是在各个自然资源法规范和制度的基础上形成的，是一个综合性法律部门，有时往往要通过土地法、水法、森林法、矿产资源法等自然资源法部门来实现，这些法律部门相互联系、有机配合成一个统一的法律体系为生态环境法的重要内容，但生态环境法与自然资源法仍各不失其独立性，二者有质的区别。
生态环境建设要求防止土地资源的被破坏（因为生态环境的恶化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水资源污染的防治以及发展生态农业，在充分利用自然资源优势促进经济发展的同时更要考虑资源的承受能力，遵循自然生态规律，确保有限资源能够满足经济发展的要求，更要坚决杜绝掠夺性、破坏性经济营，严格控制环境污染，切实保护好生态环境； 必须防止资源开发正在造成的生态破坏；建立自然保护区和生态示范区，有效保护珍稀濒危动植物和生态环境，以遏制生态环境破坏趋势。 我国环境法学者对生态环境保护的研究，已经引起国家的重视。我国开始重视生态环境保护问题。国务院在2000年12月21日发出通知，印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》，要求各地区各有关部门结合实际情况认真贯彻执行。制订本地区、本部门的生态环境保护规划，积极采取措施，加大生态环境保护力度，扭转生态环境恶化趋势。
结合前述我国学者对生态环境保护的研究，我国严峻的生态环境问题以及国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，我国的生态环境保护法的体系主要由生态环境保护基本法和生态环境保护部门法组成。
生态环境保护基本法的内容包括：生态环境保护的立法宗旨。为全面实施可持续合作战略，促进自然资源的合理科学利用，实现自然生态系统良性循环，保护生态环境，遏制生态环境破坏，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。
生态环境保护的基本原则：生态环境保护的基本原则是：坚持生态环境保护与生态环境建设并举原则，坚持保护优先、预防为主、防治结合原则，坚持污染防治与生态环境保护并重原则，坚持统筹兼顾综合决策、合理开发原则等。
生态环境保护法的具体内容：建立生态环境保护的管理体制。地方各级政府对本辖区的生态环境质量负责，建立和完善生态环境保护的责任制度，各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；建立生态环境保护的监管体制，国务院各有关部门、各级环保部门做好综合协调与监管工作；计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门，要加强自然资源考核和规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。地方各级政府要建立生态环境保护与监管体系；建立生态环境保护与建设的审计制度。
建立生态环境保护体系，包括：重要生态功能区（包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等）的生态环境保护，建立部级生态功能保护区、省级及地（市）级的生态功能区，跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区、跨地（市）和县（市）的重要生态功能区。对生态功能保护区采取的保护措施，各级政府及有关部门加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督。
对重点资源开发的生态环境保护。包括水资源开发利用、土地资源开发利用、森林、草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、海洋和渔业资源开发利用、旅游资源开发利用的生态环境保护；
对生态良好地区特别是物种丰富区的生态环境保护。建立一批新的自然保护区。重视城市生态环境保护，保护公共绿地和生态用地，开展公共绿化和家庭绿化，开展城镇环境综合治理。加大生态示范区和生态农业县的建设。
加强生态环境保护的科技支持能力，鼓励科技创新，加强生态科技经费的投入， 推动生态科研成果的转化。加强生态环境保护的宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识，完善生态破坏的举报和听证制度，充分调动人民群众参与生态环境保护的积极性。加强生态环境保护的处罚制度。对严重破坏生态环境的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济赔偿和刑事处罚。
生态环境保护法的部门法包括：国土防治法、土地荒漠化防治法、生物多样性保护法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法和国家公园保护法、风景名胜区保护法、防洪减灾法，与自然资源相关的有森林生态环境保护法、草原生态环境保护法、江河湖泊生态环境保护法和海洋生态环境保护法，另外还有全局性的城市生态环境保护法及农村生态环境保护法等。
五、涉外环境资源法
环境资源法的体系还应包括涉外环境资源法。因为目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球的环境污染和生态问题，即国际环境问题。所谓国际环境问题，又称全球环境问题、地球环境问题或人类环境问题，是指超越一国国界的区域性的和全球性的环境污染和生态破坏问题，是生态环境问题国际化的产物。
当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等。 国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》，并导致联合国环境规划署的设立，大大推动了国际环境保护的发展。在1992年6月里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》等重要文件，发出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，提出了“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端。
我国作为国际社会中重要的一员，必然是参与解决国际环境资源问题的主要力量，我国积极参与有关国际环境保护活动和有关公约的制订。1972年我国派代表团出席了斯德哥尔摩人类环境会议，我国发起并召开了“发展中国家发展与环境部长会议”，通过了《北京宣言》等。我国在与他国共同处理国际环境资源问题、遵守国际条约、履行国际环境义务过程中发生的社会关系，即属我国涉外环境法调整的内容。因此，涉外环境资源法是指调整我国与他国因开发、利用、保护和改善环境、遵守国际环境条约、履行国际环境义务的国际合作与交往中形成的社会关系的法律规范的总称。我国涉外环境资源法的体系主要由三部分组成。一是我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规；二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定等。
关于我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规。这方面我国目前较薄弱，我国法律对这方面的规定仅在《宪法》中涉及涉外环境保护的内容，《环境保护法》中涉及的有关条款，《固体废物污染环境防治法》中涉及的涉外环境保护条款，还没有系统的法律规定涉外环境资源法，因此需要进一步加强立法。在制订涉外环境资源法中，须贯彻我国对解决全球环境问题的原则立场，包括经济全球化必须与环境资源保护相协调的原则，尊重国家对自然资源拥有永久主权的原则；保护环境和经济发展离不开世界和平与稳定的原则，处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益相结合的原则；加强国际间合作保护全球环境资源的原则等。
涉外环境法要充实的内容还需制定和实施与iso14000环境体系相配套的国内法律法规，以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。此外还需对我国一些陈旧环保制度和措施进行改革，取而代之国际先进的环境保护措施，如污染权交易制度、总量排污收费制度。 这些都为涉外环境法制建设的“重头戏”。再者，入世后，随着我国经济、贸易的进一步发展，一方面会导致更多的资源消耗和污染物排放，另一方面又会面临发达国家要求我们多承担保护全球环境之责的更大压力，从而使我国履行国际环境公约的难度不断增加，加大了我国涉外环境法的执行难度。这些都需要涉外环境资源法加以研究解决。
二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。据有关资料，至1999年5月，我国与美国、日本、朝鲜及各周边国家签订了保护环境的双边协定25项，包括环境保护的合作议定书、环境合作谅解备忘录、环境保护合作协定等。例如：《中华人民共和国国务院环境领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》、《中华人民共和国政府和日本国政府环境保护合作协定》等。
三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定。据统计至1999年5月，我国已经参加了一系列有关国际环境资源保护的条约、公约约50多项。其中涉及臭氧层保护公约例如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》等；气候变化公约例如《联合国气候变化框架公约》等；生物多样性变化公约例如《生物多样性公约》等；湿地保护、荒漠化防治公约例如《联合国防治荒漠化公约》等；海洋环境保护公约例如《联合国海洋法公约》等；海洋渔业资源保护公约例如《国际捕鲸管制公约》等；核污染防治公约例如《核安全公约》等；南极保护条约例如《南极条约》等；物种国际贸易公约例如：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等；危险废物控制公约例如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等；化学品的安全使用和环境管理公约例如《化学品在工作中的使用安全公约》等；环境权的国际法规定公约例如《经济、社会、和文化权利公约》等；其它国际条约中关于环境保护的规关于例如《外空物体所造成损害之国际责任公约》等。这些我国参加的国际条约和公约，构成了我国涉外环境资源法体系的主要内容。
