公共管理制度与经济制度的差异
在公共管理活动中，公共管理制度发挥着至关重要的作用，所以要对公共管理制度进行创新，就必须了解公共管理制度所具有的功能。公共管理制度作为与公共管理、公共服务相关的制度，其功能必然与经济制度功能有着明显的区别。二者的区别主要体现在三方面：一是目标不同，前者以获利最大化、效用最大化为目标，后者则以满足社会公共利益和公共需求为目标；二是价值追求不同，经济制度追求的是经济效率、经济效益的最大值，公共管理制度追求的是自由、稳定、民主、公正的社会秩序；三是标志不同，经济制度的标志主要为经济利益和经济效率，以竞争性资源优化配置为追求目标，而公共管理制度则是法律、民主的制度，以结果的统一、和谐为追求目标。市场经济体制下进行公共管理制度创新的必要性在市场经济体制下，商品可以在市场上自由流通，商品流通比计划经济时代更加自由。然而，市场经济仍然受制于国家调控，所以市场也必然会受到政府部门的干预，可见市场机制并非万能的，同样也存在一些缺陷。有人认为社会主义国家的市场经济会受到国家宏观干预，而在资本主义国家中，就能实现市场经济的完全自由，但实际上任何国家都不可能实现完全自由的市场经济形态，基本上每个国家都会使用“有形的手”，以确保市场经济的正常运作，这也是市场经济形态的共性。管理和经济运行的本质都是人类的行为活动，所以我国在市场经济转型初期要想对改革进行深化，就需要调动起各部门的积极性、主动性，深入改革区域，承担其相应的职责，将创新公共管理制度作为第一要务，将推动市场经济发展作为首要目标，对二者进行协同发展（赵秋兰等，2014）。
公共管理制度创新与市场经济的相关性
（一）创新公共管理制度是市场经济发展的要求
市场经济，是一种新型的经济组织形式，其通过市场机制让经济活动适应供求关系变化、符合价值规律要求，将社会资源配置到效益最好、需求最大的环节中，从而实现劳动生产效率和社会效益的提高（陈希，2013）。市场经济是一种新型的经济形态，这种全新的经济形态也自然对公共管理提出了更多新的要求（刘太刚，2014）：第一，要求公共管理制度要对政府角色进行正确的定位，同时要重新明确政府与社会、企业、市场、事业单位、公民等组织及个人的关系；第二，要求将提供公共服务、公共产品作为公共管理的基本职能，政府要从“无限”变为“有限”；第三，要求树立法制、服务、以民为本的公共管理理念；第四，要求调整公共管理的手段与方法，将过去命令式的单一化管理转变为服务式的多样化管理；第五，要对公共服务进行改革，不仅要对机构进行改革，还要对人事进行改革，构建一套规范的管理体系和一支专业的人才队伍，市场经济的上述要求让创新公共管理制度成为了一项迫切的任务。市场经济在运行过程中，其自身的特点与运行原则，让人们的利益观念大为改变，造成了社会利益分化，强化人们的主体意识，对于改变社会统治结构，实现社会主体的多元化具有重要作用。在市场经济体制下，广大群众的利益观念被唤醒，人们往往会为了维护自身利益而积极参与政治活动，参与公共管理进程。市场经济带来的利益分化，极大地提高了社会组织化程度，同时也促进了第三部门的形成，让公共管理主体日益多元化，从而逐渐提高了群众对公共管理主体的制衡作用。在公共管理越来越复杂、人民群众政治参与热情不断提高、社会主体越来越多元化的情况下，就必须对公共管理制度进行创新，以满足多元化的公共管理需求。创新公共管理制度，首先可以增加公共管理体系的回应性、开放性，对群众的意愿、需求及时地予以回应，同时为公民参与政治活动提供畅通的渠道；其次公共管理制度创新可以对公共管理主体的行为加以规范，制定公共管理主体的行动依据与行为准则，以确保公共管理活动能够高效、有序、规范地开展。总之，在我国市场化改革的不断深入下，市场经济与公共管理制度的冲突越来越明显，对制度创新的要求越来越迫切，制度创新又是提高公共管理水平的有效途径，可见市场经济是进行制度创新的直接动力，创新公共管理制度是市场经济的必然要求。
（二）创新公共管理制度能够加快市场经济发展
公共管理制度自身也是发展变化的，并且还能通过政治保障等来支持、促进市场经济的发展。在对制度进行创新后，公共管理质量也会相应的提升，高质高效的公共管理服务必然有助于开拓市场经济发展新局面，促进市场经济持续、平稳、健康地发展。1.创新公共管理制度有利于建立和完善市场经济体制。制度作为经济体的支柱，创新制度必然有助于建立和完善市场经济体制。中国的市场经济并不是计划经济直接催生出来的产物，而是市场选择的必然结果，在这一过程中公共管理主体也发挥出了极大的推动效应。市场经济的建立是无法脱离公共管理制度创新而独立存在的，这是因为制度的创新决定着市场经济中的多种因素，比如外界对待经济活动的态度，经济活动的地位等等。市场是一个十分广阔的环境，其会对市场经济产生决定性作用，个体在开展经济活动时，往往容易因缺乏对市场的整体把握而盲目操作，在此情况下，引入政府或第三部门进行调控，将很好地规避经济活动的混乱与大幅波动。权利部门在对市场经济运作进行干预时，需要法律、制度相关体系的支撑，所以要让市场经济按照预期轨道发展，就离不开约束市场主体行为的各类行为规范和国家的宏观干预。2.创新公共管理制度有助于实现市场经济的平稳发展。任何一项制度的建立，其最终目的都在于规范行为，可见制度对于个体和社会都具有重要作用。创新公共管理制度，就是为了更加充分地发挥制度的行为规范作用，同时创新的制度也能对国家调控、市场经济发展提供有效的指引，以改变市场的无序、混乱状态，保证经济活动能够在稳定、良好的轨道上运行（侯一麟，2012）。要想让市场经济更快、更好地发展，不仅以社会环境为依托，更需要创新公共管理制度，因为创新公共管理制度能够直接提升公共管理水平，减少社会环境中的各种安全隐患，为经济活动的运行营造一个安全、良好的环境，从而确保生产活动能够顺利地进行。此外，前文提及的市场经济与公共管理制度创新二者是相互促进、共同发展的，但这种关系只有在良好的政治环境下才是成立的，也就是说没有良好的政治环境，市场经济是不可能持续发展下去的。由此可见，对政治体制进行改革、创新也不可忽视，如果不重视政治体制的改革，必然会对经济发展产生阻碍，同时也会影响生产力的发展，这也提示创新公共管理制度是能够促进市场经济发展的。
公共管理制度创新与市场经济协调发展的对策
（一）明确公共管理制度创新与市场经济的本质是相通的
要协调推进公共管理制度创新和市场经济发展，首要任务就是要认识到二者的本质作用具有相通性，二者的本质都是为了实现广大人民群众的根本利益。邓小平理论认为，市场经济是实现社会主义现代化建设的必由之路，而高效、合理、科学的行政及政治体制又是市场经济的有效保证，所以公共管理制度与市场经济都是为社会主义现代化伟大目标服务的，二者在实现人民群众根本利益上具有高度的一致性（李宜强，2015）。因此，我们应当对我国现代化建设的实践情况进行分析，立足于人民群众的根本利益，共同推进公共管理制度的创新与市场经济的发展。
（二）市场经济是创新公共管理制度的基础和依据
公共管理制度创新与市场经济发展的协调发展，必须立足于市场经济，同时将促进市场经济完善、发展作为最终的目标与归宿。“经济基础决定上层建筑变革、发展的目标与方向，是上层建筑变革、发展的经济基础与现实依据”（汪小波等，2011），可见上层建筑变革与发展必须依附于特定的经济基础，其能对经济基础产生反作用。公共管理制度创新、市场经济分别归于上层建筑变革和经济基础范畴，所以公共管理制度的创新必须依赖于市场经济，市场经济是制度创新的经济基础与现实依据，要进行制度创新就必须从市场经济着眼，深入分析其要求与特性，结合经济规律明确制度创新的方向与目标，再通过创新实践达到预期的目标。在本质和现象层面，市场经济都是公共管理制度创新的理论基础，同时还为制度创新指明了目标与方向，制度创新只有以市场经济为基石，将促进市场经济完善作为最终目标，安排新的制度服务于市场经济，才能确保市场经济能够健康、有序地发展。
（三）克服公共管理制度创新与市场经济的负面效应
市场经济是一种科学、高效的经济运行模式，其在推动社会经济发展方面拥有独特的优势，但同时也必须认识到市场经济发展可能带来的一些负面效应。比如：市场经济造成的利益分化可能导致功利主义思想倾向；在市场经济下，人们更多地追求自身利益最大化，物质当先，更容易滋生拜金主义；市场经济运动原则泛化可能滋生钱权交易等腐败现象；市场经济的竞争特点可能导致社会冲突，引发社会矛盾，等等。市场经济的这些负面效应会对经济发展产生不利影响，并阻碍公共管理制度的创新。不可否认，公共管理制度也存在一定的局限，公共管理的强制性是制度创新的根本，而这一强制性有源于其社会合法性，政府的合法性取决于社会主流意识形态和社会力量，可见公共管理制度创新并不完全符合效率逻辑，并且制度创新还会受到制定者个人偏好、社会科学知识等的限制。鉴于此，要实现公共管理制度创新与社会经济的协调发展，就必须充分认识到二者的局限与不足，并要采取针对性措施予以防范和弥补，尽可能地减小其负面效应，使二者的积极作用得到最大程度的发挥。
综上所述，公共管理制度创新与市场经济是相辅相成、相互促进、相互影响的，创新公共管理制度是市场经济的要求，同时制度的创新也能加快市场经济的完善，保障市场经济平稳、有序地发展，与此同时也要充分认识到二者存在的不足与局限，采取有效的措施予以规避，使二者的积极作用得到最大程度的发挥，以实现二者的协调发展，为实现广大人民的根本利益保驾护航。
作者:陈程 单位:四川大学公共管理学院
参考文献：
1.赵秋兰，尹海凤.区域公共管理制度创新路径探寻[J].人民论坛，2014（23）
2.陈希.市场经济与公共管理制度创新关系论述[J].商业时代，2013（34）
3.刘太刚.中国公共管理的“经济学中毒症”—反思经济学思维主导下的中国公共管理[J].天津行政学院学报，2014（2）
4.侯一麟.经济、社会转型与公共管理学科的发展[J].公共行政评论，2012，5（1）
5.王嘉让.关于我国建构公共管理与服务行政体制模式的几点思考[J].理论导刊，2013（9）
一、加强公共经济财物管理的重要性
（一）加强公共经济财物管理可以满足民生需求。随着经济社会的发展，人们对生活质量的要求也在不断的提高，在基本的生活需求之外，还追求精神的享受，因此，政府加强公共经济财物管理，完善公共设施建设，加强对财物收入和支出的管理，尽可能的完善公共设施建设，可以有效的满足民生需求。
（二）促进资源合理分配。随着社会的发展，人们越加重视民生的改善，政府为满足群众的民生需求，建立了有效的民生发展政策，通过财政的收入和支出预算，不断的发展民生建设，可以在一定程度高改善民生条件，同时可以加强公共资源管理，促进资源的合理分配。
二、公共经济财物管理与民生相关分析
（一）公共经济财物管理和百姓满意度之间的关系。加强公共经济财物管理可以有效的改善民生条件，提高百姓的满意度。在经济社会的高速发展中，人们不再满足与基本的生活需求，对教育、医疗和娱乐等设施提出了更高的要求，政府在这种形式下，根据民生需求和自身的经济条件，建立完善的公共基础设施，可以较大程度的满足百姓的民生需求，同时可以提高百姓的满意程度，是符合社会发展趋势的重要保障。因此，加强公共经济财物管理可以有效的提高百姓的满意程度。
（二）公共经济管理与资源配置之间的关系。公共经济财物管理可以有效的实现市场经济资源配置，减少公共部门的损失，如果政府财物管理部门缺乏有效的管理，会给财物管理带来一定的难度，不利于实现市场的资源配置，因此，财物部门需要对公共设施的建设核实业务，在建设公共设施时，需要建立属于自身的优势，以便可以在市场中占据一定地位，从而可以在一定程度上满足百姓的需求，有效的实现资源配置。
（三）公共经济财物管理和市场之间的关系。目前的医疗和教育事业发展中，多数是采用政府财政补助而由市场组织进行经营的模式，例如发放补助和减税，在一定程度上增加了政府财政部门的财政压力，政府财政部门通过规范市场和鼓励产品供给，在一定程度上调节了市场的资源配置，但是仅仅依靠市场的调节难以有效的改善市场的民生，因此，政府财物部门需要加强财务管理，确保财政支出的合理性，可以有效的弥补市场调节带来的缺陷，保证市场资源配置的合理性和公平性，提高民生条件。
（四）公共经济财物管理制度和民生之间的关系。在我国的医疗和教育体系的发展中，如果公共经济财物管理缺乏健全的制度保证，就会导致公共产品供应不足，影响到市场的资源分配。因此，政府建立完善的管理制度，强化财物管理，重点对医疗和教育进行财政支出，加强公共事业的投入，可以在一定程度上促进民生的完善发展，体现政府为人民服务的宗旨。
（五）法制管理和改善民生的关系。对公共经济财物进行法制化管理，制定相应的法律政策，可以在一定程度上保证民生基础设施建设的顺利进行，同时，可以依据法律法规对财物进行有效的管理，从而可以在法制化的管理中，加强财物部门人员的思想建设，使财物人员可以在工作中做到财物的合理使用，可以准确的应用到公共设施的建设中，有效的保障民生的发展。
（六）民生的需求和财物管理水平之间的关系。随着百姓生活水平的提升，对公共事务的需求也越来越广泛，从而对政府财物部门的要求也越来越高，因此，政府财政部门在提供公共产品，进行财物管理时，需要不断创新管理政策，健全管理制度，促进市场合理化资源配置，同时需要提高财物人员的专业素养和道德素养，从而可以使财物人员在公共经济财物管理中具有更加专业的管理水平，可以规范的在政策和制度的约束下加强对财物的管理，提高企业资金的使用效率，有效的改善民生条件。
三、加强公共经济管理的对策
（一）转变政府管理职能。政府建设公共产品设施是完善民生的重要举措，政府要加强公共经济管理措施，只有政府的管理职能发生转变，才可以有效的加强公共经济财物管理。在转变政府管理职能时，首先需要政府对经济进行调节，同时需要加强对市场的监管力度，政府要向公共服务型的方向发展，要确立政府的服务意识，加强公共投资建设和管理力度，进而可以有效的改善民生条件。
（二）加强政策建设。政府加强对公共经济财物管理，促进资源的合理利用，需要建立相应的政策，首先政策要确保公共资源的合理分配，其次，要保证监督和管理机制的合理性，最后要保证促进民生的发展。
（三）确定政府公共经济财物管理职责。在我国目前的政策中，公共设施基本由基层政府进行建设，由于政府缺乏完善的融资渠道，导致公共财物管理缺乏有效的解决措施。因此，在公共经济财物管理中，要确定基层政府的管理职责，加强责任划分，要保证经济合理调节，加强政府的融资渠道开发，并且需要引进先进的管理经验，只有政府完善自身的公共经济管理职责，才可以有效的改善民生条件[4]。
（四）吸取社会的意见。政府在进行公共基础设施建设时，主要目的是为了改善民生，因此，政府在进行公共设施设计时，需要不断吸取社会的意见，并且根据自身的经济状况来进行建设，在设计过程中，政府可以建立意见投诉箱和电话建议专线，从中吸取社会民生反响，同时可以建立网络交流平台，加强群众的交流与讨论，只有公共设施建设符合百姓的需求才可以有效的改善民生，进而可以提高百姓的生活水平。
四、结语
一、公共管理与政府
公共管理主要围绕现代社会中的政府行为展开。确切地说，是何为政府?政府何为?政府何以为?即政府的性质、职能和施政手段方法。公共管理学科则是专门研究政府行为规律的学术。“现代”这个词是关键。现代社会，专指工业革命以来的政治、社会、经济体系，与封建专制皇权统治下的社会有天壤之别，其政府通过民主政治程序产生，政党通过政府对公众负责;政府是服务于大众和引导、辅助经济社会发展的，而不为一己一家之私利。不论一个国家选择了哪种政治体制和国家制度，这个“服务”和“辅助”的性质是相同的。政府通过管理公共事务行使其职能。“管理”一词可以有很多解释。“管”是通过制定和实施规制达到调整、理顺经济社会关系之目的，不是事事干预、强制。就是说，所谓“管”，仅是个概括，其实质应当是“理”，即更多地是以柔性办法而非刚性手段处理各种关系。政府不可能，也不应该事事都管，因为很多事管不了，理不清。遇到这类情况，混沌的官员会说“不好管”;明白事理的人应答:你本来就“管不着”。从这个意义上讲，政府对公众只能负起有限责任。政府职能之外的事务由公民个人承担，或者由社会组织、民众团体解决。先哲所说“无为之治”可能含有这层意思。个人及民众团体解决不了的，才由政府出面，负责到底，这是政府推卸不掉的职责，是政府所以成为政府的本意。这是与“无为”相对的“当为”。所以，无为不强为，当为必为之。从逻辑上是把握度，在学理上是对“政府”概念和施政理念的甄别。
二、公共管理实践与学科
公共管理指政务实践，公共管理学科系学术研究。二者相关，密切相连，但是不同层面的概念，不可混淆。“管理”是具体的，基于国情和实际;学术研究对实践加以抽象，寻求普遍规律，上升到理论，实践先于理论，验证理论，使用理论;理论后于实践，但指导实践。大规模的社会经济变革都是突破惯例和旧体制的实践;中国30年的改革为公共管理学科在中国生根、发展提供了丰富的实践基础;国民经济高速增长和社会变革快速跟进，客观上要求公共管理学科提供相应的理论。过去20几年公共管理研究在中国的发展速度快、规模大、成果多，研究队伍数倍增长，令人鼓舞;这些为公共管理学科未来30年的发展创造了必要条件。作为一个学科，未来30年中在视角、方法、手段、人员储备等方面必将有更实质性的改进，这些改进是学科真正发展的充分条件。视角宽阔是起点，既不要以偏概全，也不要见树不见林;不因普遍性忽略特殊性，也不因强调特殊而无视普遍。跳出中国看中国，超越西方观世界。过去20几年，国内对“国情、特色”很重视，原因之一可能是为了避免西方理论的过度冲击。在研究方法上，会有突飞猛进。研究人员的素质、修养、时间投入都将有不断的改进。有理由认为，未来30年公共管理学科将在中国做实、变强，成为世界公共管理研究的中心之一。我个人对此充满信心。当然，在必要条件基本具备之后，如何创造充分条件则更多地取决于整个政治社会经济大环境，但公共管理专业研究者绝非无所作为，实质上，不论外部环境如何，学者都可以在自己的领域内有所作为。这是我坚信中国的公共管理学科必将长足进步的理由之一。以下我提出三个方面的问题:一是行政级别;二是政务公开透明;三是计划与预算的关系。三者似乎不相关，其实都围绕着政府职能展开，是在中国具体条件下的表象。对这三个方面的透彻认识必然扩展到公共管理实践和学科的其他方面，有助于学科的发展，并且可能成为中国公共管理学者对全球公共管理学科的重要贡献。
三、行政级别
从公共管理的角度看，行政级别在中国有着与其他国家大不相同的特殊性。我们可以把行政级别看作管制官僚体系的手段，分别检讨其成因、作用机理、传承，进而分析其有效性、局限性及改革路径。中国(广义上讲，与东亚国家类似)是个官本位传统相当重的国家;政府主导社会、经济、政治，国家在公民所有事务中的干预程度高。中国文化强调大一统:凡事讲求井然有序、整齐划一。要做到这一点，对官僚体系的管制更为重要，与上一条互为因果。认识国家如何管制官僚体系对于厘清、改善治理有根本作用。何谓“行政级别”，其实质远超出一个头衔，是个复杂的综合体。它至少包含三个方面:政治、经济和社会。在政治上，级别是帽子。在经济上，级别直接与福利待遇挂钩，如票子、房子、车子、医疗等，另外还有间接的利益，如礼遇。在社会层面上，级别更涉及面子、声望地位。再把这三方面跟低工资联系起来，更能看出级别的价值。究其成因，官僚体系和行政级别是政府主导之核心。在体纲目的巨大网络中，行政级别是官僚体系之纲，全国上下秩序清晰，一线贯穿。官僚体系是国家行政和行政国家的骨架和执行体，行政级别则是官僚体系的载体:没有行政级别，官僚体系就无法成立。官僚体系是行政级别之所以存在的理由:没有前者，后者不能成立。官僚体系实为层级制，是大型、复杂机构的共同特征，不分中外公私。就传承而言，行政级别就像官本位之于大一统的中国传统，有深远的历史积淀，从魏晋的九品制，到隋唐以降的科举和现行的公务员考试，一脉相传。从文化传统看，其中固然有儒教熏染的因素;但各国都或多或少有类似的东西。考察其作用机理，行政级别既可以带来政治、经济和社会诸方面的实惠，也有约束。如一位个体一旦进入官僚体系，行政级别就成了管制他的手段。人在体系中，工资不高但福利可观，级别越高福利越大;一旦退休，工资未减，衍生福利骤减。若退出体系，则一切全无。于是，人人争级别，各行各业套级别。起码到目前为止，行政级别作为一种中国政党政府条件下的管制和治理手段，在相当程度上是有效的，它对于保持全社会表面上在可容忍张力下的稳定起到了一定的作用。无庸讳言，其有效性也相应存在很大的局限性。例如，由升迁限制、年轻化或退休要求而产生的各种临界期效应;只能升，无法降;只有进，很难出;卖官鬻爵等。所以数度行政改革不果，精简人员空谈。在一定程度上，刚性的级别制已经成为束缚人力资源和人才全社会充分流动、发挥最大效率的桎梏。修正、变革势在必然。但如何做起，当仔细推敲。
四、政务公开透明
由于级别压倒一切，官本位盛行，暗箱、模糊成为常态，公开透明反而变为非常态;潜规则是真规则，明规则成了摆设，其实质是颠倒了政府与公众的关系，摆错了政府与经济主体的关系。在现代社会，政务公开、透明是任何政府行使职能的必要和重要手段，是建立政府与公众和经济主体之间互信关系必需的桥梁。在一些西方国家，透明不成其为主要问题，因为他们通过等办法早已从政治理念和行政程序上解决了这个问题，使之不再成为问题。在中国，我们还有较长的路要走。在政治程序修改之前，起码可以从管理技术、行政程序诸环节加以改善。公开透明首先表现在用人、管财、资源分配上:政务全面公开，让全体国民体会政府是实实在在的人民政府;决策全程透明，引全社会之才智参与、关注社会经济大策，协助襄理国家事务，了解才能建立信任;监督就是出力协助。
五、计划与预算
综观新中国前30年的先快后停滞和改革开放30年的高速发展，长期纲要和五年计划起了重大作用:凝聚人心，集中资源，动员社会。这是我们的长项，但在预算方面，还很不足。一方面，应当充分发挥计划之动员功用;另一方面，也需要补上预算这一课。财政预算研究有必要深究二者的理论基础。计划和预算都是人类自古以来理财的手段，但作为科学的治理方法均兴起在欧洲。其实，美国预算改革先驱早在20世纪初就把预算介绍到了时处清朝末年的中国，但没有真正扎根。计划反而是20世纪50年代才引进的，但扎了根，开了花。预算和计划是可以有机结合的，也应该结合。国内近年有人开始研究滚动预算、三年预算，都是有益的。如何牢固树立公共预算的观念和做法，切实把年度预算做实、用足，使之真正成为民主治理的抓手、政府行政的工具，具有改革开放第一个和第二个30年之间承前启后的意义，是当前的急务。其间需要精到的理论指导，更需要摸索出一套实际可行的办法。这三个题目说起来小，深究下去都很大，又相互关联。行政级别从人的个体延伸到官僚体系，政务公开由办事方式、程序联系到民主治理，计划与预算又从建设和理财回到政府施政和治理，内核就是政府究竟是什么，政府应该干什么，政府应当怎么干其该干之事。政治体制和国家制度确定之后，各国在这些方面的共同、共通之处远大于不同和差别。公共管理学科不就是深入研究这些吗?
论文内容提要：都市圈经济的飞速繁荣，对国家和社会起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈经济飞速发展过程中产生的诸如投资与贸易、资源配置、环境治理、公共卫生、公共安全等都市圈公共问题，已经越来越成为都市圈政府所面临的严峻挑战。为此，政府公共管理体制也必须做到与时俱进，不断进行改革和创新。该文论述了都市圈政府公共管理体制创新的主要着力点。
在我国的经济发展进人到人均GDP1000-3000美元的阶段后，城市化进程正在以前所未有的速度向前推进。在经济的集聚作用下，这个阶段的城市化进程不是全国平推一盘棋，而是形成若干个都市圈。这个时期形成的都市圈大都以一个或以上的城市为中心，涵盖周围若干个城市。如南京都市圈就是以南京为中心，涵盖了长江流域与东部沿海交汇地带的江苏和安徽两省，覆盖南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、巢湖8个城市。参照日本的经验，每个都市圈一般以120公里到15。公里为半径，所覆盖的面积大概是4万平方公里到5万平方公里，人口约3000万，圈内GDP约为1000亿美元。
根据预测，我国到2030年基本完成工业化的时候，将有可能形成20个左右的都市圈，其中包括京津都市圈、大齐(大庆、齐齐哈尔)都市圈、沈大(沈阳、大连)都市圈、徐州都市圈、上海都市圈(长三角都市圈)、珠三角都市圈、成渝(成都、重庆)都市圈等。每个都市圈都是由十几个百万以上人口的城市构成的城市群。除了这“20大都市圈”之外，还有像厦门、昆明、贵阳、西安、兰州等工业城市的发展，也会对周边地区发生带动作用，可能会形成相应的都市圈。
都市圈经济的飞速繁荣，对国家和社会起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈经济飞速发展过程中产生的诸如投资与贸易、资源配置、环境治理、公共卫生、公共安全等都市圈公共问题，已经越来越成为都市圈政府所面临的严峻挑战。为此，政府公共管理体制也必须做到与时俱进，不断进行改革和创新。正如中共十七大报告所指出的那样:遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。0所以，研究都市圈经济的繁荣与政府公共管理体制的创新，具有重大的理论和现实意义。
一、都市圈经济发展催生区域公共管理体制的改革与创新
所谓区域公共管理，是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的某一方面或多方面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理包括以下几个内涵:一是区域公共管理的主体是多元的，包括政府组织、私域组织和非政府组织，目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益;二是区域公共管理采用的方式和手段与市场经济领域、政府公共领域的管理不同.不是竞争和压制.而是基于平等地位之上的协商和调解;三是区域公共管理的对象是区坷内个体和共体之间相互形成的交叉重叠关系。①区坷公共管理在区域健康持续发展的过程中起着至关重要的作用:首先是制定政策法规，为区域经济和社会发展提供符合地方实际、与国家大政方针相配套的区域性政策体系和与国家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法规体系;其次是实施区域性整体规划、调节和控制，建立并保持合理的产业结构、适当的投资规模和坚实的环境保护基础;再次是完善社会保障制度，确保社会公平，维护社会稳定。
在传统的农业社会和工业社会条件下，社会的公共问题相对简单，公共事务比较单一。第二次世界大战以后，特别是人类历史迈人21世纪以后，世界已经全面进人到一个信息社会和知识经济时代，接踵而至的便是经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的高歌猛进。于是，跨国或跨行政区域的“区域公共问题”便大量滋生，并呈复杂化、多元化和规模化之态势。正如加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦所言:“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应径渭分明，部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可唤做‘多方治理’的政府间活动越来越重要了。
实际上，改革开放以来，都市圈经济在发展的过程中，各区域政府之间的竞争和冲突一直就没有停止过。既存在着争项目、争投资、争政策的“府际之争”，也存在着地区分割与地区封锁的“府际冲突”。诚然，竞争和冲突既是客观的，一定程度上说也是必要的。正是因为都市圈经济的发展和区域政府之间的竞争和冲突，使其面临着一些共同的问题，比如环境变迁与环境保护的跨界性、社会发展与区域发展的不平衡性、区域资源的整合与地方竞争问题等等。“特别是在都市圈的建设中，各种跨界公共管理事务的增加，成为伙伴型政府间纵向关系发展的最佳生长点。
以上这些问题往往不是哪一级政府、哪一个部门所能胜任的。我们从2007年闹得沸沸扬扬的太湖蓝藻危机就更能清楚地说明这点。在太湖这个中国第三大淡水湖的周围，上海、苏州、无锡、嘉兴、湖州5个中心城市构成了一条环太湖都市圈，成为我国经济最发达的地区之一，工厂林立，工业发达，人口密度达到每平方公里1000人，是我国人口最密集的地区之一。太湖流域的这5个市分属于沪、苏、浙3个省市，在环境治理上缺乏一个有效的流域管理机构。由于长期“市自为战、县自为战”的管理体制，没有一个通畅的地方政府沟通、合作机制。所以责任不清，导致各方大肆排放污染物，最终污染物超过了湖体的环境容量，终于导致了跨界的大型污染。
因此，都市圈各政府组织基于本身合作的必要性、意愿和专业需求、财政资源和风险分担，以及追求效率与效益等方面的考虑，会采取有限合作、适当合作或大型合作等方式来从事跨域或跨界合作以满足其实际需求c0这就要求区域政府做到公共管理体制的创新。例如，建立政府间平等对话与谈判的协商机制，既能纠正“命令机制”僵硬化的弊端，又能弥补“利益机制”局部化的缺点。以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展合作关系，追求政府间信息分享、关系交换等目的c0实际上已经有都市圈率先进行了尝试:在长三角区域政府间关系的协调中，1992年成立了长三角经济协作办主任联席会议，后升格为市长级协调组织，并于 1997年更名为“长江三角洲城市经济协调会”，2001年又成立了沪苏浙省(市)长座谈会制度。2004年“泛珠三角论坛”的举行、《泛珠三角区域合作框架协议》的签订，以及区域内行政首长联席会议制度与秘书长协调制度等的建立，也是区域政府公共管理体制创新的有效举措。
二、区域公共管理体制创新的阻力分析
1.行政区域壁垒的客观存在
我国经济最重要的特点之一是各级政府按行政区来组织经济活动，行政区内的经济资源受控于政府的干预，带有很强烈的地方政府行为色彩。当区域之间出现利益摩擦时，各地方政府往往首先以行政区为依托，构筑各种壁垒，阻碍经济要素资源的自由流动，从而最大限度地保护地方利益。地方利益的突出特点就是排他性，为了发展本地经济，解决劳动就业，地方政府往往通过各种手段，阻碍生产要素的跨行政区流动，人为地分割要素市场，使区域性的有序竞争的统一市场难以形成，对内开放远远滞后于对外开放。法国经济学家庞塞特(Sandro Poncet)经过研究就发现，从1987年到1997年，中国省际贸易量呈下降趋势:1987年，省际平均贸易量在GDP总量中占54% ，1992年下降为50% ，1997年下降到38%;中国省际平均贸易量在各省总贸易量中所占的比重1987年为88% ，1992年降为80% ，1997年则降为66%;中国各省平均商品吸收额中，外省生产的商品所占比重1987年为34% ，1992年减为27%，1997年只占20%扩5行政区划壁垒是长期客观存在的，这构成了区域公共管理体制创新的最大的直接阻力，实际上是源于体制上的阻力。
2.地区产业结构严重趋同
由于受到“行政区经济发展”观念的驱使，各地方政府作为具有独立利益的市场主体，往往热衷于向见效快的行业投资，重复建设情况比较严重。举一个例子:长三角地区中14个城市排在前4位的支柱产业均是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70%。而在高新技术领域，长三角地区的“十五”高科技产业发展规划中集成电路产业的同构性达35%，纳米材料为48%，计算机网络为59%，软件产业为74%。地区产业结构的严重趋同容易引起各自为政、低层次重复建设、恶性竞争等问题，导致经济行为的短视，长此以往将损害都市圈经济的健康发展和可持续地发展。这实际上是源于结构上的阻力。如果各地方政府在公共管理体制的改革和创新中，缺少实质性的整体规划，不能就促进都市圈城市之间的区域经济联动、优化区域社会资源配置达成共识的话，这种结构上的阻力仍将顽强地存在。
3.基础设施重复建设现象严重
由于地方各项经济指标的完成与地方政府官员个人的政治升迁挂钩，地方政府往往以投资拉动GDP的增长。长三角区域内共有开发区199个。而港口的重复建设更是矛盾重重，南京以下的长江段，已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共100多个。从江阴到南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0. 9公里就有一个。结果是，一方面有的港口设施能力严重过剩，而另一方面，又在大量投资建设新的港口。c长此以往，会造成都市圈之间的恶性过度竞争，引发更严重的社会问题，导致社会的不稳定和不和谐。这一切都是源于现行的政绩考核指标转嫁的阻力，实际上可归结为经济上和政治上的双重阻力。如果在区域公共管理体制创新的过程中不能改革现有的干部政绩考核指标体系，地方政府官员还会为了自身利益的最大化而忽视地区的全局利益，那么这种阻力也将长期存在。
4.法律制度的缺失
我国
5.公共管理体制创新的动力不够
公共管理体制创新对各地政府来说是一项全新的尝试，没有现成的经验可供借鉴，没有现成的道路选择。虽然人们对于公共管理体制创新已达成共识，但到底什么是公共管理体制创新，其基本特点和内容有哪些，公共管理体制创新的基本任务是什么，公共管理体制创新与传统政府体制有哪些区别，如何做到公共管理体制创新等，理论界尚有不同的看法。由于理论认识的争议，公共管理体制创新就还缺乏明确的理论指导，不可避免地构成理论指导的阻力。所以，各地政府提出的公共管理体制创新的实践就还属于摸着石头过河的探索。因此，在公共管理体制创新时有把它简单化的倾向，也有把什么都往公共管理体制创新身上靠的倾向。对此，我们应该在实践探索的基础上加强理论研究，真正实现理论指导实践前进、实践又推动理论进步的良性互动的发展态势。
三、都市圈政府公共管理体制创新的主要着力点
1.树立“双赢”、“多赢”观念，走协商与合作的区域公共管理之路，这是体制创新的基础
由于长期以来行政体制的分割性，各地政府实际上已成为了地方利益的代言人，各地方的利益径渭分明，甚至高于一切。如果在都市圈经济发展如此迅速，所引发的公共管理问题又如此之多的情况下，各地方政府仍然抱着本位主义，从传统的地方利益观念出发，独善其身的话，必将会造成“双败”、“多败”的结局。所以，要树立“双赢”、“多赢”观念，走协商与合作的区域公共管理之路，这是体制创新的基础。走协商与合作的区域公共管理之路，首要的就是要摒弃传统的以单位行政区划为基础进行管理的惯性思维，树立区域公共管理的新思维。比如:历史上河流往往被作为天然的地域边界，但从公共管理的视角来看，这种边界划分显然是最糟糕的做法。它意味着两个独立的辖区就共有的公共品分割做出决策，而决策结果由双方共同承担c实际上谁也不主动或不愿意承担不利的后果。
所以，各地方政府要以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点，大力加强彼此之间的沟通、协商与合作，做到彼此利益的最大化。实际上2003年以来，围绕长三角一体化，江浙沪三地高层就已经频繁互访，协商共商，对自己在一体化发展中的作用重新定位。上海已经明确把“建设长江三角洲大都市圈”作为其基本战略之一，提出“服务长三角，服务全国”的联动发展新路子。周边省市也都在有意识地努力打破“诸侯经济”，“主动接轨”上海。2003年5月，苏嘉杭高速公路江苏浙江交界收费站实现合并经营，这是长三角公路运营首次打破行政区划藩篱，成功走向联合运营的开端。长三角区域政府还规划在未来5年内，建成一个现代化快速交通网，把“长三角”15座中心城市、55座中等城市、1446个小城镇全部纳人“3小时都市圈”。旅游一体化也已经有较好进展。C此外，2003年度还签署了长三角城市中小企业政策互享的文件。
2.大力加强法制环境的和谐建设，这是体制创新的核心
事实上，地方政府间的博弈是广泛而合理地存在的，只不过我们应该将其更加显性化和法律制度化。因为市场经济发展的前提条件就是与经济发展相适应的法律制度的建立和完善。所以，法律法规是各地方政府进行有效合作的前提条件。然而，目前我国法律关于政府合作的具体规定非常少，合作往往受到领导个人意志的重要影响，靠地方领导人推动，这就使得合作的人治色彩浓厚，缺乏法制的保障。因此，大力加强法制环境的}f1i皆建设是体制创新的核心。首先，建议国家尽早出台《中华人民共和国地方政府跨区域合作法》，使政府间的合作活动走上法制化的道路。还要及时修改其他的相关法律如《环境法》等，对区域治理等做出具体规定，使区域政府的各项合作活动都有法可依〕国家有.关部门还要改革唯GDP马首是瞻的政绩考核办法，将区域合作的成果也列人考核的指标并使其法制化。其次，“由于不同的法律制定主体在具体制定法律时所秉持的立法理念、看待问题的立场、方法以及立法的技术和手段等方面存在的差别，所以由不同主体制定的法律在内容上不一致、甚至相去甚远的事例并不鲜见。，嗯为此，都市圈内各行政区的立法主体还要在全面贯彻落实中央立法的前提下，就跨行政区的经济发展中的重大事务，如宏观调控、社会保障、人才流动、环境保护等方面加强立法协调，构建法律的相互认可和法律资源的共享机制，使地方性法规和规章的制定更具科学性和适用性，既符合行政区利益，也符合都市圈经济发展的要求。再次，各行政区司法机关之间也要加强司法协调，统一司法标准，加强司法协助，通过行政区的司法功能整合，在都市圈内建立一个畅通无阻的司法体系，使每个商事主体的合法权益得到平等的保护，必要时可考虑设置大区怯院，确保区域经济刊本化的良胜发展。
3.建立跨都市圈行政区的协调管理机梅，负责日常工作和合作事务的牵头组织，这是体制创新的本质
如何更加有效地发挥区域政府的合作积极性，建立一个反映区域政府意愿、能获得区域内政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是体制创新的本质。我国可以效仿国际上一些合作组织的做法，设立由相关省区派员共同组成的常设协作机构，并以各种层次的联席会议制度作为主要的运作模式。跨行政区的协调管理机构应该具备以下的一些基本职能:组织协调实施跨区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等间题;统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构;制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况;协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组，它们也具有一定的管理、协调、研究分析和组织职能。勉口长三角地区就可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能管理机构。
4.加强都市圈政府政策制度的整合，以电子政务为平台，逐步形成政策制度的一体化，这是体制创新的关键
为实现都市圈内区域政策的一体化，必须进一步全面清理实行地方保护和市场封锁的地方性法规和政策，创造公平竞争的市场环境;开放商品市场，消除限制商品流通的地域障碍，实行区域内市场一体化，对在区域内流通的其他成员及商品，实行同等待遇;建立规范公平的质监认证制度，各方不得有排他性和歧视性规定;改善市场主体准人环境，打破市场主体准人的地区封锁，打破所有制限制，鼓励各种不同所有制企业、不同经济成份的经济组织在区域内开展经济合作0各方政府都不要介人企业间的竞争，减少对于经济主体经营活动的种种干预，对当地所有经济主体实行“国民待遇”，努力形成一个政策无差异的区域环境c0在机制上，可通过制定认可度高、可操作性强的合作协议、章程等，将区域政府协调结果成果化、法规化，约束各协议方共同遵守。在内容上，侧重于产业、基础设施、交通、信息、环境等必须通过合作才能实现最大社会效益和促进经济可持续发展的重大间题。
另外，都市圈政府可以在政府内部建立“都市圈政府办公信息系统”(内网)，各政府机构都可以成为系统的节点，使政府信息的传播速度大大加快，传播成本大大降低，政府的信息融合度大大增强。同时，建立“都市圈政府联合政务网”(外网)，树立对外的整体形象。都市圈可率先在户口管理、人才流动手续办理、车牌手续办理等公共服务项目上加快一体化网上办理，形成强大统一的城市一体化品牌。
知识管理的概念起源于20世纪80年代的美国，是知识经济时代的产物。对知识管理各国各界人士有着多种不同的认识，有的人将知识管理视为信息管理的继承和发展，但更多的人则认为知识管理是不同于信息管理的，它是有着独特内涵和意义的新生事物，主要包含三方面的内容。首先，知识创新是知识管理的直接目标和实现途径。知识管理的目的就是要使组织以现有知识为基础结合环境信息实现创新，并通过不断创新来达到维持组织生存和发展的最终目标。其次，人是知识管理的核心。知识是人对一系列相关信息产生的反应，它存在于人而不是信息集合中，也就是说知识与信息有着明确的区别，它只能通过人们能动创造性的发挥而产生，且依附于人而存在。所以，以知识创新为直接目标的知识管理必然以人的知识运动为研究内容，只有人才是其研究的核心。第三，信息技术是知识管理的工具。社会从信息技术为主的信息经济时期，进入到以知识和知识创新为主的知识经济时期，这是一个从信息技术到信息经济，再到知识本文由http://收集整理及知识创新的演变过程，也就是说，正是信息在社会经济生活中地位和作用的日益增强和信息技术的迅猛发展，促进了知识经济时代的到来。所以，经济和社会的发展仍是知识管理的内容和研究对象。
一、经济的发展
（一）知识更新
在当代社会，知识对经济发展的贡献越来越大，国家之间的竞争、企业之间的竞争、组织之间的竞争，突出表现为科学技术的竞争和人才的竞争。谁掌握了先进的科学技术、谁拥有优秀的人才，谁就会在竞争中赢得优势。wWW.133229.cOm经济的发展，使得国家和企业对人才的要求越来越高，对于人才来说需要掌握的知识也越来越多。
知识是在不断发展的，人们要不断学习新知识，才能跟上时代的步伐。对于现代人来说，需要不断学习新知识，不断更新知识，才能适应时代。我国建设创新型国家，更突出了学习新知识的重要性。我们可以看到，许多人大学毕业后，甚至获得硕士、博士学位后，仍然在不断学习新知识、研究新问题，以适应工作的需要，适应创新的需要。知识更新的潮流将扩大人们对图书馆的需求。社会需要更多、更好的图书馆为人们学习提供场所和方便。同时，政府和社会也会对图书馆事业给予更大的支持。这种形势要求图书馆加强馆藏建设，根据读者的需要，合理组织馆藏，使馆藏结构和内容更加符合读者的需要。这就需要图书馆加强对采访力量的配备，把知识丰富、熟悉读者需求的人员配置在采访岗位上。在一定意义上可以说，采访人员的水平决定了图书馆的水平。在未来的图书馆知识管理中，馆藏建设将占有越来越重要的地位。
（二）闲暇时间增多
经济的发展，使人们收入增加，有更多的工余和闲暇时间。闲暇时间的增多，是经济发展和社会进步的表现，休闲已经成为越来越多人生活中的一种经常性活动。走进图书馆，已经成为现代人的重要休闲方式，图书馆成为度过闲暇时间的重要场所。面对这种情况，图书馆知识管理要重视人们的休闲需求，满足人们的休闲需求，升华人们的休闲需求，馆藏内容要丰富多彩。对于图书馆知识管理来说，并不是添置一些休闲类的馆藏就可以了，而更重要的是通过对休闲知识的管理和服务，引导和培养人们高尚的情趣和高雅的兴趣，提升人们的生活品味，体现和发挥图书馆的文明教化功能。
（三）图书馆物质条件的改善
经济的发展使图书馆的物质条件大为改善。我国的许多图书馆建设了现代化的新馆，添置了大量的书刊和现代化的技术装备，布置了舒适温馨的阅览环境。图书馆物质条件的改善，吸引了越来越多的人走进图书馆。我们知道，生产力决定生产方式。图书馆物质条件改善、技术水平的提高，一定会引起图书馆管理理念和管理思想的变革。现代化信息设备的普及、数字图书馆的建立，都在改变着图书馆传统的管理思想和管理方式，图书馆的管理越来越成为“有知识的人管理知识服务”的活动。
二、社会的发展
（一）社会结构的变化
改革开放以来，我国正在经历一场巨大的社会结构转型，这种转型主要表现在三个方面：产业结构由过去的第一产业和第二产业占优势转变为以第二产业和第三产业占优势，并且第三产业所占的比重越来越高。就业结构由过去多数劳动力从事第一产业转变为从事第二产业和第三产业。城乡结构由过去乡村人口多数向城镇人口比例越来越高转变。经过几十年的社会结构转型，我国的社会结构发生了巨大的变化，正在不断由传统的农业社会向现代的工业社会转变。
图书馆作为文化设施，它的建设和发展，与城市化水平和经济发展水平密不可分，只有城市达到一定的规模和经济发展到一定的水平，才能产生旺盛的对图书馆的需求和有充足的图书馆学业经费，图书馆才能很好地生存和发展。社会结构的变化，对我国图书馆事业的发展带来深刻的影响。我国的许多地区近来在城市化和经济发展方面都有着巨大的发展，登上了新的台阶，出
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现了建设图书馆和发展图书馆的需求。当今建设图书馆，在信息科技和数字图书馆浪潮的冲击下，迫切需要引入图书馆知识管理的理念和方法，图书馆只有采用知识管理，才能充分利用现代信息技术，适应和满足读者的需要。可以预见，图书馆知识管理将会被越来越多的图书馆管理者所接受并运用于图书馆工作实践。
（二）社区文化的发展
在我国许多城市，社区文化建设发展很快，许多社区兴建了图书馆或图书室。这是一个图书馆事业重大变化的前兆。过去图书馆都是向大而全的方向发展，衡量一个图书馆的水平，就是看它的规模和馆藏水平。由于信息技术的发展，现在的图书馆，完全有可能做到小而全。社区图书馆有可能通过图书馆信息网络，获得远方大型图书馆的文献信息资料。衡量一个图书馆先进与否的标堆，不再是规模大小，而是信息技术水平、获取信息能力的高低。社区图书馆的发展，将进一步凸显图书馆知识管理的重要性和必要性，将有力地促进图书馆知识管理理论和实践的发展。
（三）终身学习观念的普及
关键词高等职业教育；区域经济；协调发展。
国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）指出：“要大力发展职业教育。发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决”三农“问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置”［1］，为高等职业教育的进一步发展指明了方向，而高等职业教育则肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才的使命，在加快区域经济发展、推进社会主义现代化建设进程中具有不可替代的作用。但受多种因素的影响，高等职业教育在许多地方尚未受到地方政府的重视，它在区域经济发展中的优势作用也未得到很好的发挥。
新公共管理环境下我国应建立具有多层次内涵的服务型政府，这应该是政府实行高等职业院校管理职能转化的首要目标。按照市场经济的要求，政府应转变观念，为高等职业院校改革和发展在投资等诸多领域提供良好的服务，建立服务型的高等职业院校管理职能。对于高等职业院校遇到的问题，应主动及时地组织调研、沟通、解决。要改变指挥式管理，切实强化服务职能。实践证明，加强高等职业教育与区域经济的协调发展，关系着一个地区劳动力就业和社会保障事业的发展，关系着一个地区经济社会发展的进程，也是贯彻科学发展观和实现经济又好又快发展的具体体现。
1新公共管理下高等职业教育在区域经济发展中的作用。
高等职业教育是提高劳动者素质，加快人力资源开发和拓宽就业渠道，促进劳动就业和再就业的重要举措。作为地方高等职业技术院校，其自身的发展与地方经济有着密切的关系，需要充分发挥自身在区域经济发展中的作用来体现。
新公共管理就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段的企业化方法，使政府发挥新型、不同和有效的作用，而是作为高等职业教育的促进者，从而达到提高政府公共管理有效性的根本目标，实现高等职业教育的可持续发展。
1.1为区域经济发展提供高级技能人才，实现区域经济又好又快发展高等职业教育的主要任务是为地方经济建设和社会发展需要培养大批高级技能型和应用型人才，尤其是为地方生产、建设、管理、服务第一线培养“下得去、留得住、用得上”的高级应用型人才。随着经济建设的发展，产业结构的不断优化调整，社会主义新农村建设步伐的加快，各行各业生产由劳动密集型逐渐向技术密集型转化，由对熟练劳动者和中初级人才的需求转化为对中高级人才的需求，这种高素质人力资源，需要通过高等职业教育提供。作为农业大市，宿州市经济的主要问题表现在农业比重较大，靠天吃饭，加工业产品多为初级产品，这些问题影响产业结构的优化升级。工业规模小，小企业多，经济总量少。宿州市经济发展处于工业化初期，工业企业技术创新能力需要提升，产品结构有待升级。产业结构升级力度相对落后。传统产业仍占主导地位，新兴产业发展滞后。
加快宿州经济发展的基本对策就是要进一步加快产业结构的优化升级；全力推动宿州新型工业化大发展，加强县域经济发展，增强“三大板块”的协调性；通过优化第三产业内部结构发展第三产业；教育优先，为即将到来的快速发展做好人才准备，其中最主要的就是将大量的农村人口引入第二、第三产业服务，而这些人最缺乏技术，不能适应社会主义新农村的发展需要，因此，需要通过高等职业教育将他们培养为高素质的实用人才。
1.2提高劳动者素质，加快区域经济发展科学发展观的实质是实现经济又好又快发展，我国经济发展的明显趋势不再是区域之间经济发展规模及数量的竞争，而是发展水平和质量的竞争，决定经济发展水平和质量最关键的因素是劳动者的素质和能力。提高劳动者素质是加快区域经济发展的必然选择。特别是作为区域经济，随着经济结构调整步伐的加快，传统产业的改造与升级，高新技术的运用与推广，产品质量与劳动生产率的提高，都需要高素质劳动力作为基础支撑。高等职业教育不仅对受教育者进行科学文化、知识技能的传授，而且注重受教育者精神、道德以及人生观、价值观和世界观的教育。因而总体而言，接受过高等教育的劳动者，不仅具备更强的劳动技能，而且具有更高的劳动素质。通过发展高等职业教育，在人才的素质要求和能力结构方面能够实现与社会经济发展要求的对接，为经济发展培养具有各种能力和素质的高技能人才。因此，当务之急是大力发展高等职业教育，尽快培养一批实用型人才，以此带动劳动者素质与能力的提升。
1.3培养市场短缺人才，加速区域产业结构调整和优化综观近年来我国区域经济发展态势，应用型人才的短缺制约着一些企业的发展。高等职业教育由于人才培养的职业定向性、市场针对性以及价值功能的高效性，能较好地缓解这一矛盾。从本质上讲，高等职业教育是一种面向市场、面向社会的教育，也就是其专业设置、课程建设和人才培养都要以市场需要为目标，市场需要什么样的人才，高等职业教育就应培养什么样的人才。高职院校具有一批科学技术人才和较为先进的实验设备，是一个能参与技术创新、技术交流、技术转化和技术贸易的基地，一方面可以把自己的科研成果、发明创造、先进工艺、先进技术通过技术市场转化为生产力，推动区域经济的发展；另一方面，可根据区域经济发展的科技需要，调整自己的科技方向和科研计划，使其更符合区域经济和社会发展的需要，产生更大的经济效益和社会效益。
2新公共管理下实现高等职业教育与区域经济的协调发展。
近年来，我国高等职业技术教育得到了突飞猛进的发展，为经济建设发展作出了应有的贡献。就宿州市而言，职业教育招生人数逐年增加，“双师型”教师队伍建设得到加强，职业技能培训成绩显著，办学质量不断提升，但总体来看，职业教育仍然呈现弱势，存在一些不容忽视的问题和困难。一是思想观念问题。一些地方和部门对职业教育的地位和作用认识不足，实际工作中对职业教育不重视、不支持的现象仍然存在。一些家长对子女接受教育的期望值过高，不希望子女将来从事生产、服务第一线的工作。二是投入问题。投入不足是制约职业教育发展的瓶颈之一。宿州市人民政府2004年6月下发了《关于推进职业教育改革与发展的意见》，强调要加大职业教育的经费投入［2］。但受地方经济发展水平的制约，对职业教育的投入未完全兑现，导致职业教育发展教慢。三是学校自身问题。学校管理体制和运行机制缺乏活力，职业教育与产业发展之间良性互动的有效机制尚未形成，运作模式与市场衔接不够紧密，过分强调知识的系统性、完整性，未突出技能培训、服务就业的办学思想。四是学生就业问题。总体来看，近年来高等职业院校毕业生的就业率很高，但职业学校毕业生就业难的问题较为突出，究其原因主要表现在：①新增社会就业岗位满足不了新增劳动力的就业需求；②对《职业教育法》等相关法律法规执行不力，就业准入制度和职业资格证书制度等未完全建立，就业制度不够完善，技能培训的任务不突出，毕业生技能不过硬，是导致毕业生就业难的主要原因。高等职业教育是我国整个国民教育体系中不可缺少的重要组成部分，是牵动经济全局的先导性事业和惠及广大人民群众的重要公益性事业。要坚持科学发展观，抓住“进口”“出口”2个关键，夯实教育教学管理这个基础，面向市场办学，实现由学历教育向终身教育和技能培训的转变，将为当地经济发展培养人才转变成为将农村劳动力向城镇转移，培养一大批高素质劳动者和专业技术人才，为加快推进区域经济发展提供人才支撑。
2.1加大职业教育投入，健全保障机制自20世纪90年代以来，我国高等职业教育进入快速发展时期。统计数据显示，截至2009年，全国独立设置高职院校1 215所；招生人数达313.4万人，与本科招生规模大体相当；在校生964.8万人，我国90%以上的地市至少有1所高职院校。高等职业教育成为高等教育不可缺少的一部分，为社会培养了一大批高素质的技能型和应用型人才，对于促进经济建设和社会发展发挥着越来越大的作用。但与此同时，经费投入的不足日益成为制约我国高职教育发展的重要因素。相比于普通教育，职业教育偏重于实际操作技能的培养，需要配备更多更新的实训设备，因此往往需要更大的投入。据中华职业教育社副理事长马国湘的研究，在西方发达国家，高等职业教育的办学成本一般是普通高等教育成本的2.64倍。然而，我国目前对高职教育的经费投入却普遍低于其他类型的教育。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）明确指出：“政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。统筹中等职业教育与高等职业教育发展。健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”［1］。因此，必须在经济发展、社会发展中，加大对高等职业教育科研工作的经费投入，确保在经费投入、外部环境、整体地位方面使高等职业教育等同于甚至优于普通教育。要逐步增加公共财政对高等职业教育的投入。根据经济状况，按职业院校的类别和专业属性，分类研究和制定包括教师工资和公用经费在内的生均经费标准，并逐步按生均经费标准落实公办职业院校经费。各级财政要设立职业教育专项经费，并确保经费逐年增长。职业教育专项经费重点支持技能型紧缺人才专业建设、师资培养培训、欠发达地区的职业教育发展。一些研究建议，实行教育经费预算单列，建立高等教育公共财政体系，可实现教育事权与财权的统一，确保政府对教育的投入，使教育发展的经费需求与政府的投入更加协调，更好地提高教育资源配置的效率。实行教育经费预算单列，也有利于高等教育基金制的建立和实行。这一建议在《中华人民共和国教育法》第七章第五十五条得到体现：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”政府和学校主办单位，要认真组织实施国家和省级职业教育专项建设项目，所需配套经费按项目实施要求足额拨付到位。
2.2改革专业设置，建立市场机制新公共管理环境下对高等职业院校进行管理，就是要政府转变职能。要让高职院校享有充分的办学自主权，真正成为能按市场规则运作，面向社会自主办学的法人实体，如专业设置权。应当允许高职院校自主设置专业，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置适销对路的专业，增强高职院校服务社会的功能。高职教育的专业设置要根据区域经济建设对实用型人才的需求，按照职业岗位需要进行调整。专业设置要适度超前，要根据科学技术的发展与进步，充分注意新技术、新工艺、新材料的产生，对未来人才的需求进行科学预测，适时开设新专业。
对已开设的专业，要及时更新和补充有关知识技能，对预计数年后可能被淘汰的专业要及时停办。专业设置一定要立足地方，为当地经济发展服务，高职院校的专业应围绕当地产业发展需要进行设置和调整，专业既是学校教育的基本载体，又是社会需求的反映，是社会需求和学校实际教学工作的结合点。因此，必须仔细地考察当地经济形势，努力把专业设置、教学计划、教学内容及科研活动紧密联系当地产业、企业的现状和发展要求，加强与企业的交流与合作，推动经济发展。
2.3改革教学方法，建立实训基地国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）明确指出：“制定职业学校基本办学标准。加强‘双师型’教师队伍和实训基地建设，提升职业教育基础能力”，“调动行业企业的积极性。建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训。制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入”［1］。高职教育要突出学生学习的主体地位，注重学生实践操作的讲解指导，增大实践性环节所占课时的比例，加强培养学生的实际操作能力。要强化实习实训基地建设。在充分利用现有职业教育资源的基础上，统筹规划，加大地方财政扶助力度，重点建设共享、共用的开放型实习实训基地。
2.4开拓市场，扩大办学规模市场经济条件下，高职院校想要很好地生存发展必须有强大的集聚力，即尽快提升学院吸纳各种资源用于办学的能力或效应。要按照“产学结合”的理念、“校企合作”的思路，不断创新办学模式，着力打造品牌专业，迅速提高办学声誉并产生强大的集聚效应［3］。衡量高职院校办学成功与否的标志在于其辐射力，也就是要增强其服务社会、推动乃至拉动经济发展的能力或效应。近年来，宿州职业技术学院解放思想、更新观念，按照现代职业教育的理念，深化以教学为核心的一系列改革，办学实力迅速增强，对区域经济的支撑度和贡献率迅速提高，先后承办了宿州市新型农民创业培训班，全国农技人员能力提升培训班，宿州市大学生“村官”岗前培训班，安徽省中职骨干教师培训班，有力地推动了当地经济的发展。随着区域经济结构调整和劳动力跨行业、跨地区流动的增多，高职院校要转向学历教育与非学历教育并重，职前与职后培训并重，发挥教育资源的使用效率，提高区域人力资源的综合素质。要以挖掘农村生源潜力为重点，努力扩大招生规模，提高农村劳动力的素质。在目前的教育格局下，高中教育的承载能力有限。相当一部分农村初中毕业生未进入上一级学校，过早地步入社会，通常仅滞留于传统农业领域。要改变这一现状，应突出解决好3个问题。①加大职业教育的宣传力度，增加社会对职业教育的了解，增强职业教育的吸引力，转变“上职校无用”甚至鄙薄职业教育的错误思想和“重学历、轻能力”
的用人观念。②建立健全对贫困生“奖、贷、补、减、免”的资助体系，实行“政府补一点、学校减一点、银行贷一点、企业帮一点”，鼓励帮助困难学生特别是农村学生进入职业学校，接受教育和培训。③协调职业学校为学生统一联系就业单位、统一办理用工手续，最大限度地消除学生和家长的后顾之忧。要支持一批具有行业、专业和资源优势的职业技术学院加快发展，做大做强，要不断扩大高职教育招收中职学校毕业生的人数；鼓励高职院校与本科院校联办高层次职业教育，为高职生提供更高的受教育机会，从而为区域经济的发展作出贡献。
2.5加强统筹，促进发展高等职业教育是提高劳动者素质、加快人力资源开发和拓宽就业渠道、促进劳动就业和再就业的重要举措，其最终目的是服务经济、服务社会。随着社会主义市场经济体制的逐步完善及科技革命的日新月异，受教育优先发展战略和西方新公共管理思想的影响，政府如何有效地进行机构改革和教育行政职能的转变成为现阶段迫切需要面对和解决的问题。尤其在高等教育领域，在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，传统的全能型、管制型政府已明显的不适应社会和高校自身发展的实际需要，严重地阻碍了高等教育的健康有序发展。兴起于20世纪70～80年代的英美等国并迅速在全世界范围内得以扩展的新公共管理理论，对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。它所强调的某些积极思想，如追求公共管理的效率和服务型目标，主张引入市场竞争来提高服务的质量和水平，要求行政权力的下放和撤退，提倡私营部门的有效管理方法以及实行绩效激励和监督评估等思想对我国政府高教改革具有重要的理论意义和现实指导意义［4］。我国《高等教育法》第5条规定，高等教育事业的发展，必须符合国家和人民的利益，要求在国务院的统一领导下进行办学。这种表述客观上对人们的心理造成了影响，认为高等教育事业的发展、规划由政府负责，政府是唯一的投资人。作为政府的管理对象，高等教育行业应当无条件地服从政府的安排。在这种态势下，高等教育体制陷入僵局，而随着政府职能的转变，高等教育体制创新势在必行［5］。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵作用而不是划桨作用。
具体来说，政府的主要管理职能是制定和监督实施法规、政策，检查督促高职院校依法办学，保证国家教育方针政策的贯彻落实；通过规划、拨款、评估和信息等手段，为高职院校的发展提供必要的引导、指导和服务。高职院校要结合地方经济发展的实际，因地制宜，采取有力措施，提升职业教育对促进城乡经济与产业结构调整、提高劳动者素质、促进劳动就业和再就业以及农村富余劳动力转移的作用，推进高等职业教育快速发展。要以就业为导向进行培养模式、学制、课程、教材和教学方法的改革，把用人单位的满意度作为衡量质量的重要标准之一。
3结语。
新公共管理思想对我国政府高等教育改革具有重要的理论意义和现实指导意义。新公共管理运用于高等职业教育管理中，将会使得高等职业教育管理更好也更加有效，可加强高等职业教育与生产、科研和社会其他各方面的联系，使高职院校逐步具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。教育部副部长鲁昕在中国职业技术教育学会2009年学术年会暨第三次理事会上明确指出，当前和今后一个时期，职业教育改革创新的基本任务是以科学发展观为指导，以提高质量为核心，理清发展新思路，增强职业教育主动服务经济社会发展的意识和能力，树立育人新理念，落实改革新举措，创造发展新环境。职业教育的功能定位必须服务经济发展方式转变，服务产业结构调整和升级，服务工业化、城镇化、现代化发展进程，服务国家统筹区域、城乡协调发展，服务区域特色产业发展，服务企业技术进步和产品换代，服务民族文化和民间技艺的传承，服务改善民生和社会稳定。大力发展职业教育，对于大规模培养技能型高素质劳动者的能力、统筹城乡发展和实现教育公平机会的能力、建设人力资源强国的能力，具有十分重要的意义。今后要紧紧抓住难得的发展机遇，走中国特色社会主义职业教育改革发展之路，要将学习贯彻落实党的十七届五中全会精神与促进高等职业教育发展结合起来，求真务实、锐意进取，为全面建设小康社会、促进区域经济发展作出新的更大的贡献。
参考文献。
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［2］宿州市人民政府。关于推进职业教育改革与发展的意见［z］。2004.
［3］刘军。促进安徽高等职业教育为地方经济发展服务的政策和策略研究［d］。合肥：合肥工业大学，2008.
在二十世纪九十年代兴起的新一轮改革大潮中，以总设计师邓小平同志的特区开发思想为指引，一大批各级各类的开发区在我国如雨后春笋般涌现出来，成为经济增长的“领头羊”和动力源。中新苏州工业园区（以下简称园区）就是其中一个光彩夺目的亮点。由邓小平同志首倡，1994年2月26日，政府和新加坡政府在北京签署《中新两国政府合作开发建设苏州工业园区的协议》，创造了两国政府之间合作进行土地成片开发的案例，并由于协议中对借鉴新加坡公共管理经验的规定而使这次合作具有了非同寻常的重大意义。如今，八年过去了，园区不仅按照预定的设想运转正常，经济发展取得辉煌成就，而且由于其在寻求公共管理创新与经济发展良性互动方面所积累的实践经验及其理论价值而受到政府、经济界和社科界的广泛关注。我们认为，园区建设成功的不可或缺的一环是在借鉴新加坡公共管理经验基础上的创新。这种创新从内到外表现为三个层次，即理念创新——体制创新——行为创新——经济发展。
一、 政府理念创新的三个纬度
理念创新是公共管理体制创新的内在动因，园区借鉴新加坡经验首先体现为政府公共管理理念上的创新。它包括以下三个层面。
1．从管制思维到亲商思维（服务思维）
在全球化趋势日愈凸显的大背景下，政府应转变传统管制思维，树立权利本位、亲商思维、服务理念。在亲商思维的指引下，政府行为由服务型方式取代命令型方式。所谓亲商思维是指园区行政部门以为客商服务为最高宗旨，把亲商思维消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，帮助客商获得满意回报率，同时使园区获得相应收益从而形成双赢格局。亲商思维是新加坡公共管理经验的核心，它认为政府并非真正的财富创造者；只有当政府成功地提供了一个适于工商业发展的环境，并使这些取得比在其他国家和地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，国家经济才能得到快速提高。亲商思维把政府——工商业——人民利益三者统一于工商业的发展，通过发展工商业以提高人民的生活水平，提高国家竞争能力，促进国家经济的持续快速的发展。
园区管委会将亲商思维溶入到公共管理实践中，具体体现为亲商观念的培育，园区各部门依靠高效的招商，建立了无微不至的客户服务体系，充分尊重客户的意愿，为客商提供快捷、简便的一站式服务体系。同时采用敲门法的“国际招商网络”，即有的放矢地主动招取优质投资项目；建立综合性的竞争优势，即园区管委会给予客商确定、清楚、快速的答复，一旦承诺，务必兑现；提供有吸引力的特殊政策；确立为我而用的招商标准。园区依靠新加坡经发局的国际招商网络，以高新技术产业为主体，由浅入深地逐步形成点一线一面一化的园区发展高新技术的招商策略。亲商思维改善了园区政府形象，提升了政府信誉，促进了园区经济发展，吸引了一批又一批世界产业巨头落户园区，从而形成了高。高税收、高就业的园区发展格局。
2．从人治思维到法治思维
国际贸易中的公正观念。互惠观念、谈判协商观念本质上都与规则观念紧密联系。全球化下的公共管理就是要按规则办事，公正、公平、互利。通过协商谈判的途径解决纠纷和难题。政府应制定与世贸组织的原则相一致的游戏规则，完善市场经济体系，逐步地把政府行为纳入法治化的轨道，使政府管理模式从个人权威转向规则权威，使政府理念由从人治思维到法治思维。新加坡是一个法治国，它强调：面前人人平等，法律之内人人自由，法律之外没有民主，法律之上没有权威。坚持依法治理。严格执法是新加坡经济发展的重要经验。
园区通过对新加坡法治经验的引进一一借鉴——运用，以法治思维探索建立了依法治园的法规体系和执法机制，形成工业园区完善的法制环境。其内涵表现为：
首先转变政府职能，建立专家治园的规划管理体制。园区的规划管理体制推行专家治园，公开公布政府的园区规划，然后授权规划师分级管理，行政首长只处理违规申请和上诉案例。同时实行一套严格的监督机制以杜绝腐败。
其次，完善和明晰园区法规。结合国情和园区实际需要，园区管委会共编制了18项管理办法，如城市规划建设管理办法、建设项目环境保护管理办法才十商投资项目管理办法、外商投资行政性收费目录搏动管理办法、公积金管理办法、国家公务员实施细则、预算外资金管理办法等等，将园区公共管理纳入法治化。公开化、透明化的轨道。
最后，执法透明化。园区制定的《苏州园区规划管理办法》明确规划管理的。程序和工作时限，执法人员严格依法办事，一视同仁，努力营造公平、公正、公开的园区投资环境，使客商清楚地了解园区管理依据、程序和，从而使执法主体与外商企业之间形成信息对称。管委会依法治园的精简、高效、廉洁的政府形象受到了普遍好评，增强了园区的综合竞争力。
3．从以物为本到以人为本的思维
“人的化是国家现代化必不可少的因素，它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与赖以长期取得成功的先决条件”。公共管理既是对人的管理，也是为人的管理。公共管理的目标木单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。尊重人、依靠人、发展人、为了人是园区人力资源管理的关键内容。“人力资源是新加坡唯一的资源”是新加坡人在经济发展中形成的共识。它将人的智慧和能力作为一种巨大的资源来开掘和利用，其内涵体现为：充分有效地发现城市内外、国内外人力，做到人尽其才；提供创造精神和物质财富的条件，知识更新和再培训的条件；发展和智力投资。
园区通过对新加坡以人为本的人力资源管理体制的借鉴，改变了计划经济体制下简单粗糙的管理方式，把人视为经济发展中的第一要素，形成了“人力资源是工业园区最重要资源”、“人力资源环境是工业园区最重要的投资环境”的理念。园区把以人为本的理念融入到人力资源市场化配置管理中，其基本特点体现为：寓简明于透明之中，寓灵活于规范之中，寓亲商于服务之中，寓动态于有序之中。这一管理方法在建立精干高质量的公务员队伍和复合型经营管理技术队伍的引进等方面效果显著，适应了园区开发建设、管理服务的需求，并使园区人力资源市场化配置从被动服务向主动服务转变；从分散型服务向一条龙服务转变；从低层次服务向高层次服务转变。
二、体制创新是创新转化为实践的中介
政府体制改革动力来源于两个方面，一是全球化的外力要求，一是由内向外地表现为政府发展区域经济的动机。政府体制创新亦是一个过程，表现为：由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐渐向中间扩散型制度变迁方式转变，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式，从而奠定企业在市场经济中的微观主体地位。
体制创新是理论创新转化实践的中介，园区借鉴新加坡经验进行体制创新主要体现为两个方面；政府经济管理体制的创新和政府社会管理体制的创新。
1．政府经济管理体制的创新
1997年世界发展报告《变革世界中的政府》指出，“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识，政府的作用是补充市场，而不是替代市场”。加人世贸组织必将加快我国政企分开的步伐，使企业逐渐脱离政府的行政控制，保证国有企业、民营企业与外资企业在同一竞争平台上，并建立起适应市场经济要求的、产权清晰、权责分明、政企分开、管理的现代企业制度。同时，随着我国加入MO，政府经济职能又被赋予了新的内蕴，这体现为：引导，政府应和世界经济发展的趋势，寻找发展经济的最佳路径。调控，政府应通过宏观经济政策的调整以维持经济的稳定和增长。扶持，在WTO制度规范的框架下积极寻求发展本国工业的途径，在全球化浪潮维护 国家的经济主权。
园区政府经济管理体制的借鉴和创新优化了园区投资环境，吸引大批跨国企业落户园区，三资企业规模迅速扩大，已形成了适合国际经济发展战略的投资产业结构。
2．政府管理体制的创新
政府转变职能应以社会本位为导向，应以社会利益和社会要求作为自身价值的参照体系，不断依据社会变量决定自身的结构、权限及其运行方式的转变，把政府全方位控制社会的冲动减小到最低限度。政府主要是社会的服务者、协调者和一定范围的干预者，社会才是主导者，因而评判政府职能的标准将不完全依仗效益和效率，而主要取决于服务对象的满意程度。全球化背景下的地方政府管理逐渐趋向政府公共政策化、公共管理社会化从而形成小政府大社会的格局。“通过参与式民主给公民授权。”在这样的政府中，公共管理的职能部分地甚至完全地转移给非政府公共管理组织。政府从公共管理的具体事务中解脱出来，不仅自身可以达到消肿减肥的目标，而且可以以旁观者的身份审视公共管理的质量和效果。
更小的政府——更好的服务是园区管委会政府社会管理体制创新的中轴。首先，更小的政府。园区管委会根据“精简、统一、效能”和“小政府，大社会”的原则，切实转变政府职能，强化服务意识，仅设立七套常设机构共12个局和1个非常设机构，定编120人，却承担了相当于市一级党政机构和近百个部门和职能，实现了对外（新加坡20多个政府机构）接轨，对内（苏州市及省，国家）接 口的要求。同时，园区借鉴新加坡经验建立了高效的公务员管理体制，既有利于提高政府效能，又有利于实现公共管理的法治化、公开化、民主化。其次，更好的社会服务。园区管委会的社会职能就在于维护社会秩序，提供医疗保险和社会保障，营造有利于工商业的良好的园区生活环境。
三、公共管理体制创新与发展的巨动
公共管理以社会需求为起点，以成本——效益工具，通过体制创新以满足社会福利需求，推动区域经济发展，最终形成公共管理体制创新与经济发展形成互动关系。它表现为：经济发展要求公共管理体制创新；公共管理体制创新促进经济发展；同时，随着经济的发展、市场体制日益成熟，这又为公共管理在更高层次上的体制创新提供更佳的经济制度环境。
1．经济发展呼唤公共管理体制创新
全球化背景下，跨国公司用脚投票选择投资领域。在全球化环境下，跨国公司根据区域投资环境可以随时将生产转移到透明度高、劳工法律松、市场机制完善的区域或国家。跨国公司这种用脚投票方式的微妙方式不仅仅要求而且迫使政府进行公共管理体制创新，改善投资环境，树立亲商理念、法治理念、从刚性行政转向柔性行政。
园区和借鉴新加坡公共管理经验和经济管理经验，正是希望通过对其借鉴、消化和吸收，在园区尽快形成一种全新的管理体制和运行机制，以制度创新来构造新的招商优势，并为经济的持续稳定的增长构造新的增长点。此外，园区经济发展的战略目标的实现也必须依靠体制创新为先导。园区要实现其战略目标，即成为国际最具竞争力的开发区之－，以及成为我国建立社会主义市场经济新体制的超前试验区，以“管理示范”和“产业辐射”有效带动长江三角洲经济发展，就必须“敢于试验，大胆地试，大胆地闯”，以体制改革为先导，探索出一条以注重功能效益的体制供给来取代单纯的优惠政策，进而形成新一轮经济成长驱动机制的新路。
2．公共管理体制创新促进经济发展
公共体制创新的目标是完善政府过程功能，从而使政府输出功能符合社会生态环境并满足经济发展的需求。体制创新赋予了政府理念、体制、行为新的内涵。
首先，高瞻远瞩的区域经济发展战略规划。园区依据产业发展战略、人才资源战略和区域协调战略的，提出园区产业结构发展的原则是“先二后三到二三并重”，重点发展高新技术产业和适当发展高效益产业、高就业产业；提出园区区域协调发展战略是立足苏州，依托浦东，带动长江三角洲和长江流域的开放开发。
其次，亲商思维下更快捷的服务。园区建立上海——苏州园区的海关绿色通道。在上海海关和园区海关之间建立电脑联网，使园区的进出口实现直通与口岸式管理，从而极大提高通关速度，方便了客商；园区建立起由化职业介绍系统、社会化的社会保障系统、市场化的劳动力价格系统、法制化的管理系统等等。
3．为更高层次上的体制创新提供更佳的制度环境
随着经济的发展，市场体制日益成熟，这又为公共管理在更高层次上体制创新提供更佳的经济制度环境，从而形成体制创新——经济发展——更高层次上的体制创新的良性循环。园区在借鉴新加坡经济取得阶段性成果，，一个规划、布局合理、管理严格，借鉴新加坡裕廊镇规划模式建设的国际化、化的新城区已在金鸡湖畔初现。
园区对新加坡经验的大软件和小软件借鉴已基本完成，园区已经成为国内最具竞争力的园区之一。在此基础上，园区又树立了新的战略目标；通过体制创新继续努力把园区建设为与世界经济接轨、符合国际惯例的最具国际竞争力的一流园区。而这一战略目标的实现又要求通过更高层次上的体制借鉴和体制创新，从而形成制度供给以满足生产力发展的需要，这样就形成了体制创新与经济发展之间否定之否定的良性循环。
四、园区借鉴新加坡经验对外辐射的制约因素
园区八年来的实践证明，有选择地借鉴新加坡经验，以制度的创新营造一流的投资环境，从而为经济持续稳定发展建立新的增长点，具有十分重要的现实意义。全国开发区协会、山东省开发区协会、江苏省对外经贸厅先后在苏州举办了“苏州园区借鉴新加坡经验研讨班”，对园区借鉴新加坡经验的对外辐射产生了一定的。但应该看到，这种辐射的力度是有限的。园区经验的对外推广有待于进一步探索。
当前，我国的改革开放正由经济领域逐步向领域扩展，政府管理体制的改革更是方兴未艾，加入WTO则构成加速这一改革进程的外部动因。在这种有利的宏观条件之下，园区借鉴新加坡经验的对外辐射作为一种制度创新的要求仍要受到种种现实情境的制约：
第一，从体制创新的内在动力来看，园区经验的对外推广存在着一个“路径依赖”。体制创新是对现实社会关系的变革，而现实的社会关系恰恰就凝结在现行的体制框架当中，实际地调控着社会经济生活的运行。它们曾经有过存在的充分理由，并以其巨大的惯性作用于当下人们的活动。因此，地方政府及其官员自身对于体制转变的紧迫性的认识，对于改革将要带来的利益关系调整的心理承受能力，以及更深层次的一定区域社会生产方式内部的矛盾运动状况和该地区的社会历史条件，成为制约体制创新的决定性因素。我国各地区之间政治、经济、文化发展的不平衡性将影响到园区经验对外辐射的接受程度，同时意味着园区经验同样有一个如何从本地实际出发。因地制宜并有所创新的问题。
一、前言
公共管理是针对政府管理缺陷而出现的一种新型管理模式，其提倡管理目标的“公共性”以及对公共权力履行公共职能的科学监督制约。从本质上而言，公共管理是对公共事务的管理，公共管理创新则是对公共事务管理模式的创新。若公共管理创新可以与经济高质增长持续协同变化，则可以驱动不同级别公共部门转化自身职能，树立高层次服务意识，助力社会主义和谐社会建设。因此，探究公共管理创新、经济高质增长的持续协同变化路径非常必要。
二、公共管理创新与经济增长质量的内涵及共性
（一）公共管理创新公共管理是以公共利益维护为目标，以公共组织（政府机构、非政府机构）为主体的一种管理行为。公共管理创新主要指对接公共利益需求，对现有管理制度进行删减、修订、完善。在经济高速率增长的背景下，我国已经构建了一套较为齐全的公共管理制度，为特定时期社会的稳定变化、经济水平的高速增长提供了制度支持。但是，在我国经济增长模式不断转变的进程中，以往制度已经无法满足我国经济社会发展需要。此时，就需要以特定部门为对象，强化改革，改造缺陷模块，废止效率极其低下部分，促进公共管理制度建设与我国基本国情相一致。
（二）经济增长质量当前，国内外学术界并没有对经济增长质量的概念做出恰当的定义。这一概念最早由苏联经济学家提出，其立足效率视角，强调经济增长阶段不仅需要保证产品数量的增加，而且需要保证产品质量、生产效率的同步提升。而部分学者认为，经济增长质量特指与经济发展具有一定联系的因素的提升、发展，比如宗教、政治、社会环境等。即在发展经济的同时，追求社会秩序的改善及利益的均衡分配、教育水平的提升、人民生活环境的优化。从本质上而言，“质量”是经济增长质量的核心要素，需要从环境、社会等诸多视角考察伴随经济增长而来的优、劣之处。
（三）共性联系一方面，强化推进公共管理创新是提升经济增长质量的必要保障。在公共管理创新过程中，调节社会各群体间利益关系、提高公共服务水平等管理行为均体现了经济增长质量的需求。特别是在我国现有经济模式中，单纯依靠市场自主调节无法达到经济高质增长的目的，只有以政府为主体，从宏观层面进行调节控制，才可以保证经济的高质发展。在这一过程中，公共管理制度的建设，可以保障资源的恰当科学配置，规范市场环境，满足集约化经济发展需求。同时“社会公平、公共利益维护”是公共管理创新追求的主要目标，这也是经济增长质量追求的核心主旨。另一方面，经济高质增长可以在一定程度上为公共管理创新提供驱动力。因现有经济发展模式存在片面追求法发展效率倾向，导致经济增长质量、社会资源配置效率偏于低下，阻滞了社会公共管理创新的顺利进行。而经济发展主体具有较为突出的多元化特征，不同利益群体所追求的效益也存在较大差异，各方利益体之间陆续形成了竞争与合作交织的复杂关系。而通过经济高质增长，可以形成基本稳定的市场秩序，各市场主体也会自发约束自身行为，降低公共管理创新阻力。
三、公共管理创新与经济增长质量持续协同变化的阻力
（一）公共管理理念滞后公共管理理念主要指公共管理主体在开展公共事务管理、公共产品提供阶段所遵循的价值取向、思想方针，可以促使主体主动约束自身行为。但是在当前公共管理过程中，存在着一些滞后理念。比如，“唯GDP论”。GDP（国内生产总值）是国家经济状况的最佳衡量指标，唯GDP论则是指将经济发展简单看作国内生产总值增长。在唯GDP论的影响下，地方政府普遍以社会区域发展失衡、产业失衡、贫困失衡为代价，追求经济增长速度。虽然创造了经济发展奇迹，但是也给经济增长质量提出了较大的难题。
（二）公共管理主体固有缺陷公共管理主体特指为追求公共利益服务的人员，不仅包括政府的司法、立法、行政部门，而且包括非营利部门。在现代市场经济环境中，政府的基本属性、主要职能决定了其在公共管理创新中占据的核心地位。但是，以政府为主体的公共管理创新存在固有缺陷。比如，在计划经济向市场经济深度转型时期，收入分配恶化、产业结构失衡、生态环境退化等各领域矛盾逐渐凸显，当前公共管理主体仍然较为单一，“行政命令”仍然为主要管理模式，无法满足公共利益需求，影响了公共管理创新、经济增长质量的持续协同变化。
（三）公共管理体制僵化落后公共管理体制是多元化管理机构以及其形成的公共事务管理责任、公共事务管理方式方法网络，是公共管理目标实现、效率提升的保障。通过对当前我国公共管理体制运行现状进行分析可知，现行公共管理体制大量借鉴官僚制组织体系中的从上到下等级制，强调上级对下级的命令、下级对上级的服从。与此同时，公共管理体制中政府供给、实际需求也存在错位倾向，即被管理者处于劣势地位，无法自主选择管理者所提供的服务，进而引发社会福利分配失衡、生态环境恶化等经济低质增长情况。
四、公共管理创新与经济增长质量的持续协同变化的路径
（一）转变公共管理理念公共管理理念创新是公共管理创新、经济增长质量持续协同变化的内在动力因素，也是经济高质增长的必然要素。在经济高质增长这一目标引导下，公共管理理念应朝着“推动社会经济系统全方位转型”方向变革。在“推动社会经济系统全方位转型”这一方向下，公共管理部门应利用“以人为本”的理念代替“以物为本”的理念。即以人的实质自由（个人按照自身意愿生活）为核心，将人的全面发展、人的价值实现作为公共管理菊花目标，切实满足人们享有真实、自由发展的需求。在摒弃单纯追求物质性公共产品这一管理理念后，公共管理部门应利用质量发展观代替数量发展观。即在将物质产品的总量增长作为判定经济增长要素的基础上，从经济总量的拓展视角入手，设置人与自然和谐相处、增长质量、社会均衡发展等若干创新型管理目标。同时利用服务性协商方式代替权力机制下命令方式。主动为公民提供高质量服务，逐次推动公共管理创新向社会公共利益实现、经济高质增长方向迈进。
（二）延伸公共管理参与主体鉴于公共管理活动需要依赖一定个体、组织开展，个体、组织的创新汇集成了公共管理主体的创新。因此，在当代市场经济体系中非政治性公共事务不断扩大的背景下，应逐步推动社会公共管理核心由政治目标向提高经济增长质量这一目标转化。与此同时，政府单独湿湿的公共管理组织结构也需要变革为以政府为核心的不同类别公共组织协同合作的组织结构，深层次落实社会公共治理理念。在社会公共治理理念落实初期，需要将公共管理供给主体延伸至非政府组织部门。此时，政府管理主体主要负责宏观经济性事务、国家政治性事务、部分社会性事务，而非政府公共管理组织则负责其他社会性事务。通过第三方部门、公民性组织的参与，可以节约整个社会基础资源交易、公共产品供给成本，减轻政府财政负担。在公共管理供给主体多元化延伸的基础上，可以将社会利益、要求作为职能实现体系，进行政府统治职能的严格限制。即将社会变量作为政府权利、结构、运作模式的决定因素，通过非政府协助、人民共管、社会第三方中介机构，最大限度优化社会治理资源。
（三）更新公共管理体制“改善公共管理主体在管理公共事务阶段运行机制”是公共管理体制创新的首要目标。实质上为科学高效配置社会资源，节约市场交易成本、政府运行成本、组织管理成本。在公共管理体制创新视角下，公共管理机构可以经济增长质量指标为核心，进行公共管理绩效评估机制的完善构建。即立足于社会需求，将福利分配、经济结构、环境治理等要素融入成本—收益分析范式内。进而将经济增长质量标准扩展至社会福利范畴，形成公共管理体制创新、社会经济高质发展的良性互动关系。在从全新的视角评价估测公共管理绩效的前提下，应将市场竞争机制引入到公共管理体制中。在全社会有效监督、竞争性参与体系中，挖掘公共事务处理、公共权力运行环境内基础资源配置要素，压制全社会服务成本，提升公共服务质量，实现国家财务价值的增加。同时考虑到新、旧行政体制间衔接缺口的存在，应将公共管理职能作为层级化新官僚制的构建首要准则，吸收新观点、意见吧，建立更加详细、完善的评价、监督、奖励、惩处制度。通过政府宏观组织、协调、监督管理、规划与公共管理微观处理，可以切实推进公共管理的市场化创新与经济高质增长的持续协调良性变化。
