关于“我国是统一的多民族国家”
一、知识与技能：
识记民族的基本含义、基本特征、民族区域自治的含义、民族自治机关的主要自治权、我国的主要宗教和自由的含义；理解社会主义制度下新型民族关系的建立、我国处理民族关系的三个基本原则及其相互关系、我国民族区域自治政策的必要性；
二、过程与方法：
学会运用马克思主义观点分析说明我国处理民族关系三原则的正确性、根据我国国情和实践说明实行民族区域自治制度的正确性和优越性，培养学生理论联系实际的能力；
能够从国内外的事例的比较中说明民族团结对维护国家统一、维护社会稳定的重要性，培养学生分析、比较有关政治现象的能力。
三、情感态度价值观：
通过学习，使学生了解和懂得马克思主义关于民族的基本观点和基本知识、我国民族的基本概况，正确认识我国民族政策，拥护和执行党和国家的民族政策增强民族观念，增强维护各民族团结和国家统一的观念，积极学习科学理论，自觉抵制和反对各种迷信，努力树立科学世界观。
关于“我国是统一的多民族国家”的教材分析
一、本节结构：
本节"我国是统一的多民族国家"共设四个框题。
为了让学生了解我国民族概况、民族政策，第一个框题《民族及其基本特征》首先介绍了马克思主义关于民族的基本知识和观点。在此基础上，第二框题《我国各民族共同缔造了统一的伟大祖国》讲了我国民族概况，即讲我国历史和现实国情，同时也为第三、四框题"我国处理民族关系的基本原则和政策"奠定了基础。
二、本节教学重点难点：
1、我国处理民族关系的基本原则：
[原因分析]使学生掌握处理民族关系的基本原则，理解和拥护党的民族政策，是本课的主要目的之一。
[理论剖析]1）随着我国剥削阶级和剥削制度的消灭，社会主义制度的建立，已经铲除了民族歧视和民族压迫的根源，各民族之间已经建立起平等、团结、互助的社会主义新型民族关系、各民族人民都是国家和社会的主人。人民民主的国家性质决定我们必须坚持民族平等、团结、共同繁荣三个基本原则。
2）民族平等是指各民族在政治、经济、文化等方面享有平等的权利。在我国，56个民族对我国历史发展都做出了各自的贡献，都是我国社会主义民族大家庭中平等的一员，因此必须坚持民族平等原则。
3）民族团结是指各民族在平等的基础上联合起来，为反对共同的敌人，实现共同的目标而奋斗。民族团结和各民族凝聚力的强弱与一个多民族国家的发展前途有密切关系，它是衡量一个国家综合国力的标志之一。因此，加强民族团结、维护国家统一，是中华民族的最高利益，也是哥哥民族的共同愿望。
4）各民族共同繁荣是指各民族在政治、经济、教育、科学、文化等各项事业都得到发展，各民族自身得到发展进步，民族素质得到提高。社会主义的本质决定了我国必须坚持各民族共同繁荣的原则，实现56个民族共同富裕、共同繁荣，才能最终实现全民族科学文化素质的提高，实现中华民族的伟大振兴。
5）民族平等是实现民族团结的政治基础，民族平等和民族团结是实现各民族共同繁荣的前提条件，各民族共同繁荣又是民族平等、民族团结的物质保证，三者是互相联系的统一整体。
二、民族区域自治
[原因分析]这是我国的一项重要政治制度。它是中央和地方关系的体现，使学生正确理解和执行党的民族政策，在当前具有重大现实意义。同时，学生一般对我国的民族区域自治比较生疏，正确认识民族区域自治有一定的难度，因此作为本节的重点、难点。
[理论剖析]1）民族区域自治的含义：是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行驶自治权。
2）要注意四个方面：
第一、是我国的基本民族政策，也是我国的一项重要政治制度，体现了民族平等，体现了人民当家作主，是社会主义民族的重要内容之一。
第二、前提是国家统一领导。作为国家统一领导下的地方行政区域，必须服从中央统一领导，执行国家法律和大政方针，行使宪法规定的地方国家机关的职权。
第三、民族区域自治地方享有民族自治权，这是民族区域自治的核心，国家保证宪法、法律赋予的管理本民族地区自治权的实施。
第四、国家统一领导和享有民族自治权是紧密联系，不可分割的，任何强调一面而忽视另一面的思想和行为都是错误的。
3）实施民族区域自治的必要性：我国的历史特点和现实国情决定的。
第一、我国自古以来就是统一的多民族国家；
第二、我国民族分布有自己的特点；
第三、只有联合起来，才能维护国家和领土的完整；
4）民族区域自治的优越性：
第一、有助于把国家的集中统一和少数民族自治结合起来；
第二、有助于把国家的方针政策同少数民族地区的具体特点结合起来；
第三、有助于把国家富强和民族繁荣结合起来；
第四、有助于把各民族人民热爱祖国的感情和热爱本民族的感情结合起来。
三、知识的内在联系：
1、国家、民族、宗教之间的内在联系
1）任便和国家都是由一定的民族组成的。一个国家只要存在两个以上的民族，就会存在民族问题；
2）每个民族一般都有自己的，民族问题与宗教问题常常交织在一起；
3）民族问题、宗教问题和国家政治生活密切相关，能否正确认识和处理这些问题，直接关系着国家的统一和社会的稳定；
4）任何国家都有自己的民族、宗教政策，民族宗教政策体现了这个国家统治阶级的利益和意志。民族利益也常常是促使不同国家相接近或互相敌对的基本原因。
2、民族区域自治和特别行政区的区别与联系
相同点：都是马克思主义普遍原理与中国具体实践相结合的产物；都是我国不可分割的地方行政区，享有一定自治权；与中央的关系都是中央和地方的关系，受中央人民政府管辖。
不同点：
（1）两者解决的问题不同。民族区域自治是根据我国的民族政策为解决民族问题而设置的，特别行政区是根据"一国两制"的构想为妥善解决香港、澳门、，为实现解决祖国统一问题而设置的；
（2）1）两者实行地区不同。民族自治区是在少数民族聚居的特定地区，特别行政区是在香港、澳门、台湾等特定地区；
2）两者权限不同。民族自治区有民族自治权，而特别行政区有"高度的自治权"；
（3）两者实行的社会制度不同。民族自治区坚持社会主义制度，特别行政区保持原有的资本主义制度。
关于“我国是统一的多民族国家”的教法建议
一、民族及其基本特征
教师可通过展示我国部分少数民族的图片，或通过视频材料，在学生讨论的基础上导入新课关于“民族的形成”可采用议论、讲解相结合的教学方法。关于“民族的基本特征”这部分内容教师应讲清三点：一是各自的含义及其之间的内在联系；二是讲清认识民族四个基本特征的意义；三是讲清民族与种族的关系，这部分内容可采用议、读、讲、练地步教学法。
二、我国各民族共同缔造了伟大的祖国
可通过播放歌曲《56个民族56朵花》或《大中国》导入新课。关于“我国民族概况”的教学，可按照由具体到抽象的顺序，先引导学生讨论我国民族的分布特点，再讲述我国民族形成的历史，这部分内容教材做了比较详细的分析，学生理解起来并不难，因此可采用直观教学法或在教师的指导下学生自学。
三、我国处理民族关系的基本原则
可采用录像导入法：播放关于波黑内战的录像导入新课。关于“我国社会主义民族关系的建立”这部分内容的教学，可通过新旧中国的对比，在教师的指导下学生自学。关于“我国处理民族关系的基本原则”，这部分内容可采用自学阅读和讲授相结合的教学方法。可以分别从基本原则的含义、确立的原因、重要性以及三个基本原则之间的内在联系等方面进行分析，在教学过程中应特别注意引导学生联系实际，通过学生自己列举熟悉的、有说服力的事例，深刻理解并领会“民族平等、民族团结和各民族共同繁荣”的基本原则。
在讲民族平等原则时，首先要让学生明确，这是马克思主义的重要观点。
贯彻民族平等原则，在我国主要是指汉族和少数民族享有平等的权利。要分析，在我国各民族在享有权利方面已经实现了真正平等，但由于历史原因造成少数民族在经济、文化方面还处于相对落后状况，不可能在短期内解决，因而影响了平等权利的充分行使。所以，对少数民族要结帮助和照顾，采取一定的特殊政策。但这不是有没有平等权利的问题，而是充分不充分的问题。
关于民族团结，教学中可着重分析民族团结的重要性，特别是从加强民族团结对国家的统一、社会的稳定、社会主义经济建设、人民的生活等方面加以分析说明，要学生从中体会，民族团结是中华民族的最高利益。正因为它和国家前途命运如此密切，也就成为当今世界衡量一个国家综合国力的标志之一。只有民族团结，才能为一个国家发展与进步提供保证，才能增强国力。教师可结合原南斯拉夫等国家的例子加以说明和印证，从中体味民族团结的重要性。
关于各民族共同繁荣原则，应重点讲三点：（1）把坚持共同繁荣原则和社会主义本质、社会主义现代化发展目标联系起来。社会主义本质是使全体人民最终过上富裕的生活，这就要进行社会主义现代化建设，才能达到共同繁荣。（2）我国各民族发展很不平衡，有的民族比较先进，民族素质提高较快，有的民族则和先进民族还有一定的差距，只有坚持共同繁荣原则才能最终达到全民族科学文化素质的提高，实现中华民族的伟大振兴。（3）各民族共同繁荣才能为民族平等和团结提供保障。
最后，要把三原则联系起来，说明是一个相互联系的统一整体。其中忽视了哪个原则，都会影响其他原则的贯彻，都会影响平等、团结、互助的民族关系的巩固和发展。
三、我国的民族区域自治
可以通过图表的方式，把民族自治区、特别行政区及经济特区加以比较，找出他们的异同，这样给学生一种直观生动的印象，有利于学生把握知识之间的内在联系，提高他们的比较能力和辨证思维能力。
关系
民族区域自制
特别行政区
经济特区
不同点
目的
社会稳定，解决民族问题
和平统一祖国
发展经济，促进现代化建设
社会制度
社会主义制度
资本主义制度
社会主义制度
权限
可根据本地区、本民族的实际，贯彻执行国家法律、法令、政策的自治权
拥有除外交、国防外的高度自治权
实行特殊的经济政策和特殊的经济管理政策
范围
主要是五大民族自治区
港、澳、台
主要是沿海开放城市
联系
都是中华人民共和国的地方行政区
与中央都是中央与地方的关系
都不是国家实体
民族区域自治是宪法规定的处理民族关系的基本政策，也是我国的重要政治制度。教学中要重点分析：
民族区域自治的含义。主要是讲清国家统一领导和民族区域自治的关系。要明确，它是中央和地方的关系，所以，国家利益高于一切，要维护国家利益，民族利益、局部利益要服从国家的整体利益。同时，国家要保证民族自治权的实施。教学中可根据学生容易将民族自治区和特别行政区混淆的情况，联系已经学过的“一国两制”内容，对两个概念的区别加以解释。特别行政区是解决国家统一，恢复香港、澳门的方针、政策。二者都是国家统一领导下的地方行政区域，但自治权的程度不同，内容不同，一是“一定的自治权”，一是“高度的自治权”、一是社会主义制度，一是资本主义制度。自治权也不是等于国家，自治权要在维护国家下行使。
民族区域自治适合我国国情，教学中可侧重分析教材提出的第一和第二点。可以将我国和原苏联的国情相比较，俄国统一的中央集权制国家建立的时间比我们短得多，大约只有400多年历史，俄国少数民族人口约占全国人口的50%，并且聚居比较集中，俄国少数民族地区资本主义比较发达，有的甚至超过了俄国东部地区。经过十月革命，许多民族实际上已经分离为不同国家，所以十月革命后，苏联采取了联邦制以便把各国联合起来。相比之下，我国的国情和原苏联不同，在我国，适宜实行的是民族区域自治制度。
民族区域自治制度的优越性。教材讲了四点。中心是正确地解决了国家统一和民族自治的关系，在讲完四点之后，教师可归纳：实行民族区域自治叙多年来，维护了国家统一和，促进了社会主义现代化建设的发展、民族自身的发展，这也是我国没有发生大的民族纷争和冲突，保持社会稳定的原因。
在讲解民族自治区时,要有意识与经济特区、特别行政区进行比较，从而提高学生的是非能力及比较能力。
首先，比较它们的含义不同、范围不同、权限不同、实行的社会制度不同。
其次，他们之间存在相同点：一是都是马克思注意普遍原理与中国具体实践相结合的产物；二是与中央都是中央与地方的关系；三是都中华人民共和国的地方行政区，享有一定的自治区。
关于“民族及其基本特征”的教学设计示例
复习提问
本书前言中提到，政治是阶级的大事，国家的大局，关系着国家的前途和命运，那么，民族和宗教与国家的前途和命运有什么关系？我们了解我国的民族概况和宗教概况以及国家的民族政策和宗教政策有什么意义？（设计第一个问题目的在于让学生明白本课的地位，本课知识与上面学过的知识的联系，设计第二个问题的目的是调查研究，摸摸学生对这个问题的理解情况，以备有针对性地进行教学。
导入新课
今天我们学习第一个框题“民族及其基本特征”。
第四课我国的民族和宗教（板书）
第一框题我国是统一的多民族国家（板书）
民族及其基本特征（板书）
（图画导入法）（教师展示我国部分少数民族穿着各民族服装的图片。展示图片的目的在于引导学生注意本节课将要学习的内容。）
提问：同学们能看出图中有哪些少数民族吗？（学生讲出其中的一些少数民族名称。）
民族是我们经常讲的一个词，什么是民族？并不是一下子能说清楚的。下面我们先看看民族是怎样形成的，民族有些什么基本特征。
或（趣例导入法）播放视频：南斯拉夫内战
组织学生讨论以下问题：南斯拉夫内战的主要原因是什么？
看了录象后你们有什么感想？
（教师在学生讨论的基础上进行总结）同学们的感想一定很多，我的感想也很多，但我最想说的是10个字：“一朝战火起，倒退几十年”，可见，“民族、宗教无小事”，能否正确认识和处理这些问题，直接关系着国家的统一和社会的稳定，乃至世界的和平与发展，学习和掌握关于民族和宗教的知识就至关重要。从这节开始，我们将学习这些问题。
讲授新课
一、民族的形成（板书）
（这部分的知识可采用议论、讲授相结合的教学方法）
在座的同学都属于我们56个民族中的一个，有谁知道民族是怎么形成的？
（学生发表看法）
关于民族的形成，教材作了简要概括，还用一段楷体字，具体说明了由于生产力的发展，人们的共同体如何一步步发展，最后形成民族的过程。请同学们在阅读了这段材料后来归纳民族是怎样形成的？
（学生发表看法）
媒体显示：民族产生示意图
（教师结合图表分析）在人类历史上，民族并不是一开始就存在的。原始社会里，基本的社会组织是氏族，那时并不存在民族。原始社会末期，由于金属工具的使用，生产力获得了很大的发展，出现了社会分工，提高了劳动效率，社会上有了剩余产品，于是产生了私有财产。从此，以掠夺财富为目的的部落战争频繁发生，亲近的各部落为了掠夺其它部落或者防御其它部落的掠夺，就联合起来结成部落联盟。部落联盟使各部落互相杂居，逐步融合，人们间的关系也由地域关系逐步取代血缘关系。经过漫长的发展过程，随着氏族制的解体，阶级和国家的产生，人们的共同体便由氏族、部落、部落联盟发展为民族这种新的共同体。
我们通过了解民族的形成过程。可以得出什么结论呢？（学生议论）
至少应该明确下面两个观点：
1、民族的含义：民族是历史上形成的稳定的人们共同体。（板书）
需要说明的是，“民族是历史上形成的稳定的人们共同体”的表述，只是民族的一般含义，不是完整的民族定义，作为中学生我们掌握到这个层次就可以了。
2、民族是人类历史发展到一定阶段的产物。（板书）
从民族的形成过程，我们可以看到民族是一个历史范畴，它有一个产生和发展的过程，以后还会有一个逐步消亡的过程。
二、民族的基本特征（板书）
（这部分的内容可采用议、读、讲、练相结合的教学方法）
首先，教师先展示某一个民族典型特征的画像让学生辨认，然后提出问题供学生思考：
①你是根据什么判断这个画像上的人是**族的？
②划分不同民族的依据是什么？是以他们的长相以及服饰为依据吗？为什么？
学生自由讨论、发言，教师引导：长相、服饰是可以反映不同民族特征的，但不能认为划分民族的依据就是长相服饰。长相服饰与划分民族的依据之间是现象与本质的关系。长相、服饰属于民族的外部特征，民族的四个基本特征才是民族内在本质的东西，要正确划分不同的民族必须抓住其内在的特点和本质，现在请同学们结合这些问题阅读课本101页最后一段到10页倒数第二段。
（媒体显示）
下列各题分别反映了民族的哪些特征？
1、我国维吾尔族80%以上的人口住在新疆南部
2、在古代，蒙古部落过着游牧生活，以“黑车白帐”为家，逐水而居
3、“洋装虽然穿在身，我心依然是中国心”
4、藏族群众向客人敬献哈达，傣族群众要过泼水节
（学生阅读后归纳）民族具有四个基本特征，分别是：共同语言、共同地域、共同经济生活、共同心理素质。
民族的四个基本特征：共同语言、共同地域、共同经济生活、共同心理素质。（板书）
（学生发言）民族的第一个特征是：共同的语言。是指民族内部用以彼此交流思想和互相往来而通用的语言。
（学生发言后教师分析）共同语言是一个民族稳定的重要特征。没有共同语言就不能共同从事生产，也不能实现经济联系和文化交流，也就不能结成一个民族。语言促进了一个民族文化的发展和稳定。
在我国，民族识别工作，在很大程度上从语言的识别而确定的。比如汉族语言主要是汉字的定型和书面声韵的统一，这是从秦始皇统一文字又经两汉、三国、隋代的发展，成为至今通用的汉民族语言。蒙古语言是到14世纪初形成更准确的蒙语，成为至今通用的蒙文，从而促进了蒙古经济文化的发展。
（学生分析）“我国维吾尔族80%以上的人口住在新疆南部”反映民族的第二个特征：共同地域。因为共同地域是民族形成的前提，民族的其它特征都是以共同地域为基础形成的。
（学生分析）“在古代，蒙古部落过着游牧生活，以‘黑车白帐’为家，逐水而居”反映民族的第三个特征：共同经济生活。共同经济生活是人们生产和交换过程中发生的密切的经济联系，这种经济上的联系，把本民族的人们结合为一个整体，并形成统一的民族市场。经济上的联系是人们聚拢在一起的纽带，也是民族其它特征形成的物质基础。
（学生发言）“洋装虽然穿在身，我心依然是中国心”、“藏族群众向客人敬献哈达，傣族群众要过泼水节”反映了民族的第四个基本特征：共同的心理素质。是指一个民族的共同爱好、历史传统、风俗习惯、民族尊严等，主要表现在共同的民族文化和民族习俗方面。如“藏族群众向客人敬献哈达，傣族群众要过泼水节”。
（教师总结）共同心理素质是民族的物质生活条件、历史发展、地理环境等在精神面貌方面的反映，在民族的四大特征中，民族的心理素质是最具稳定性、代表性的，是最重要的因素。我们刚才观看的“南斯拉夫内战”、还有大家熟悉的海外“唐人街”，还有在我国革命和现代化建设时期为祖国做出贡献的海外华侨等，这些都说明：民族的观念在人们的头脑中根深蒂固，民族清洁既可以发挥经济作用，也可以造成社会的矛盾和冲突，因此，很多国家都非常重视处理民族关系。
民族共同心理素质对民族的凝聚力非常大，主要表现为都认为是本民族的一员，热爱自己民族的思想感情和对传统的风俗习惯的浓厚感情。俄国沙皇政府曾在西伯利亚搞了一个移民区，把一些波兰人强行移居到那里。日子一长，这些人已经不会说一句波兰话了，但是他们仍然认为自己是波兰人，并且对俄罗斯人怀着波兰人的仇恨。又如我国的回民，是13世纪初叶大量迁入的阿拉伯、波斯、中亚人在不断和汉人、维吾尔人、蒙古人融合中逐惭形成的。东迁初期，通用职权拉伯语和波斯语，由于长期和汉人杂居，逐惭学习汉语、汉文。但共同的生活习惯和共同信仰成为维系其长期存在的牢固纽带。
民族的四个特征，在民族的发展过程中，有的已经不很明显了，每一个民族都发生了或大或小的变化，或与其他民族日益趋同，但民族的共同心理素质仍作为维系民族共同体的纽带而长期存在下来。这是因为一个民族在其历史发展过程中，总要设法巩固其共同心理，总要强调一些和其它民族不同的风俗习惯、生活方式、赋予强烈的感情，甚至升华为民族的标志，把长期生活中形成的风格，经过艺术加工，加以宣扬，成为一见即知是某民族的特点。例如一看见献哈达，我们就知道这是藏族是了庄重的待客礼仪；看见泼水节，就知道是傣族的节日。所以，民风民俗是一个民族繁衍兴旺的标志，民族文化成为维系一个民族的精神纽带，一旦民族文化失去特色，被另一民族的文化所同化，势必削弱本民族的凝聚力，这对这一民族无疑是一个灾难，因此，尊重一个民族的民风民俗，就是对这个民族的尊重，珍惜本民族文化，就是热爱本民族的最好表现，就是对本民族的最热诚的贡献。
现在请同学们思考这样一个问题：是不是民族的同化对任何一个民族都是不幸的？
（学生讨论，可举例说明，教师做总结：从人类的进步的角度看，落后的民族被先进的民族所同化，恰恰是历史发展的必然趋势。
民族的四个特征之间是什么关系呢？
民族的这四个基本特征是有内在联系的。它们是相互依存、相互促进的。在民族产生、形成过程中，共同地域和共同经济生活是首要的前提条件，它们共同语言和共同心理素质的形成，提供了地理空间和物质基础。反过来，共同语言和共同心理素质的形成，又促进了共同地域的巩固和共同经济生活的发展。
四个基本特征相互联系、相互依存。（板书）
（教师分析）四个基本特征是识别民族的基本依据。民族的四个基本特征是从民族形成的一般过程来说的，但是某一民族在长期的发展过程中，其特征将会有变化，有些民族四个特征不一定齐备。同进，不同民族，也有不同程度上的共同性，这些都不影响四个基本特征作为识别民族的科学依据。
在学习和把握民族问题时，我们要注意民族和种族的区别。
（教师引导学生分析）
种族的特征是一种生理现象和自然现象，而民族则是一种社会现象。种族是个生物学概念，是以人的生理特征（如肤色、发色、眼色、体形等）为划分标志的不同人种，这些特征是在一定的地域内，长期适应自然环境而形成的，是一种自然现象，而民族则是一社会经济文化现象，这是两者的根本区别。在同一种族里可以包含不同民族，如共同色人种中有汉族、蒙古族、朝鲜族等等；一个民族里面可以包含不同种族、如美利坚民族中有白人、黑人和黄种人。
小结：
教师引导学生作总结：
请同学们结合本堂课讲的内容，回去思考一下民族和阶级、国家的关系，下一堂课讲新课前请一些同学来回答。
复习巩固
一、单项选择题
1．民族是历史上形成的稳定的人们共同体，这种共同体以为基础。（）
A、血缘关系B.氏族关系C.地域D.部落联盟
2．氏族是的产物。（）
A．私有制服B．阶级矛盾不可调和
C．国家发展D．人类历史发展到一定阶段
3．在民族的四个基本特征中，区别民族的最显著的特征是（）
A．共同语言B．共同地域C．共同经济生活D．共同心理素质
4．识别和划分民族的基本依据是（）
A．民族的四个特征B．生理遗传特征C．血缘关系D．地域关系
参考答案：
单选题：1.C2.D3.D4.A
关于“各民族共同缔造统一国家”的社会调查
调查目的：中华民族是一个多元一体的伟大民族。在统一多民族国家的形成和发展过程中，在5千年辉煌文明史的缔造过程中，在抗击外强侵略、维护祖国领土和完整的斗争中，在反抗阶级剥削和民族压迫的斗争中，各族人民，无论汉族还是少数民族，无论现代民族还是古代民族，都发挥了重要的作用，做出了巨大贡献。
活动一：调查我国各族人民奋勇抵御殖民主义侵略，共同保卫了祖国边疆的事例。
目标：通过对我国各族人民奋勇抵御殖民主义侵略，共同保卫了祖国边疆的事例的调查，了解少数民族对祖国统一与繁荣作出的巨大贡献。
提示：鸦片战争后，中国面临着被殖民主义分割肢解的危难关头，我国各族人民与侵略者进行了艰苦卓绝的斗争，粉碎了殖民主义妄图瓜分的阴谋。
完成表格一：我国少数民族地区英勇抗敌的事例。
地区
抗敌的历史与人物
藏族地区
维吾尔族和新疆各民族
台湾的高山族
蒙古族地区
其他地区
活动二：调查分析各族人民如何共同创立中华人民共和国的。
完成表格二：为祖国建立作出贡献的少数民族英雄人物及事迹
姓名
民族
事迹
活动三：历朝历代有哪些为中华民族的繁荣独立和富强作出巨大贡献、永留青史的中华英才。
完成图表：举例指出各民族有哪些功勋卓著，彪炳千古的英杰人物，各是什么民族。
诸子百家
（文学科学艺术家）
天之骄子（历朝明主、政治家、政治活动人士）
英烈丰功
（战将英豪）
名垂青史
（其他历史人物）
调查步骤：
1、全班学生可根据自己的兴趣爱好进行分组，每组负责一个课题的调查，同时，各组之间分工合作；
2、学生阅读教材有关内容，小组合作，利用各种渠道收集材料，了解有关情况。学生根据各自的调查结果和认识程度，填进表格内。
3、撰写探究报告和学习体会，从自己的实际出发提出见解，并与同学交流。
对教师的建议
协助学生对获得的信息进行系统分析，及从信息中获得新认识
评价重点
1、学生是否对问题产生探究兴趣，并在活动中与同学合作，积极参与调查与讨论。
2、是否能有目的地收集资料，提出有事实依据的见解。
关键词：住宅小区；治理模式；参与合作
21世纪以来，随着城市空间规模不断扩大，城市人口不断增多，一处处住宅小区如雨后春笋拔地而起，在居民居住条件得到了根本改善的同时，助推了城镇化。由于诸多因素的影响，城镇小区治理水平参差不齐、一些住宅小区治理能力不足、治理方式陈旧滞后、治理碎片化等问题比较突出，对建构社会治理体系和治理能力现代化产生了不利影响。
1 住宅小区的类型及特征
考察住宅小区治理问题，首先需要根据实际情况对住宅小区形式进行类型划分和特征归纳，以便于制定科学可行的治理策略。
（一）单位小区
单位职工住宅小区，俗称为单位小区，单位小区主要是计划经济时期的产物，是我国市场化住房制度改革前形成的独特的住宅样态，本质上都是由城市企事业单位为解决本单位职工住房而建成的职工住宅小区。调查资料显示，就合肥主城区的情况看，这类小区主要集中在老城区。随着老城区改造更新的推进，许多单位小区被重新规划、拆迁重建。
单位小区的治理特征是，小区具体事务由单位或从属于单位的家属委员会管理。由于这类小区建设时间较长，规划标准低，其基础设施配套不全，社区管理制度滞后，社区组织体系不健全，社区治理资本匮乏，社区记忆断裂，小区治理陷入困境。
（二）拆迁安置小区
拆迁安置小区是在城市空间扩展过程中产生的一种特殊形态的住宅小区。这类小区主要是指在城镇化推进中城镇周边的农村土地被征用、村民居住空间被政府重新规划拆迁重建成一种住宅小区。进入21世纪以后，合肥城市建设速度加快，城市框架的快速延展，众多农村居住区被纳入城市空间，因此，一大批农村居住区被规划、拆迁和整合，形成了为数不少的拆迁安置小区。
拆迁安置小区的治理呈现出城乡二元特征，兼具农村村落居住区与城市小区治理的双重管理服务色彩，虽然这些小区在服务硬件设施上与城市商品房小区基本接轨，但其组织结构、资产形式、管理模式及居民的生活方式、思想观念仍然保留着农村的部分传统特征。随着新型城镇化的推进，这类小区要融入城市，可能要经历较长的转型期。
（三）商品房小区
商品房住宅小区，通常称为新型的城镇小区。这是一种以特定规划区域为地域特性、以业主购置的房屋及共有财产为共同利益、以建筑物区分所有权为法理基础、以居住生活为主要取向的新型的城镇住宅小区。即是说，目前的城镇商品房住宅小区“更加具备了社区的主要属性”。
商品房小区治理特征是，小区中既有政府的基层办事机构、居民自治性组织、基层党组织等具官方色彩的组织，也有 “物业公司”等商业性组织，还有居民自发组建的各种形式的社会组织，当然，小区内最基本也是最重要的主体还是小区居民。从治理功能上看，各类治理主体在治理过程中承担着不同职能，发挥着不同的作用。
2 住宅小区治理的问题及其成因
（一）治理理念模糊及治理目标不确定
小区治理作为城镇治理现代化的实践场域，需要适应社会发展的要求切实转变治理方式，而转变治理方式的前提条件是转变治理理念。实地调查发现，有些小区虽然其外观面貌非常现代化，但是其小区自治组织的治理理念依旧延存着传统的小区管理观念。
治理理论的核心思想强调在公共事务治理过程中，治理主体的多元化，治理程序的民主化，治理方式的协作化，也就是说，在公共事务治理实践中，治理主体本着平等协商的原则，共同积极参与，为社会公共事务出谋划策，以促进社会秩序的良性运行。如果治理理念的模糊将会导致治理目标不确定，缺失明确的治理目标的小区治理将会陷入混乱失序。
（二）治理结构不合理及治理效能低下
小区治理结构是小区治理的承载和平台，小区治理必须在治理结构的支持下才能运转。没有赖以支撑的治理结构，小区治理就失去了稳定基础。许多住宅小区治理结构不完善，不少住宅小区没有业主委员会，或者有业主委员会之名没有业主委员会之实，甚至有的社区居委会承担起业主委员会的职责。特别是一些回迁安置小区治理结构不合理问题更加凸显，物业管理公司、业主委员会、志愿者组织基本空缺，而且，小区治理基本上延续着村落聚居区的管理的结构模式。
治理结构的不合理导致的一个显著后果是小区治理功能难以发挥最优效率。小区治理中，各主体之间相互掣肘，导致了多元主体难以通过平等协商的方式进行合作治理，以至于多元主体的治理作用不能充分发挥，一旦出现矛盾冲突，没有有效化解矛盾冲突的机制。
（三）小区居民间的疏离化及治理创新意识缺乏
小区治理创新需要充分激发广大业主的共同参与热情，发挥业主们的智慧和力量。从目前情况看，大多数住宅小区居民间关系基本上呈现原子化的疏离状态，以至于在小区治理过程中很难激发出共同参与小区治理创新的热情。处于原子化疏离状态的小区居民很难形成凝聚力，也不可能为小区治理献良谋出良策。有些小区居民对小区公共事务比较冷淡，人虽住在小区，心不在小区，但是一旦遇到小区管理服务不到位，往往是牢骚抱怨，有的甚至采取过激行为。
3 构建城镇住宅小区治理新模式
（一）转变治理理念，以共建、共治、共享为原则，推动小区治理体系化
住宅小区是社会治理的微型场域，需要确立共生、共享、共治的治理理念。在小区治理中，应当确立共建理念，促成各治理主体之间认识到并重视彼此之间应实现并去实现共建关系，对保障各治理主体的权益均具有至关重要的意义。由于各主体各有所长也各有所短，因而在小区治理中扮演着不同的和不可或缺的角色，共同成为小区治理的重要载体和依托。从这个意义上说，在小区治理中坚持各治理主体间联动融合、开放共治，发挥各治理主体在社区治理中的作用，达成共同治理目标，并形成共享资源，彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，将治理的成果更多更好地惠及各治理主体。
（二）建构小区治理的法规体系，搭建制度平台，推进小区治理法治化
小区治理法治化是推进城市社区治理体系和治理能力现代化的基础环节。随着新型城镇化的有序推进，切实保障小区治理和谐稳定，以法治思维和法治方式来治理小区具有非常重要意义。这既要做好顶层设计，也要进行中层规划，才能保障微观治理的可持续性。
因此，制定出台有关小区治理的相关法规，构建起小区治理的法规体系，以此来规范小区治理场域中各治理主体的行为，进一步建构和创新小区治理的制度化平台或交流机制，完善相关程序与环节；通过制度化建设保障协商合作治理结果的落实，以保障小区治理沿着有序稳定的轨道运行。
（三）优化治理结构，理顺治理主体间关系，推动小区治理精细化
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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经济特区?①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者?②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yasheng huang，“information，bureaucracy，and economic reforms in china and the soviert union”，?world policics，?vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治论文联盟理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”?③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］ 安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichang zhu，“reform without a theory：why does it work in china?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。 从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
论文关键词 城效村 社区公共组织 两栖性
当前，在我国急速推进城市化的背景下，大量城市边缘的村庄不断地被划入城市，成为了城市的一部分。但由于种种因素的制约，这些城市社区的公共组织呈现了是城非城、是村非村、亦城亦村的两栖性特征。以下，我们将以浙江省金华市一典型城郊村社区——T村社区的公共组织为例，来剖析村庄城市化的这一特点。
一、撤"村"建"居"的T村及其社会经济背景
T村位于浙江金华市东北郊，这里的村民们大多以种植和销售蔬菜为生，乃至该村历史上素有金华“菜篮子”之称。2000年，为加快城市化进程和浙江中西部中心城市目标的实现， 金华市政府将城市东北面的8个乡镇划入市区范围，成立J区。J区的成立以及之后的迅速发展带动了大规模的市政设施建设。随着一系列的市政设施建设的展开，比如环城北路的开通，客运汽车东站、公交东站的完工，T村所在的位置就变成了一个金华市的一个交通中心。一些原来市中心区域的企业，基于突破限制生产规模的用地面积的瓶颈，纷纷外迁落户到T村。一些企业与单位在T村的落户不可避免地占用与消耗了有限的土地资源，从而逐渐地使T村的村民完全离开土地，实现了完全非农化的生产和生活方式。
2001年，为了快速推动城市化的步伐，消解城乡之间在管理体制上的冲突，金华市委、市政府开始撤乡建街和撤村建居的工作，同时关注撤村建居之后的社区建设。2003年，T村村民委员会被撤消，相应地，T村的社区居民委员会成立。这样，T村村民的户口就由农民变为市民。在制度上，T村已经成为一个真正的城市社区。
二、T 村社区的公共组织
按照城市管理体制的安排并结合城郊村社区的特殊需要， T村社区的公共组织大致可以分为核心组织和配套组织两类。
（一）核心组织
村社区核心组织是指在社区治理活动中起主导作用，实际掌握社区主要公共权力，拥有重要社区事务决策管理权的组织。从近年T村社区的治理实践来看，该村社区的核心组织主要包括党支委、居民委员会、经济合作社管理委员会。
1.党支委。T村社区党支委是从原T村党支委延续和转换而来的，为保证村改居后村社区党建工作的顺利开展，2003年12月17日，D街道党工委下文撤销了T村党支委，设立了T村社区党支委 ，新设立的社区党支委由原村党支委成员组成，按原支委分工继续负责管理新设立的社区居民委员会内的党建工作。2005年5月15日，T村社区党组织根据"两推一选"原则进行了支部委员会的改选。
2.居委会。2003年11月21日，J区民政局专门下文撤消了T村村民委员会，设立了T村社区居委会。以政府文件的方式，认可了原T村村委会的全班人马在T村社区内的治理权 。直到2005年3月，才经法定程序选举产生了T村社区居民委员会。按照《浙江省社区居民委员会换届选举工作暂行规定》（浙民基[2003]180号），“机关、企业事业单位和社会团体法人的法定代表人以及其他合法组织的负责人，或者他们委托的代表有同等选举权和被选举权”，“在社区居住一年以上的暂住居民或者有其他特殊情况的居民，是否在本社区进行选民登记，由本社区居民选举委员会根据实际情况确定”。但是，在2005年进行的T村社区居委会选举中，驻本社区的企业事业单位以及暂住居民都没有参与选举。该社区的居委会依然是由原拥有T村村籍的居民选举产生。
3.经济合作社管理委员会。根据城市基层群众自治和社区管理的相关规定，社区内并不设置专门的集体经济合作社，因而也不存在经济合作社管理委员会。然而，T村社区不同于一般的城市社区，它是根据“一村一社区”的原则，在原T村的基础上组建而成的。原T村是一个集体合作经济单位，特别是在土地被征用过程中，相当部分征地补偿款由村集体经济合作社实行统一经营。因此，在撤村建居过程中遭遇到了一个特殊而棘手的集体资产处置问题。
根据当地政府的设计，村改居后的村社区要进行股份制等集体资产处理。由于街道没有给出相关专业指导，村民普遍缺乏胆识又加上村民对资金风险最低化的考虑，地方政府和村社区干部、民众，分别采取了一些圆通的策略，从客观实际出发，保留了集体经济。相应地，也延续了原村集体经济合作社组织，设立了村社区经济合作社管委会，负责社区集体经济经营和管理 。
（二）配套组织
配套组织主要是指围绕核心组织而设置，为国家法律所认可，承担部分特定治理功能的组织，包括与社区党支委配套的党群类组织、与社区居民委员会配套的社区居民自治类组织。
1.党群类组织
（1）党支部。目前，T村社区党支部共有正式党员24人，预备党员3人，党员全部是本村村民，驻社区单位的党员划归街道党工委管理。
（2）群团组织。T村社区传统群团组织有人民公社体制瓦解后并未被撤销的如妇代会、共青团、民兵连等。此外还有依据上级文件精神设立的符合农村经济社会发展和农民需求的新兴群团组织，如老年人协会。
2.社区居民自治类组织
在T村社区，自治类组织包括社区居民代表会议、社区居民委员会及下属组织、社区居民小组、居务公开监督小组等。
（1）社区居民代表会议。2005年3月，按照《浙江省社区居民委员会换届选举工作暂行规定》，T村社区推选产生社区居民代表组成社区自治的意思形成机关——社区居民代表会议。
（2）社区居委会下属组织。包括治安保卫委员会、人民调解委员会、环境卫生委员会等。
（3）社区居民小组。T村社区6个居民小组与原村民小组的人员关系划分完全相同（实际上，村民小组的划分又与人民公社时期的生产队完全相同），只不过改了名称而已。所以，除了在比较正式场的合用被称为“居民小组”以外，社区干部以及居民在日常生活中还是使用“生产队”称呼。
（4）居务公开监督小组是根据政府有关部门的文件 设置的。经调查，该组织的设立并没有根据文件要求，由居民会议或居民代表会议在居民代表中推选产生，而只是由社区两委讨论确定了几个合适人选，并在其中挑选了一个担任组长。
3.其他配套组织
在实际治理过程中，T村社区还延续了原村庄若干独特的公共组织。这里，也将之归入社区配套组织。其中最为重要的是：
（1）T村社区建房小组。经济生活的改善使村民的建房需求急剧增加，为了终止村民的乱搭乱建行为，在当地政府的要求下，1992年，T村成立了建房小组。在T村历史上，建房小组是内嵌于T村三委中的一个功能组织，并没有经村民选举产生。如今，这一组织依然在T村社区继续发挥作用，并依然沿用《T村村民自治章程》中关于建房的相关规定。该组织得以沿用是因为在撤村建居之后的5年内，T村社区居民仍然能够按照村民的待遇申请审批宅基地建房。
（2）T村社区装卸队。为满足村民的就业需要，在农产品批发市场向T村征用土地时，村三委就与土地使用单位签定了就业协议，承包了该市场内的全部装卸工作。2001年，农产品批发市场建成使用，T村装卸队正式入驻市场。该组织注册资金30万，是T村社区的实体企业，该企业只招募T村社区50周岁以下的男性。对习惯干体力活的T村社区男性居民来说，因为既无专业知识又无专业技术，装卸队为他们开辟了一条最适合的就业途径。
三、T村社区公共组织的两栖性特征及其成因
如前文所述，T村社区公共组织既建构了城市社区的基本组织又保留了农村特有的组织形式，表现出非城非村、亦城亦村的两栖性特征。撤村建居以后，原来的村民委员会和T村党支委被T村社区居民委员会、社区党支委取代，成为T村社区治理的两个重要组织，符合典型的城市社区公共组织要求。但是，由于地方政府对城郊村社区其他组织具体应如何设置的问题没有明文规定，再加上T村社区居民生活的实际需要，一些带明显带有农村特点的公共权力组织完全保留了下来。比如，如果是纯粹的城市社区就不应具有承担经济职能的公共组织，但是，T村社区为了管理在"撤村改居"以前就存在的集体资产，被迫保留了带有浓厚村民自治色彩的集体经济合作社组织。另外，在过渡期内，T村社区居民仍然有权申请审批宅基地建房，所以建房小组也继续存在并履行其应有的职能。
那么，我们不禁要问：在撤村建居的过程中，为什么政府不全面撤消原来的村庄公共组织？为什么政府没有全套输入城市社区公共组织？在制度上，J区政府通过文件正式在T村社区建立的公共组织只有社区居民委员会和社区党支委。从文件内容看，J区政府重新设置的T村社区公共组织实际上只是改变一下组织的名称，除此以外，不管是组织的数量还是组织的规模甚至具体的人员都和原来T村的完全相同。不仅仅是照搬了T村原先的公共组织人员结构与规模，而且社区公共组织成员的具体产生办法、职责事项的范围以及活动经费的来源都仍然带有原先村民自治的色彩与痕迹。以下材料可见一斑。
对J区民政局W副局长（主管社区建设工作）访谈：
对于撤村建居之后的社区公共组织问题，我们并无统一的明文规定。因为这些地方本来就属于农村嘛，所以仍然按照原来农村那一套齐全的公共组织就能解决问题。比如，党组织啊，村委会啊，经济合作社啊，全部照搬过来是行得通的。2005年，T村的社区居委会选举也是按村民委员会组织法的规定进行的。对于J区统一的"撤村改居"工作，我觉得是太激进了，过于注重形式上的政绩，撤销村委会和组建居委会如像比赛一样的。结果是，只是换了一块牌子，改了一下名字，社区公共组织的产生、结构以及职能等方面并无任何实质性的改变。
为什么会产生这种特点？笔者认为，造成T村社区公共组织的两栖性主要有以下三个原因：
1.T村社区居民生产、生活的实际需要。一般来说，基层自治组织如何设置以及赋予其哪些职能等问题，主要取决于基层群众或居民的生产、生活的实际需要。当T村社区居民长期形成的相互关系以及生产生活方式还没发生重大变化时，原来村民自治那一套公共组织及相应的职能就不可避免地保留下来，从而体现出两栖性特点。比如，在大量集体财产仍没有分配或处分完毕之前，保留并运行集体经济合作社就是非常必要的。
关键词：社会变迁；区域开发；互馈演进；共轭本源；共时性考察
中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1673-291X（2008）07-0106-03
区域开发与社会和谐变迁是我国经济社会发展的重要实践课题，也是区域经济学与社会学等相关学科的基本理论范畴。探讨社会变迁与区域开发互馈演进的多元共轭本源及其时空递变，是解构社会变迁与区域开发时空演进互馈机制的内在逻辑，也是实现和谐社会变迁与可持续区域开发的内在依据。
一、社会变迁与区域开发的概念与内涵
1.社会变迁的概念与内涵
作为社会学的基本理论范畴和重要研究命题，社会学界也先后形成和发展了诸多具有重要理论和实践意义的社会变迁理论，包括孔德在内的很多社会学家曾分别对社会变迁的概念进行了界定，由于其内涵的丰富性和动态性，始终未能形成统一的认识。笔者认为，所谓社会变迁是指社会系统结构和功能的生成与变化过程，主要包括如下内涵：（1）社会变迁的根本动力是社会需要的产生和变化；（2）生产力变更是社会变迁的主要依托；（3）社会变迁的基础是经济变迁；（4）社会变迁的核心是社会系统的结构与功能变迁；（5）社会变迁的主要内容包括社会主体、社会经济、社会结构、社会制度、社会文化、社会环境等的变迁［1］。
2.区域开发的概念与内涵
笔者认为，所谓区域开发是指人类社会系统的“人为”生产力在地域空间的拓展作用过程，主要包括如下内涵：（1）区域开发的根本目标是满足区域社会主体自我存在和发展需要；（2）区域开发的根本动力区域社会系统的需求与创新及其关联互动；（3）区域开发的主要依托是“人为”生产力的分化和拓展；（4）区域开发的核心是区域经济、社会、文化结构与功能转变；（5）区域开发的主要内容包括经济开发、社会开发、文化开发和生态环境开发［2］。
二、社会变迁与区域开发互馈演进的共轭本源
基于上述相关概念界定与内涵解析，可以看出社会变迁和区域开发在演进主体、演进起点、演进时序、演进动力、演进空间和演进内容等方面具有明显的共轭性，这种多元共轭性是社会变迁与区域开发互馈演进的内在本源［2］。
1.社会变迁与区域开发互馈演进的主体共轭性
作为社会系统结构与功能的生成与变化过程，社会变迁的主体自然是人类社会，在此意义上可以认为社会变迁是人类社会主体结构和功能的变化过程；而作为“人为”生产力的地域空间拓展作用过程，区域开发的主体自然也是人类社会，在此意义上可以认为区域开发是区域社会主体的特定行为过程。因此，社会变迁和区域开发本质上分别是人类社会主体的变化和行为过程，时空演进具有必然的主体共轭性，构成了社会变迁与区域开发互馈演进的主体性前提和动因。
2.社会变迁与区域开发互馈演进的起点共轭性
作为社会系统结构与功能的生成与变化过程，社会变迁时空演进始于人群从自然界的分化，即人群社会属性的生成。而作为人类社会主体的“人为”生产力的地域空间拓展作用过程，区域开发时空演进始于“人为”生产力从“自然”生产力的分化，即社会性生产力的生成。因此，人群社会属性的生成是社会变迁和区域开发的共轭起点，构成了社会变迁和区域开发互馈演进的初始性前提和动因。
3.社会变迁与区域开发互馈演进的时序共轭性
时间是所有事物存在和发展的基本形式，任何事物都有一个产生、发展和消亡的完整时间序列。人类社会先后经历了多个不同的社会经济时代，不同的社会经济时代赋予人类自身及其“人为”生产力以不同的社会属性和时代内涵，影响甚至决定了各该时代社会变迁和区域开发的方向、重点、范围、广度和深度。而且，由于不同区域的资源、环境及其社会主体对各该时代社会属性和时代内涵的认同与响应的差异性，不同区域社会变迁与区域开发的方向、水平、程度表现出明显的差异性和不平衡性。因此，不同社会经济时代的渐次演进，赋予社会变迁和区域开发以不同的社会属性和时代内涵，构成了社会变迁和区域开发互馈演进的时序（阶段）性前提和动因。
4.社会变迁与区域开发互馈演进的动力共轭性
社会变迁时空演进的根本动力是社会需要的产生与变化，区域开发时空演进的根本动力则是区域社会主体的需求与创新及其关联互动，根本目标在于满足区域社会主体的生存与发展需要。可见，社会变迁和区域开发持续演进的根本动力都是区域社会主体的需求与创新及其关联互动，具有明显的动力共轭性，构成了社会变迁与区域开发互馈演进的持续性前提和动因。
5.社会变迁与区域开发互馈演进的空间共轭性
空间是所有事物存在和发展的基本形式，任何事物都有其存在与发展的必要空间场所。社会变迁和区域开发分别作为人类社会主体的变化和行为过程，都是在特定地域空间进行和展开的。特定地域空间为社会变迁和区域开发提供了载体，也为区域开发提供了资源、环境等对象。因此，社会变迁和区域开发时空演进具有明显的空间（载体）共轭性，构成了社会变迁与区域开发互馈演进的载体性前提和动因。
6.社会变迁与区域开发互馈演进的内容共轭性
社会变迁主要包括社会主体、社会经济、社会结构、社会制度、社会文化、社会环境等的变迁，本质上是以社会主体为核心的经济、社会、文化、制度和环境变化过程；区域开发主要包括经济开发、社会开发、文化开发和生态环境开发，本质上是以社会主体为核心的经济、社会、文化和环境行为过程。因此，社会变迁和区域开发互馈演进具有明显的内容共轭性，构成了社会变迁与区域开发互馈演进的实质性前提和动因。
三、近现代海南岛社会变迁与区域开发互馈演进的共轭考察
以近代以前海南岛古代社会及其区域开发为基础，以影响近代以来社会变迁的重大历史事件为线索，以社会形态及其制度变革为基点，把海南岛社会变迁与区域开发的互馈演进划分为如下五个阶段，借以考察其多元共轭特征及其共时性变化：
1.半殖民半封建体制及其互馈演进阶段（1840―1938）
鸦片战争后，在殖民外力的嵌入式强力作用之下，海南岛被迫开始了殖民化社会变迁进程，逐渐进入半殖民半封建社会。一方面，西方资本主义势力把本岛作为工农业产品市场向本岛倾销包括鸦片在内的工农业产品，随着这些工农业产品的大量输入，本岛传统手工业受到严重冲击而纷纷破产或停业；另一方面，外国侵略者把海南作为其重要的原料产地进行疯狂的掠夺。据统计，1882年至1891年间，先后输出以砂糖为主的包括瓜子、花生、槟榔、芝麻、土布、兽皮、生猪和烟叶在内的十几种原料。与此同时，包括农业、手工业在内的本岛原生产业和半殖民半封建经济刺激之下而产生的本岛民族资本或遭受冲击而破产或被逐步纳入殖民经济体制而处于被动从属地位［3］。总体而言，此阶段海南岛社会变迁与区域开发互馈演进表现出明显的二元性、殖民性、资源性和非持续性的共轭特征。首先，武力强行嵌入的殖民统治势力，在海南岛社会经济生活处于主导、支配地位，利用近代资本主义生产力及其生产关系开始了以侵略掠夺为目的、以粗放外延式资源开发为主的区域开发进程，矿产、林木、粮食、水产等资源成为区域开发的主要内容；而处于殖民统治和压榨之下的本岛居民，在岛内社会经济生活中处于被动、从属地位，利用封建生产力及其生产关系继续其以维持生存为主要目的，以资源开发为主的区域开发活动，土地和劳动力等资源在其区域开发中处于基础性地位。可见，社会变迁与区域开发在演进主体、演进动力、演进内容上的二元性形成了此间海南岛社会变迁与区域开发互馈演进的二元性共轭特征。其次，西方殖民势力在社会经济生活中的主导、支配地位及其殖民侵略本性，形成了此间本岛社会变迁与区域开发互馈演进的殖民性共轭特征。再次，二元社会主体以资源开发为主要目的和内容的社会变迁与区域开发活动，形成了此间本岛社会变迁与区域开发互馈演进的资源性共轭特征。最后，社会变迁与区域开发互馈演进的二元性、殖民性和资源性共轭特征也给此间海南岛社会变迁与区域开发互馈演进嵌入了非持续性的共轭特征。
2.殖民社会体制及其互馈演进阶段（1939―1945）
1939年2月3日日军开始其蓄谋已久的侵琼行动，并采取步步为营的方式逐步占领了海南全岛，建立起以军事统治为基础、殖民政治为辅、经济掠夺为主的殖民统治体制。从此，海南岛开始逐步进入殖民社会。日本帝国主义侵略势力凭借其强大军事力量，运用其相对发达的资本主义生产力，在拟定的五年掠夺计划指引之下，对海南岛开始了以侵略掠夺为主要目的、以粗放、外延、破坏式资源开发为主的区域开发活动，并将处于殖民统治和压榨之下的本岛居民依靠落后生产力进行的以生存为主要目的的社会经济活动纳入殖民经济体制之下。据统计，日本占领海南岛期间，为了进行经济掠夺先后投资1.12亿日元用于海南西部南部地区的铁路、公路、桥梁、港口等基础设施建设，并依托所修建的铁路、公路、桥梁、港口等基础疯狂掠夺海南岛矿产、农、林、牧、渔业资源。仅铁矿石一项，日本帝国主义从海南岛累计掠夺了3 382 634吨［4］。因此，此间海南岛社会变迁与区域开发互馈演进仍表现出明显的二元性、殖民性、资源性和非持续性共轭特征。而且，由于日本帝国主义侵略势力在本岛社会经济生活中的绝对主导和支配地位以及相应的殖民化程度的深化，本岛社会变迁与区域开发互馈演进的二元性特征有所弱化，而殖民性、资源性和非持续性共轭特征则得到了空前强化。
3.独裁体制及其互馈演进阶段（1946―1949）
抗日战争胜利后，琼崖当局先后实施“三征”（征兵、征粮、征税）、“十杀”发动政策和“五家联保”、“十家联保”的保甲制，试图建立和强化法西斯统治，并积极准备和发动海南内战，海南岛进入法西斯统治和内战时期［3］。由于受到代表帝国主义、封建主义、官僚资本主义的琼崖统治当局发动的内战的冲击和影响，日本帝国主义侵略蹂躏和战争创伤得不到及时医治，而日军占领期间所创办的许多产业也逐渐废置和毁坏，海南经济又陷入了十分萧条的境地。在“三征”和“清剿”政策迫害之下，统治区的区域开发活动基本处于停滞状态。代表本岛广大人民群众的中共琼崖党组织在进行自卫战争中，坚持领导解放区人民进行经济建设、发展农业生产和商业贸易，解放区以农业生产为主的区域开发得以坚持和发展［3］。因此，此间海南岛社会变迁与区域开发互馈演进仍具有明显的二元性、资源性、殖民性和非持续性共轭特征。相比而言，殖民性共轭特征明显弱化，而非持续共轭特征空前强化，并在一定程度上表现为停滞性和迟缓性。
4.计划经济体制及其互馈演进阶段（1950―1987）
1946年以后，经过历时五年多的国内战争，海南岛于1950年全岛解放，重新回到广大人民群众的怀抱。新中国成立后，根据当时的国际、国内环境，在全国范围内实施了高度集中的社会主义计划经济体制。海南岛由于孤悬海外区位条件和从属于广东历史传承，而成为广东省的一个地区，纳入广东省经济社会发展体系之中。在计划体制及其指令性计划驱动之下，海南岛迅速进入战后重建和全面发展时期，在全岛范围进行了大规模的资源开发和经济建设。就此间海南岛社会变迁与区域开发互馈演进而言，由于全岛解放和重归广大人民群众怀抱，因此，社会变迁与区域开发互馈演进的二元性、殖民性共轭特征逐步消除。但在计划经济体制及其指令性驱动之下，采取的是以资源的粗放、外延式、大规模开发为依托的产品经济模式，社会变迁与区域开发互馈演进又不可避免地表现出明显的非持续性共轭特征。同时，由于隶属广东省的行政体制安排，本岛社会变迁与区域开发不得不服从、从属于广东省的社会经济发展，导致此间本岛社会变迁与区域开发互馈演进又相应表现出一定的跟随性。
5.市场经济体制及其互馈演进阶段（1988―至今）
1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议，通过了设立海南省的决定和建立海南经济特区的决议，使海南翻开了具有重大历史意义的一页［5］。1992年10月12日，具有重大历史意义的中共十四大在北京召开，同志在报告中明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革开放战略目标。海南建省、办特区和市场经济体制的逐步建立健全，掀起了新时期海南岛社会快速变迁与岛域全面开发互馈演进的新一轮热潮。省级行政单元的建立，奠构了海南岛自主开发、发展的行政体制架构，赋予了海南岛社会变迁与区域开发互馈演进的自主性共轭特征；中国最大经济特区的建立，奠构了海南岛全面对外改革开放的全新模式架构，赋予此间本岛社会变迁与区域开发互馈演进的开放性共轭特征；而社会主义市场经济体制在海南岛的逐步建立健全，奠构了海南岛全面改革开放的内在机制，赋予了此间本岛社会变迁与区域开发互馈演进的灵活性共轭特征。因此，此间海南岛社会变迁与区域开发互馈演进表现出明显的自主性、开放性和灵活性共轭特征。但是，由于社会变迁与区域开发互馈演进的历史继承性以及建省、办特区决策依据的资源环境优势论以及目标定位的企高性及其所伴生的社会主体变化和行为的投机性和急于求成性，致使此间本岛社会变迁与区域开发互馈演进也表现出一定的资源性、非理性和非持续性共轭特征。
四、结论与启示
综上所述，近现代以来，海南岛社会变迁与区域开发互馈演进经历了半殖民半封建体制、殖民社会体制、独裁体制、计划经济体制和市场经济体制等五个阶段：半殖民半封建体制赋予社会变迁与区域开发互馈演进以二元性、殖民性、资源性和非持续性共轭特征；殖民社会体制既弱化了其互馈演进的二元性共轭特征，也空前强化了其互馈演进的殖民性、资源性和非持续性共轭特征；独裁体制既弱化了其互馈演进的殖民性共轭特征，也强化了其互馈演进的二元性、资源性、非持续性共轭特征，并赋予其互馈演进以短暂的停滞性共轭特征；计划经济体制既消除了其互馈演进的殖民性和二元性共轭特征，也进一步强化了其互馈演进的资源性和非持续性共轭特征，并赋予其互馈演进以跟随性共轭特征；而市场经济体制则赋予其互馈演进以自主性、开放性和灵活性全新共轭特征，并使其互馈演进的资源性、非理性和非持续共轭特征的遗留和延续。
社会变迁与区域开发在演进主体、演进动力、演进时间、演进空间和演进内容等方面的多元共轭是两者互馈演进的内在机制和客观根源。社会变迁与区域开发的多元共轭及其时空递变决定了社会变迁与区域开发互馈演进的目的、方向、动力、内容、程度、广度、深度以及效果。因此，必须着眼于社会变迁与区域开发的多元共轭本源及其时空递变，构造社会变迁与区域开发良性互动、协同演进的共轭机制，才能实现和谐社会变迁与可持续区域开发的双赢。
参考文献：
［1］ 梁荣迅.社会发展论［M］.济南：山东人民出版社，1991，(6):224-246.
［2］ 范士陈，宋涛.社会变迁与区域开发互馈演进理论解析［J］.经济师，2008,(6).
［3］ 林日举.海南史［M］.长春：吉林人民出版社，2002,(7):357-359.
［4］ 陈光良.海南经济史研究［M］.广州：中山大学出版社，2004,(8):347-352.
［5］ 钟业昌.海南特区改革开放与发展［M］. 北京：中国社会科学出版社，1995,(2) :95-124.
Conjugated Review on the Mutual Feedback Evolvement between Social Change and Regional Development in Modern and Neoteric Hainan
FAN Shi-chen， WANG Feng-xia
（College of Tourism, Hainan University, Haikou 570228, China）
附：国家建设征用土地条例 全文
第一条 根据中华人民共和国宪法，为合理使用土地资源，保证国家建设必需的土地，并妥善安置被征地单位群众的生产和生活，特制定本条例。
第二条 国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。
第三条 节约土地是我国的国策。一切建设工程，都必须遵循经济合理的原则，提高土地利用率。凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地。
各地区特别是大城市近郊和人口密集地区，都应当按照土地利用规划，对各项建设用地严格加以控制。
在城市规划区范围内进行建设，必须符合城市规划的要求，并同改造旧城区结合起来，以减少新占土地。
第四条 国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。
第五条 征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。
第六条 各项工程使用土地必须符合国家有关土地管理、环境保护、水土保持等法规的要求，防止土地沙化、水土流失、水源枯竭、泥石流、盐碱化、洪涝灾害和环境污染。因此造成损失的，用地单位必须进行整治或支付整治费用，并对受害者给予相应的补偿。整治的要求和整治费、补偿费的标准，由用地单位、受害单位和有关单位在当地县、市土地管理机关主持下协商决定。达不成协议的，由县、市人民政府决定；县、市人民政府决定不了的，报上一级政府决定。不能恢复耕种的土地作为征地处理，按本条例规定的审批权限，由县、市以上人民政府安排使用。
被征用土地内有与工农业生产和群众生活密切相关的水源、渠道、涵闸、管道、道路、电缆等设施的，用地单位和施工单位应当在当地人民政府组织下，会同有关部门妥善处理，不得擅自阻断或破坏；发生阻断或破坏的，应加以修复或建设相应的工程设施。
第七条 征用土地的程序：
一、申请选址。用地单位持经批准的建设项目设计计划任务书或上级主管机关的有关证明文件，向拟征地所在地的县、市土地管理机关申请，经县、市人民政府审查同意后，进行选址。在城市规划区范围内选址，还应当取得城市规划管理部门同意。
二、协商征地数量和补偿、安置方案。建设地址选定后，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议。
三、核定用地面积。建设项目的初步设计经批准后，用地单位持有关批准文件和总平面布置图或建设用地图，向所在地的县、市土地管理机关正式申报建设用地面积，按本条例规定的权限经县、市以上人民政府审批核定后，在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议。
四、划拨土地。征地申请经批准后，由所在地的县、市土地管理机关根据计划建设进度一次或分期划拨土地，并督促被征地单位按时移交土地。
第八条 征用土地的审批权限：
征用耕地、园地一千亩以上，其他土地一万亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用五十万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准；征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。
省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况，适当放宽或缩小县、市人民政府审批征地数额的权限。
一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零。分期建设的工程应当分期征地，不得早征迟用。铁路、公路干线所需土地，可以分段报批和办理征地手续。
第九条 征用土地应当由用地单位支付补偿费。
各项补偿费的标准：
一、土地补偿费。征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。各类耕地的具体补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府在此范围内制定。征用园地、鱼塘、藕塘、苇塘、宅基地、林地、牧场、草原等的补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。征用无收益的土地，不予补偿。
二、青苗补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。但是在开始协商征地方案后抢种的作物、树木和抢建的设施，一律不予补偿。
征用城市郊区的菜地，还应当按照有关规定向国家缴纳新菜地开发建设基金，具体办法另订。
第十条 为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活，用地单位除付给补偿费外，还应当付给安置补助费。
安置补助费的标准：
一、征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的二至三倍，需要安置的农业人口数按被征地单位征地前农业人口（按农业户口计算，不包括开始协商征地方案后迁入的户口）和耕地面积的比例及征地数量计算。年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的十倍。
二、征用园地、鱼塘、藕塘、林地、牧场、草原等土地的，安置补助费标准由省、自治区、直辖市人民政府参照一般耕地的安置补助费标准制定。
三、征用宅基地的，不付给安置补助费。
个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。
第十一条 用地单位支付的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上的附着物中产权确属个人的其补偿费应当付给本人，集体种植的土地上的青苗补偿费可以纳入当年集体收益分配外，都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用。有关领导机关和其他单位不得以任何借口占用。
第十二条 因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。安置的主要途径有：
一、发展农业生产。改良土壤，兴修水利，改善耕作条件；在可能和合理的条件下，经县、市土地管理机关批准，适当开荒，扩大耕地面积；也可以由用地单位结合工程施工帮助造地，但要按造地数量相应扣除安置补助费。
二、发展社队工副业生产。在符合国家有关规定的条件下，因地制宜，兴办对国计民生有利的工副业和服务性事业。
三、迁队或并队。土地已被征完或基本征完的生产队，在有条件的地方，可以组织迁队；也可以按照自愿互利的原则，与附近生产队合并。
按照上述途径确实安置不完的剩余劳动力，经省、自治区、直辖市人民政府批准，在劳动计划范围内，符合条件的可以安排到集体所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位；用地单位如有招工指标，经省、自治区、直辖市人民政府同意，也可以选招其中符合条件的当工人，并相应核减被征地单位的安置补助费。
生产队的土地已被征完，又不具备迁队、并队条件的，本队原有的农业户口，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可转为非农业户口或城镇户口。原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县、市以上人民政府与有关社队商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不准私分。
第十三条 经批准安排被征地单位人员就业的，农业户口转为非农业户口或城镇户口的，相应的粮食供应指标以及不能就业人员的生活安置工作，分别由当地劳动、公安、粮食、民政部门负责办理。
第十四条 征用土地拆迁集体的和社员的房屋时，由生产队或房屋所有者按照社队的统一安排进行重建。
第十五条 被征地单位用补偿费和安置补助费兴建生产生活设施所需建设物资，社队能够解决的，由社队自行解决；社队不能解决的，由当地政府协助解决；地方无法解决的少数统配部管物资，经县、市土地管理机关审查核实后，由用地单位随同建设项目向国家有关部门申请分配。物资价款由被征地单位支付。
第十六条 大中型水利、水电工程建设的移民安置办法，由国家水利电力部门会同国家土地管理机关参照本条例另行制定。
第十七条 被征地单位不得在本条例规定的补偿、补助范围以外，提出额外要求或附加条件。
第十八条 在工程项目施工过程中，需要建设材料堆场、运输通路和其它临时设施的，应当尽量在征地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的，由建设单位向原批准工程项目用地的主管机关提出临时用地数量和期限的申请，经批准后，同生产队签订临时用地协议，并按生产队土地前三年平均年产值逐年给予补偿。在临时用地上不得修建永久性建筑。使用期满，用地单位应当负责恢复土地的耕种条件，及时归还生产队，或按恢复工作量向生产队支付费用。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程以及地质勘探等部门进行野外工作需要临时使用土地的，按照上述原则办理。使用期限在一年以内的，由所在县、市人民政府批准。
建设单位为选择建设地址而需要对土地进行勘测时，应当征得当地县、市人民政府同意；造成损失的，应当按照实际情况给予补偿。
第十九条 遇到抢险或紧急的军事需要等特殊情况急需用地时，属于临时用地的可以先使用，并立即报告所在地县、市人民政府；属于永久用地的，经县、市以上人民政府同意，可以先使用，并按照规定的审批权限，补办征地手续。
第二十条 已征用的土地上有青苗的，在不影响工程正常进行的情况下，应当等待农民收获，不得铲毁；凡在当地一个耕种收获期内尚不需使用的土地，建设单位应当与生产队签订协议，允许农民耕种。
第二十一条 已征用二年还不使用的土地，除经原批准征地的机关同意延期使用的土地外，当地县、市人民政府有权收回，并报原批准机关备案。原用地单位不得擅自处理，其他单位和个人不得侵占。收回的土地，可作如下处理：（一）按本条例规定的审批权限，有偿拨给其他符合征地条件的单位使用。其费用按原用地单位实际支付的各项补偿费、安置补助费计算，交原用地单位按国家有关规定处理。（二）借给生产队耕种。生产队在耕种期间，不准在土地上兴建任何建筑物和种植多年生作物。国家建设需要使用时，生产队必须立即交还，不得再提出补偿、安置的要求；有青苗的，用地单位应当酌情付给青苗补偿费。
铁路沿线以及因安全防护等特殊需要，符合国家规定的留用土地，不得视为征而未用的土地。
第二十二条 被征用土地上的坟墓，由用地单位报请当地人民政府公告坟主迁移，并支付迁坟费。无主坟墓，由用地单位代迁或深埋。
在征用的土地内发现文物古迹或无主财物，用地单位和施工单位应当负责保护，并报县、市以上人民政府处理。
第二十三条 跨县的工程，征地工作由省、自治区、直辖市人民政府土地管理机关统一组织。
第二十四条 各级人民政府的土地管理机关和用地单位的上级主管部门，应当对已征用土地的使用情况和安置方案的落实情况及时进行监督检查。
第二十五条 对违反本条例的，分别情况给予经济制裁、行政处分，直至追究刑事责任。
一、采取非法手段骗取批准征用土地的，超越审批权限批准征用土地的，征地协议无效；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。
二、侵占集体土地的，占用临时用地期满不归还的，责令退还土地，并赔偿所造成的经济损失；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。
三、买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的，违法转让土地的，没收其非法所得，在非法占用的土地上建造的建筑物予以没收或拆除；情节严重的，对主管人员和直接责任人员处以罚款，并可以给予行政处分。
四、对批准征用的土地，一方当事人坚持无理要求，拒不签订征地协议的，由土地管理机关裁决。当事人任何一方不执行征地协议，致使对方遭受经济损失的，责令赔偿；情节严重的，对主管人员和直接责任人员处以罚款。
五、挪用或占用补偿费和安置补助费的，责令退赔；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。侵占招工、转户指标的，招工、转户无效；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。
上列各项，行政处分由土地管理机关提出意见，报请县级以上人民政府批准，责令所在单位或其上级主管机关决定和执行。经济制裁由土地管理机关决定并限期执行；当事人不服的，可以在期满前向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由土地管理机关提请人民法院依照民事诉讼程序强制执行。
在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设，贪污、盗窃国家和集体财物，行贿、受贿，敲诈勒索，以及其它违法犯罪行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；情节轻微、不构成犯罪的，分别给以治安管理处罚或经济制裁、行政处分。
第二十六条 对个人罚款数额，最低为人民币三十元，最高不超过本人六个月的收入。
全民所有制企业、事业单位和行政机关支付的经济赔偿，应从该单位的企业基金、利润留成、经费包干结余等资金中支付，不得列入生产成本或摊入基本建设投资。
第二十七条 在本条例公布以前，征用土地已按国家有关规定达成协议的，仍按照原协议执行。
第二十八条 全民所有制单位同农村社队联合投资建设的项目，需要使用农村社队集体所有土地的，视同国家建设征用土地，按照本条例的规定办理。
第二十九条 城镇集体所有制单位进行建设或同农村社队联合投资建设的项目，需要使用农村社队集体所有土地的，比照本条例的规定办理。
第三十条 农村人民公社和生产大队进行建设，需要使用生产队土地的，也应当给予补偿并对农民进行妥善安置，具体办法和补偿、安置标准由省、自治区、直辖市人民政府参照本条例制定。
第三十一条 国家建设使用国有荒山、荒地、滩涂以及其它单位使用的国有土地，按照本条例规定的程序和审批权限无偿划拨；收回社队长期耕种的国有土地，根据具体情况给予社队适当补助。使用河滩地，还必须经水利、水产和交通部门批准。
