日本的预算采取国会决议的形式。预算的编制、审议、批准都是依据有关法律（包括《宪法》、《财政法》等）而进行的，因而预算被视为有法律效力，一经批准后不得任意更改。若遇特殊事态，需中途调整预算时，则要编制调整预算草案，经国会审议、批准。决算由财政部门编制，经隶属国会的会计检查院审计后提交国会，一般情况下国会对此不作审议，也无须表决通过。
预算原则
根据日本《宪法》规定，日本预算主要遵循以下原则：第一，事前审批原则。预算必须在执行之前经过国会的审议和批准。如果进入新预算年度（日本财政年度为4月1日至次年3月31日）后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。第二，总额预算主义原则。要求预算中计入政府的全部收入和全部支出，它包括两个方面的要求：一方面要求计入全部的收入和支出项目，不允许只计入收支相抵后的差额；另一方面，要求对收入和支出列示到能反映实际情况的科目为止，比如在公共支出中要求列到具体项目。第三，报告原则。要求政府每年度至少一次向国会具体报告财政状况，公开发表预算、调整预算及决算资料。第四，单年度主义原则。即各年度预算相互独立的原则。
预算内容
日本各级政府提交国会（地方议会）的预算，必须包括预算总则、收支预算、递延费、跨年度支出及政府债务负担行为等内容。在预算总则中，除概括说明与财政收支预算有关的事项外，还需说明公债发行额度、临时借款最高额度及其他与预算执行有关的事项。
在预算管理上，各级政府负责管理本级预算，中央政府对地方财政的预算管理主要是通过编制《地方财政计划》，对地方财政运营进行引导。具体指导体现在转移支付资金的分配和地方债发行的审批上，而且主要由负责地方事务的自治省与大藏省共同负责管理。
预算的编制、执行、决算
预算的编制规定了岁入岁出等估算书的制作、送交；岁入岁出概算的制作、决定；预算的编制、内阁会议的决定。向国会提交预算的时间在上年度的12月中。预算执行中的预备费由大藏大臣管理，具体使用必须报告内阁和提交国会承诺并送交会计检查院。预算决算必须于下年度11月30日送交会计检查院。经会计院检查后提交下年度的国会内阁。
中央预算分类
日本实行复式预算制度，中央预算分为一般会计预算，特别会计预算和政府关联机构预算三大类。一般会计预算是管理中央政府的一般性财政收支的，它以税收、国债收入等为财源。为中央政府的行政管理、社会保障、教育、公共投资等活动提供财力保障。
日本特别会计预算，是根据《财政法》规定设置的分类管理型事业预算。特别会计预算主要有五大类：（1）事业特别会计预算；（2）管理特别会计预算；（3）保险特别会计预算；（4）融资特别会计预算；（5）整理特别会计预算。
政府关联机构预算是各政府关联机构的财务预算。政府关联机构是指导依据特定法律设立的、中央政府提供全部资本金的法人，是经营事业、尤其是融资性业务的机构，将其与中央政府机构区分开来设置的目的是为了能灵活运用企业经营规则，以提高效率。但是，为了保证其公共性，其预算与政府预算同样接受国会的监督。
从资金运行的角度看，以上三种预算不是单纯并列的，而是相互交叉的。一方面，有一般会计预算对特别会计预算及政府关联机构预算的资金转移，另一方面，也存在特别会计预算及政府关联机构预算对一般会计预算的利润上交。
地方预算分类
日本地方预算的分类与中央基本相同。根据《地方自治法》规定，地方预算区分为一般会计预算和特别会计预算。一般会计预算指以地方政府基本收支为中心的财政收支预算，主要指一般会计预算。特别会计预算，有按国家法令规定必须设置的，也有各地方政府经本级议会批准设置的，因此各地方政府特别会计预算的设置不尽相同，总体上大致可分为公营企业预算和其他特别会计预算。公营企业预算是地方各级政府所有和经营的企业的预算，如自来水、电力、煤气、医院、公共汽车等企业的预算。其他特别预算种类较多，如根据《国民健康保险法》规定设置的国民健康保险事业预算，根据《农业灾害补偿法》设置的农业共济事业预算、收益事业预算（如赛马、等）、老人保险医疗事业预算、公立大学附属医院事业预算等。
地方政府无论征收法定税还是法外税，都必须制订征税条例。地方税征收条例由各地方政府起草，并经本地议会审批，需与中央政府协商并获批准的事宜必须在提交议会之前进行。地方税征收条例内容包括税目、纳税人、课税对象、计税依据、税率及其他与征税有关的事项。对于法定地方税来说，地方税条例是将《地方税法》规定的税种，按法律规定的原则和当地实际制订出具体的征收细则，而对于法外地方税来讲，经中央政府和本级议会批准后就具体有税法的效力。
地方税征管也是地方政府税收权限的体现之一。从目前的情况看，除地方消费税由国税部门代为征收外，其余地方税均由地方政府征收。各级地方政府除在政府机构上设置税务管理部门外，还根据需要设置一定的税务所，负责地方税征收工作。
中央与地方的财政分配关系的法制化
财政体制上实行一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会审批，独立征税，上下级财政之间不存在行政上的或业务上的管理关系。不仅如此，作为中央政府对地方财政进行统计、调查和协调的部门不是作为财政部门的大藏省，而由专门负责地方事务的自治省负责。
日本的财政体制在资本主义国家属中央集权型。这主要表现在以下两个方面：第一，日本地方自治是由中央给的，地方权限的大小由中央确定。如地方税是在20世纪中叶由中央税下放而形成的，地方财政支出范围也是由中央政府逐步下放的。不仅如此，目前日本中央政府仍控制着许多与地方财政运营有关的重要权限，如地方税立法权、地方债发行审批权等。第二，地方财政收入的一半来自中央财政的支持。地方政府为了得到中央政府的转移支付资金，必须按规定（依法）向中央政府报告财政运营情况，服从中央政府必要的调度和安排。
若干启示
日本预算管理体制实行法制化管理，中央对地方的控制和转移支付均依法行事。在法定范围内，中央与地方的权限是明确的。不仅财权、事权划分等有法可依，而且在许多细节上也有明确规定。以转移支付制度为例，中央财政依法提供资金并进行分配，各地方政府同样可依法要求中央政府对其分配，任意减少资金总额，或增减各地方政府的分配额均是违法的。法制化保证了制度的规范化和高透明度，避免任意性。我国实行了分税制财政体制，没有在财政体制和税收体制上用法律解决中央与地方的事权和财权问题。同时在宪法上和财政法上都缺少有关分配中央与地方权益的明确、具体的立法，从而带来了实践中的许多问题。要有效地解决这些问题，就必须着力建立和完善财政体制法。
一、全面预算的概念
1.全面预算的定义
全面预算是现在企业财务管理体系中的概念，它是指以企业的一个完整的财务周期为预算对象，对这一时期所涉及的所有财务活动及表现进行全面的、整体性的预测和计算。由于全面预算以企业的一个完整财务周期为预算对象，因此包括了企业所有的财务相关的行为。对于高校而言，其某一财务周期内的所有与资金有关的管理内容都应当被纳入全面预算范围内。一般情况下高校的全面预算可划分两个类别，一类是行政方面的预算、一类是教育方面的预算。行政类预算即是批发高校日常管理、运营等管理行为所涉及的资金流动。教育方面的预算则是与教育直接相关的资源配备、教研投入、学习交流等资金流动。
2.全面预算的特征
针对全面预算所包含的内容可知，全面预算较传统财务管理中的预算管理有着显著的差别，其最大的特征就在于预算的全面性。然而具体来看全面预算在其工作内容与成效上主要的特征表现为全面管理、战略指示、利益最大化、监督控制。
第一，全面预算具有全面管理的特征。全面管理就是指全面预算所涉及的预算内容涉及企业的各项生产经营活动，无论是企业的前期投入或市场准备工作，还是后期的经营收益、资本管理等，都在全面预算的管理范围内。因此全面预算能够实现全面管理，这是其最根本的特征。
第二，全面预算具有战略指示特征。对企业管理工作特别是财务管理工作的指示性是预算管理的基本属性，由于全面预算将企业的所有经营活动都考虑在内，因此其预算结果对于企业的长远发展而言，有着战略性价值。因此全面预算可以作为企业的战略指示工具，实现对企业的战略管理。
第三，全面预算具有利益最大化特征。预算管理的最终目的在于使企业的财务管理得到优化，使各项财务支出得到科学管控，从而实现资金利用有效性的最大化，实现企业经济效益的提升。然而传统预算管理由于所涉及的预算范围不够全面，因此无法实现对企业利益的最大化保持。而全面预算则恰恰相反，正是因为全面考虑了与企业生产经营活动相关的一切因素，因此能够满足企业最大化利益的要求。
第四，全面预算具有监督控制特征。监督性也是预算管理的基本属性之后立即，相对于传统的预算管理，全面预算将一切资金有关的企业活动作为预算管理对象，对所有的企业活动都能够实现更加有力的控制。同时在各环节出现问题时，也能够及时发现并予以管制，这就实现了对企业的有力监督和控制。
二、当前财务管理应用全面预算面临的问题
1.理论指导科学性不足
全面预算是新财务管理体系中的重要组成部分，有着完善的理论指导体系，要获得全面预算的有效应用与落实，科学、完善的理论指导是不可或缺的必要条件之一。然而当前高校由于对财务管理本身所投入的精力较少，因而更没有专业进行财务管理工作研究的专业人员，其对于新时期财务管理体系的认知程度明显不足。要应用全面预算管理，并使之发挥重要的作用，面临着较大的压力。当前高校的财务工作者虽然财务知识更新速度与现代企业财务管理基本同步，但由于高校的经营特殊性，缺乏对经济效益的过度关注。因此就没有对财管工作提起重要认识，这就造成了无论是财务管理者还是财务工作的基层工作者，都无视财务管理理念的重要性，更没有对全面预算提起重视，因此也无从能够胜任全面预算科学理论指导的工作。
2.传统预算方式影响深刻
我国高校与诸多中小企业相似，在预算方式上往往采用了传统的单一预算模式，而且这种预算模式的影响极为深刻，已经形成了统一的工作模式。在这种工作习惯下，再让预算人员从根本上改变预算方式，建立起一种新的、更加复杂的预算模式，无疑会面临工作人员的抵触情绪。虽然全面预算工作有着科学的工作体系与流程，只要建立起完整的全面预算模式，预算工作就能够有条不紊的推进，然而改革过程中财务人员所面临的任务与压力无疑是巨大的。同时，我国财务管理中相关配套的预算技术也不足以完全支撑全面预算体系，这就增加了预算工作方式转变的难度，如果强制性执行全面预算管理模式，不仅无法获得良好的预算管理成效，反而会造成操作效率低下、工作人员压力过大等不良问题，影响财务工作的顺利开展。
3.预算全面性把握困难
全面预算的主要核定标准就是预算的全面性，要求将所有与企业生产经营有关的活动完全纳入预算范围内。然而高校与普通企业有着显著的差异，其运营模式也无法与传统企业同步，将全面预算理论照搬至高校财务管理中时，其全面性的把握就成为一大难题，对应当纳入预算范围内的高校运营管理活动没有明确的判定标准。即使有的高校已经在使用全面预算管理，但其管理效果仍然不甚理想，其它高校更无法将其实践模式照搬至自己的财务管理工作中，这就为各高校加入全面预算增加了困难。全面预算的实施需要运用一定的策略，除了在技术上寻求专业支持外，更需要预算对象的全面性上进行准确把握。只有这样才能保证预算分析的科学性、保证预算结果的精确性，从而为其财务管理行为提供有效的参考，达到良好的管理效果。然而面对全面性把握困难的问题，当前高校仍然没有好的应对措施，因此实施全面预算管理仍未取得良好成效。
4.监督评估机制的科学性缺失
预算管理工作直接关系着企业的各项管理行为，因此对于预算工作加入必要的监督评估机制是必然的。传统预算管理相对任务较为单一，其监督评估机制也能够更加明确的以量化的标准实施评估，因此实现有效监督较为容易。然而全面预算模式下，许多涉及预算范围内的内容没有明确的数据标准，对其预算行为进行评估没有一个科学性、合理性并存的监督机制，所以即使在全面预算出现问题时，也无法及时得到信息的反馈，致使全面预算工作的准确度无法保障。
三、全面预算在财务管理中运用的有效策略
1.加强科学指导
全面预算的有效运用离不开科学指导的支持，为了使高校能够尽快应用全面预算管理，实现财务管理的显著提升，加强科学指导及相关理论学习是必然的。高校中的财务管理与普通的企业管理不同，因此无法复制企业全面预算管理的模式，科学指导显得尤其重要。具体来说，高校在全面预算相关知识及科学指导理论的学习中，应当首先明确全面预算在高校发展运营中的重要性作用，明确全面预算管理的基本任务。然后再针对全面预算的科学方法进行学习，使财务管理人员对全面预算有科学、正确的认识。其次，高校还应当从管理上入手，改变对预算管理的认识，提起全面预算的科学意识，对财务人员进行全面预算新理念的培训，将全面预算理念深入到财务工作意识中。
2.建立合理的预算模式
全面预算模式的建立是实现全面预算成效的前提，为了使全面预算在财务管理中获得良好的成效，就需要将其预算模式予以合理的设计、制定。高校全面预算模式的建立原则一是合理性、二是可行性、三是有效性。合理性要求预算模式无论是在预算标准上、还是预算范围、内容上，都应当保持与高校自身发展需求的同步。虽然要将各个与运营发展有关的资金活动纳入预算范围内，但对各项内容和预算标准的合理性把握才是实现全面预算工作目标的基本前提。可行性要求在全面预算工作中要求各项预算制定及标准与高校自身的经营发展情况相符合，具有足够的可实施性，这样制定全面预算模式也能发挥实践意义。有效性要求是指通过科学全面的预算手段，将预算工作在条理的制定下一一落实，并整理出各项工作的预算结果，为财务管理及高校的资金运作提供有效参考。
3.加强财务管理机构建设
当前高校对财务管理机构建设力度不足，这是由于财管工作在高校中重要性地位缺失造成的。为了有效解决这一问题，使全面预算能够得到加强，并推进财务管理工作的有效落实，加强财管机构建设是重要的任务。一般来说全面预算应当由单独的职能部门来完成，财务管理工作中的任务分配也应当本着资金集权和分权关系的平衡为原则，对各项预算管理的任务进行条理性安排，将原有的财务管理机构重新进行分权，确定财务统一管理的基本原则，将一些全面预算范围内的人事管理、教学管理等权力适当下放，实现在统一管理基础上条理性分权管理模式。在这种模式下高校的财务管理能够更好的实现资金管理与运营管理统一，全面预算的成效也能够有效的实现。
4.加强监督评估机制建设
实施监督评估机制决定了全面预算工作的合理性与科学性，在现代企业管理体系中，不仅将财务管理放在了至关重要的位置上，对全面预算也更是加大了关注力度，可以说全面预算是做好一切财务管理工作的前提。因此对其实施有力的监督与合理的评估，才能使其在财务管理中的问题得到有效避免，实现财务管理工作的优化，达到财务资金合理配置的目标。全面预算体系中应当对高校各教育活动与发展活动制定明确的标准，不同活动在高校教育事业中的地位应当有相应的资金拨备标准，这样才能保障全面预算得到有效的监督和评估。
关键词：高速公路企业；财务管理；全面预算管理
一、高速公路行业特征
高速公路是政府所提供的一个准公共产品，具有较强的资本密集型特征，投资资金较大，占用的时间较长，所以对整个区域经济的发展、自然和环境影响都非常大。其中，高速公路的养护管理收费标准，应当低于偿债期和经营期的收费标准，根据实际养护运营管理成本、当地物价水平以及交通流量等因素计算确定。特许经营公路经营期的收费标准，应当根据社会资本投资规模、合理回报、养护运营管理成本、当地物价水平、经营期限以及交通流量等因素计算确定；政府收费公路偿债期的收费标准，应当根据债务规模、利率水平、养护运营管理成本、当地物价水平、偿债期限以及交通流量等因素计算确定。高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费，其剩余政府性债务经审计后全部纳入预算管理。
二、全面预算管理的特点
1.全面性
全面性预算管理涵盖经营预算，资本、筹资和财务预算等各个方面；企业所有部门和所有人员，从企业领导层到财务部门再到其他部门，从编制、执行、控制、考核、绩效评价及奖惩等方面均渗透到每个经营活动环节中。预算管理不能仅停留在指标的下达、编制和汇总上，更要通过预算的执行和监控、分析调整、考核和评价，使之真正发挥预算管理的权威性和对经营活动的指导作用。
2.战略性
根据公司战略目标具体实施规划，以公司战略为导向是全面预算管理的特征之一。对企业进行全面预算管理应该根据一种管理机制做出安排。
3.系统性
全面预算管理必须是符合企业发展的管理系统，即一种平台形式。
三、全面预算管理在财务管理中的作用
在企业中，全面预算管理技术是一种管理机制，主要是通过预算目标对经营情况进行评价、汇总、考核等，其在高速公路财务管理过程中所发挥的作用具体表现为：（1）可以为高速公路制定运营计划以及实现发展的目标；（2）可以促使高速财务管理更有科学性的进行以及过程更加规范；（3）提高企业资源利用率与整合；（4）有助于企业战略管理的实施；（5）将全面预算管理技术运用到高速公路财务管理中，通过约束机制可以促进职权的平衡，对高速公路企业内部控制和管理有强化作用；（6）有助于部门与部门之间信息的交流和沟通。
四、高速公路财务管理中应用全面预算管理的措施
1.高速公路财务管理中全面预算管理的内容
高速公路财务管理中，在应用全面预算管理时应该秉承其特征，具体内容应该包括经营预算、投资预算、财务状况预算、劳动力成本预算、现金流量预算。经营预算：对于预算管理来说经营预算是所有工作展开的基础；对于高速公路企业来说是经营活动范本。投资预算：投资预算既关系到企业发展战略，也关系着长期的发展计划。投资即是企业投入固定资产拓展经营范围或业务，使企业获得更大效益。而投资预算的作用就是对企业业务拓展的可行性进行分析，包括投资的额度、收益和时间，投资过程当中是否需要筹资等。劳动力成本预算：主要指员工的薪酬支出预算，人员的结构情况，以及其他有关劳动力的支出等；通过劳动力成本预算可以更好地发挥人的主管能动性，全面掌握劳动力的成本和人员信息。现金流量预算：现金流是指高速公路现金财务的流动，预算即是对其流动情况和信息进行分析。高速公路进行现金流预算可以保证收入到支出之间的资金平衡，避免高速公路在正常运营情况下，出现资金流短缺和负债的情况。
2.高速公路财务全面预算管理体系结构
（1）预算编制。全面预算管理中任何一个环节都是围绕着预算目标的。而预算编制则是整个流程中的第一步，预算编制可以使高速公路企业的运营方向更加系统化、具体化和数理化，它是员工执行工作的准则。（2）预算执行。首先，预算执行可以促使每个部门的预算目标始终与预算总目标保持一致；其次，每个部门或单位进行任务执行时，预算执行即是执行标准，也就是说，企业资源的使用和相关的调动都需要围绕预算进行。（3）预算调控。预算控制以及预算调整的统称叫做预算调控。高速公路企业在根据总预算目标运营时，其中每一个环节都在预算系统当中。预算调整即是当预算执行超出预算控制范围时，需要将具体情况上报给全面预算管理的负责人，然后根据分析实际情况，及时作出科学合理的调整，以免影响各项业务的正常开展。（4）预算绩效考核。对预算执行以及执行效果的考核，即预算考核。整个考核制度系统包括具体的执行制度、奖惩制度、专门的预算考核机构，从而实现预期的运营目标的效果。对高速公路财务管理中的全面预算管理技术应用进行考核，首先应该具备明确的考核指标，考核指标一般应与企业战略和预算目标保持一致，包括财务指标和非财务指标两种，根据企业管理层次、工作性质的不同，设立所承担任务等条件。
3.高速公路财务管理中运用全面预算管理的方法
（1）提高理解和参与。全面预算管理技术具有较强的综合性，对高速公路财务管理来说，最重要的就是全面性的理论和应用，使预算管理融入到每一个部门和每一位员工当中。同时，要理解全面预算管理不单单属于财务部门的职能。应该建立激励机制，通过提高全员参与，全面落实预算管理工作，确保预算管理工作发挥出应有的作用。（2）做好全面预算编制的时间安排。为了保证全面预算技术在高速公路财务管理中发挥最大作用，在制定预算编制的时候应该打好提前量，让预算编制的周期在合理的时间内最大化。另外，通过建立预算编制的及时报送制度来保证预算编制的质量，这样可以使预算执行情况和预算偏差更加明确，可以根据分析报告及时对预算管理作出调整。
五、结语
综上所述，在高速公路企业财务管理工作中，全面预算管理是高速公路财务管理非常重要的手段之一，可以有效的对财务情况和任务完成情况作出预期，有利于在企业发现财务管理状况时，及时作出调整。因此，必须加强全面预算管理，才能更好地实现高速公路企业的战略发展目标。
参考文献
关键词:非税收入;征收管理;规范化
非税收入是政府参与国民收入初资分配和再分配的一种形式，是政府收入体系的重要组成部分。财政部的《关于加强政府非税收入管理的通知》(以下简称通知)，从适应市场经济和建立公共财政体系的要求出发，对非税收入的政策界限、管理机制、分配秩序都作了明确的规定。根据《通知》精神，省、市、县都相继出台政策，对政府非税收入机制作了进一步的规范。经过几年的运行，非税收入征管秩序日趋合理，但由于整个非税收入征管体系涉及的方面比较多，相关配套制度改革的进程不一，因此也存在一些问题，本文结合工作实际，作一些探讨。
一、非税收入征管中存在的主要问题
1.非税收入不等于非应税收入，非税收入的征收也包含了应税收入的内容。应税收入是指应当缴纳相关税收的收入，是税收法律关系主体的权利、义务所共同指向的对象，也就是征税对象，是属于税收相关法律调整的范畴;而非税收入的征管应当属于财政法律法规调整的范畴，它们分别属于不同的征管体系。但事实上，非税收入征收的内容也包含了部分应税收入(剔除应纳税款)，这在财政部《通知》中很明确，其第5条规定，“政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的，应按税务部门的规定使用税务发票。并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。”由于税收和非税收入在征管方法、收入管理、使用票据、信息平台等方面还存在着诸多差异，因此，要确保应税收入(剔除税款)上缴，还需要财政、税务、金融、征收机关等部门的相互配合。
2.非税收入的征收混合了财政分配和市场分配的收入内容，因而非税收入管理难度增加。财政部的《通知》中关于政府非税收入的定义，从公共财政的角度明确其必须具备的两个方面的特性:收入必须是依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得;支出必须是用于满足社会公共需要或准公共需要。由此而言，不是说非税收入征管主体取得的除税收以外的所有收入都属于政府非税收入，如，部分行政事业单位取得的经营服务性收入。政府非税收入属财政分配行为，而经营服务性收入属市场分配行为。这部分收入内容显然与政府职能的转变滞后和机构改革的进程有关，也就是说，具有市场经营服务特征的职能没有及时从相关行政事业单位的职能中有效剥离。从另一角度分析，某些经营服务性市场的发育也需要一定的时间和空间，而原有的资源配置方式形成的积淀资产也需要充分加以利用，但这部分收入及其支出行为不再具有公共性是毋庸置疑的。财政部、国家计委在2001年前后多个将部分行政事业性收费转为经营服务性收费文件中也明确其“不再具有政府公共管理和公共服务性质”、“不再体现政府管理职能和行为”等等，而按照建立健全公共财政体制要求定义的政府非税收入管理范围，也显然不会包括这部分收入，因此它不属于非税收入征收管理的内容，但在实际工作中它的确存在，并且在使用票据上和征收管理上与部门非税收入融合在一起，增加了非税收入支出管理的难度。
3.非税收入管理与财政预算管理在资金范畴上不一致，使得非税收入征管和财政管理工作不衔接，出现纰漏。理论上，现行非税收入征收管理的范畴是按照公共财政体制的框架要求确定的，其立论基础是“公共产品”和“市场缺陷”理论，包含了社会主义市场经济条件下体现公共财政特征的具体内容，因此如前所述其征收内容不一定完整，反映现阶段相关征收主体的全部收入。而财政预算管理活动是依据《预算法》开展的，更为强调的是对政府收支活动的全面管理，以体现预算的完整性。按照现行编制部门预算的要求，实行部门预算后，收入要一个笼子。预算管理资金的内容包括所有的财政性资金，即预算内资金、预算外资金和其他资金。因此，两者在管理资金范畴上有一定的差异，也就是说，属于财政预算管理的资金，不仅包含政府非税收入，所以在资金清算环节不注意衔接容易出现差错。
4.在某些行业，非税收入征管与税收征管政策不协调，职责不清，易造成征管的盲点、漏洞。按照财政部、国家税务总局《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》、《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》等文件精神，教育机构和非盈利性医疗机构按照国家规定的价格标准收取的费用，从法律意义上确认是应税收入，应按规定办理免税手续。对教育收费，文件还特别强调“各类学校(包括全部收入为免税收入的学校)均应按照《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定办理税务登记，按期进行纳税申报并按规定使用发票。”按照政府非税收入的相关理论，教育机构、非盈利医疗机构提供的是特定公共服务、准公共服务，是政府非税收入，应纳入政府非税收入管理体系。在实际工作中，这两个系统普遍使用财政票据，而医疗机构服务收入也没有真正作为财政性资金来管理，财政部门也无法对应纳税收入的情况予以认定，因此由于征管界限模糊，在非税收入征管和税收征管上还存在着盲点、漏洞。
5.非税收入中应税收入的源头管理问题。按照收入实行源头管理的原则，非税收入和税收“以票管税”一样，也强调“以票管费”，并且在账户体系、收缴方式等环节上也相应进行了控制。实际操作中，对应税收入项目，税务部门也强调“以票管税”，非税收入征收主体应依法使用税务票据。但税务部门管的“税”仅仅是指税收而不是全部收入，也就是说只要你按应税收入申报纳税，它不会管你是否已收到了相应金额的收入，是否已将税后收入全部缴入非税收入指定的账户。按照现行的征管体系，双方征管信息很难做到信息共享，从而使双方管理活动更为协调有序。这里最主要牵涉了使用的票据问题，使用了财政票据应按照非税收入管理体系的模式操作，但票据的使用和流转会不会因此使国家税收流失呢?税务部门的依据是按照《中华人民共和国发票管理办法》，那么两者之间还可以有共同的源头管理吗?
二、非税收入征管上存在问题的原因分析
上述非税收入征管方面存在的问题，具体分析主要有以下几个方面原因:
1.政府职能规范和转变滞后所致。按公共财政的要求，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场，彻底实现政府职能的转变和归位，是我们追求的目标。但实现这一目标是一项系统工程，也需要一个很长的过程，既涉及体制方面的原因，也有经济和社会以及市场发育多方面因素的考虑。
2.资源配置不当的历史问题所致。财政的主要职能之一是通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优。但由于计划经济时代财政职能的缺位，造成全社会资源配置不当，部门职权大管辖的钱物多，所获的政府资源也最多，现在经营性国有资产收入也最多。
3.事权与财权不对称所致。也就是说，政府拥有的财权能不能保证政府正常的事权。尤其是一些经济欠发达的县区，没有足够的财力保障，致使政府的正常职能无法行使，公共服务水平偏低，是制度外收入形成的一个重要因素。
三、完善和规范非税收入征收管理的思路
从长远着想，必须进一步完善非税收入征管的法律体系，以改变现行存在的非税收入的性质、范围、征收、管理以及支出规范不明晰的现状。但从目前来看，笔者认为，应亟待解决的有以下两个方面:
摘 要：财政立宪是现代国家宪政建设的重要内容。财政立宪离不开宪法文本，宪法文本立足于宪法规范。宪法概念就是宪法规范。“财政”概念群作为宪法文本中的规范群之一，不仅具有规范性的特征，而且具有整合性的优势。它包括规范整合、价值整合、秩序整合与社会整合等四个方面，其中社会整合是基础和核心。中国宪法文本上的“财政”概念群(1)对现实社会的整合，主要包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。论文关键词：宪法文本；财政；概念群；整合 在法学领域，概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的法律概念，我们便不能清楚地理性地思考法律问题。规范性是法律概念的重要特征，或者说，法律概念就是法律规范。但是，任何法律概念或法律规范都不是孤立存在的。任何具体规范都是整个法律秩序之一部分。“通常只有了解法律规范在规范群（Normengruppe）法典、部分领域（Teilgebiet、劳动法、社会法、税法）或者整个法律秩序中的地位，才能对规范内容进行切合实际的理解。”（魏德士，2003）329中国宪法文本上的“财政”概念群(1)，就是这样的法律“规范群”或法律概念群。从概念群的角度探讨财政问题与中国宪法问题的内在联系及其实践价值，具有重要意义。 一、 宪法文本上的“财政”概念群 1．宪法文本上的“财政”概念 目前学术界有关财政的定义大体一致，一般认为，财政系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规定（阿部照哉 等 2006）。或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要而进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分。其职能是组织财税收入，拨付财政支出，进行财政监督（刘隆亨，2004）。 各国宪法文本上对“财政”的规定并不是范围一致，用语一致，有的国家的宪法是用专章规定“财政”并直接用“财政”作章标题，如属英美法系的东南亚国家联盟，对财政活动的法律规定都列入了宪法的范围并确定下来：1959年的印度尼西亚宪法的第八章、1957年马来西亚联邦宪法中的第七章、1966年新加坡宪法第五篇；有的国家的宪法是在具体条款中规定财政的收入和支出内容，采用预算、决算、税收、国库、拨款等用语。而在独联体12个国家中，将“财政”用专章写进宪法文本的有4个国家，即乌兹别克斯坦共和国宪法（第二十五章：财政与信贷）、白俄罗斯共和国宪法（第七篇：白俄罗斯共和国的财政信贷体制）、摩尔多瓦共和国宪法（第五篇：国家经济与公共财政）、格鲁吉亚共和国宪法（第六章：国家财政与监督）。其余8个国家的宪法文本虽未专章规定“财政”，但大都将“财政”、“预算”、“税收”等概念放到各相关条款中加以具体规定(注：只有土库曼斯坦和塔吉克斯坦两国的宪法文本中没有“财政”一词。)（任允正 等，2001）。 2.宪法文本上的“财政”概念群 法律文本上的概念是法律规范，宪法文本上的概念就是宪法规范。同理，宪法文本上的“财政”概念是宪法规范，宪法文本上的“财政”概念群就是宪法规范群，具体地说，就是“财政”规范群。 宪法文本上的“财政”概念群一般由三个层面构成，一是基础概念（财政），二是基本概念（预算、税收），三是非基本概念（决算、国库、国债、转移支付、政府采购等）。其中，基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数不多，但并不能改变它在“财政”概念群中的基础地位。基本概念（预算、税收）在宪法文本上出现的次数一般比基础概念要多，但并不能改变它对于基础概念（财政）的从属地位和次级地位。至于非基本概念（决算、国库、国债等），在宪法文本上可能出现，也可能不出现，可能这个出现另一个不出现，即使出现，次数也很少。这就使得非基本概念在宪法文本中，相对于基础概念（财政）和基本概念（预算、税收），处于更加从属和次级的地位。据此，笔者认为，宪法文本上的“财政”概念群，主要应由基础概念和基本概念构成，即一般由财政、预算和税收这三个概念构成宪法文本上“财政”概念群的主体。古今中外，概莫能外。 3.财政概念群的特征 （1）群体性。如果说，宪法文本上的概念是一个有机的统一体，那么，宪法文本上的所有概念和规范就是一个系统，具有系统 性。而宪法文本上的“财政”、“预算”和“税收”等若干紧密相关的概念和规范，相对于宪法文本上所有概念和规范的系统，就只带有群体性的特征，具有群体性。 （2）相似性。“财政”概念群既然称为“群”，那么“群”又有什么特征呢？在《辞源》（下册，第2499页）里，“群”有禽兽聚合；人群，朋辈；种类；合群；犹诸、众等5种涵义。其中一个涵义就是种类。而“类”在《辞源》（下册，第3999页）里则有种类；相似； 善；法式，榜样等8种涵义。而相似就是其中的一个涵义。从这个意义上说，“财政”概念群里的“财政”、“预算”和“税收”等概念都具有相似性，如：“财政支出”与“财政预算支出”、“财政收入”与“财税收入”等。 （3）层次性。“财政”概念群的若干概念既有群体性、相似性，又具有层次性。如“财政”概念是概念群的基础概念，是最高的层次，“预算”和“税收”概念则为第二层次的基本概念，而“国债、货币、赤字、国库”等就属于非基本概念的第三层次。“财政”概念可以涵盖基础概念、基本概念和非基本概念三个层面。低一层次的概念则不能涵盖高一层次的概念。如“税收”这一基本概念只是“财政”这一基础概念的其中一个方面（财政收入），而不能包括另一个方面（财政支出）。更不能将“税收”概念与“财政”概念相提并论。 （4）互补性。在“财政”概念群中，互补性也是它们的特征之一。如“财政收入”与“财政支出”、“财政预算”与“财政决算”、“财政收入预算”和“财政支出预算”等。 （5）整合性。整合性是“财政”概念群最基本的特征。所谓整合，就是“通过整顿、协调重新组合”（见《现代汉语词典》第5版，第1737页）。而作为财政概念群的整合，就是将具有相似性、层次性、互补性的“财政”、“预算”和“税收”等宪法文本上的规范加以整顿协调，重新组合为“概念群”之后，其价值功能将比整合前它们中的任何一个概念更能反映宪法文本对财政问题的整体把握，更有助于人们对宪法文本上财政问题的全面的深刻的认识。因为，“在适用某个具体规范时，应当承认该规范在表达上的局限性和非完整性”。“只有对相关法律规范进行和谐的解释后，法律适用才是有意义的。”（魏德士，2003）71 4.财政概念群的优势：整合 整合，既是财政概念群的特征之一，更是财政概念群的优势所在。因为与群体性、相似性、互补性和层次性相比，整合性更能聚焦、放大和升华概念群在经过整顿、协调与重新组合之后的规范、价值、秩序、效力和功能。 （1）规范整合。概念群就是规范群。概念群的整合性，就是规范群的整合性。因此，概念群的整合首先就是规范的整合。“具体规范建立在规范整体”的“统一调整方案的基础之上”(魏德士， 2003) 329。 （2）价值整合。“法律规范包含了实现法律秩序应当实现的价值导向”（魏德士，2003）68。因此，规范整合已经蕴涵了价值整合。但规范整合并不等于价值整合。“规范和价值的区别首先在于它们所指向的行动一个是义务性的，一个是目的性的；其次在于它们的有效性主张的编码一个是二元的，一个是逐级的；第三在于它们的约束力一个是绝对的，一个是相对的；第四在于它们各自内部的连贯性所必须满足的标准是各不相同的。”（哈贝马斯，2003）316 “在论证性语境中，规范和价值起着不同的论辩逻辑作用。”（哈贝马斯，2003）317 （3）秩序整合。规范整合与价值整合表现为秩序整合或法律秩序整合。“法律秩序应该是由协调的并且规范的价值标准所组成的有序的规范结构。”（魏德士，2003）329但这一“有序的规范结构”并不是静态的、孤立的个别规范的堆积，而是“由协调的并且规范的价值标准”整合而成。正因为如此，“联邦宪法法院将整个法律秩序理解为一个层次分明的价值判断的内部体系、一个受到各方面约束的法律价值标准的层级秩序。位于该层级顶点的是宪法基本判断。”（魏德士，2003）31 （4）社会整合。如果说规范整合、价值整合与秩序整合还是停留于文本体系或制度层面，那么，社会整合则是上述三种整合与现实社会的结合，是将上述三种整合运用于社会现实生活，是宪法文本概念群在现实中的行动表现，是宪法文本的实施，是宪法文本上的概念群由逻辑向现实的转化。如果说，上述整合只是一种可能性，社会整合就是一种现实性。可能 不等于现实，现实是已经实现的可能。值得注意的是，“社会整合，只有在具有规范有效性的规则基础之上才是可能的。”（哈贝马斯，2003）35 “现代社会不仅通过价值、规范和理解过程进行社会性整合，而且通过市场和以行政方式运用的力量进行系统性整合。”（哈贝马斯，2003）48 “通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动自身。”（哈贝马斯，2003）44 二、中国宪法文本上的“财政”概念群(第3页) 1.中国宪法文本上的“财政”概念 “财政”概念是中国现行宪法文本中“财政”概念群的基础概念。在中国现行宪法文本即1982年宪法文本中，“财政”一词8次出现，其分布大致在5个方面：一是在全国人大专门委员会的名称中使用了“财政”概念1次（第七十条第一款）；二是在规定国务院审计监督权时2次出现“财政”一词（第九十一条第一款）；三是在规定县级以上地方政府权限时使用了“财政”概念1次（第一百零七条第一款）；四是在赋予民族自治地方自治权时3次使用了“财政”一词（第一百一十七条）；五是在强调国家对少数民族在经济文化建设事业的发展权方面要有所帮助中使用了“财政”概念1次（第一百二十二条第一款）。对“财政”一词在1982年宪法文本5个条款中的8次出现加以分析，我们不难发现，这5处可概括为5种权力，即人大的监督权（监督政府）、国务院的审计监督权（审计监督地方各级政府和金融机构）、地方政府的管理权（审查批准管理本行政区域的发展计划和执行情况）、民族自治地方的自治权和民族自治地方的发展权。 这5种权力再加以分类，就是中央国家机关内部的横向财政分权和中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。其中，人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权属于中央国家机关内部的横向财政分权；人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权与地方政府、民族自治地方的财政权之间，则属于中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。 可见，在1982年宪法文本中，“财政”的基本涵义是分权，既包括中央国家机关内部的横向财政分权，也包括中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。 2．中国宪法文本上的“预算”概念 在宪法文本的“财政”概念群中，如果说“财政”一词是概念群的基础概念，那么“预算”一词就是概念群的核心概念。这是因为，财政活动的主要内容就是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理。财政工作的主要任务就是组织和实现权力机关批准的财政收支计划。换句话说，预算就是财政预算，财政预算包括财政收入的预算和财政支出的预算。财政收入与财政支出都离不开预算。因此，就某种意义上说，没有预算就没有财政。 在中国现行宪法文本中，“预算”概念共出现4处5次：一是在全国人民代表大会职权中使用了“预算”2次（第六十二条第十款）；二是在全国人民代表大会常务委员会职权中出现1次（第六十七条第五款）；三是在国务院职权中出现1次（第八十九条第五款）；四是在地方各级人民代表大会和地方人们政府职权中出现1次（第九十九条第二款）。 从宪政国家的视角而言，审议与通过预算法案曾经是代议机关的唯一职能。而在代议制民主发展日趋完善的今天，审查和通过政府预算法案仍然是代议机关监督、控制政府的主要途径，是建立与巩固责任制政府，实施宪政的关键。但是，这并不是“预算”一词在中国宪法文本中的全部涵义。实际上，从现代国家的宪政功能、宪政机制和宪政改革趋势来看，“预算”一词在中国宪法文本上的涵义应该包括以下三个方面： 第一，作为现代国家的宪政功能，财政预算是保证国家权力正常运行的经济前提（保权宪政功能）。财政预算的“保权”宪政功能主要有两个方面：其一是满足国家权力正常运行的需要。因为财政预算是政府向社会征取资财的合法依据，当然也就是其全部权力活动的经济前提。其二，财政预算也确保了政府在政治领域内的合法性权威地位。因为代议机关审议与通过财政预算的行为本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为，它向社会表明了民选代表与人民政府的信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的宪政功能。 第二，作为现代国家的宪政机制，财政预算是控制国家权力的重要途径（控权宪政机制）。财政预算的“控权”宪政机制主要体现在两个方面：其一，财政预算可以通过控制政府的财政支出节制公共财政资金的使用，从而截断了政府滥用权力的物质来源。其二， 审议与通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段。代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢扼住了政府的“经济命脉”，进而取得对于政府的全面支配地位。 第三，作为现代国家的宪政宗旨，财政预算是保障公民（纳税人）应有权利的重要内容（维权宪政宗旨）。其一，国家在预算财政收入时，不应该单方面决定税收政策，而应该实行预算民主，让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。其二，国家在预算财政支出时，不应该单方面决定支出政策，要在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”，保障纳税人应有的权利。 3.中国宪法文本上的“纳税”概念 “纳税”（“税收”、“租税”或“赋税”等）概念则是宪法文本上“财政”概念群中的重要概念之一。在日本宪法学家卢部信喜看来，“立宪政治乃以国王的课税须得到国民承认这一财政问题为契机而发展起来的历史，即显示了其重要性。”或者说，“新课租税、或变更现行租税，必须依照法律或法律所规定的条件（日本宪法第84条）”。“这是基于租税乃是要求国民直接负担，因此必须征得国民之同意的原则，源自于在英国自古便常被论及的‘无代表则无课税’的政治原理。”“这里所说的‘租税’，是指国家或地方公共团体，基于其课税权，为了充作其使用经费，强制征收的金钱给付之行为。”（卢部信喜 等，2006）其核心是：国家的征税权必须受到全体公民的约束，其民意代表的机构是议会即代议机关。这就是税收问题上国家权力与公民权利的关系问题（限制国家权力，保障公民权利）。这是所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义。这就是“立宪视角下的税收”、“财税宪法”、“财税立宪”或“税收法治”。 中国宪法文本中的“纳税”概念与上述涵义相比较，有所区别。在整个1982年宪法文本中，仅出现“纳税”概念1处1次，即第五十六条 ：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”按照蔡定剑（2004）对此条的解说，“税收是国家之基本，公民出于自身利益的需要，创建自己的政府为了公共福利。而公民为此承担的代价和第一义务就是要向国家交税。所以宪法规定公民有纳税的义务是可以理解的。”关于“纳税的义务”，蔡认为，“纳税是指纳税义务人按照法律规定，向税收部门缴纳税款。纳税作为公民的一项义务，它有如下特点：第一，具有强制性，即纳税人须履行纳税义务，否则，要受到法律制裁。第二，具有无偿性，即税收是国家单方面向纳税人征收的，是国家财政收入的重要来源。不需返还，纳税人也无权要求返还。第三，具有固定性，即纳税人和税率都是由法律明文规定的。我国刑法和有关税收法律对公民偷税抗税逃避税收义务的行为作了处罚的规定，严重的偷税犯罪行为将受到3年以下有期徒刑的制裁，情节特别严重的要处以3年到7年有期徒刑的制裁。” 然而，通观条款全文和蔡定剑对此条款的精解，在“纳税”一词的相关文字中，我们看到的只是公民的义务，而看不到公民的权利，更看不到对公民权利的保护。看到的只是国家的权力，而看不到对国家权力的限制。既然没有对国家权力的限制，又没有对公民权利的保护，那么，这样的条款，实际上与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的。它也同样背离了“限制国家权力，保障公民权利”这一宪法宗旨。也说明我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善，与世界接轨，尽快融入世界宪法国际性的潮流。这是大势所趋。 三、中国宪法文本上“财政”概念群的意义 如前所述，作为规范和价值的宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的意义，也就是宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的整合，它包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。在本文中，笔者仅以“财政”概念群对乡村债务(注：所谓乡村债务，严格说来，应该是指20世纪90年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务（朱钢 等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第184页）。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元（宋洪远 等，2004）；另据财政部财科所研究推算，2011年全国乡村债务总额在6000亿元（财政部财科所，2004）。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和 村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案。”因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题。”而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药。” （朱钢 等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第207页）)这一现实问题的整合为例。它表现为：一是从“财政”概念群看乡村债务的成因；二是“财政”概念群在乡村债务化解中的意义。 1.从“财政”概念群看乡村债务的成因 笔者认为，从宪政的视角去看待乡村债务，是解决乡村债务的根本出路。但宪政离不开宪法，宪法又立足于文本。因此，用宪政的视角去看待乡村债务，首先必须用宪法文本上的财政概念群来解读乡村债务的形成原因。这个形成原因，从中央与地方关系的角度来说，就是中央与地方的财政分权失衡；从人大与政府关系的角度来说，就是人大对政府预算的监督失效；从乡村政府和组织与农民关系的角度来说，就是乡村政府和组织对农民的“税”“费”征缴失范。 （1）财政分权失衡。宪政的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。1984至1994年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。而从1994年开始，我国实行了分税制。分税就是分权。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方的财力剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支，尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰。乡镇财政极度危机，乡村债务极为沉重。其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。财政分权失衡应该是乡村债务沉重的首要原因。 （2）预算监督失效。乡村债务形成的原因，从纵向来说，是中央与地方的财政分权失衡。但从横向来看，却是人大对政府的财政预算监督的失效。财政预算监督就是横向财政分权。横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是预算监督的落实问题，即立法机关对行政机关财政权的监督和制约。 在我国，从1954年至今的4部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权。1994年全国人民代表大会通过了《预算法》，1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。然而在实践中，往往面临的是人大预算审查监督制度的失效甚至缺失。其原因有5个方面：一是政府预算过程中存在预算内容不全，预算编制时间短且编制粗放，预算无详尽的分类分项计划，预算对政府的行为缺乏约束力，预算内容和预算过程缺乏透明度等问题；二是预算年度起讫时间的断档影响了预算案的严肃性(注：根据《预算法》，我国预算年度从公历1月1日起至12月31日止，它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接。全国人大全体会议一般在每年的3月召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的4－5月份才召开，因此在预算年度开始的3～5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。)；三是人大的预算权内容不详；四是人大缺乏审议年度预算报告的能力（主要是代表专业能力不足，审议流于形式；专门机构的工作不力）；五是决算制度不健全（朱孔武，2006）。由于上述原因，加上我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视（刘文华，2002），立法机关对财政预算监督实际上长期处于监督无力，监督失效，甚至监督缺失的状态，各级行政机关（政府）的财政权力得不到有力的制约，现实中的财政秩序极为混乱，财政危机不可避免，大量乡村债务的出现也就不足为怪。与财政分权相联系的预算监督失效应该是乡村债务沉重的根本原因。 （3）“税”“费”征缴失范。如果说财政分权（包括中央与地方的纵向财政分权和人大与政府的横向财政分权）失衡、失效是 导致乡村债务的根本原因，那么，在财政分权失衡、失效的既定前提下，乡村政府和组织对农民税费的征缴失范，则是乡村债务形成的直接原因。 自古道，上有政策，下有对策。既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣势，为了生存，地方政府就只能另想办法。有限的制度内税收对于人员不断膨胀的地方政府财政支出来说，无异于杯水车薪。地方政府（这里说的地方政府是县乡政府，主要是乡镇政府及村级组织）在制度内财政危机、入不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时，乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。 2．从“财政”概念群看乡村债务的化解 “财政”概念群对乡村债务的解读是“财政”概念群整合乡村债务这一社会现实的重要意义之一，但绝非根本意义，其根本意义则是对乡村债务的化解，这也是宪法文本中的“财政”概念群对乡村债务这一现实问题最重要的整合。 （1）财政立宪：治理乡村债务的根本出路。财政监督是财政民主的表现形式。财政监督或财政民主的缺失是导致巨额乡村债务的重要原因，弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药。但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决。因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生，要真正解决因财政民主缺失造成的乡村债务问题，只能求助于财政民主的宪法依据——财政立宪。 何为财政立宪？在美国著名财政宪法学家布坎南看来，第一，要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的；第二，税制是国家财政制度的核心问题；第三，以宪法的形式坚持预算平衡的原则；第四，对税收的支出要给予限制；第五，货币供给要在有法律保障的前提下按规则确定而不是随意决定（忻林，2000）。 财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家，当然不能照搬到中国来。但这一思想可以为我们提供有益的启示。“他山之石，可以攻玉”，我们可以根据国情借鉴这一有益思想，构建以宪政为基础的公共财政体制，坚持财政立宪，以从根本上治理乡村财政危机和乡村债务。一是坚持财政民主和财政法定，充分发挥人民代表大会这一代议制机构的作用，加强对国家财政权主要是财政预算权的控制和监督。二是坚持“有限政府”，要求政府转化职能。“有限政府”是宪政制度的基本原则。在财政领域，“有限政府”是指：政府的财政职能有限（主要是公共服务）、政府的财政权能有限（以人民即纳税人的授权为条件）、政府的财政行为有限（征税等财政行为应该受法律的限制）。三是坚持“分权与制衡”的宪政原则，实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分。 （2）预算民主：破解乡村债务的深层成因。预算民主也是财政民主的一种表述方式，但它比财政民主的表述更具体，更有针对性。何为预算民主？“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制，使得政府预算能够实现公共责任。”（马骏，2005）55如果中央政府与地方政府，尤其是县乡（镇）政府的财政权力（村级组织为财务权）能够切实地得到本级人大（村级组织则由村民大会进行财务监督）严格的财政预算监督，就可能避免1994年分税制以来全国农村巨额乡村债务现象的普遍产生，还可以防止往后类似乡村债务的财政危机现象以各种不同的形式变相出现。 （3）税收法定：走出乡村债务的价值理念。税收是国家财政的命脉。税收法定是财政法定的另一种表述，只是税收法定比财政法定更具体，是财政法定的一个方面。 税费问题曾经是中国“三农”问题的中心，沉重的税费问题曾经是压在农民头上的大山。形成乡村债务的直接原因就是农民税费负担太重。而农民税费负担沉重，其根本原因就是缺乏对政府财政权力的审查和监督。政府的财政权力中，其核心权力之一就是征税权。在人大对政府财政权的监督中，首要的就是对作为核心权力之一的征税权的监督。“在中国现有的制度框架下，在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人民代表大会审查、批准政府的税收、收费与债务政策。同时要约束国家在收入汲取方面的权力。”而“一种能够有效地约束国家征税权力的制度就是宪政制度。”（马骏，2005）46 正如布伦南等（2000）所指出的，“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”对征税权的约束，关键是制度约束，而制度约束的核心是法律制度的约束，即税收法定（包括宪法、法律、法规等）。只要人大对政府财政权的审查监督严格坚持税收法定的价值理念，各级政府机关与政府官员也自觉地用税收法定的价值观念来转变政府职能，用好财政权，广大农民群众也坚持运用税收法定作为自己的价值观念，那么，我国目前正在开展的社会主义新农村建设就一定能够从乡村债务的巨大困难和障碍中走出来。
编制年预算的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和自治区党委七届七次全委(扩大)会议精神，强化财政宏观调控职能，落实积极财政政策，努力扩大内需，保持自治区经济平稳较快发展；进一步完善组织财政收入的工作机制，加强财税政策研究，确保财政收入平稳较快增长；调整优化财政支出结构，坚持有保有压，着力支持改善民生；完善自治区对下财政管理体制，提高一般性转移支付的规模和比例，推进基本公共服务均等化，促进自治区经济社会各项事业实现又好又快发展。
年预算安排原则。一是积极稳妥的原则。财政收入增长任务的安排，要与自治区国民经济发展主要指标相适应，同时也要考虑税收政策调整的影响；二是统筹兼顾的原则。调整优化财政支出结构，加大民生领域的投入，增加节能减排、环境治理支出，保证自治区重大项目建设需求。厉行节约，严格控制和压缩一般性支出；三是收支平衡的原则。以收定支、量入为出，留有余地、不留硬缺口。既体现实际需要，又考虑财力可能，综合平衡，不编制赤字预算；四是综合预算的原则。对预算内、外资金实行统一管理，统一编制综合预算；五是财力向基层倾斜的原则。建立县级基本财力保障机制，进一步缓解县乡财政困难，提升基层政府提供基本公共服务的能力。
自治区财政预算草案。依据上述指导思想和基本原则，按照年自治区国民经济和社会发展规划，我们代编了全区财政预算草案，编制了自治区本级财政预算草案。
年自治区财政一般预算收入建议安排418.5亿元，比2008年预计完成数360.8亿元，增长16%。其中：国税部门征收的涉及地方分享的税收计划为94亿元，比2008年预计完成数101亿元，下降6.9%；地税部门征收的涉及地方分享的税收计划为245亿元，比2008年预计完成数185亿元，增长32.4%；非税和其他收入79.5亿元，比2008年预计完成数74.3亿元，增长7%。
年自治区财政一般预算支出建议安排971.8亿元，比2008年预算682.8亿元，增加289亿元，增长42.3%。
年自治区财政基金预算收入建议安排82.6亿元，上年结余收入1.2亿元，基金收入总计83.8亿元。年自治区财政基金预算支出建议安排83.8亿元。
以上是自治区代编预算情况，待各级政府的预算上报后，我们再审核汇总，报自治区人大常委会备案。
自治区本级财政预算草案。年自治区本级财政一般预算收入建议安排57.2亿元，比2008年预计完成数44.7亿元，增长27.9%。具体安排情况：税收收入34亿元，比2008年预计完成数10.9亿元，增长211.9%。其中：营业税0.9亿元、企业所得税2.6亿元、资源税30.5亿元(预计资源税政策调整增收22.5亿元)；非税收入23.2亿元，比2008年预计完成数33.8亿元，下降31.4%。
年自治区本级财政一般预算支出建议安排308.3亿元(由于原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征政策调整还存在不确定性，预计资源税政策调整增收22.5亿元暂不安排支出)，比2008年年初预算162.9亿元，增支145.4亿元，同口径增长32.9%。其中：农业支出比上年增长51%；教育支出比上年增长28%；科技支出比上年增长27%；卫生支出比上年增长47%；社会保障支出比上年增长31%。
年自治区财政基金预算收入建议安排7.3亿元，上年结余收入1.2亿元，基金收入总计8.5亿元。年自治区财政基金预算支出建议安排8.5亿元。
以上财政收入预算安排，考虑了增减收因素。增收因素：一是我区正处在重要的战略机遇期，经济社会持续平稳较快发展的基本面没有变,为财政收入增长奠定了坚实的基础；二是中央实施积极的财政政策，铁路、公路、水利、民航等重大基础设施项目陆续开工，一些大企业、大集团增加投资，会带动税收收入的增长；三是部分企业享受西部大开发优惠政策到期恢复征税，调整耕地占用税，提高土地使用税税额标准，资源税从量计征改为从价计征等政策性因素，会增加财政收入。减收因素：一是原油、矿产品、钢材、水泥等价格下降，对财政收入产生一定的影响；二是增值税转型，调整边境小额贸易税收和房屋销售的契税、土地增值税，暂停征收储蓄存款利息所得税，取消和停止征收100项行政性收费等政策性因素，会减少财政收入。
以上财政支出预算安排，主要考虑到中央实施积极的财政政策，将会加大基础设施和民生工程建设投入，地方也将增加项目配套资金支出。也考虑了加强保障性安居工程建设，加大农村沼气、饮水、通路、通电、通邮等建设力度，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，落实城乡义务教育经费保障机制，化解农村义务教育“普九”债务，增加各项农业补贴规模和扩大补贴范围，支持企业自主创新，促进节能减排，解决就业问题，提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，提高城乡低保补助水平，提高企业退休人员基本养老金水平等因素。另外，执行中还有许多不可预见的项目支出，都需要财政筹集资金给予安排。
从上述预算安排情况来看，自治区财政收支矛盾仍然十分突出，各级财政增支压力较大。各级政府要增强主动性和紧迫感，增收节支、统筹兼顾，努力完成年的财政收支预算任务。
二、完成年预算任务的措施
年是推进“十一五”规划顺利实施的关键一年，自治区财政部门要重点抓好以下工作：
(一)坚持依法治税，完善财政增收机制，着力促进财政收入平稳较快增长。一是抓好税收收入征管。认真按照“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的原则，规范税收执法，整顿税收秩序，做到依法治税。主体税种，要规范管理；新形成的税源，要加强征管；零星税收，要制定具体征管措施，确保应收尽收。坚决制止和纠正擅自出台“先征后返”等变相减免税政策。继续清理和规范各类税收优惠政策，对已到期的优惠政策按时恢复征税。进一步抓好重点税种、重点企业和重点行业的税收征管。二是抓好非税收入征管。分类规范非税收入征缴管理，进一步明确执收部门征缴责任，加大对重点非税收入监管力度。重点加强对土地出让金、矿产资源补偿费、探矿权、采矿权使用费和价款收入、水资源费、排污费、国有资产经营收益等国有资源(资产)有偿使用收入的征管。既要做到应收尽收，又要坚决禁止各种乱收费、乱罚款、乱摊派等违规行为。三是完善财政收入分析监管机制。大力开展财源税源调查，摸清财源税源结构、纳税对象和征管范围的变化，及时进行跟踪分析。加大宏观经济运行分析，密切关注财税政策变化，及时采取应对措施，确保财政收入稳定增长，提高财政收入质量。四是加强财政研究。继续深入研究对我区财政收入有重大影响的政策，把情况和数据搞清摸准，提出政策建议，为决策当好参谋。
(二)坚持勤俭节约，优化财政支出结构，着力增强财政保障能力。一是按照“增量优方向、存量调结构”的原则，调整和优化支出结构，保障基本支出和重点支出。确保工资、津贴补贴、机构运转等基本支出需要，进一步增强财政保运转能力。按照“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求，不断加大教育、就业、医疗卫生、养老、住房等民生领域的投入。保障事关自治区长远发展的铁路、民航、公路、水利和能源等重点建设项目。二是加大力度，控制和压缩一般性支出。加强公务用车管理，严格车辆编制和配置标准。加大车辆保险、维修等经费支出管理力度，降低公务用车开支水平。加强会议费管理，控制会议规模和次数，鼓励推广电视电话会议和视频会议。加强出国出境考察经费管理，严格按规定标准审核出国经费。加强接待费预算控制，改进公务接待办法，降低接待成本。严格控制增人增资，超编人员不得纳入工资统发范围。坚决控制“形象工程”和楼堂馆所建设规模。规范行政事业单位资产管理，盘活存量资产，控制增量资产，促进资产的合理配置和有效利用。积极研究探索政府行政成本核算，改革行政经费支出管理方式，节约行政成本。
(三)坚持好字优先，发挥财政调控职能，着力促进经济增长方式转变。一是落实积极的财政政策。继续加强与国家有关部委的对接工作，争取国家在民生、生态建设上的项目和资金支持，力争多上快上一批事关我区经济发展大局的重点基础设施建设项目。综合运用预算、国债、税收、财政贴息、前期费、担保、奖励、政府信用平台、外国政府贷款等财税手段，引导银行资金、社会资金和民营资本投资，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，拉动内需，促进经济平稳较快增长。二是大力支持实施优势资源转换战略。加大财税政策和资金扶持力度，引导各种生产要素向资源优势、高效、节能、低污染的企业集中，加快推动新型工业化建设，重点支持石油石化、煤电化工、矿产资源开发等优势特色支柱产业。研究制定扶持大企业、大集团参与优势资源开发的财税政策，促进资源优势向经济优势转化。发挥中亚区域经济合作机制作用，完善促进外贸发展的财税政策，支持发展面向中亚地区的外向型产业。三是积极支持自主创新和节能减排。加大财政科技投入力度，保障重大科技专项实施，加大对基础性和公益性科研的支持力度。支持一批掌握核心技术、拥有自主知识产权、自主创新能力强、发展前景好、发展后劲足的企业做大做强，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。增加节能减排投入，建立和完善以强制政府采购、以奖代补等为主要内容、有利于促进节能减排的财税政策体系。落实好天然林保护、退耕还林、森林生态效益补偿等政策。
(四)坚持城乡统筹，创新财政投入机制，着力支持农村改革发展。一是按照自治区关于进一步推进农村改革发展的意见，继续加大财政投入力度，建立财政支农资金稳定增长机制。积极推进支农资金整合，逐步规范、创新和丰富财政支农方式，积极鼓励、吸引和带动社会资本投向“三农”，努力健全和完善以资金支持、政策扶持、多种方式引导社会投入为主要内容的财政支农长效机制，搭建起高效规范的财政支农平台。二是认真落实涉农补贴政策，完善“一卡通”措施，确保涉农补贴按时足额兑付到农民手中，建立健全农民利益保障机制。三是支持棉花、粮食、畜牧、林果四大基地建设。大力支持农业基础设施建设，重点支持农业高效节水、南疆地下水开发、农村人畜饮水安全等水利工程。促进农业产业化龙头企业和农民专业合作组织发展。支持现代畜牧业和特色林果业发展。四是加强农业综合开发，创新土地治理和农业产业化经营两类项目相互促进的良性循环机制。五是加大扶贫开发力度，探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调机制，完善以结果为导向的扶贫资金分配机制。六是支持完善农村金融服务体系，综合运用财税政策引导金融服务“三农”，支持农村信用社深化改革和新型农村金融组织发展，支持完善政策性农业保险制度。
(五)坚持以人为本，突出保障改善民生，着力支持构建和谐社会。一是深入实施农村义务教育经费保障机制改革和免除城市义务教育阶段学生学杂费政策，进一步提高农村中小学公用经费水平。继续支持学前“双语”教育。落实家庭经济困难学生资助政策和国家助学贷款政策。促进公共教育资源向农村地区、贫困地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育差距。二是继续支持深化医药卫生体制改革，全面实施新型农牧区合作医疗，扩大城镇居民基本医疗保险覆盖面，妥善解决关闭破产企业退休人员基本医疗保障问题。加大城乡医疗救助支持力度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化。三是支持做实企业职工基本养老保险个人账户，积极推进事业单位养老保险制度改革。进一步完善和落实城乡社会救助制度，继续支持完善城乡最低生活保障制度，建立健全与经济发展水平相适应，使城乡群众特别是困难群众普遍受益的社会保障制度。四是大力支持促进就业，认真落实减免税费、小额担保贷款财政贴息、职业培训补贴等促进就业的财税政策，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。五是继续支持抗震安居工程建设，严格按照国家规定的资金来源渠道筹措廉租住房保障资金，落实对廉租住房等方面的税收优惠政策，加快解决城市低收入家庭住房困难。六是进一步支持计划生育、文化、体育、广播电视、新闻出版等社会事业发展。支持社会组织和人民团体参与社会管理和公共服务。支持加大产品质量和食品安全监管力度，切实提高食品药品质量安全。
(六)坚持改革创新，推进各项财政改革，着力完善公共财政体系。一是积极推进税制改革。推行增值税转型改革和燃油消费税改革，认真做好资源税从价计征改革前期准备工作，及时了解新税法、新政策实施中出现的新情况、新问题，研究完善与新政策相适应的征管措施，确保改革政策的顺利实行和政策效应的充分发挥。二是进一步完善财政管理体制。继续规范转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，清理整合专项转移支付项目。完善县级增收激励机制，建立县级基本财力保障机制，促进基层政府提升公共服务能力。进一步加强对地县预算管理的指导。研究制定政府性债务管理办法。三是继续深化各项财政改革。深化和完善部门预算、国库集中支付、政府采购制度、非税收入管理等预算制度改革。继续深化农村综合改革，积极推进“乡财县管乡用”财政管理方式改革。全面完成化解农村义务教育“普九”债务工作。
近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，随着时间的推移，潜伏于乡镇特别是一些经济不发达地区财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来。乡镇财政困难加重，制约了乡镇财政职能和作用的正常发挥。怎样做好当版权所有前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。
一、乡镇财政存在的主要问题
1、预算内财力紧张。突出表现为乡镇财政预算内收支难以为继，不得不从其他渠道筹措资金。乡的预算内财力仅为万元，而预算内支出却高达万元，支出缺口万元。从年到年，该县乡镇财政调入预算外资金高达万元。预算内财力不足的矛盾非常突出。
2、拖欠工资严重。乡镇财政无力发工资，实际上包含两个方面：其一，无力兑现增资政策。比如，年，乡财政执行中央1999)12号文件调整收入分配政策，增加机关事业单位职工工资时，因无财力，只给职工兑现了中央补助的那一部分，而由地方财政给的那部分均未兑现。其二，即使按目前乡镇自己预算安排的人员经费，也不能按时足额发放。乡到年12月份拖欠职工工资高达万元。
3、经费严重匮乏。乡镇人员工资支出占乡镇财政支出相当大的比重，有的甚至高达90%以上，属于不折不扣的“吃饭财政”，办公、事业经费明显不足。乡镇行政事业单位大多依靠收费、罚款等来解决问题。至于教育、卫生等事业发展经费，则是能拖就拖，拖不过去就通过集资、借贷来救急。
4、政府债台高筑。乡截止到年底，负债总额达到万元，比该镇年度财政一般预算收入还多出近一倍。问题还在于，乡镇政府的借款要么用于发工资，要么用于“普九”等升级达标消费性支出，要么用来兴办乡镇企业，但由于乡镇企业成活率低，乡镇政府的借款行为基本不能提高其未来的收入能力。
在市场经济条件下，乡镇财政是乡镇一级政府，行政和发展事业的物质基础，乡镇财政一旦发生问题，其引发的后果将是十分严重的。因为，乡镇政府财政紧张，难以满足基本需要，便会引发各种“搭车收费”和乱收费，如治安部门向当事人收取“办案经费”，结婚登记收取的“登记费”等等。这不仅会扰乱正常的社会分配秩序，加重企业和农民的负担，而且会降低公共服务的质量和效率，危及乡镇政权的稳定。
二、乡镇财政困难形成的原因
乡镇财政困难是多方面因素促成的，经济基础薄弱、财源匮乏是最根本原因，财政、财务管理混乱等人为因素所起的负面影响也不容忽视。具体分析，有以下几点：
1、体制不够完善，制约乡镇财政的发展。县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定时，不注重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财力的集中，这既不符合分税制财政体制改革的要求，又不利于调动乡镇培植财源发展经济的积极性。使乡镇财政缺乏可靠的财源基础，现行财政体制也内容显示出，财权与事权不尽统一，责、权、利没有很好的结合。
2、经济发展水平低。经济落后，财源不旺，是乡镇财政困难的基本原因。目前乡镇经济普遍发展较慢，表现有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。多数乡镇只有一、两家小型乡镇企业，个体私营经济既少且小又散。反映在财政收入上，就是这些乡镇的农业税、农林特产税占财政总收入的比重达50%，有的甚至达70-80%。
由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。
3、财政供养人口膨胀。目前乡镇财政供养人员过多、增长过快的矛盾也越突出，有的乡镇财政供养人员增长明显快于财政收入增长，财政增收部分基本上被新增人员吃掉了。
4、预算管理松懈。乡镇财政普遍存在这样一种矛盾现象：一方面因经济落后，组织收入十分困难，收支矛盾比较尖锐；另一方面预算管理松弛，乱花钱、挥霍浪费严重。比如，一些乡镇，在年终间发放名目繁多的奖金、补贴，如精神文明奖、爱国卫生奖、综合治理奖等等，多者人均高达—元。有的乡镇尽管工资都发不出去，但每年的吃喝招待却要花掉—万元，有的高达多万元。之所以出现这种情况，主要是因为没有建立起有效的监督制约机制，个别乡镇负责人“以权代法”，随意更改、调整预算的现象非常突出，预算难以发挥应有的制约作用。
5、预算外资金得不到有效管理，乡镇财政职能弱化。根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和《四川省预算外资金管理条例》的要求和规定，乡镇财政具有管理预算内、外资金的职责，但目前大部分乡镇财政预算外资金由农经站或其他部门管理。而且相当部分资金由县级主管部门集中安排，不仅剥夺了乡镇财政预算外资金使用的自，也违背了政策、法律的规定。乡镇财政的调节、调控、监督职能很难得到正常发挥。
6、“政绩工程”和升级达标项目过多过滥。目前我国乡镇政府每一届的任期较短，一般只有三年。许多乡镇领导班子为在任期内建几个“出彩”的项目，总是千方百计上一些“政绩工程”，到头来不是因为项目选择不当打了“水漂”，就是由于管理不善交了“学费”，使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。
三、农村税费改革对乡镇财政的影响
（一）、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税（含屠宰税）、乡统筹等税费收入构成，其中农业税收占乡镇财政收入的大部分，税改后，乡镇收入来源由税费并存制转变成单一税收，特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税和农业税，实施大幅度提高增值税和营业税的起征点，严控土地征用等措施后，乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入来源将所剩无几，乡镇财政可支配收入大量减少。
（二）、乡镇财政支出范围产生了变化。税费改革后，原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理，国家出台的对"三农"的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，由乡镇财政负责具体落实。
（三）、乡镇财政债务失去偿还来源。乡镇债务的形成由来已久，县乡财政实行分税制时，乡镇财权和事权的不对称，使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项，而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制，必然导致了乡镇债务的形成，乡镇为完成财政收入考核目标，买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加，农村税费改革的深化，使乡镇财政收入大幅度缩小，乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务。
（四）、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政"分灶吃饭"的基础本来存在其先天性不足的一面，随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整，以及乡镇七所八站改为县财政供给，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入萎缩，支出范围缩小，乡镇财政的职能逐渐淡化。目前，乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收职责，乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。
四、完善乡镇财政管理体制的基本思路
农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的，但它也是一种资源的重新配置，主要体现在三个层次：一是农民与政府之间的资源的重新配置，即政府退出一部分资源，以政府收入减少和农民负担减轻为标志；二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置；三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置，主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权，改革现行的县乡两级财政管理体制，重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济发展水平低，财政自求平衡的能力比较弱，特别是农村税费改革的全面推进，乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化，现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的需要，迫切需要根据事权的变化来调整乡镇财政的管理体制。笔者认为，仍应维持乡级财政预算，但县乡财政管理体制的调整和改革趋势应是财权和事权更趋于集中在县，缩小乡镇财权和事权。
五、对乡镇财政管理方式的设想
本着从进一步巩固农村税费改革成果、规范乡镇财政财务收支行为、防范和化解乡镇债务风险、缓解乡镇财政困难、维护农村基层政权和社会政治稳定出发。以乡镇为独立核算主体，对乡镇财政实行"乡财县管"的管理体制，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，在保持乡镇财政资金所有权和使用权不变的基础上，对乡镇财政实行"预算代编、收支上划、帐户统设、集中核算、自求平衡"的管理办法。
预算代编。仍维持乡级预算，但由县级财政部门按有关政策代编乡镇财政预算，报县级政府批准后，按法律程序由乡镇人大审议和监督预算执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核，调整数额较大的需向县级政府报告，再由各乡镇人民代表大会审查批准执行。
收支上划。即取消乡镇金库，将乡镇一级的收入和支出全部上划到县级管理。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等统一缴入县财政会计核算中心开设的帐户，其中应上解财政收入直接缴入县级国库。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。支出重新核定，对经常性支出标准实行县乡一体化，统一财政政策执行，统一财政资金运行。通过清理、核实乡镇各项债权债务，建立偿债准备金，按照轻重缓急原则，制定消化乡镇财政债务还债计划，并不再赋予乡镇举债权，从而从根本上解决乡镇乱举债的漏洞，逐步消化乡镇债务。
帐户统设。即取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务，并相应取消乡镇财政和乡镇各单位在各金融机构的所有帐户，由县财政会计核算中心在金融机构统一开设帐户。乡镇所有工资性支出通过县级国库拨到"工资专户"，专门用于乡镇人员工资的发放。工资以外的其他支出，由乡镇财务联络员按规定到县财政会计核算中心报帐列支，县财政会计核算中心分户核算。
集中核算。即乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入缴入县国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。对工资性支出，根据年度预算，县财政局按照县编办、人事部门核准无误后的财政供养人员工资额，每月从县国库直接拨入"工资专户"，直接进入县财政在当地银信部门开设的个人工资专户，委托银信部门统一工资。对乡镇机关事业单位的公务费等支出，实行报帐制，建立公务费支出备用金制度，先由乡镇财政提出用款计划，经乡镇领导签批后报县会计核算中心，由县会计核算中心根据规定的额度拨付备用金，由乡镇按规定使用后到县财政会计核算中心报帐，县财政会计核算中心对各乡镇资金集中管理，分户核算。进一步推行和完善"村财乡管村用"制度，由乡镇财政部门、农经管理部门负责加强审核版权所有监督村级的财政补助资金使用，确保村级资金专款专用。对乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。
自求平衡。在核定收支基数和体制后，乡镇不能编制赤字预算，不能超预算使用，在年度决算时能有赤字。
六、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施
关键词：社会保障税 制度设计 配套改革
随着市场经济体制改革的不断深化，我国社会保障事业得到了很大的发展，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与管理。但在实践当中，现行社会保障基金筹集方式—统筹缴费暴露出欠规范、不统一和无法为社会保障提供稳定资金来源等弊端。开征社会保障税，应成为当前我国社会保障制度改革与完善的必由之路。借鉴西方发达市场经济国家的经验，结合我国实际情况，遵循国家、企业、个人（职工）三方共同负担原则；坚持公平为主，兼顾效益原则；预算管理，专款专用原则；政令统一、政事分开原则，本文提出如下关于社会保障税税制设计方案：
一、我国社会保障税的税制设计
1.纳税人。根据国外通行做法，我国境内各类企事业单位、干部职工、外资企业的中方人员、自由职业者（包括个体工商户）均为社会保障税的纳税义务人。考虑到我国现阶段农村经济发展水平低且不平衡，农民负担能力有限，近期内暂不将农民列入纳税行列。可选择经济条件较好的地方，以乡镇或县为单位建立统筹式的区域性社会保障制度，待条件成熟时，再逐步将农民纳入社会保障税的征税范围。
2.征收对象与计税依据。社会保障税以纳税人的工资薪金或生产、经营利润为征税对象。雇员，以其因雇佣关系取得的、由雇主支付的工资薪金为征税对象；雇主以其因雇佣员工而支付雇员的工资薪金为征税对象。自营者，以其生产、经营利润为征税对象；企业、事业单位的承包、承租经营者，如果对经营成果不拥有控制权和所有权，而只取得固定的承包、承租经营所得的，等同于雇员，以其取得的工资薪金和承包、承租所得为征税对象；如果对生产、经营成果拥有控制权和所有权，除固定上缴被承包、承租单位一部分经营成果外，其余经营成果全部归承包、承租者所有的，按自营者征税，以其工资薪金和承包承租经营所得为征税对象。自营者，是指同时既为雇主又为雇员的城乡个体工商业户以及依法成立的个人独资企业主。从我国的实际情况出发，作为征税对象的工资薪金应以1998年9月国务院批准的国家统计局规定的工资总额统计项目为标准。同时，社会保障税应税工薪收入应是职工的全部工薪收入，在与个人账户相结合的前提下，既设起征点又设上限。社会保障税的计税依据应为工薪收入（工薪支出）或生产经营利润，不作任何税前扣除。应纳税额的计算公式分别为：
雇员应纳税额=雇员取得的工资薪金×适用税率
雇主应纳税额=雇主支付雇员的工资薪金×适用税率
自营者应纳税额=自营者的生产、经营利润×适用税率
纳税人取得（支付）的工资薪金或生产、经营利润为外币的，应按照国家外汇牌价（原则上为中间价）换算成人民币计税。
3.税率。社会保障税是为实施社会保障制度而筹集资金的一种形式，是专税专用、权利与义务相匹配的特殊税种，在性质上与个人所得税不同。在《中华人民共和国劳动法》规定的5个社会保险险种中，基本养老保险、基本医疗保险和失业保险涉及的人群范围广，与广大人民群众的切身利益直接相关，涉及的基金金额也最大，并直接关系到社会稳定。考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力，本着征税简便、降低税收成本的原则，根据社会保障税的专款专用和受益原则特点，社会保障税的税率根据基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等保障项目统一采用综合比例税率予以确定。其中，养老保险项目的税率为10%，医疗保险项目的税率为6%，失业保险项目的税率为6%.其他保障项目的税率视具体情况确定，统一合并征收。为便于与我国现行的社会保障制度较好地衔接，雇主的负担率应高于雇员的或起码应与雇员基本相等；自营者的税率应基本上等于雇员与雇主税率之和。
4.税负调整制度。社会保障税实行限额征收，超过限额部分的工资薪金或生产、经营利润不再征税。考虑到中国现行的养老、失业、医疗保险金在工资薪金中的扣缴办法，这一限额对工资薪金应规定按月缴纳，对自营者的生产、经营利润应规定按年缴纳。为照顾低收入阶层，以体现社会保障税的立法意图，社会保障税应规定起征点。未达到起征点的，免予征税；超过起征点的，就工资薪金或生产、经营利润全额征税。起征点的大小可参照中国现行的最低生活水平标准制定。纳税人缴纳的社会保障税税款，可申请在其个人所得税前予以扣除。具体办法由税法另行规定。但对社会保障税的政策优惠如税收减免、税收抵扣等制度必须规范化，做到全国统一，以利于劳动力要素的流动。对于少数民族边远地区，可以用专门条例做出特别规定。
5.征收管理。将社会保障税划为中央税，由国税机关负责征收。雇员和雇主的社会保障税按月计征；自营者的社会保障税按年计征，按月预缴，年终汇算清缴，多退少补。雇员、雇主应缴纳的社会保障税于月份结束后7日内向主管税务机关申报缴纳；自营者应缴纳的社会保障税于月份结束后10日内向主管税务机关预缴，年度结束后3个月内汇算清缴。自营者少缴纳的社会保障税税款，于下年度补缴，多缴纳的社会保障税可抵缴其下年度应缴纳的社会保障税税款或本年度应缴纳的个人所得税税款。雇员应缴纳的社会保障税税额，由其雇主在申报缴纳应纳社会保障税时一并代扣代缴。除国家另有规定外，社会保障税由纳税人向其所在地主管税务机关缴纳。雇员在多处取得工资薪金的，由纳税人向其户籍所在地主管税务机关申报缴纳；如果其雇主已代扣代缴社会保障税，在申报缴纳时，可申请退还多缴的税款或者抵缴其应纳的个人所得税税款。
二、我国开征社会保障税需要解决的几个相关问题
（一）社会保障制度的配套改革
当前我国社会保障资金筹集的主要问题是缺乏明确的法律依据，筹集办法多由地方做出规定，难以收效；筹资机制不规范，地区间、部门与行业间负担不一，统筹面窄，社会互济范围小，多头管理，自收自支，缺乏宏观调控和监督机制，挤占、挪用时有发生；现收现付所形成的隔代支付与社会老龄化的矛盾没有根本性的改变措施，参保的权利与义务透明度不够，影响参保积极性和参保范围的扩大。目前的社会保障法律体系只有养老、失业、工伤、生育等一些单项法规，法律层次低，也没有形成完整的法律体系，从我国社会保障资金筹集与改革取向的长远目标出发，开征社会保障税，必须首先对现行社会保障制度进行配套改革：
1.必须尽快制定颁布社会保障的基本法律——《社会保障法》。《社会保障法》是规范社会保障各主体权利与义务关系的法律依据，也是社会保障税开征的法律依据。国家通过《社会保障法》可以明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障范围、基金筹集、托管运营和发放，以及国家对基金的保障与监督管理等在法律上得以规范，从根本上保证社会保障税的征收与管理，确保社会保障税收入的稳定增长。通过《社会保障法》可以规定社会保障税收入的安排使用，做到有法可依，税务机关负责及时足额把社会保障税征收入库，财政部门负责社会保障税的预算管理和资金安排与监管，满足不同社会保障项目的资金需要，社会保障部门负责社会保障资金的社会化发放工作。同时，通过《社会保障法》，鼓励商业性人保业务，构造多层次社会保障体系。
2.改变社会保障收付模式，将现收现付的筹资模式改变为部分积累以至完全积累模式，实行收支两条线管理，设立基金积累的个人账户，增大受益原则的透明度，确保资金筹集与运用管理的规范性、合理性与公正性。
3.加大财政支持力度。为了改变收付模式，理顺关系，平稳过渡，转制成本应由政府承担，所需资金用国有资产变现解决。
4.通过《社会保障法》明确规定发行国债和社会保障，用于弥补社会保障支出缺口。
（二）财政预算制度的配套改革
我国现行的财政制度存在着严重的“缺位”和“越位”，不但公开性和透明度太低，而且预算内预算外收支严重倒置和扭曲，最突出的就是按照公共财政要求应列为预算内收支的社会保障基金，由于收入制度上为社会保险费而列入预算外收入和支出，而又缺乏强有力的收入弥补机制和监督制约机制使资金被挪用流失，出现社保不保等严重问题。社会保险费作为一种公共收入，其收入属准税收性质，其支出具有明显的公共性特征，但却长期列为预算外收入，没有受到严格的公共管理和监督。开征社会保障税后，应进行财政制度的配套改革。社会保障税作为一项税收，由国家税务机关征收，为社会保障预算提供了固定的资金来源，社会保障基金征收和支付实行“两条线”，按照公共财政的基本原则，列入国家预算内管理，财政部门负责税务机关征收的社会保障资金的接收工作、社会保障基金财政账户的收支核算工作，以及监管社会保障资金的使用及票据管理工作。提高社会保障资金的执法地位和预算管理地位，从财政制度上对社会保障制度进行规范，建立完善的预算制度，优化支出管理。社会保障税的开支，应与社会保障预算制度的完善结合起来。社会保障税收入是一种基金性收入，与一般预算收入相比，具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理。我国可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算的基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理，这样有利于将社会保障基金的筹集和运用，置于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障基金的安全和有效使用，即使在社会保障预算内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。在社会保障预算、公共预算、债务预算和国有资产预算之间保持一定的灵活性，在资金运用上应遵循各方平衡、相互调剂的原则，以充分保证社会保障资金的效率。在财政制度上，还要加大财政支持社会保障资金的力度，允许通过资本市场变现部分国有资产用于社会保障预算。同时，通过立法，发行社会保障和国债专项用于弥补社会保障预算的入不敷出的缺口，在公共预算的编制中留有一定空间，每年划出部分资金专项用于社会保障预算的平衡和积累，提高社会保障支出占财政支出的比重，以发挥财政对经济的“内在稳定器”作用。还要增强社会保障的公开性和透明度，接受人民代表大会和公众的监督，使社会保障制度深入人心，维护安定团结和社会稳定。
（三）税收制度的配套改革
开征社会保障税，应对现行税收制度进行配套改革，具体是：
1.个人所得税制度的配套改革。由于社会保障税和个人所得税税基的基本一致性，即都是对雇员（个人）工资薪酬收入总额征收。两者不同的是，社会保障税的起征点和个人所得税的起征点不同，现行个人所得税的免征额为800元，个人收入超过800元以上部分征收个人所得税，而社会保障税的起征点比个人所得税应低得多。开征社会保障税后，应考虑个人薪酬收入超过800元部分的重复纳税问题。同时，个体经营者或个人取得劳务报酬收入缴纳社会保障税也存在与个人所得税重复征税问题和总体税负问题，应合理设计社会保障税的税基和税率以及对个人所得税的税基和税率进行必要的调整，在课征个人所得税时，对个人薪酬收入或劳务报酬收入已纳社会保障税的税款从税基中给予必要扣除。
2.企业所得税制度的配套改革。现行企业所得税制度的税前扣除项目应明确规定，允许企业将缴纳的社会保障税在税前列支，以避免重复征税，增加企业总体税收负担。
3.税收征管制度的配套改革。由于社会保障税的专项税收特点及与其个人账户对称性强等特殊性，开征社会保障税后，新的《税收征管法》应相应根据社会保障税的特殊性增加补充条款。如个人纳税账户与个人领取社会保障费和保障项目是否对称及其操作的条款；向当地劳动保障部门、财政部门和社会保障资金经办部门提供征收单位的欠缴额等条款。
（四）工资制度的配套改革
社会保障税税基为所得额，在征管中容易遇到收入不明的问题。此外，现行工资制度不规范，加大了社会保障税征管的难度。要解决以上问题，必须深化工资制度的改革。在开征社会保障税的同时对国家公务员、财政全额拨款的事业单位工作人员的工资作相应调整，使其工资组成包含社会保障支出。由于目前分配中的差别主要体现在发放给职工的各种补贴上，应将已固定化的补贴收入加入工资基数，作为社会保障税的税基，体现量能负担原则。其次，应实现工资性收入的货币化，建立实名制的个人工资性收入银行账户，用人单位通过银行支付工资，以利于税务部门的稽核检查。
（五）相关政策的配套改革
对破产企业或经营困难企业的扣款顺序政策进行调整。把社会保障税列为第一还款顺序，按税、贷、货、利的还款顺序，而税款项中应将社会保障税列为首位。
参考文献
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