关键词：养老保险；保险基金；公司治理；形式；资本市场
前言
通常养老保险基金包括全国社会保障基金、各统筹地区的统筹帐户资金和个人帐户资金、企业年金。截止到2006年底，全国企业年金基金累计节余达910亿元，已有11个省市逐步做实个人帐户，基金积累规模进一步扩大。养老保险基金是一种储蓄性资金，承担着对受益人的长期支付责任，这决定了养老保险基金的投资策略必须具有长期性和稳健性。
由于养老保险基金进入资本市场的规模巨大，难以继续采用“以脚投票”的方式买卖股票，必须采用积极投资、参与管理的方式参与公司治理活动，形成以参与公司治理为导向的投资战略。本文拟对养老保险基金参与公司治理的途径及障碍因素作简要分析，以促进对这一问题的深入探讨。
一、养老保险基金参与公司治理的主要形式
养老保险基金规模大、安全性要求高的特点决定了养老保险基金属长线投资者，只有参与公司治理才能更好地分享资本市场的发展成果。通常养老保险基金参与公司治理的措施主要有：
1、沟通磋商。养老保险基金就其关注的公司治理问题可以以信函、电话、私人访谈等非公开形式与目标公司管理层碰面，沟通思想，提出建议，尽量避免在年度股东会议上通过提交议案等公开形式发表批评性意见和建议。
2、提出公开批评。养老保险基金往往对公司的不良行为，如冒进扩张计划、管理层不合理的薪酬、不合理的收购行为等予以公开批评，舆论上制造声势，号召社会公众监督，向公司董事会和管理层施加压力，迫使公司改善经营。
3、提出议案。股东议案是股东提出的要求管理层采取某些特定行动的简明报告。议案一般只有建议性质，不具备法律的强制性，议案是否公开取决于股东与管理层的沟通情况，通常机构投资者会私下将议案提交管理层，然后视议案采纳等情况决定是否公开，公开议案会相应暴光机构投资者与管理层之间的裂隙，往往会引起股价波动，在一定程度上增加了公司发展前景的不确定性。
4、争取其他股东投票权，获得更大的影响力。目前证券市场允许股东签署投票权授权文件，授权人代替该股东在公司召开的股东大会上替其投票。委托投票程序使得养老保险基金等股东有机会通过争取其他股东投票权，大大增加养老保险基金对投票结果的影响力。无论何种方式，既要积极主动，又要合乎现行公司运行规范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定边界。
二、养老保险基金参与公司治理的障碍因素分析
从中国目前的实际情况看，以基金为代表的机构投资者在公司治理中发挥的作用有限，其面临的障碍因素有：
（1）优化养老基金本身的治理。目前全国社会保障基金、企业年金以及个人帐户基金采用的是信托投资方式，信托投资能有效保障资产的独立性，且能有效的保障投资收益。但是信托投资产生了多层次的委托——关系，而相关的监督管理机制不够成熟，委托方与方存在明显的不对称，易产生过度的机会风险、道德风险和逆向选择问题。
（2）资本市场的不够完善。当前受托管理养老基金有部分是证券投资管理基金，但我国目前的证券市场不完善，养老保险基金参与公司治理的外部环境相对较差。可鼓励企业年金和个人帐户养老金投资于资本市场并参与公司治理，它应以开放式的证券投资基金方式直接进入股市，养老保险基金和资本市场的作用是相互的。
（3）养老基金过于分散。目前，养老保险除少数省市实行的是省级统筹，多数实行市县级统筹，统筹帐户的基金积累额由于现收现付，基金的积累额有限，基金的保值增值压力相对较小。但个人帐户基金在做实后，保值增值的压力较大，而过于分散的现状导致各统筹地区的基金规模不太。因此应逐步提高养老保险的统筹层次，在省级成立养老金投资机构，负责基金的投资运营。
此外，养老保险基金更注重投资的流动性和短期收益；基金管理公司缺乏足够的监督力量；监督企业的收益不确定而成本较大，以及存在利益冲突等等因素是也是妨碍养老保险基金参与公司治的因素。
总的来看，养老保险基金是我国现有机构投资者中最有可能参与公司治理的，具有较高的可行性，但目前发展仍有许多障碍，因此这一过程必须循序渐进、逐步推进。养老保险基金参与公司治理离不开上市公司整体质量的提高和证券市场的进一步发展，并需要相应的制度及法律环境相配合。
参考文献：
[1]刘子兰.社会保障基金和企业年金管理[M].北京：经济科学出版社，2007.
关键词：养老保险；保险基金；公司治理；形式；资本市场
前言
通常养老保险基金包括全国社会保障基金、各统筹地区的统筹帐户资金和个人帐户资金、企业年金。截止到2006年底，全国企业年金基金累计节余达910亿元，已有11个省市逐步做实个人帐户，基金积累规模进一步扩大。养老保险基金是一种储蓄性资金，承担着对受益人的长期支付责任，这决定了养老保险基金的投资策略必须具有长期性和稳健性。
由于养老保险基金进入资本市场的规模巨大，难以继续采用“以脚投票”的方式买卖股票，必须采用积极投资、参与管理的方式参与公司治理活动，形成以参与公司治理为导向的投资战略。本文拟对养老保险基金参与公司治理的途径及障碍因素作简要分析，以促进对这一问题的深入探讨。
一、养老保险基金参与公司治理的主要形式
养老保险基金规模大、安全性要求高的特点决定了养老保险基金属长线投资者，只有参与公司治理才能更好地分享资本市场的发展成果。通常养老保险基金参与公司治理的措施主要有：
1、沟通磋商。养老保险基金就其关注的公司治理问题可以以信函、电话、私人访谈等非公开形式与目标公司管理层碰面，沟通思想，提出建议，尽量避免在年度股东会议上通过提交议案等公开形式发表批评性意见和建议。
2、提出公开批评。养老保险基金往往对公司的不良行为，如冒进扩张计划、管理层不合理的薪酬、不合理的收购行为等予以公开批评，舆论上制造声势，号召社会公众监督，向公司董事会和管理层施加压力，迫使公司改善经营。
3、提出议案。股东议案是股东提出的要求管理层采取某些特定行动的简明报告。议案一般只有建议性质，不具备法律的强制性，议案是否公开取决于股东与管理层的沟通情况，通常机构投资者会私下将议案提交管理层，然后视议案采纳等情况决定是否公开，公开议案会相应暴光机构投资者与管理层之间的裂隙，往往会引起股价波动，在一定程度上增加了公司发展前景的不确定性。
4、争取其他股东投票权，获得更大的影响力。目前证券市场允许股东签署投票权授权文件，授权人代替该股东在公司召开的股东大会上替其投票。委托投票程序使得养老保险基金等股东有机会通过争取其他股东投票权，大大增加养老保险基金对投票结果的影响力。无论何种方式，既要积极主动，又要合乎现行公司运行规范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定边界。
二、养老保险基金参与公司治理的障碍因素分析
从中国目前的实际情况看，以基金为代表的机构投资者在公司治理中发挥的作用有限，其面临的障碍因素有：
（1）优化养老基金本身的治理。目前全国社会保障基金、企业年金以及个人帐户基金采用的是信托投资方式，信托投资能有效保障资产的独立性，且能有效的保障投资收益。但是信托投资产生了多层次的委托——关系，而相关的监督管理机制不够成熟，委托方与方存在明显的不对称，易产生过度的机会风险、道德风险和逆向选择问题。
（2）资本市场的不够完善。当前受托管理养老基金有部分是证券投资管理基金，但我国目前的证券市场不完善，养老保险基金参与公司治理的外部环境相对较差。可鼓励企业年金和个人帐户养老金投资于资本市场并参与公司治理，它应以开放式的证券投资基金方式直接进入股市，养老保险基金和资本市场的作用是相互的.
（3）养老基金过于分散。目前，养老保险除少数省市实行的是省级统筹，多数实行市县级统筹，统筹帐户的基金积累额由于现收现付，基金的积累额有限，基金的保值增值压力相对较小。但个人帐户基金在做实后，保值增值的压力较大，而过于分散的现状导致各统筹地区的基金规模不太。因此应逐步提高养老保险的统筹层次，在省级成立养老金投资机构，负责基金的投资运营。
此外，养老保险基金更注重投资的流动性和短期收益；基金管理公司缺乏足够的监督力量；监督企业的收益不确定而成本较大，以及存在利益冲突等等因素是也是妨碍养老保险基金参与公司治的因素。
总的来看，养老保险基金是我国现有机构投资者中最有可能参与公司治理的，具有较高的可行性，但目前发展仍有许多障碍，因此这一过程必须循序渐进、逐步推进。养老保险基金参与公司治理离不开上市公司整体质量的提高和证券市场的进一步发展，并需要相应的制度及法律环境相配合。
参考文献：
[1]刘子兰.社会保障基金和企业年金管理[M].北京：经济科学出版社，2007.
[关键词] 职业病；防治院；社会保险管理
[中图分类号] R197.65 [文献标识码] A [文章编号] 1674-4721（2016）02（b）-0172-03
Problems and countermeasures of social security management of occupational disease prevention institute
SUN Yong-xin GUO Jun
Occupational Disease Prevention Institute in Jilin Province，Changchun 130061，China
[Abstract] With the deepening of the reform and opening up，the social and economic development，the importance of social insurance is more and more obvious，the social security management has become a hot issue of social concern.This paper analyzes the outstanding problems of the occupational disease prevention and control，and puts forward countermeasures and suggestions，in order to provide a reference for the improvement of the social security management of the occupational disease prevention and control.
[Key words] Occupational disease；Prevention institute；Social insurance management
随着我国社会主义市场经济体制不断完善的同时，我国社会保险工作也面临着更高的要求。社会保险工作是维护职工合法权益和切身利益的重要工作，对于单位的管理层而言，应充分认清我国当前社会保险工作存在的突出问题，采取积极的措施，加强社会保险管理，维护职工的合法权益。社会保险是职业病防治院员工福利保障中一项重要的基础性工作，其紧密联系着每一位医务人员，是维护职工利益，促进职业病防治院和谐、稳定、可持续发展的重要手段。社会保险制度的不断改革，要求职业病防治院社会保险管理工作也要向科学化、现代化、规范化的趋势发展[1-2]。在新时期发展背景下，职业病防治院的社会保险管理工作要及时适应社会保险政策的调整，以维护职工的切身利益为出发点，提高经办能力并努力提升社会保险服务水平。
1 职业病防治院社会保险管理工作的现状
社会保险制度是通过国家立法，多渠道筹集资金，对劳动者出现失业、患病、工伤以及生育等情况时导致劳动收入减少而给予的一种经济补偿形式，从而使劳动者能够享有基本的生活保障。社会保险是我国社会保障制度的重要组成部分，也是一项十分重要的基础工作，主要包括养老、失业、医疗、工伤、生育五类保险项目。社会保险管理在我国尚处于初级阶段，而随着社会的发展和政府职能的转变，职业病防治院的社会保险工作也经历了重大改革，现阶段已形成了一定的特殊性[3-4]。20世纪80年代，我国正式着手建立养老保险制度，但由于社会保险的属地化管理特征，未能在全国范围内建立统一的改革方案及政策，而是形成了多样性的、随意性的社会保险制度，进而导致了各地区发展不均衡的态势[5]。从20世纪80年代至今，经历了30年的改革，我国现行的社会保险制度大多仍然沿用计划经济体制下的制度，还没有完成养老、医疗、失业保险全覆盖的宏伟目标。对于职业病防治院而言，目前只重视医疗诊治和科学研究工作，社会保险观念淡薄，没有充分认识到社会保险全面保障的重要性。
2 我国社会保险管理工作存在的问题
2.1 社会保险管理信息化建设滞后
社会保险事业的不断发展，使得单位内部的社会保险管理工作较以前复杂、繁琐，在职业信息采集、建立档案等方面都需要有力的信息技术作为支撑。作为医疗卫生机构，许多单位的信息化管理技术还很滞后，缺少完整的信息化管理系统，甚至还有需要手工处理的情况，差错率较高，而且需要反复核实，工作效率低，这在一定程度上阻碍了社会保险工作的进一步发展。
2.2 社会保险理念比较落后
随着劳动用工制度的改革，一种新的用工制度――劳动合同制应运而生，并成为我国基本的用工形式，但实际工作中缺乏强制性的社会保险行政法规的制约，社会保险管理观念比较淡薄，部分单位与员工之间没有形成规范化的劳动关系，用人自尚未得到落实，使社会保险已经成为影响当前劳动关系和谐稳定的新问题。大多企业执行的社会保险还是身份制管理，一些职工认为自己是单位正式职工，不可能发生失业，而发生工伤的概率也是微乎其微，因此认为缴纳失业保险和工伤保险没有意义。同时，社会保险管理部门也未充分认识到社会保险对每一位员工以及职业病防治院整体发展和稳定的重要性，观念滞后，管理不规范的问题频繁出现。
2.3 业务水平不足
职业病防治院的社会保险管理工作一般都是由人事或财务部门负责，其中专业性社会保险管理人员比例较少，而社会保险管理是一项政策性和专业性都较强的工作，社会保险工作人员不仅仅是各项社会保险政策和文件的执行者，同时也是各项社会保险业务的经办者和实施者，同时还要熟练掌握各个险种政策理论与实际操作经验，应从依靠政策办事，逐渐过渡到不仅依靠政策办事，还要建立健全社会保险法制，依靠国家法律和行政法规办事，通晓有关社会保险政策法规，深刻领会社会保险精髓。只有这样，社会保险管理人员才能将社会保险工作与职业病防治院的实际情况相结合，立足职业病防治院实际，为参保职工提供社会保险服务，因此职业病防治院的社会保险管理工作必须从传统的管理理念向服务理念转变[6-7]，社会保险工作人员是社会保险政策的传递者和具体执行者，自身的素质和涵养直接影响着职业病防治院的社会保险服务质量。
2.4 管理制度不完善
社会保险实施效果与管理制度不完善息息相关，养老、医疗、失业、工伤、生育等保险项目的相继启动，给参保职工带来全面保障的同时也加大了职业病防治院的管理成本。由于我国社会保险制度的建设没有直接的借鉴样板，在改革开放中摸索前进，这就无法避免地产生了许多缺陷[8-9]，如立法工作跟不上社会保障事业发展的需求、立法权威性不足等，这都给社会保险管理工作的顺利实施形成了阻碍。职业病防治院要想很好地落实多个险种，就必须建立、健全相关管理制度。职业病防治院的社会保险工作离不开人力基础信息的统计和维护，也离不开财务等部门的协调和配合，而大部分职业病防治院还是传统的离、退休制度，对社会保险不重视，对相关制度和工作程序不熟悉，部门间合作不畅都不可避免地出现职责不清、推诿等现象，导致资源和效率的低下，对社会保险管理工作的实施效果造成直接影响。
2.5 社会保险档案的管理不规范
社会保险档案是职业病防治院在办理社会保险业务过程中直接形成的具有保存和利用价值的专业性文字材料[10]，而随着社会保险事业的发展，社会保险档案的基础性地位和服务也日益突显，因此形成具有操作性的档案管理规范意义深远。在实际工作中，在档案行政管理部门的协助下，各个地区启动社会保险业务档案管理工作的时间、起点都不相同，导致档案装具、标识都不规范，没有统一的标准和规定。职业病防治院也普遍存在对社会保险档案不够重视，归档不及时，存在较严重的将社会保险档案随意存放，甚至丢失的情况，对社会保险档案管理相关标准和规定的认识还很缺乏。
2.6 实际缴费中的问题
①缴费全额的问题：以养老保险为例，个人缴费比例为8%，单位缴费比例为20%，这在收入固定的前提下还算正常，但是当自身效益下降，员工收入受到影响时，基础生活保障可能会受到影响，这样就使养老金的支付出现比较大的问题。②退休后的问题：随着人们寿命的延长，退休后的收入不如在职时，但是医疗费用的支出却明显增高，这种收入与支出成反比的弊端逐步显现。③账户的实名问题：个人账户在实名制方面不够透明，导致社会保险资金可能出现被截留或被挪用的情况，当前社会的发展要求对个人账户必须落实实名制，这在很大程度上保证了社会保险资金在规定时间和要求下准确地存入账户，保证了社会保险工作的严谨性和严肃性。
3 加强职业病防治院社会保险管理工作的对策
3.1 加大宣传力度
要加大社会保险宣传力度，提高全民社会保险意识。目前，有很多人对社会保险的认识是歪曲的，单位内部有一些职工对社会保险存在严重的依赖思想，因此要让职工了解社会保险是依据我国法律规定，按照确定的规则实施的社会保险政策和措施体系，必须由国家、单位、劳动者三方共同筹资，这对提高单位职工的保障具有重要的意义。社会保险制度是一项利国利民的制度，因此，无论是从职业病防治院还是职业病防治院员工都必须提高认识，切实把社会保险工作当成维护职业病防治院职工合法权益的重要手段[11]。为解决职业病防治院以及职业病防治院职工对社会保险工作认识不足的问题，相关部门必须切实加强对社会保险制度的宣传力度，内容包括社会保险工作的意义、目标、内容以及优势，通过全方位、多元化的宣传，让管理者和广大职工对社会保险有一个新的认识。
3.2 培养一支优秀的社会保险管理队伍
在生产力的诸多要素中，劳动者是最活跃的能动要素。职业病防治院的社会保险工作的主要执行者和传递者也离不开人，因此一定要培养一支优秀、高素质、责任心强大的社会保险管理队伍，建立、健全单位的社会保险机制，确保职业病防治院社会保险工作实现层层有人抓、有人管、有人负责的局面[12]，以促进社会保险管理工作的顺利实施。此外，还要加强职业病防治院社会保险管理人员的引进、培训和激励工作，特别是对其进行劳动经济学、社会保障理论以及人力资源管理等相关内容的教育培训，使社会保险工作人员的综合素质得以提高。
3.3 完善社会保险管理制度
建立、健全单位内部的社会保险资金调剂制度，重视社会保险资金的管理和调剂力度，以解决经济体制改革中职业病防治院负担过重及离、退休人员的养老待遇问题，为职工提供更加优质的服务。健全和完善社会保险管理机制，增强社会保险意识，明确职责权限，采用分步实施、积极稳妥、配套推进的措施，确保社会保险制度的平稳开展，做到共性问题齐抓不放，个性问题要针对解决，积极维护政策的公平性，实现医疗保险改革制度的平稳过渡。此外，还要建立、健全工伤保险费用与工伤发生率挂钩的预防机制，以保护每一位职工的权益，从制度上消除影响职业病防治院和谐发展的隐患，完善的制度和良好的工作流程可以促进管理工作的良性开展，反之，则会出现诸多问题，因此，建立科学、严谨的制度是保证工作有效执行的至关重要的前提条件。
3.4 加强信息化建设
加强社会保险管理的工作效率，不仅是加强单位内容的信息化管理，将社会保险管理信息化作为单位管理信息化的一部分，还要将单位的社会保险信息化建设与全国的社会保险管理信息化建设紧密地结合起来，这是提高社会保险管理信息化程度的必经之路。
3.5 关注社会保险体系中的社会年龄问题，完善实名制制度
社会保险体系中，退休年龄问题已经成为关注的焦点，而对其进行的修订也备受关注。适当延长退休年龄有利于补充职工的生活内容，应当具体考虑实际情况，做到具体情况具体分析，避免出现“一刀切”而加深社会矛盾的现象。
对职业病防治院而言，实名制是对资金进行科学管理的重要手段，有利于保证账实相符及揭示外借现象，有利于遏制挪用弊端，确保增值空间，有较强的公正性。虽然实名制有利于整个社会保险资金在使用上更加具有科学性，但是仍然需要对其进行严格的监管，避免出现资金被截留和乱用的状况。社会保险管理人员要确保职工能够享受各项保险待遇，保障整个单位甚至社会的发展更加稳定[13]。
3.6 重视档案管理工作
职业病防治院的社会保险管理部门应该加强对档案的形成、整体、保管以及利用各个环节的研究，形成具有操作性的档案管理规范。根据单位自身情况统一档案格式，最好能制订出案卷质量、分类以及立卷标准的一系列保管、交接、利用等规定，并建立档案库，以便于更新及查找参保人员的信息[14-15]，进而确保从社会保险档案形成到销毁都有章可循，促进社会保险档案工作逐步走向规范化和标准化。
4 结语
职业病防治院完善社会保险制度有利于保障员工的合法权益和切身利益，对保证单位持续、健康、稳定发展起着至关重要的作用。新形势下必须关注社会保险管理工作中存在的突出问题，单位管理层要树立从领导到员工所有人社会保险的正确意识，让社会保险制度在单位内部得到积极的响应与配合。
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第一条为了做好城市低保人员医疗保险工作,切实减轻城市低保人员的医疗费负担,根据《甘肃省城市低保人员医疗保险试行办法》和《武威市城市低保人员医疗保险实施方案》，结合我县实际，制定本实施细则。
第二条城市低保人员医疗保险是指由政府组织引导，政府补贴与个人缴费相结合、以大病（住院）统筹为主的社会合作医疗制度。实施城市低保人员医疗保险应遵循“自愿参加、多方筹资，以收定支、收支平衡，保障重点、逐步提高，公开公正、强化监督”的原则。
第二章统筹的范围和对象
第三条城市低保人员医疗保险实行属地管理，县级统筹。
第四条在本县境内，凡享受城市最低生活保障的城镇居民，均纳入城市低保人员医疗保险范围。
第五条符合城镇职工基本医疗保险统筹范围的城市低保家庭成员原则上应参加城镇职工基本医疗保险。
第三章基金的筹集和使用
第六条城市低保人员医疗保险基金由省、市、县级财政补助资金、参保人员个人缴费、社会捐助资金及医疗保险基金利息等组成。
第七条城市低保人员医疗保险基金按人均80元筹集。其中：省级财政每人每年补助50元；市级财政每人每年补助10元；县级财政每人每年补助10元；参保人员每人每年缴纳10元。对在政府部门认定的城市一、二类低保人员的个人缴费部分，由县级民政部门提供花名册，县级财政部门代扣代缴。
第八条城市低保人员医疗保险基金分为个人（门诊）账户、大病（住院）统筹基金和风险基金三部分。个人（门诊）账户基金从医疗保险基金中划拨，主要用于参保人员门诊医疗支出，个人（门诊）账户内的基金家庭成员可以互济使用；大病（住院）统筹基金为医疗保险基金扣除划入个人（门诊）账户和风险基金后的剩余部分，主要用于参保人员因大病（住院）发生的医疗费用报销；风险基金按总基金的5％计提，主要用于弥补参保人员大病(住院)统筹基金超支部分，统筹基金不足时，由县财政统筹解决。
第九条县社会劳动保险局根据城市低保人员参保缴费情况，提出下一年度各级财政专项补助资金计划，列入县级财政预算。
第十条县政府根据经济发展状况和城市低保人员医疗保险基金运行情况，合理调整县级财政补助标准。
第四章基金的管理和监督
第十一条城市低保人员医疗保险基金实行收支两条线管理，设立财政专户，专款专用，单独核算，不得挤占挪用或调剂使用，不得用于平衡财政预算。财政专户的设立由县财政局和县社会劳动保险局按照国家有关规定，根据工作需要在国有商业银行开设。
第十二条城市低保人员医疗保险大病（住院）统筹基金、风险基金和个人门诊账户分别核算，互不挤占；个人门诊账户实行包干使用，超支不补。
第十三条县财政局根据县社会劳动保险局提供的城市低保人员医疗保险基金支出计划，按月将资金从财政专户拨入支出户，不得延误。
第十四条城市低保人员医疗保险统筹基金实行统一的社会保险基金预算、决算制度、财务会计制度和内部审计制度。
第十五条县劳动和社会保障局、财政局、审计局、监察局共同负责对城市低保人员医疗保险基金的监督检查。设立由人大代表、医疗机构代表、参保人员代表和有关部门组织成的医疗保险基金监督组织，加强对城市低保人员医疗保险基金的社会监督。
第十六条县社会劳动保险局在每年年底前，向县劳动和社会保障局、财政局、民政局、卫生局等部门报送基金收支管理情况，并接受审计部门的审计。审计部门以适当方式公布审计结果，接受社会监督和评议。
第十七条对医疗保险基金收支、报销及定点医疗机构服务中违规违法行为，参保人员有权进行举报。有关部门在接受举报后应及时开展调查，并按法律法规和机关规定进行处理，情节严重的，依法追究相关人员的法律责任。
第十八条弄虚作假、冒名住院造成医疗保险基金流失的，除追回医疗保险基金外，并对其家庭暂停六个月的医疗保险待遇。
第五章参保缴费
第十九条城市低保人员医疗保险实行年度动态管理，城市低保人员以家庭为单位按年度缴费，按期缴清医疗保险费，可享受第二年度医疗保险相关待遇。
第二十条申请参加医疗保险的城市低保人员在每年11月1日至12月31日持户口簿、身份证、《城市居民低保证》到所在社区办理参保登记，由社区负责填制《天祝县城市低保人员医疗保险年度参保缴费核定表》和《城市低保人员医疗保险人员信息登记表》，经县民政局审核后，由县社会劳动保险局办理参保手续。参保人员缴纳医疗保险费后，县社会劳动保险局为其开具财政统一印制的缴费专用凭证。
第二十一条城市低保人员参加医疗保险后，由县社会劳动保险局以家庭为单位核发《城市低保人员医疗保险就医证》。城市低保人员参保免缴有关卡证工本费。
第二十二条当年新增的城市低保人员，在享受低保待遇的次月到所在社区办理参保登记，经财政部门核准医疗补助后，办理参保缴费手续。已参保的城市低保人员被取消待遇的，由乡镇、社区及时报送县社会劳动保险局备查。
第六章待遇享受
第二十三条城市低保参保人员个人门诊医疗费由县社会劳动保险局按每人每年15元的标准，以家庭为单位按年度一次性划入在银行开设的个人账户，符合报销范围的门诊费，参保人员持门诊费发票到开户银行报销。
第二十四条参保患者住院或紧急抢救以及一些特殊疾病的医治，在规定的病种目录、药品目录、医疗设施服务项目和诊疗项目范围之内，起付标准线以上最高支付限额以下的医疗费用由大病（住院）统筹基金支付。
第二十五条城市低保人员医疗保险大病（住院）统筹基金起付标准为：一级医院（含乡镇卫生院）200元，二级医院350元，三级医院500元，省级及省外医院800元。
第二十六条城市低保人员医疗保险大病（住院）医疗费实行分级分段按比例报销。
（一）参保人员在一级医院（含乡镇卫生院）住院治疗，超出起付线1000元以内的报销35％；1001元至2000元的报销40％；2001元以上的报销45％，最高报销限额为2000元。
（二）参保人员在二级医院住院治疗，超出起付线1000元以内的报销40％；1001元至2000元的报销45％；2001元以上的报销50％，最高报销限额为3000元。
（三）参保人员在三级医院住院治疗，超出起付线2000元以内的报销35％；2001元以上至4000元以下的报销40％；4001元以上的报销45％，最高报销限额为5000元。
（四）参保人员在省级及省外医院住院治疗，超出起付线2000元以内的报销30％；2001元至4000元的报销35％；4001元以上的报销40％，最高报销限额为8000元。
第二十七条年度内多次住院的，最高报销限额为12000元。
第二十八条参保人员在计划内正常分娩的，每例定额报销医药费80元，难产的每例定额报销医药费180元。
第二十九条对被取消城市低保待遇的参保人员从下年起终止医疗保险待遇。
第三十条参保人员医疗保险住院病种目录、药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准，参照武威市城镇职工基本医疗保险病种目录、药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准和新型农村合作医疗儿科住院病种目录、药品目录的规定执行。
第三十一条参保人员外出因病情需要在当地医疗机构住院治疗的；在本行政区域内因特殊急症或紧急抢救在非定点医疗机构住院就诊的，起付标准按三级医院执行，报销比例在三级医院的基础上降低5个百分点。
第三十二条城市低保人员医疗保险大病（住院）统筹基金不予支付下列费用：
（一）交通事故、医疗事故、美容、酗酒、自杀、自残、打架斗殴等发生的医疗费用；
（二）自购药品、伙食费、取暖费、陪员费、洗涤费、救护车费以及与治疗无关的其它费用；
（三）器官移植、安装假肢等发生的费用；
（四）工伤（含职业病）医疗费；
（五）在非定点医疗机构就诊或未办理转诊手续所发生的住院费用。
（六）未经审批的CT、核磁、彩超检查费；
（七）输血、白蛋白及营养滋补药品费用；
（八）因各种原因在港、澳、台及国外发生的医疗费用；
（九）城镇职工基本医疗保险政策规定的其它不予支付的费用。
第七章就诊和转诊
第三十三条参保人员患病后，应到定点医疗机构医治，确需住院治疗的，携带本人身份证、《城市居民低保证》、《城市低保人员就医证》，经主治医生初审后，填写《天祝县城市低保人员医疗保险住院审批表》，由所在乡镇或社区审核加注意见后，县社会劳动保险局办理住院审批手续，到定点医疗机构住院治疗。
第三十四条参保人员外出因病情需要在外地住院治疗的，在本行政区内因特殊急症或紧急抢救在非定点医疗机构住院就诊的，3日内报县社会劳动保险局备案，待病情稳定后转入定点医疗机构就诊。
第三十五条参保人员确因病情需转诊住院治疗，按照就近就医原则，实行逐级转诊制度。由就诊医院主治医生填写《天祝县城市低保人员医疗保险转院审批表》，经医院会诊，业务主管院长签字，由县社会劳动保险局审批后，方可转院治疗。
第三十六条参保人员在定点医疗机构和定点药店就医购药时，应出示本人《城市低保人员医疗保险就医证》，定点医疗机构和定点药店必须按照《协议》规定做好登记统计工作。
第八章费用结算
第三十七条参保人员住院应向定点医疗机构预交一定数额的押金，病愈出院时自付的费用由个人结算，报销部分由定点医院与县社会劳动保险局结算。
第三十八条参保人员外出因病情需要在外地住院治疗、本行政区域内因特殊急症或紧急抢救在非定点医疗机构就诊、以及经批准转往异地住院治疗的，先由个人缴清所发生的医疗费用，医疗终结后，持病历首页、长期医嘱、临时医嘱等资料复印件、住院费用明细清单、发票原件到县社会劳动保险局报销。
第三十九条县社会劳动保险局应按月及时给定点医疗机构审核拨付住院报销费用，拨付时按10％扣留质量保证金，年终根据考核结果给予返还。
第四十条建立健全医疗结算办法，逐步推行单病种结算和定额结算，有效控制费用。
第九章权利与义务
第四十一条城市低保人员参加医疗保险享有以下权利：
（一）享受社区卫生医疗机构提供的健康咨询和健康教育等公共卫生服务。
（二）享受本实施细则规定的医疗救助。
（三）享有对医疗保险的知情权、建议权和监督权。
第四十二条城市低保人员参加医疗保险应当履行以下义务：
（一）按时足额缴纳个人应该缴纳的医疗保险费。
（二）妥善保管《城市低保人员就医证》，不得转借、涂改。
（三）遵守本细则及其他相关规定。
第十章管理机构和职责
第四十三条劳动和社会保障局是城市低保人员医疗保险的主管部门，负责城市低保人员医疗保险的组织实施工作，其主要职责是：
（一）贯彻落实省、市城市低保人员医疗保险各项政策规定，根据县政府授权，制定与城市低保人员医疗保险实施细则相关的各项制度，并组织实施。
（二）会同县卫生局、财政局、物价局、药品监督局等部门监督、检查城市低保人员医疗保险政策执行、定点医疗机构和定点药店的收费及医疗服务质量等情况。
（三）对城市低保人员医疗保险业务运行情况进行监督和检查。
（四）负责城市低保人员医疗保险政策宣传，指导乡镇、社区做好城市低保人员医疗保险工作。
（五）协调城市低保人员医疗保险工作中各部门的关系，调解和处理城市低保人员医疗保险业务运行中的各种纠纷。
第四十四条县财政局按照省、市制定的城市低保人员医疗保险基金管理办法，确保各级政府补助资金的及时到位和医疗保险基金的安全运行。
第四十五条县民政局负责城市低保人员参保资格的确认，对医疗保险费报销后个人负担仍然较重的人员进行医疗救助。
第四十六条县卫生局负责对定点医疗机构的监管，督促各级医疗机构提高服务质量，落实医疗机构对参保人员的医疗费用的减免政策。
第四十七条县审计局、监察局负责城市低保人员医疗保险基金的审计监督、监察工作。
第四十八条乡镇、社区居民委员会主要职责是：
（一）做好本辖区内城市低保人员医疗保险参保及住院审查等服务工作。
（二）根据县社会劳动保险局提供的资料定期公布本辖区内参保人员缴费及住院费用报销情况。
（三）按时上报城市低保人员增减变化情况。
（四）督促社区卫生服务站（所）建立健全城市低保人员健康档案。
第四十九条县社会劳动保险局是城市低保人员医疗保险业务的经办机构，其主要职责是：
（一）负责城市低保人员医疗保险的参保登记及医疗保险关系的变更和终止。
（二）编制城市低保人员医疗保险基金的预决算，负责城市低保人员医疗保险基金的征缴、支付、结算，按时上报城市低保人员医疗保险的各类财务、业务统计报表。
（三）负责建立参保人员个人门诊医疗账户，与医疗保险定点医疗机构和定点药店签订服务协议，实行协议管理。
（四）指导定点医疗机构和定点药店开展城市低保人员医疗保险政策宣传等工作。
（五）定期公布医疗保险基金运行情况，接受有关部门及参保人员的监督。
（六）为参加医疗保险的城市低保人员提供咨询、查询服务。
第十一章医疗服务管理
第五十条城市低保人员医疗保险按照城镇职工基本医疗保险定点医疗机构、定点药店的规定管理。县社会劳动保险局与有定点资格的医疗机构、药店签定服务协议，实行协议管理。
第五十一条定点医疗机构和定点药店应严格执行城市低保人员医疗保险政策规定，制定和完善规章制度，规范医疗行为，因病施治、合理检查、科学用药、有效治疗。加强医务人员医德医风教育，提供优质服务，保证药品质量，合理收费。
第五十二条各定点医疗机构和定点药店应设立城市低保人员医疗保险办公室，配备专（兼）职工作人员，明确职责，搞好医疗保险服务工作。
一、共性目标完成情况
（一）思想政治建设。一是将学习党的各项重大决策和自治区、委行署的工作部署作为首要的政治任务来抓。在中心组和机关日常学习时认真研读，学习时做到有计划、有重点、有笔记。积极探索社会主义市场经济理论，并结合劳动保障工作实际，努力把所学的理论知识运用到工作当中，研究和解决一些实际问题。二是开展了“优化环境”教育活动和“执政为民、加快发展”活动，结合工作重点难点开展了多种形式查摆问题、转变作风，树立主动服务意识等项活动，提高了干部队伍的整体素质。三是通过贯彻《行政许可法》，明确了任务，落实了责任，分阶段认真组织实施。通过培训教育活动，增强了系统干部职工树立服务意识、提高执法水平的决心和信心，同时增强了干部职工做好新时期劳动保障工作的政治责任感和使命感。
（二）组织建设。作为班子成员，能够认真贯彻民主集中制原则，重视班子内部团结协作，很好地与班子其他成员协调配合，主动沟通工作情况，重大问题班子集体研究决定，充分发扬民主，不搞非原则纠纷。在班子集体作出重大决策的过程中，自己能够自觉维护班子团结，凡是集体研究决定的事情，做到了坚定不移地维护和贯彻执行，同时注重与二级单位班子的沟通协作。
（三）作风建设。切实转变工作作风，重大问题及时向党组请示汇报，并能认真听取科室、二级单位同志们的意见，力求做到上下沟通，互通情况。能及时解决的问题，从来不推不靠，及时予以办理。一时解决不了的问题，及时反映或上会研究拿出解决的办法。与此同时，注重向老领导老同事和四周同志们学习，互相帮助，取长补短，共同把工作做好。
（四）党风廉政建设。能够认真执行党风廉政建设各项规定，严格遵守《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，认真履行领导干部三项申报制度，并经常对照检查自己，不断增强自律意识。工作中严格执行党风廉政建设责任制，坚持原则、秉公办事、以身作则、廉洁奉公。一年来，没有参与影响公务的宴请以及接受馈赠物品，没有发生用公款“吃喝玩乐”的现象，也没有违规配置电话、超标购车、超标准住房等现象，更没有发生各类违法违纪现象。
二、分管业务完成情况
（一）办公室工作。
办公室作为局机关的枢纽科室，具有上传下达、综合协调的职能。一年来，认真贯彻执行委、行署和上级业务部门的决策，努力提高政务工作质量，切实保证了政令畅通。今年，累计承办劳动和社会保障工作综合会议4次，各类专业会议暨培训班5次，较好地完成会务后勤工作。制发各类文件314份，上报督查专报18期，政务信息64条，调研报告2篇；接到委、行署各类会议通知123个，
均安排领导和有关同志按时参加，并抓好落实；共收到行署督办和领导交办件37件，做到了件件有着落，并按要求及时进行了反馈。
认真落实领导接待来访工作制度，率先垂范，多次亲自出面接待群众来访，督促分管部门的负责人认真落实劳动保障工作制度，严格控制了群体、越级上访及重大事件的发生，全年共接待来信来访204人次。落实党政领导干部保密工作责任制，加强保密观念教育和岗位治理，杜绝了泄密事件的发生。
认真做好局机关制度建设及接待和车辆治理工作。今年把机关制度建设作为重要工作来抓，把劳动保障局成立以来制定的规章制度进行系统整理，又针对工作实际，补充了新的制度，重新编辑了《劳动和社会保障局制度汇编》，进一步实现了局机关规范化治理。把机关日常接待和车辆治理作为办公室事务治理的重要内容，规范了机关对外接待及内部人员公务用餐报批程序，制定了公务用餐基本标准，力争做到既要关心同志，又要经济、节约。针对机关车辆较多，日常费用支出大的实际，今年，新制定了四个关于车辆治理方面的文件，对车辆的日常保养、维修、治理、出行都做了具体规定，进一步明确了司机的权利和义务，提高了车辆的使用效率。目前，基本做到机关制度齐全、运行规范、治理有序。
（二）机关财务工作。
根据国家、自治区有关财务会计方面的法律法规，严格执行《劳动和社会保障局财务治理制度》，依法加强财务治理，完善财务制度。本着节约资金，提高资金使用效率的原则，严格按照财务工作程序报支机关日常费用，最大限度的做到了增收节支。多方筹措资金，圆满完成了局机关的经费收支和直属单位经费的核拨工作，做到了收支平衡，没有出现差错，保证了全系统工作经费的需求。
（三）养老保险工作。
养老保险制度继续巩固了“广覆盖、四统一”的成果。截止月底，养老保险参统职工101343人，比去年年底增加9807人，完成年任务的110；其中，各类企业参统职工58844人，完成年任务的119。征缴基本养老保险费26323万元，其中，征缴企业养老保险费5343万元，当期征缴率为61。16776名下岗失业人员接续了养老保险关系，完成年度任务的96。经行署同意，对直机关事业单位退休人员退休费计发办法进行了调整，退休不再按实际缴费年限扣减计发比例，同时保留职工个人帐户养老金，使得直机关事业单位职工基本养老保险制度更加合理。为提高企业退休人员养老金水平，经认真调研测算，并经行署同意，为企业退休人员兑现了人均每月43元补贴。
农垦企业纳入了当地基本养老保险范围，养老保险体系进一步健全。行署印发了《农垦企业基本养老保险实施办法（试行）》。《实施办法》从农垦企业职工纳入范围、缴费基数、缴费比例、缴费年限、享受养老保险待遇、职工个人帐户、缴费义务等方面都做了详尽地规定。8月中旬，共为4182名农垦企业离退休人员足额补发了年7月年8月期间养老金2529万元。从9月份开始，农垦企业离退休人员养老金将按月确保发放。征缴农垦企业养老保险费1065万元，当期征缴率87。农垦企业职工基本养老保险制度的全面启动，使我农垦企业近15000名在职职工、3000余名离退休人员的养老问题得到切实保障。
企业退休人员社会化治理服务步伐加快。按照委、行署两办《关于推进企业退休人员社会化治理服务工作的实施方案》要求，规范了退休人员档案治理工作，初步建立了企业退休人员基础信息数据库，制发了社会化治理服务联系卡，组建了退休人员自管小组，聘用了义务协管员。截止月底，共建立管服机构59个，管服场所及活动中心面积12600余平方米，工作人员100余名，19942名企业退休人员纳入了社会化治理服务范围，社会化治理服务率达98.5。
企业基本养老保险实行了级统筹。在调查、分析、论证并借鉴先进地区经验的基础上，结合我实际，草拟了《企业职工基本养老保险级统筹实施办法》，行署已批转执行。组织有关人员深入旗县，具体查阅档案及其退休审批手续，对离退休人员数据库进行认真核对，并逐一分类登记造册，为实行级统筹奠定了良好基础。实行级统筹，提高了养老保险统筹层次，增强了社会保障能力，进一步完善了养老保险制度，也使此项工作走在了全区前列，受到自治区领导的好评。
（四）医疗保险工作。
城镇职工基本医疗保险制度运行平稳。基本医疗保险参统职工103656人，完成年度覆盖任务的100.2，其中，各类企业参统职工47020人，灵活就业人员参统人数3601人。全年征缴基本医疗保险费5590万元，当期征缴率为83，支出医药费4789万元。征缴大病互济金508万元，征缴离休干部保障金717万元。遵循“与基本医疗保险基金承受能力相适应，因病施治和切实减轻慢性疾病患者医药费用负担”的原则，本级启动了慢性疾病医疗保险。制定了对“两定”医疗机构的考核评选办法，规范了对“两定”机构的治理。
（五）工伤生育保险工作。
工伤生育保险如期启动。行署印发了《工伤保险实施细则》、《生育保险暂行办法》。各地劳动保障行政部门和社会保险经办机构利用新闻媒介对《工伤保险条例》进行了大张旗鼓地宣传。规范了工伤、生育保险基础工作，完善了基础档案治理，出台了配套政策文件，建立健全了工伤人员数据库。工伤保险参统职工25060人，完成年度任务的100.2。征缴工伤保险费84万元，当期征缴率50。生育保险参统职工26800人，完成年度任务的197。征缴生育保险费23万元，当期征缴率59。
（六）社会保障资金监督检查工作。
社会保障资金监管工作力度不断加大。抽调专人对15个统筹地区社会保险基金治理和使用情况进行了两次全面审计检查，果断纠正了个别地区在基金监管方面的错误做法，并于监察局联合下发通报，严厉工作纪律，确保了社会保障基金及时足额到位、安全稳健运行。
（七）“金保工程”建设工作。
劳动力市场信息网络系统已全面投入运行，市区16个社区街道办事处和13个旗县市（区）的职业介绍部门实时与劳动力市场网络中心连接，就业岗位信息和求职信息实现共享。本级养老保险、医疗保险、失业保险信息系统全面投入运行。本级社会保障卡发放完毕，共向本级260余个参统单位发放社会保障卡19802张，占应发卡数量的98。12万社会保险参保职工的基础数据整合、迁移和录入工作全部结束，建成了集中统一的社会保险数据库。本级办公自动化系统（OA系统）于年初建成并投入运行。我信息网络建设工作已走在全区前列，被列为全国劳动保障信息网络建设样板示范地区全区四个市之一。
三、其它工作
[关键词]公共政策 政治背景 农村养老保险
中图分类号：TE777 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）19-0166-01
在肯定我国养老保险政策建设取得成就的同时，毋庸置疑，这种制度离市场经济和社会发展还有很大的距离。我们应该看到制度的背后的政治、经济、文化、和社会因素。在此，我们从政治背景与公共政策的关系出发，分析导致问题的原因。
一、政府能力与公共政策
在农村养老保险政策的发展过程中，政府的政策发生了反复性的变化。在农村养老保险发展方向时期，政府受外界经济因素的影响，通过制定政策对保险业进行管制，后来随着经济状况的好转而放松管制。这种带有反复特点的制度都是不成熟的制度，该制度容易受外界因素的影响而发生变化。市场经济中政府的一项重要功能就是弥补市场失灵，政府应该通过政策的制定来保护农民的利益。
首先，政府应该清晰的认识到自己作为社会保险的“后盾”，应该在社会保险入不敷出时扮演“最后付款人”的角色，对社会保险部门进行监管，保障投保人的利益。其次，政府通过对农村养老保险的认识，积极调查研究，充分收集数据，为政策的制定提供充足的实践和理论依据。在制定政策之前应该充分调查研究，避免出现反复性政策问题，统筹兼顾、循序渐进、增量改革。最后，政府不但要为农民制定可行的养老保险制度，还要提供其维持发展的管理机构，这也是世界各国社会保障发展的共识。
总之，认清中央政府和地方政府的关系对于政策的实施也很重要。中央制定主要方针政策，地方可以根据自身的具体情况，依据中央的方针政策制定符合规律的具体地方政策。无论是中央政府还是地方政府的能力都与公共政策的制定和实施有着密切的关系。政府的能力决定了政策是否能更加有效地为人民谋福祉。而农村养老保险制度在当前取得的重大成就与我国政府的能力的不断增强密切相关。所以说，政府的能力决定公共政策的效率和发展方向。
二、养老保险法律制度与公共政策
一方面，农村社会养老保险存在制度上的不稳定性和反复性。各地农村社会养老保险办法基本上都是民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。而政策的建立和撤销都是按照地方政府的意愿，金额也不固定。而当政府受到经济的影响时更改缩减支出、经济良好时恢复原有制度，这种制度的不稳定性和反复性大大降低了政策的公平和效率。然而相关法律制度能很好地回避这个问题，使得政策具有连续性和稳定性。
另一方面，当前的农村养老保险还是采取自愿投保的原则。然而，当前农村老龄化严重、农民投保意识淡薄，政策知识也不多，对于养老保险的选择无法通过各种因素的考虑。当前，在向农村宣传政策的同时，应当确立农村社会养老保险的法律地位，对养老进行强制性实施，促进农村养老保险起到实质性的作用。
三、农民政治参与权利与公共政策
在享受现代化成果的时候也应该对发展带来的问题保持足够的警惕和极大的关注，尤其是农民在我国社会发展过程中做出了重大贡献，更应该保护农民利益，与其分享发展成果。当前，农村养老保险制度存在一些问题，问题的直接原因是国家权利对资源的不平等配置，而根本原因是国家权利对农民权利的忽视和侵犯。由于政治生活的参与和影响是涉及利益分配及其实现的，因此可以将政治权利看做一种政治手段，利益团体可以通过这种手段获取利益。
我国农民的政治参与程度和水平较低、参与渠道多但效果差、农民非制度性政治参与扩大等。农民参政活动受多重因素的影响，其中所存在的问题不仅根源于农民政治参与主体自身，而且更多的根源于当代农村社会政治经济体系的特定环境。从整个国家的政治生活现状来看，农民这个群体没有真正享受其应该享受的政治民利，获得其应有的国民待遇。例如，城乡社会养老保险无论在制度完善度、覆盖规模还是个人收益上都有很大的差别。农民在资源配置上处于弱势地位，同时制约了其社会地位的提高，进而导致针对特定群体的制度不健全。
四、国际经济环境、制度环境与公共政策
一方面，我国养老保险制度受国际经济变化的影响。自2001年中国加入世界贸易组织以后，我国的经济、政治、文化受到了世界范围内的冲击，对农业冲击尤甚，从而对我国农村养老保险产生极大的影响。另一方面我国的农村养老保险制度也受到国际上其他发达国家养老保险制度的影响。例如，德国现行养老保险制度相关法律非常完善，范围也非常明确，包括投保人自己、家人和配偶，目标是促进本国农业政策的实现等等。我国的养老保险制度也在向规范立法的方向发展，并取得了一些成效。但是，不可否认的是，相关法律还不够完善。现行的农村养老保险制度在范围和目标上还不够明确。
结语
随着我国经济体制改革的加入，社会的迅速发展，人们生活水平的不断提高，社会思想的不断前进，以农村养老保险为核心的社会养老体制必然要取代以家庭为主的传统养老体制。
首先，我国不少地区出现农民对养老保险失去信心的现象，政府应该加大监管力度，加强宣传，增强农民对养老保险的信心。其次，我国农村的养老保险制度有待于具体化和完善化，它的成败与否关系到我国农村地区社会稳定和农业可持续发展。通过立法将社会保险上升至法律层面，确保制度的权威，确保法律对政策实施的保障作用。再次，农民的权利不受到尊重，政策制定不能很好地解决他们的问题与他们的参政程度较低有很大的关系，我国农民的参政权应该得到国家和社会的普遍重视。最后，国际环境无论是从外部还是内部上对我国的政策起到了一定的作用，我们应该有着开放的胸怀，取其精华，在政策的制定和实施过程中少走弯路。
参考文献
[1] 郑功成.中国社会保障30年[J]，人民出版社，2008，80-96.
[2] 王泽英、何平.建立覆盖城乡居民社会保障体系，[J]，中国劳动社会保障出版社，12.
【关键词】风险社会 农村自治 村委会
风险社会与农村自治
贝克认为风险是指“自然终结和传统终结,在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方,才谈的上风险”。①随着科技进步和工业生产的发展,风险已经代替了以前社会中的阶级冲突矛盾,成为我们不可回避而且需要共同面对的核心问题。
目前我国已经进入高风险社会,而农村也不例外的受到各种风险的挑战。在长期的二元治理结构下,我国的城乡结构失衡、资源稀缺、基础薄弱、农村发展严重滞后,成为风险社会中的弱势主体。村委会是村民自治组织,应该担负起带领村民致富,增强村民抗风险能力的重担,但是往往因为受到各种风险因素的挑战,使其不能有效地发挥作用。
农村自治所面临的风险及其分析
自然风险。我国农村主要以农业生产为主,受气候、环境等自然条件的直接影响。长期的发展滞后,基础设施不完善,导致农村抗自然风险的能力差,受旱涝灾害、虫灾、暴风等自然灾害的影响严重。在这种情况下,村民就更加依赖村委会,希望其能提供先进的科技信息,指导农业生产,增强抗风险能力。这也加大了村委会的工作压力,对工作人员的知识、能力和勇气都是一种考验。
社会风险。这包括制度性风险、自治组织自身的风险、来自村民的风险、经济风险等等。目前我国农村遭受的最为突出的社会风险之一就是制度性风险。制度能够通过控制人们行为的不确定性来避免行为的风险,可是制度本身却由于存在着自身功能履行的不确定性,而存在着风险即制度风险。②
首先,制度不健全。《村民委员会组织法》作为农村自治的根本制度还不完善,并且缺乏保障机制。如选举过程流于形式,缺乏公正性,村务公开形同虚设等等。因此,村民不了解村里的财务、政务等情况,加之又没有健全的财务监督机制,往往审批、拨付一人办,会计、出纳一人干。这为某些村干部搞暗箱操作、贪污、挪用公款提供便利,也导致村民无法维护自身权益。
其次,村规民约作用微弱。村规民约是维护乡村秩序的具体规范,通常以设定禁令和处罚为主要内容。但是其内容的制定仍然缺乏科学性和可操作性,原因就在于村规民约不具有法律制度的科学性与合法性,从而不具有约束力。
最后,村委会和党支部的职能交叉现象严重。一方面,村党组织不适当地干预村委会,使其不能充分自治,成为村党组织的执行机构。另一方面,党组织与村委会的职能权限界定不清。一般村委会成员多是党支部组成人员,村委会主任同时兼任党支部书记,身兼二职,交叉任职现象严重。
自治组织自身的风险是指,首先,村委会经费短缺。公益需要大量经费,而相当一部分村经济落后,其经费主要依靠上级政府的财政转移支付,扣除基本服务项目外,可支配经费少。所以导致村委会的服务职能有限,甚至负债运行,工作起来极其被动。其次,村委会威信缺失。村委会工作人员多数受教育程度低,平均年龄偏大,加之缺乏资金和技术,在带领村民致富方面的作用微弱。而村民收入水平低,自然对村委会的信心缺失,村委会也逐渐失去威信。
来自村民的风险是指,首先,剩余劳动力与空巢家庭的风险隐患。一方面是劳动力转移后形成的“空巢”家庭,劳动力水平低下,政治参与热情不高。而另一方面是剩余劳动力产生的闲散人员,游手好闲,素质低下。这部分人通常对村委会的工作不参与、不支持、不配合,为村委会开展工作、维护秩序提出了更大的挑战。其次,土地流转与引发的风险。土地是农民赖以生存的根本,一旦进行流转,农民就必然要面对就业和基本保障的问题。在流转过程中,一些不合理使用土地的行为直接导致土地资源的浪费,农民保障水平下降,也为粮食安全问题埋下隐患。农村涉及的范围广、人数多、组织性强、影响范围大。矛头往往针对的是村干部和基层党政机关,如果在土地流转过程中引起群众的不满,有可能影响党群关系、干群关系。
经济风险是由于农村的经济基础薄弱,经济基础与基础设施的落后使村委会的工作很难开展,严重影响了农村经济的发展。目前村民多以种地为生,而某些从事蔬菜种植和牲畜养殖的村民,由于信息闭塞,合作意识与经济意识淡薄,加之缺乏科学引导,没有形成规模经济,抗风险能力差,尤其是发生大灾害时则不堪一击。
构建农村风险治理体系
农村自治所面临风险的复杂性要求我们必须突出政府的主导作用,强化村委会风险治理能力,充分发挥村民、村委会和其他社会组织等的联合作用,根据自身的特性确定应对风险的对策和目标,从而实现对风险的有效治理。③
政府为主导。完善农村风险治理的制度体系。首先,风险治理的制度化。健全村民自治制度必须修改《村民委员会组织法》,完善村委会产生流程,尤其要强化程序正义,完善具有可操作性的保障机制;赋予村民全面民主参与的途径和权利。此外,还必须完善其他配套风险治理制度,如在防洪抗灾、突发事件、传染病防疫等等方面。其次,理清村委会与党支部、基层政府的关系。风险社会的运行往往是基于各方承担自身造成风险的责任,即各负其责。④因此必须明确村委会与党支部的责任分工,避免交叉任职。
提高村民的社会保障水平。必须尽快开展社会保障法的立法工作,建立以社会保障与家庭保障、集体保障相结合的农村社会保障体系。重视农村留守人员、失地农民、残疾人等弱势群体的社会保障问题,逐步建立农村社会养老保险制度体系,加大财政投入,逐步缩小社会保障制度的城乡差异,这样才能真正有效地增强村民的抗风险能力。
增强资源支持。发挥政府的主导作用必须要加强对农村的财政投入,明确资金下拨渠道,完善财务公开、财务审查和财务监督等相关体制,保障农村公共基础设施建设能够快速发展。另外,政府必须出台更多的激励措施来调动人才参与农村建设,完善相关保障机制,赋予相应人员充分的待遇条件,强化绩效考核与人才发展的联动机制,保障人才在农村发展的稳定性和发展性。
加速农村的信息化建设。信息化已是当今时展的必然趋势,也是风险社会中不可或缺的必要条件。针对村民获取信息的能力差和途径少,要多样化信息传播途径,建立农村网络平台,对村民进行积极有效的培训,使村民和村委会在面对各种风险挑战时能够反应更为迅速和有效。
村委会、村民、社会组织相结合的复合治理。所谓复合治理主要是指在政府主导下,村委会、村民以及社会组织等各方面主体对于农村公共事务共同进行协调式管理,相互支持、相互监督,构成一种相互制约的平衡力量,从而形成完整的风险治理体系。
改善村委会自身的素质结构。村委会是构建农村风险治理体系的关键,必须要不断推进自身的改革,优化内部治理结构,明确责任分工,切实提高工作能力与工作效率,树立公正、廉洁、负责任的工作思想,从而扎实风险治理系统的基础。
加强村务公开建设。风险治理是一项复杂且系统的过程,它不仅需要物力、财力和有效的制度规范,更需要最大程度的民主参与。调动村民积极参与的前提就是要村务公开,所以村务公开必须制度化,要建立信息反馈机制、监督机制及责任追究机制,避免流于形式。村务公开的内容要多样化和规范化,同时需要有完备的物质基础,良好的舆论氛围。
强化村民的风险感知。要通过有效的教育、法律和传媒等途径,来强化村民的风险感知,对各种风险有敏锐的反应,从而对风险进行确认,采取有效的防范措施,规避或化解风险,把风险造成的损失控制在最小范围。
健全农村社会组织体系。农村社会组织是复合治理中必不可少的环节,它能够加深村民、村委会和政府之间的联系,成为连接复合治理中各主体的纽带。要健全农村社会组织体系,就需要调整农村社会组织内外部管理,建立明确的运行体制和联动机制,使其在制度化框架内有序运行;加强政府的政策支持与资源支持,避免政府过度干预,赋予组织发展的自由空间,保障组织发展的独立性。(作者单位:河北工业大学人文与法律学院;本文为河北省社会科学发展研究课题“风险社会视角下的乡村治理”成果,课题编号:200903139)
注释
①德・乌尔里希・贝克:《世界风险社会》,南京大学出版社,2004年,第25页。
②彭远春:“我国转型期的社会风险及其防范”,《探索与争鸣》,2009年第8期,第102页。
关键词 社会保险 经办机构 能力建设。
一、问题的提出。
不断完善的社会保障体系是现代社会文明的重要标志，也是社会稳定和国家长治久安的根本大计。改革开放以来，我国逐步建立和发展了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度。同时，一个以各级社保机构为主干，以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保险服务体系正在形成。但是，随着社会保障体系覆盖范围的扩大和保障内容的增加，社会保险经办机构的工作范围、服务对象、服务内容和服务方式都发生了很大的变化，使得现有机构的经办能力已无法适应我国社会保障制度发展的需要。
党的十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。党的十七届五中全会提出，着力保障和改善民生，逐步完善基本公共服务体系，加强社会建设，促进就业和构建和谐劳动关系，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。新的形势对社会保险经办机构的工作体制、工作流程、机构改革和能力建设都提出了更高的要求。因此，如何加强社会保险经办机构的能力建设，提高机构的管理水平和服务水平，是当前亟待解决的问题。
二、广西社会保险经办机构发展现状。
社会保险经办机构是负责社会保险费的核定、征集、记录、社会保险待遇的审核、支付以及社会保险个人账户的登记、管理等具体工作的业务部门，履行的是政府管理和服务职能，具有公共服务性、权威性、社会效益性的特点。2001 年 11 月广西壮族自治区自治区编制委员会批准组建自治区社会保险事业局，为自治区财政全额拨款、自治区劳动保障厅管理的事业单位（副厅级），负责统一经办自治区本级基本养老、失业、基本医疗、工伤、生育保险业务及中央行业驻桂企业的各项社会保险业务，是一个“五险合一”的省级经办机构。广西各地市、县市也紧跟步伐，整合各自的社会保险经办机构。例如 2009 年初玉林市在广西 14 个地级市中率先组建“五险合一”的副处级参公管理事业单位——玉林市社会保险事业管理局。
在机构设置方面，至2008 年底，广西共有社会保险经办部门415 个，其中省级 2 个，即广西壮族自治区社会保险事业局和广西农村社会养老保险基金管理服务中心；地市级 57 个，县市级356 个（见表 1）。企业养老保险、基本医疗保险和失业保险的经办机构最多，分别占机构总数的 24.8%，23.6%和 22.9%。
表 1 广西各市县社保经办机构基本情况单位：个。
数据来源：广西壮族自治区社会保险事业局2008年统计资料注：对经办多险种的机构，分别将其归并到养老保险或医疗保险机构内统计。
在人员编制方面，各级经办人员总数 3914，其中编制人数3550 人，编外人数 364。省级经办人员 145 人，地市级经办人员1173 人，县（区）级经办人员 2596 人（见表 2），所有编外人员占经办机构总人数的 9%。
表 2 广西社保经办机构人员编制情况单位：人。
数据来源：广西壮族自治区社会保险事业局2008年统计资料。
三、广西社会保险经办机构能力建设中存在的问题。
（一）机构设置不合理，管理体制不完善。
目前广西大多数市县的社会保险经办机构是按险种分别设置的，各险种的经办机构多头办理，条块分割，办事程序和标准不统一，造成参保单位及个人必须多头申报和多头缴费，服务效率低，既增加参保人往返的费用，又耽误宝贵的时间。机构分设使得经办业务交叉，信息无法共享，容易产生重复建设、重复劳动和人力资源内耗等问题，导致社会保险管理成本总量增加。
经办机构的管理体制不顺，主要体现在机构定性不清、机构规格和层级不同意和职责分工不清等方面。广西有 2 个市级，189 个县级经办机构尚未确定机构规格（级别）；2 个县级经办机构为差额拨款事业单位。失业保险业务经办有 5 个市本级，24 个县仍由市、县就业服务中心经办。社会保险经办部门自成立以来名称也不统一，有的称“社会保险局”、有的称“社会保险处”、有的称“社会保险所”、有的称“社会保障中心”，名称含糊不清，隶属层次不明，容易在人员定编、经费划拨以及与相关部门的业务对接等方面出现问题。
（二）人员编制与承担的任务不匹配，人力资源配置不合理。
随着广西社会保险事业的发展，社会保险经办承担的任务大幅度增加，而人员编制多为经办机构设置初期确定，编制内人员根本无法完成新增加的任务，各级社会保险经办机构自聘工作人员屡见不鲜。由于人员合理配备的机制尚未建立，在一定程度上影响了业务经办质量和服务水平的提高。人员的配置不够科学，管理人员多，一线的工作人员少。人员的知识结构不够合理，熟悉综合业务的服务人员、熟悉社会保障法律和政策的专业人员、熟悉网络技术和系统维护的技术人员都比较紧缺。至 2008 年末，全区参保人数，基本养老保险为 368.05 万人，农村养老保险177.48 万人，失业保险 234.61 万人，城镇职工基本医疗保险361.42 万人，城镇居民基本医疗保险 206.76 万人，工伤保险 204.9万人，生育保险 176.54 万人。①各项险种参保总人次达到 1729.76万人，同期全区经办人员总人数为 3914 人（含编制外人员 364人），参保人数与经办人数比例为 4419：1，人员编制与承担的任务不匹配，削弱了社保经办机构的执行能力。
（三）业务开展缺乏足够的经费保障。
缺乏足够的经费保障主要体现在社会保险经办机构业务经费增长低于社会保险事业发展水平等方面。广西社会保险经办机构业务经费每年都有所增长，但与社会保障事业发展水平相比差距仍相当大。例如，全区各项社会保险基金完成征缴任务 2006年比2004 年增长58.84%，完成各项社会保险待遇支出任务2006年比 2004 年增长 43.66%，而社会保险经办机构业务经费 2006年比 2004 年仅增长 25.93%。2007 年、2008 年的情况也大致相当。
②部分县级社会保险经办机构，办公条件十分简陋，尤其是失业保险业务经办，许多县仍是手工操作。另外，部分县级养老保险、失业保险经办机构能从自治区、市两级下拨一定的业务经费，但当地财政预算的办公经费比较少。各市、县（市）医疗保险经办机构由于没有上级下拨业务经费，地方财政拨给的办公经费又足，而多数又承担着医疗、工伤和生育三个险种的业务经办，造成工作量大，办公经费捉襟见肘，日常业务的开展受到影响。
（四）信息资源无法共享，信息化建设无法满足服务需要经办业务的分散管理，造成各险种的信息管理系统自成体系，每开办一个险种，都要抽出相应人员去开发一个新的计算机管理信息系统，同时还要有专人去维护、管理系统。每个险种的系统只能满足单险种的基本业务处理，其兼容性和拓展空间十分有限，重复建设浪费大量的人力和财力。由于“五险分立”和使用各自的 mis（management information system）系统，同一个参保对象，不同险种的基数等问题不能统一，更不能共享信息资源，既造成了工作上的不便，也浪费了有限的资源。
信息化是社会保障的基础技术手段，当前各项政策的实施对运用信息化管理的要求更为迫切。广西社会保障信息化建设基础薄弱，系统应用仍处于不断完善阶段，与建立完善的社会保障体系的技术支撑要求还有差距。各项经办业务之间的协调性不够，例如，医疗与养老系统的“割裂”，存在信息“孤岛”，不能充分实现信息共享和发挥信息系统的整体效能。信息化公共服务滞后，查询养老和医疗保险相关政策和信息不方便，即使可以查询，查询到的内容也不全面。
四、提高广西社会保险经办机构能力的措施。
（一）推行“五险合一”，完善管理体制。
将各险种经办机构合并为统一的社会保险经办机构，从完善基本流程、健全基本标准、强化基础数据和基础信息资料管理入手，整合现有服务资源，探索改革管理服务模式，使经办机构的业务实现统一参保登记、统一基数、统一审核、统一稽核、统一征缴。
在经办机构内部，按险种分设机构， 对存在的共性业务实行合并管理；各险种的稽核审计业务也将合并进行， 这样既简化了工作程序，又降低了管理成本。业务部门根据不同险种的费率来核定缴费金额，参保单位和个人只需填报一份社会保险费申报表，就可以完成五个险种的社会保险费的申报，再到缴费窗口一次就能够把五个险种的社会保险费缴纳，既省时、省力，又有利于提高经办机构的工作效率。另外，为确保基金的安全和正常营运，加强内部控制，可以尝试将社会保险经办机构实行省级垂直管理，由自治区级社会保险管理局对全区各级社会保险经办机构的人、财、物实施统一管理，建立精简、高效、统一，顺畅运转的经办机构管理体制。
（二）优化人力资源配置，提高经办机构执行能力。
针对经办机构人员不足的问题，应建立全区统一的、与业务量挂钩的人员编制增长机制。根据广西社会保障事业的发展需要，按照参保缴费人员增加的一定比例，分级核增各级社会保险经办机构人员编制。由于经办机构体系中人员结构的多元化，有公务员编制、事业编制（包括参公管理的事业编）、合同聘用制和临时聘用等不同身份的人员，所以有必要建立具有弹性、科学有效且适用于各种身份的管理制度。对于在编的人员事业编制人员，统一实行参公管理；对于合同聘用制人员，要保障其薪酬待遇水平，完善激励和晋升机制，留住紧缺人才；对于临时聘用人员，要同工同酬，保障其合法权益。
在人员的配置方面，根据实际需要设置管理岗位，增加一线服务人员，减少后勤人员的数量。同时，要注重提升经办机构人员的综合素质。社会保险经办机构能力建设需要一套适应当前工作需要和未来发展的正规培训制度，要树立“全员培训”和职业生涯中“终生培训”的理念，采用集中培训和远程分散教学相结合的方法，也可设立网络培训系统，通过多媒体形式进行培训。
（三）建立和完善办公经费的增长机制。
在经费保障方面，要明确各级政府在社会保险服务体系建设中的责任，建立与服务人群和服务量挂钩的经费保障机制，确保工作正常运行。按社会保险参保人数、工作量的一定比例，配备经办机构工作人员，将经办人员工资及办公经费纳入各级财政预算。
（四）推进“金保工程”建设，实现信息共享。
为了充分实现信息共享和发挥信息系统的整体效能，在信息化建设方面，广西应加快金保工程二期建设，整合社会保险信息系统，统一经办业务软件，进一步集中和优化数据，扩大联网，为网上传输信息转移社保关系进而实现社保一卡通奠定基础。在现有基础上，按照信息系统“业务工作、服务人群、系统功能、运行网络四个全覆盖”的要求，以人力资源社会保障部统一开发的社会保险核心平台软件为依托，建设全区统一、覆盖全部险种、服务全体参保人群、并与绝大多数社会保险行政管理和经办服务机构以及与用人单位联网的社会保险信息系统。
注释：
①农村养老保险和城镇居民基本医疗保险数据引自《广西劳动和社会保障事业宏观运行情况 2008》（内部资料），其余数据引自《广西统计年鉴 2009》。
②数据来源：广西壮族自治区社会保险事业局。
参考文献：
[1]杨燕绥。社会保险经办机构能力建设研究。北京：中国劳动社会保障出版社。2011.
