[关键词] 支付方式；基本公共卫生服务；绩效考核
[中图分类号] R197.1 [文献标识码] B
一、公共卫生服务概述
“十一五”期间我国医改事业迎来了新一轮改革。自2006年医改启动以来，历经了将近3年的酝酿、反复研讨、调研和修改，于2009年先后出台了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和国务院关于《医药卫生体制改革近期重点实施方案》，初步制定了国家基本医疗保障制度、基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、公立医院改革试点及基本公共卫生服务均等化等五项重点改革。2009年，卫生部等部委又出台了《国家基本公共服务卫生服务规范（2009年版）》、《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，至此，基本公共卫生服务均等化工作正式启动。以上基本公共卫生服务的提出，从政府角度出发，强化了政府的主导地位，强调了“建立健全由各级政府领导、多部门合作、全社会参与的健康促进与健康教育工作体系和网络”。
所谓基本公共卫生服务，就是个人，包括城市与农村，各个年龄阶层都应该享有的一种社会服务。基本公共卫生服务项目是国家对公共卫生工作投入最大、覆盖范围最广、收益人口最多的公共卫生项目。各级财政均投入了大量资金，从2012年按人均25元投入，2013年的30元，2014的35元，到2015年的40元。目前，各级地方财政按照人均服务标准（40元）乘以该管辖区常住人口数向社区服务中心和各级卫生院分配，拨付补助资金。如何把每人每年的40元钱花到位，花在刀刃上？实际上，现行的基本公共卫生服务资金支付方式存在诸多问题，没有与服务数量、服务质量挂钩；财政资金的使用绩效无
二、基本公共服务卫生资金支付方式定位
基本公共服务卫生资金传统支付方式存在的一个最重要的问题是，财政部门无法准确考核安排到各部门的财政资金的使用与执行情况。从财政部门角度看，基本公共服务卫生资金支付方式改革势在必行，其目的在于：改变传统算切块方式。
改革的基础定位：1.资金的使用方向和用途不变；2.资金的总数量不变；3.各部门工作职责、分工不变；4.改变的是资金支付方式。不再按照传统切块支付方式，改革后的资金支付方式是依据信息化建立一套系统、科学、合理的考核体系，建立有序竞争的分配机制，注重居民对基本公共卫生服务的满意程度、服务质量及数量，按照绩效考核结果及资金使用绩效进行支付。
三、基本公共服务卫生资金支付方式改革具体措施
（一）按项目类别管理，个体项目实行身份证管理，群体项目进行考核管理
基本公共卫生服务项目划分为针对个体和群体两种类型。
个体项目包括特殊疾病患者或特殊人群健康管理，比如儿童、老年人、孕产妇、重性精神疾病患者、糖尿病患者、高血压患者等。个体项目采用服务卡管理，即根据居民刷卡（刷二代身份证）的方式确定财政补助。具体如下：城镇居民以二代身份证为准，在基本公共卫生服务机构建立居民健康档案，刷身份证享受各项基本公共卫生服务，基本公共卫生服务机构上传刷卡的服务项目、数量和标准，财政部门再根据公共卫生服务机构提供的服务项目的数量、质量和相关成本，结算财政补助资金。
群体项目采用考核管理，即依据已建立的项目绩效评价考核标准，由专家组成考核组对项目实施、执行情况进行监督，并按季度、半年、年度考核，最终结合成本因素和考核结果确定财政补助资金。
（二）建立公共卫生服务信息化系统
基本公共卫生服务医疗机构购买基本公共卫生服务项目管理软件，依托财政信息中心建立基本公共卫生服务信息化系统。
该系统的建立同样采用身份证管理，既能调动社区（乡镇）医生的服务积极性，又能实现对基本公共卫生服务机构的有效监管。基本公共卫生服务机构每开展一项免费服务，居民满意了，由居民持身份证在刷卡器上一刷，在公共卫生服务信息化管理系统中留下记录；不满意，就不刷。财政部门再根据刷卡情况给予经费补偿。卫生服务机构划拨经费，由公共卫生服务系统记录确定，这就意味着公共卫生服务机构必须提高为居民提供服务的主动性，必通过提高服务质量和医术水平等竞争手段获得公共卫生服务收入。不服务，没有经费；服务不满意，经费拿不全。
（三）居民自主选择卫生服务机构，建立竞争机制
居民自主选择卫生服务机构，建立竞争机制可以在政府、公共卫生服务机构与居民之间建立信息透明、高效运行、权利制衡的基本公共卫生服务系统，进而提高财政资金的使用效益、增强卫生机构服务意识，最终服务于群众，达到令群众满意的效果。
按照公共卫生身份证管理制度，居民可自主选择公共卫生服务机构和卫生保健人员，打破辖区限制。建立竞争机制，各公共卫生服务机构凭借服务和医疗技术水平公平竞争，财政部门按照基本公共卫生服务信息化管理系统数据库反馈的服务数量、满意度等原始资料，结算服务费用。
（四）采用公开招标方式确定公共卫生服务机构
依据公共卫生资源合理配置原则和“公正、公平、公开、择优”的原则，向社会公开招标，履行招标程序，确定公共卫生服务机构，并签订目标责任书，明确服务内容、保密要求、服务要求，确定相应的服务价格、资金支付方式，以及违约条款。该方式既可以提高公共卫生服务质量，又可以有效约束服务行为，进而形成全面覆盖、布点均匀、结构合理的公共卫生服务网络体系。
（五）制定完善的基本公共卫生服务项目资金的预算管理机制
基本公共卫生服务项目资金的预算要根据项目的完成情况和绩效考核情况科学合理的安排。根据实际需要测算人均项目资金标准，在服务项目进行成本核算的基础上，分析测算至11大类43项。根据实际情况运用成本核算品种法制定相应的人均费用，使人均标准更科学、更合理。从而确保每个项目的实施资金有保障，确保基层医疗卫生机构按规定为城乡居民提供基本公共卫生服务，充分发挥财政资金的使用效益。
（六）严格绩效考核管理
基本公共卫生服务实行绩效管理，将补助资金与绩效考核结果挂钩。考核成绩分为两部分：第一部分由区财政部门和卫生部门负责，主要对公共卫生服务项目日常管理进行监督、考核，考核结果占40%；第二部分由市财政局、卫生局、医改办组成考核小组进行年终绩效考核，考核成绩占60%。
考核参照的依据如下：1.群体项目以预防保健信息管理、健康教育宣传、传染病等突发公共卫生事件报告等项目活动的影像资料为主，重点考核服务项目是否全面，是否有虚报行为；2.个体项目以公共卫生服务信息管理系统所记录的服务内容为依据，发放《公共卫生服务调查表》，认真记录居民反映的公共卫生服务情况，重点依据居民满意度、服务数量和质量，确定考评结果。最终将总体考核评价结果进行社会公示，并接受广大群众监督、举报。考核结果也是确定下一年度补助资金的重要依据。
（七）市辖区统一管理，资金集中
建立公共卫生服务资金专用账户，市辖区实行统一管理，资金集中。根据公共卫生服务项目目标责任完成情况和绩效考核结果，将资金直接支付到各公共卫生服务机构。
四、改变基本公共服务卫生资金支付方式的建议
（一）任何一项改革都要具备一定条件
比如，没有信息化的支撑，很多改革就不能进行，目前我们的财政管理在一些方面还处于一种比较粗放的状态，特别是信息技术支撑条件不成熟。当然，也有方方面面认识上的差距。由于惯性思维影响，存有怕改、不愿改的问题。支付方式的改变从深层实质上说是思维方式的深刻转变，这也是一种趋势。
（二）财政部门政策的制定与卫生部门的合作问题十分重要
开展基本公共卫生服务资金支付方式改革应有财政和卫生两个部门共同发起，准确分工共同合作。从基层卫生部门的角度说，引入竞争机制和信息化后，谁该多拿，谁该少拿，就更明晰化了。
（三）定好绩效考核的方式
基本公共卫生服务涉及人数多，范围广，情况复杂。从财政资金管理的角度来说，难度非常大，让考核方式更加精细和科学。绩效考核小组可由卫生、财政和基层医疗机构抽调人员组成，也可采用政府购买服务的办法，委托第三方（包括中介机构、社会组织）按照基本公共卫生支出绩效评价指标体系、绩效考核原则进行考核。从而使绩效考核在实施基本公共卫生服务项目中发挥积极地推动促进作用，保证项目资金安全和发挥资金效益的目的。
（四）完善财政资金的监督机制
在考核真实有效的基础上，要继续强化方方面面的监督，让民生资金真正用到老百姓身上，需要的人得到实惠。
（五）完善资金拨付政策
由于传统意义上的基本公共卫生服务经费是先拨款后办事，改变这种方式后变成了先办事后付款，并按照实际工作量分配，这就要求财政部门必须及时足额地拨付应付款项。
十之后，财政提出了很多新思路和新定义，财政资金用的好不好，不能靠行政手段去评价，而是让老百姓去评价，要适应市场机制。基本公共服务卫生资金支付方式的改革只是一个起点，逐渐推广这种支付模式，扩大适用范围，让民生财政真正服务于民生，让惠民资金真正惠及百姓。
[参 考 文 献]
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[6]金铭.宁夏三县区基本公共卫生服务均等化实施现状及效果研究[D].山东大学，2013
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[8]谭旭欣.促进基本公共卫生服务均等化的政策支持研究[D].湖南大学，2011
1.基本公共服务均等化的分析
1.1基本公共服务均等化的含义
基本公共服务是指为满足基本公民的需求、权利为目标的公共性服务，属于义务性质，具有责任性、担当性、公益性及公平性，最常见为九年义务教育、重病免费医疗、住房公积金、治安管理、就业保障、城镇建设、环境保护等。
基本公共服务均等化应该从两个角度提出：基本公共服务均等化的现实背景和公共服务产生的自身逻辑。但其实，对于公共服务均等化来讲，最实际的应该为满足公共消费的需求而存在[1]。
1.2实现基本公共服务均等化
实现基本公共服务均等化是国家发展的主要方向，民主共和才能推动国家、市场的经济发展。我国很早提出人均财力均等化的指标，即中央政府按地区条件、环境、人口等方面进行普查，按平均预算达到的共同支出标准来给地区政府财政支持。这种政府补贴的模式具有公共性、平等性和责任性，中央政府制定一份最低保障，第一确立了为基本公共服务，即无论人们生活在什么地方，都会根据政府补贴来达到自身的安全、健康、经济等最低保障。第二为根据行业特点，利用实际情况的服务质量，通过绩效管理来达到公共服务目的。第三为等价原则，国家支持地方政府为公民提供更优质的公共服务，但经费由地方政府承担。
三种模式的三个特点导致的三种不同结论。第一种确立为基本公共服务的模式需要中央大量资金与力量来保证全国的市场发展均衡，中央政府下拨款项，地方政府不贪污、不保留，充分满足到民众需求中，这需要政府与民众之间的信任，但目前我国暂不具备这种信任。第二种模式其实是实现基本公共服务均等化的最重要途径，但同样暂不适合在我国实行，这种模式适用于地域较小、经济发展水平一般的国家。第三种模式满足了我国地大物博的特点，同时满足了各地区经济发展状况与地区政府财政的差异情况[2]。
2.基本公共服务均等化与政府财政责任
2.1基本公共服务均等化与政府财政的关系
公共服务是满足公共消费的一种服务，这种服务分为投入阶段、提供阶段、消费三种阶段。对于投入阶段来讲，财政的作用很大，首先根据公共需要进行投入，投入阶段为提供阶段做好了铺垫，例如教育方面，取决于教育相关机构，对于公共服务来讲，服务的好坏在于教育相关机构的责任与水平。消费阶段对财政来说作用相对薄弱，进入到消费阶段后，与政府财政已无太大关联，财政对其影响不大，更多的取决于民众的消费意愿、观念、需求[3]。
2.2基本公共服务均等化与政府财政责任
国基本公共服务未能达到均等化的原因是因为：①我国地理环境不同，产生的发展经济水平不同，各地区的经济能力严重影响当地政府的财政收支。②由于各地区的消费水平不同，物价不同，所以各地区政府财政支出也不同，各地发展水平难以均衡。③中央政府向下支付能力有限，未能有效支持公共服务。说明我国政府应将社会发展放到首位，建立制度性公共服务，以协调各地区发展建设。
3.阻碍基本公共服务均等化与政府财政发展的原因
3.1未建立服务体制，使基本公共服务不平衡
我国实现基本公共服务均等化的过程是将中央财力集中，再宏观调控，使社会经济迅速增长但地区财政匮乏。这样一来，起点不公平，导致无法实现公共服务均等化。
3.2权力与财力分配不利于提供基本公共服务均等化
权力和财力的分配不合理直接导致提供基本公共服务能力弱化，要想达到公共服务的目标，首先需要将权利划分，安排合理，才能使中央政府在对地方政府财政支持上正常分配。
3.3地区间的差异化增加
[关键词]基本公共服务；均等化；一般性转移支付；标准支出；纵向转移支付模式经济
经济
我国实行分税制改革以来，中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，2008年增长到2.294561万亿元。在这10多年里，财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献，发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。
一、基本公共服务均等化问题
中央对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务(王元，2009)。其中均等化目标是最主要的，也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面需要明确：一是确定需要均等化的公共服务范围；二是确定均等化程度。
关于需要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府提供的全部公共服务纳入；二是只将基本公共服务纳入。李金珊等(2008)认为，公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展变化而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧，1996)，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深入，逐步认识到公共服务的范围应该有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化”(朱玲，1997)，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。
国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议。刘尚希(2007)认为，基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费需要有直接关联的；二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化，当前主要为教育、医疗和住房。马国贤(2007)认为，基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等(2007)将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点：一是指直接与民生问题密切相关的公共服务；二是指纯公共服务；三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。
关于均等化程度，马国贤(2007)将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组(2007)认为，均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了五种运行模式：财政收入能力均等化模式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入能力一支出需求均衡模式。安体富等(2007)则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这三个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。
笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。
我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。
笔者认为，应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一，明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应控制的资源，然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入，再减去中央本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用GDP和宏观税率计算政府控制的资源。第二，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。
根据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。
二、我国转移支付模式和方式的选择问题
财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横
向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等，2002)。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响；纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果(李杰刚，1995)。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式(钟晓敏，1997)，有的主张纵横交错模式(刘溶沧，1996)，还有的主张纵向为主、纵横交错模式(安体富，2007)。
笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权(基本上在50％以上)，而事权主要由地方政府承担(基本上在70％以上)，这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。 关于转移支付的方式组合，刘溶沧(1996)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充。安体富(2007)将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元(2009)将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等(2002)主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。
国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如2007年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6％)，所得税返还906.3亿元(5.2％)，财力性转移支付7017.2亿元(40.5％)，专项转移支付6186.9亿元(35.7％)(孙开，2009)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军(2006)认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲，1999)；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县(王雍君等，2002)。
笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。
三、我国转移支付效果问题
我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。
可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。
四、转移支付方案设计问题
大多数学者主张根据各地区的财政缺口来分配转移支付额，这里主要有三个关键点。(1)确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看，很少有学者进行详细探讨，笔者的主张已在上文中提出，在此不再重复。(2)确定各地区的标准收入。国内学者提出的具体方案中，许多采用相关替代指标来推算，但笔者赞同《2008中央对地方一般性转移支付办法》中的估算方法，即采用按税种分别计算方法，这样既准确又切实可行。(3)确定各地区的标准支出，这是最核心的问题。从已有文献来看，国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别，设定权数，再分类别选取指标计算。笔者主张根据转移支付目标，接应提供的公共服务项目及其应达到的服务水平来计算标准支出。具体为：对于均等化目标的转移支付，标准支出=∑(某项公共服务总量×该项公共服务单位成本)。其中公共服务总量不能简单地由人均公共服务数量与人口总量的乘积得到，因为大多数公共服务在一定范围内具有非竞争性，所以需要提供的公共服务总量与人口总量并不是简单的线性比例关系。公共服务总量不仅与人口总量相关，还受人口密度的影响；公共服务单位成本也受多个因素影响，如气候、地貌等自然环境因素，国土面积，经济发展程度等。对于矫正辖区间外溢效应目标的转移支付，需要找出影响外溢效应大小的因素，比如，农林水事务可选取耕地面积、林地面积和粮食产量等指标，科技可选取专利数量和科技人员等指标。对于增强国家政治控制力目标的转移支付，则需要明确国家照顾的利益群体，如少数民族可选取人口、面积等指标，落后地区可选取人口、人均收入等指标。
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关键词：财务理论；研究；财务治理权
一、财务理论体系的框架结构
从已接触到的中外财务文献看，西方财务理论研究主要集中在“操作性”财务领域，尤其是股份公司在金融市场的财务运作问题（汤谷良，1997）。比较而言，国内财务理论研究内容要丰富得多，诸如财务的基本概念、公司内部的财务运作机制和财务控制等，改革开放以来，这些一直是国内财务学研究中最活跃的领域之一。不过，财务理论的体系结构以及未来财务理论研究得发展方向，至今仍不甚明朗。诸如财务环境在财务理论体系中的地位、财务环境的具体结构及其对财务运作的具体影响、公司法人治理结构中的财务治理结构、财务治理权的有效配置、财务治理模式及其选择、股权结构和文化等环境因素对财务治理模式的影响等问题，还很少研究。甚至于财务理论的重心究竟在哪里，我以为也需要重新把握。尽管财务学研究十分关注方法论问题，如财务决策的方法、财务控制的方法、财务评价的方法等，但从现实看，影响公司财务资源培育与配置效率的关键因素似乎并不是财务方法而是财务机制和财务战略，尤其是财务治理权在公司内部的配置与运作。这些问题的存在，说明还需要对财务学的理论结构作进一步的探讨。我的看法是，完整的公司财务学理论体系应当由财务环境理论、财务基础理论、财务战略理论和财务运作理论四个层次组成，其中财务运作理论又分为财务治理权配置理论和财务管理方法理论两大部分。
1、财务环境理论。应该说，没有任何一个财务学家否认过环境对财务理论与实务的影响，在中外财务文献中，财务环境也都占有一定的篇幅。问题是，财务环境在财务理论体系中的地位、财务环境的具体构成及其对财务理论与实务的具体影响等问题，在研究上还不能说已经到位。时至今日，人们还是把环境视为财务理论界域以外的东西，还没有把环境作为财务理论体系的内生性要素来看待。这样做，将不能体现财务环境应有的理论地位，实践中也带来一些问题。从历史和现实看，财务环境对财务目标及根据逻辑导出的财务战略、财务策略、财务机制和方法都有着全面的和直接的影响。从这个意义上说，应当把财务环境理论作为财务理论体系的内生性要素，甚至应作为财务理论体系的最高层次来理解。
其次，尽管人们已经对财务环境的构成内容进行过多种归纳，但“重硬环境轻软环境、重经济环境轻文化环境、重股份制企业环境轻非股份制企业环境、重一般环境轻特殊环境、重一般描述轻具体分析”的现象仍然普遍存在。对于财务环境要素，我的看法应当用多维度的立体论方法归纳，概括为政治、经济、文化、法律、社会、科学、技术、人口、历史和地理十个维度，并按对财务的影响范围、影响程度、影响方式和发生频率等多种方法进行归类分析。
最后，对财务环境的研究还应克服和消除目前存在的“环境与财务板块结合”的状态，从纵横结合的“时空差异”上深入分析和把握各个维度的环境因素对财务理论、财务战略、财务机制和财务方法的具体影响。国际间的财务行为总是存在差别的，而差别的形成基础是环境差异。财务学的研究，必须能够有效地把握国际财务差异及其形成机理，并侧重从中国特殊的财务环境出发，研究适合这个特殊环境的财务理论与方法。只有按照这个思路和方法，才能构建对中国企业具有实际的和直接的指导意义的财务理论体系。
2、财务基础理论。这是财务本体理论最基础的部分，讨论财务的具有“实质性”的问题。近年来这部分的研究较为活跃，已经出现了不少创新的成果。但是，财务基础理论究竟由哪些内容或要素构成，学术界的观点仍不尽一致。我的看法是，如果把财务理解为“一种有目的性的行为”，则财务理论的基础部分就应当从特定的财务环境出发，研究这种行为的主体与范围、本质与职能、动机与目的、前提与条件、原则与规则、方式与方法、过程与结果等行为要素。也就是说，财务基础理论的构成内容应当包括财务主体（包括法人主体与自然人主体）、财务活动范围、财务基础性和基本假设、财务本质与职能、财务基本目标、财务一般过程或环节、财务基本原则、财务一般规则（包括制度性规则、技术性规则和道德性规则）、财务基本方法、财务效果评价十个部分。即使是“一般”或“基本”概念，也必须密切结合特定的财务环境，全盘照搬西方财务的做法是极不可取的。
3、财务战略理论和财务治理权配置理论。这两个都是全新的财务学研究领域，尤其是财务治理权配置理论。关于财务战略，国内已有一些研究成果，有代表性的是陆正飞教授的《企业发展的财务战略》和刘志远教授的《企业财务战略》，他们在这一全新的领域进行了开拓性的、极富创新与成效的探索。至于财务治理权的配置，目前还难以发现专门的、较为具体的研究文献。对于公司财务治理权，我的看法它是公司法人财产权的核心，人们常说的法人财产权，其主要内容就是法人财务治理权，包括财务决策权、财务执行权和财务监控权，《公司法》的规定就是较好的体现。财务治理结构是公司法人治理结构的重要部分，财务治理权配置又是财务管理体制和财务运行机制的核心内容，从目前情况看，配置的合理与否还是影响财务资源配置效率的关键性因素。如此重要的问题，至今却未能引起理论界的重视，不能不说是财务学研究的一大缺憾。围绕财务治理权的配置，需要研究的问题很多，比如财务治理权的内容与结构、财务治理机构的设置与运作、财务治理权的配置范围与层次、配置模式与结构、运作机制与方式、企业集团财务治理权配置的特殊性、财务治理权配置模式的国际比较、文化差异与财务治理模式的选择、政治制度对公司财务治理模式的影响、股权结构等经济因素差异与财务治理模式选择等，这些问题甚至可以作为财务学的一个分支学科专门研究。我期望这个最具现实意义、也最能体现国别特色的研究，能够得到应有的重视。
二、财务基础理论的若干基本要素
1、关于财务本质。财务本质理论的讨论由来已久，主要有货币收支活动论、货币关系论、分配关系论、价值运动论、资金活动论、现金流转论、本金投入和收益论、财权论、资本要素配置论等几种观点，它们在不同程度上反映了财务的某些特性，也推进了财务理论的建设和发展。不过，这些观点是难以将财务学与会计学和政治经济学相区别的。比如货币关系或分配关系，原本就属于政治经济学所研究的生产关系的范畴。而资金运动或价值运动，会计学上则一直把它作为会计的对象来看待。在把握现代财务的本质与职能（本质的具体化）问题时，传统的静态分析法和就财务论财务的狭隘主义观点必须调整，而郭道扬教授（1998）在分析会计本质与职能时所采用的动态分析法和环境联系法值得借鉴。实际上，财务的本质与会计的本质一样都不是一成不变的，传统计划经济体制下的财务解释为“分配关系”尚可理解，而在现代市场经济条件下，再将财务的本质与职能仅仅理解为某种关系或某种资金或现金的活动，就显得有点过于狭隘了。现代财务作为公司管理系统中最重要的组成部分，其最本质的职能就是有效培育与配置财务资源。处理分配关系、或组织现金流转、或安排资金或资本、或财权合理配置等，不过是“有效培育与配置财务资源”系统的一个侧面或一个组成部分。这里所说的财务资源，在现代社会和现代企业中，应当既包括“硬财务资源”如资金和自然资源等，也包括“软财务资源”如市场资源、人力资源、知识产权和组织管理资源等。所谓财务，其实质就是通过合理的财务制度安排、财务战略的设计和财务策略的运作，有效地培育和配置财务硬资源和财务软资源，以求利益相关者的利益最大化和协调化，维持理财主体的可持续发展。
2、关于财务假设。这方面的研究成果已有一些，诸如财务主体、货币时间价值等几乎一致被作为财务基本假设来看待。在科学研究和学科建设领域，假设的存在具有普遍性，任何一门学科都有与之相适应的假设体系。然而问题是，财务学假设的客观基础是什么？有无必要将财务学假设作为一个体系来看待并进行层次划分？财务主体、货币时间、价值等假设是否就是财务学的基础性假设？我的看法：（1）任何假设的客观基础都是环境不确定性。比如会计上的持续经营假设，就是源于会计主体的生存寿命的不确定性。（2）不确定的财务环境因素是一个体系，有些财务环境因素如财务资源是否稀缺、理财人的行为动机和行为方式等，对财务行为和财务学体系的构建具有全局性和重大性影响；而有些财务环境如产品寿命周期、物价变动、税率调整等，只对财务行为具有局部性的影响。据此，可以把财务学的假设体系分为基础性假设、基本假设和技术性假定三个层次。（3）财务学的基础性假设对财务行为具有全局性影响，构成财务学的基础性理论，主要包括财务资源稀缺性假设、理性理财人假设、理财者为经济人假设、理财信息完备性和对称性假设、财务利益最大化假设等。（4）财务学的基本假设对财务行为具有重大性和直接性的影响，构成财务学的基本概念和基本原理，主要包括财务主体、货币时间价值、现金流转、风险与报酬对等假设等。（5）财务学的技术性假定对具体的财务行为具有局部性和直接性的影响，构成财务学的操作方法论部分。如在投资决策中，不考虑通货膨胀或紧缩时的币值不变假设，或考虑通货膨胀或紧缩时的币值有规则变动假设等。财务学的技术性假定是多种多样的，可以说，每一种财务方法都有一个或几个假定前提。
3、关于财务目标。这是财务学领域中研究较为热烈的一个问题，王化成教授（1998）曾归纳有14种观点，目前较为流行的是股东财富最大化的观点和企业价值最大化的观点。关于股东财富最大化，我的看法将其作为现代财务的目标是不合适的（李心合，2000）。实证研究也证明了股东财富最大化的目标假设具有不合理性。英国学者帕克（RPike）等人对英国公司的目标定位情况进行的一项调查表明，管理人员对企业盈利能力比对创造财富更有兴趣，股东财富最大化的目标仅排在第4位，而且只有不到18%的被调查者认为它是一个“非常重要”的目标。许多美国企业的调查研究也支持这一发现（刘志远，1999）。
至于企业价值最大化的目标假说，理论上还不能说是比较成熟的。主要问题有两个：一是企业价值的含义模糊，与利润和股东财富的关系尚未理清。西方经济学自诞生以来就一直认为企业的价值在于追求利润的最大化，因此，作为出资人的股东最关心的是企业的利润及产生利润的载体———企业的资产和净资产。然而，信息技术和知识经济的发展，使得像微软公司这类的企业的市场价值与其利润或净资产严重背离。于是，人们便思考用股票市值来解释企业价值，并将企业价值等同于股东财富。美国麦肯锡公司的汤姆科普兰、蒂姆科勒和杰克默林三位学者在《价值评估———公司价值的衡量和管理》一书中，还将企业价值解释为“产生现金流量和基于现金流量的投资回报能力”，并认为这就是全新的价值观念。二是企业价值难于计量。在所接触到的文献资料中，人们已经提出的企业价值的计量方法有每股收益法、股票市价法、净资产收益率法、经济利润法（公司价值现值=投资资本+相当于每年创造价值的溢价即预计经济利润）和未来现金流量折现法等多种，尤以股票市价法和现金流量折现法最为流行。股票市价法只能在上市公司使用，并且最好是该公司的股票市价与其价值高度相关，而这样的公司，不说在中国，就是在市场经济发达的西方国家，为数也是不多的。至于未来现金流量的折现，用这个具有高度不确定性的数值来计量公司的价值，其可靠性是很难保证的。
关于现代企业的财务目标，我的看法是有效增加值最大化和利益分配协调化。增加值是对企业创造的新财富的价值衡量，增加值的多少体现企业为社会创造的新财富的实际水平；同时它也是企业股东、债权人、经营者、政府、员工等利益相关者的利益源泉，用增加值作为财务的目标，能够兼容所有利益相关者的利益需求。对单个企业而言，增值有有效增值与无效增值之分，区分的标志就是增值能否给企业实际带来经济利益的流入，因为增值的实质就是未来经济利益的流入。无效增值的形成原因是信用风险和会计上的权责发生制。有效的增值需要按照经济的和社会的规则在各利益相关者之间进行分配，基于利益相关者各自对自身财务利益最大化的追求，企业管理当局还必须把有效地协调利益关系作为其理财目标的重要组成部分。
4关于财务基本原则。目前学术界的看法不尽相同，可以罗列出至少十几种观点，有三原则、四原则、五原则、六原则的归纳，更有内容上的千差万别。从知识经济和可持续发展财务的角度出发，本文提出的财务基本原则是：资本保全原则；硬财务资源适度耗费与有效利用原则；积极培育软资源原则；利益相关者配置与共同治理原则；公平分配与利益协调原则；人本财务与物本财务相结合原则；权责利效相结合原则。这些原则强调了对稀缺硬资源的有效利用和对软资源的有效培育，突出了利益相关者共同参与企业的财务治理和财务利益的分配以及利益分配中的公平性，体现了与人们倡导的可持续发展战略相适应的可持续发展财务的基本特征与要求，所以称为基本原则。
三、财务治理权配置的几个理论问题
1、财务治理权的配置层次。1994年，汤谷良教授提出了三个层次的财权配置观点，即除监事会行使财务监控权外，股东大会、董事会、总经理、财务经理共同分享企业全部财权。1997年，汤教授又明确提出财务三层次论（所有者财务、经营者财务和财务经理财务），并认为经营者财务处于财务管理的核心地位。这个观点的创新意义及对国内财务学研究的积极影响是有目共睹的，问题是，还有无必要与可能进一步发展。我的看法是，至少有两个问题还需要进一步探讨：
一是处在第一层次上的是否只有出资人或所有者。财权的基础是产权，产权制度安排决定财务治理权的配置。从历史上看，以小规模为主要业态的古典企业是体现“财务资本至上”逻辑的“财务资本所有者拥有企业产权制”或“业主产权制”，相应的财务治理结构为“一元主体（业主）治理结构”，即业主拥有绝对的财务治理权。现代公司制的出现以及“经理革命”使公司财务资本“所有权与经营权分离”，相应的财务治理权配置模式也演化为“二元主体（所有者与经营者）共同治理结构”，所有者与经营者共同分割公司的主要财务治理权。公司的产权归谁的理论，直到20世纪80年代以前，经济学家们还一直维护“（财务）资本雇佣劳动”的逻辑，维护“业主产权论”的观点。但是80年代以后，业主产权论的逻辑开始受到经济学家们越来越多的怀疑，体现“财务资本与人力资本并重”逻辑的“财务资本所有者与人力资本所有者合作产权论”越来越受到人们的重视。最值得一提的是“利益相关者共同产权论”，该理论把企业视为利益相关者缔结的一组合约，每个利益相关者都对“企业剩余”作出贡献并享有剩余索取权。因此，经理们要为企业的利益相关者而不仅是股东的利益服务。从现实来看，政府、投资者、债权人、经营者、员工乃至社会公众，这些利益相关者均对企业有财务利益要求，也均对企业有财务权利。这就是说，处在财务治理权配置第一层次的，应当不仅仅是企业外部的股东，还有企业外部的其他利益相关者。换句话说，外部利益相关者是公司理财的第一层次。
二是员工是否构成一个独立的理财层次。外部的利益相关者、内部的经营者和财务经理，他们都是企业财务治理权的分享主体，也是企业财务利益的分享主体，那么员工呢？从理论上说，员工是企业直接的利益相关者，在“从业员理论”下还是最重要的利益相关者，当然应参与企业的财务治理。我们一贯提倡的民主理财，也是把员工作为企业内部的一个独立的理财层次来看待。这样说来，企业财务治理的层次，实际上就是四个层次，即外部利益相关者、经营者、财务经理和员工。不同的人参与财务治理的程度和方式也是不同的，这正是我们结合中国国情需要认真研究的。
2、财务治理权的配置模式。面向知识经济、可持续发展的现代财务治理模式的基本特征和框架可归纳为4个方面：利益相关者共同参与财务治理；人力资本最大者拥有最重要的财务治理权；财务相机治理；知识和信息专家参与财务治理（李心合，2000）。这4个方面是现代财务治理模式的一般特征，其具体结构和表现形态因时因地而异。研究我国企业财务治理模式，必须广泛、深入地联系我国特殊的经济、法律和文化基础。
3、财务治理权的配置结构。财务治理权的配置，应以权利性质、公司类型、法人治理结构、管理人员素质、环境影响和配置效果等因素为基础。在“一长（董事长）四会制（股东会、董事会、监事会和经理会）”的公司，财务决策权配置的一般情形是：财务战略决策权归属股东会和董事会，财务日常决策权被授予经理会。不过，财务决策权的安排也具有明显的相对性和环境适应性。其次，财务决策权的配置还具有动态调整性，财务相机治理机制所揭示的就是这个道理。一般的理解，相机治理是指：内部人或经营者主导财务治理权的条件是公司财务生存能力，当公司偿债出现困难时，银行就会出面干预公司财务与经营。财务决策权在公司内部人与银行之间的变换与转移，是现代企业治理制度的重要组成部分。
相对于财务决策权，财务监控权的配置要分散得多。主要有四大分享主体体系：一是财务监控权的市场分享体系，主要是通过会计市场来实现的；二是财务监控权的政府分享体系，包括财政机关、税务机关、审计机关和证券监管部门等；三是财务监控权的出资人分享体系，包括投资者和债权人两大类；四是财务监控权的内部人分享体系，这个体系又可以分为纵向财务监控体系和横向财务监控体系两个分支体系。纵向监控体系是在公司内部的各层级之间，享有监控权的上级组织或个人对下级组织或个人的监控；横向监控体系是在地位平行的组织或个人之间展开的。公司内部的财务牵制制度应按纵横结合的立体方式设计方能奏效。
主要参考文献：
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[7]冯根福西方主要国家公司股权结构与股东监控机制比较研究[J]当代经济科学，1997，（6）
关键词：基本公共服务均等化制度
经过三十年以效率为导向的改革开放，我国经济发展迅猛，经济总量已经跃居全球第二。然而较高的经济增长率并没能相应带来国民福利的普遍提高，反而产生了收入差距拉大、区域发展不平衡、公平正义缺失等一系列社会经济问题。2006年3月国家"十一五"规划纲要首次提出了基本公共服务均等化的政策目标，以真正达到兼顾效率和公平。
一、基本公共服务均等化的内涵和我国的现状
基本公共服务均等化一般是指全体人民在基本的公共服务领域应该享有同样的权利。均等化不是完全的平均，而是一个相对的概念，是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，这种均等考虑了各地的经济发展等实际因素，允许一定程度公共服务差异的存在，而且兼顾了公平与效率。
中国基本公共服务总体提供不足，且非均衡，结构上义务教育、基础设施、公共卫生、社会保障等存在着城乡、地区、群体的差异且差距较大。最突出地表现在公共服务的资源占有不均、消费水平不均及二元化体制及权益不均。我国基本公共服务的不均等主要包括城乡间的和区域间的不均等，其中城乡基本公共服务不均等比较突出，而且城乡差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，而且更多地反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共服务上，而公共服务供给的不均等又进一步加剧了城乡差距。
二、我国基本公共服务非均等化的原因
1、政府对于基本公共服务的投入不足
目前我国的政府职能转型滞后，尚未实现由"经济建设型政府"向"公共服务型政府"的转型，政府的"缺位"与"越位"状况并存，突出表现在用于公共服务方面的投入严重不足。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业是基本公共服务最主要的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。然而从1993年以来政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不大。科教文卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20.63%下降至2006年的18.06%。
2、各级政府的财权和事权划分不清
目前，我国各级政府之间的职责划分不清晰、不规范，各级政府间事权层层下放，而财权却层层上收。我国基本公共服务的事权像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出，主要由县乡基层财政来承担，例如，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。
3、转移支付制度的逆均等化效应
一方面，转移支付形式过多，一般性转移支付规模过小。目前，世界上绝大多数国家将转移支付分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分，而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，但在我国其只占转移支付总额的10%，因此，均等化作用有限。
另一方面，税收返还的制度设计不利于公共服务均等化。所谓税收返还制度，是指中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，税收额少的地区得到的返还额少。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。
四、实现我国基本公共服务均等化的制度设计
1、建立城乡统筹的基本公共服务供给制度
我国基本公共服务非均等化主要表现在城乡的不均等上。在城市经济水平有了新的发展之后，应该把一部分城市地区所创造的财富用来提供农村公共服务。在以城市补给农村时，注意不能使城市居民的效用水平与原来相比有所下降。还可以通过破除户籍限制和小城镇建设来提高城市化水平，通过财税政策激励企业投资农村，在国企的上缴红利中专门划出一部分用于农村基础设施的建设。
2、健全中央和地方财权与事权相匹配的机制
各级政府财权和事权的匹配才能保障基本公共服务的提供。应该科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。第一要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，没有到位的应当逐步到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出。第二要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出责任。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务，应由中央财政承担；具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任，应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担；地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担。
3、完善财政转移支付制度
健全和完善的政府间转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径。中央对省级政府的转移支付，需要建立统一的标准，按"因素法"建立转移支付制度；省级以下分税制体系应该结合本省实际情况建立因素法转移支付标准为基础的转移支付制度；保证转移支付制度的透明性和规范化；减少转移支付种类，扩大过渡期转移支付规模，在条件成熟的情况下，将现有的税收返还、体制上解补助、工资性转移支付以及农村税费改革转移支付纳入其中，使其成为均衡各地区间、各级政府间财力分配，实现公共服务均等化的主要转移支付形式。
五、结语
我国政府应该以公平正义为理念，建设公共财政，完善财政转移支付制度，给予地方政府更大的财政自，改革预算制度，约束地方政府的生产性建设支出和行政性支出，不断提高公共服务支出水平，早日实现公共服务均等化。
参考文献:
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[4]贾康.区分"公平"与"均平"把握好政府责任与政策理性[J].财政研究,2006(12).
（一）市政公用企业集团的行业特性。
市政公用企业集团是国家、城市政府或城市公共团体拥有全部或部分资本，为市民提供生产和生活基础设施、公用产品和公共服务的国有独资企业法人。该类企业的具体形态还有市政事业单位、股份公司等多种类型，是具有双重性质的特殊企业，即与一般企业单纯追求利润最大化的企业目标不同，它具有双重性质――企业性和公共性：一方面由于处于城市政府（国家或地方公共团体）公有和各项规章制度的监督之下，因而具有与政府一般活动相近似的性质，要服从和实现社会效益最大化的政府目标；另一方面由于它需要通过提供商品和服务确保一定的收入，以及在经营管理方面具有一定的自主性，有努力提高企业内部效率的义务，因而它又具有与企业相近似的性质，其前者称为“公共性”，后者称为“企业性”。
（二）市政公用企业集团财务管理现状。
市政公用企业集团固有的行业特性及庞大的行业跨度，不可避免地造成其在财务管理上过度分权，核心企业驭乏不力，难以从集团整体发展的战略高度来统一安排投资和融资活动，结果是下属企业各自为政、各行其是，追求局部利益“最大化”，不利于集团整体利益的实现。这些体现在投资上，便是整个集团的投资规模失控、投资结构欠佳、投资收益下降、经营风险加大；体现在筹资上，便是整个集团缺乏内部资金的融通，对外举债规模失控，资本结构欠合理，利息支出增大，财务风险加大。这种缺乏一体化的财务管理，阻滞了资源的合理配置和要素的优化组合，使得维系集团的重要纽带――资金纽带松弛，导致了企业集团内部缺乏凝聚力，削弱了集团的整体优势和综合能力的发挥。
（三）市政公用企业集团财务公司管理模式的建立。
为了适应时展的变化，市政公用企业集团应根据自身发展的需要，结合当前的宏观政策和形势要求，针对领域内的微观环境和市场竞争环境，调整集团的财务管理模式，设计出适应新时代企业竞争与发展需要的集团财务管理模式，而为了设计出适应新时代企业竞争与发展需要的集团财务管理模式，需要首先认清当前市政公用企业集团财务管理应该解决的问题：即如何实现财务集中，提高集团的控制力，使集团的财务收支预算得到有效的贯彻落实，减少跑冒滴漏，保证资金安全，提高资金运营效益。因此，市政公用企业集团及其成员子公司的财务管理必须坚持以资本运营为核心的原则，集团中各个具有法人地位的企业，通过资本这样一条看不见的纽带把大家的命运连在一起，无论从事何种经营活动，都必须服从集团资本运营的宗旨，这是集团财务公司管理模式的初衷。
集团财务公司是大型企业集团投资成立、为本集团公司提供金融服务的非银行金融机构，依法具有融资、投资和中介服务功能。该管理模式在我国发展已经有20年的发展历史，从1987年第一家财务公司东风汽车工业财务公司成立到现在已经发展为上百家财务公司，其在加强企业集团资金集中管理和提高集团资金使用效率，为集团成员提供财务管理服务取得了可喜的成绩。
二、搞好市政公用企业集团财务公司运营的基本对策
（一）市政公用企业集团财务公司管理模式应该借鉴国际先进经验。
参照世界500强财务公司管理经验，建立符合中国国情的市政公用企业集团财务公司管理模式，给财务公司更大的经营自，在筹集资金和投资方面要允许财务公司进行良性的“多种经营”。比如办理基层单位和社会其他单位的财务融资顾问、咨询业务；保险业务；贷款和融资租赁；发行企业债券；同业拆借等。
（二）市政公用企业集团财务公司的组建及完善。
财务公司的资金来源主要是集团公司内部各个单位的长期、短期存款和委托存款；结算功能、融资功能、资本运作功能和咨询服务功能是财务公司的四项基本功能。要发挥好这四项基本功能，财务公司必须有一套科学严密的规章制度，要用制度保证各个基层单位以大局利益为重，便于企业集团整体资金的运作。同时财务公司也应该在国家法律法规允许的范围内，进行新产品和新服务项目的开发，新产品和新服务项目要有突出的特点，要具有创新性。比如可以开展社会上其他企业和个人理财咨询业务等。
伴随着现代科学技术尤其是计算机和信息技术的迅猛发展，金融业正面临一场深刻的变革，日益呈现出服务电子化、管理数字化、业务流程无纸化的发展趋势，特别是网络银行的出现引起了银行业经营手段与方式的根本性改变，成为银行在未来竞争中抢占至高点的关键。市政公用企业集团财务公司要高度重视自身的电子化建设，因为它既能极大地提高服务质量，提升服务水平，还可有效地降低经营成本。据有关专家测算，目前网络银行的交易成本只是传统交易成本的三分之一，而且交易速度和准确性大为提高。另外，随着金融业务不断创新，一些新兴金融业务必须以现代科学技术作为支撑才能实现高附加值的业务所占比例的上升，从而提升集团公司的盈利能力。
（三）要协调好集团总部和财务公司的关系。
集团总部要重视、支持财务公司的发展，给财务公司一定的经营自，同时又要加强集团总部对财务公司的监督和管理，增强其“行业自律意识”；财务公司要关注集团总部的整体利益，依托于集团也要服务于集团，既要为各个基层单位服务，又要监督基层单位执行集团公司和国家的法律法规的情况，以实现集团公司利益最大化为理财目标，坚持运营资金的流动性、安全性和效益性。
（四）加强与市政公用企业集团经营管理相适应的财务风险制度文化建设。
市政公用企业集团产生财务风险的原因很多，既有复杂多变的宏观环境所带来的外部风险，也有不同行业竞争程度、不同市场供求关系变化、不同生产经营规模环境、不同企业管理水平等原因所带来的内部风险。市政公用企业集团的财务风险内容主要表现为：筹资风险、投资风险、现金流量风险三种，而且不同的财务风险形成的具体原因也不尽相同。为了有效防范可能发生的财务风险，市政公用企业集团财务公司必须从长远利益着眼，建立和健全集团财务风险防御机制，把企业的财务风险实现组织化运作。企业财务风险的高效管理，得益于企业上下一心的全员参与和制度支撑，财务公司管理层应致力于调查和规划本企业的风险制度文化建设，制度控制和文化引导双管齐下，努力提升企业的风险管理水平。例如财务公司可以单独设立财务风险管理处并配备相应的人员对财务风险进行预测、分析、监控，以便及时发现及化解风险，建立健全风险控制机制。另外，治理结构和内控制度弱化本身就是高风险的表现，因此还要完善公司治理结构，理顺企业内部财务关系，做到责、权、利相统一，提高风险控制能力，实现科学决策、科学管理，形成完整的决策机制、激励机制和制约机制。
（五）要借助行业协会的力量大力提高财务公司员工的业务素质和职业道德。
人才是企业的无形资产，是竞争力的关键因素。21世纪的金融业是以知识为基础的高附加值产业，市政公用企业集团要想在未来的竞争中占据主要地位，必须造就一支高素质、高水平的金融员工队伍。所以，市政公用企业集团财务公司应该加大人员培训力度，分批选派知识面广、年轻有为的员工进行二次学习深造，把那些政治思想过硬、业务能力强、懂经营和管理的同志尽快提拔上来，真正实现“干部能上能下、工资能高能低、人员能进能出”的动态用人模式；同时增强人才引进机制，对一些急需紧缺的专业人才，提供优惠的待遇将他们吸引过来，以达到不断补充新鲜血液、增强企业竞争活力的目的。
（六）努力提高财务公司综合经营实力。
打铁还需自身硬，竞争的实质就是各自实力的较量。尽快壮大财务公司经营实力迫在眉睫，按照现代企业制度的基本框架改进和完善市政公用企业集团财务公司经营管理体制，根据未来市场的变化趋势以及国际金融业的发展方向，调整经营理念和财务公司发展战略，以确保财务公司在未来世界经济、金融一体化的进程中能够保持长期、稳定的发展，使财务公司有可能加强对外合作寻求社会化服务，做到融资有道，经营有路，这样才能真正促进市政公用企业集团的快速健康发展。
三、集团财务公司管理模式的分析
（一）集团财务公司管理模式是一个多级的集中管理模式。
随着现代计算机信息处理技术的飞速发展，国内外企业集团在引入现代化管理手段的同时，在80年代后期开始对原有的财务管理模式进行了彻底的重新设计。特别是1993年以后，在全球掀起以BPR（业务流程重组）为主要内容的管理革命风潮后，全球绝大多数大型企业集团（全球500强中的80%以上）几乎都进行了公司业务流程重组，并建立了集中式财务管理模式。
财务公司管理模式是一个多级的集中管理模式。集团公司各成员单位将财务与业务数据输入后直接通过远程通讯传递到集团财务公司，集团财务公司按不同的岗位职责分别设专人进行审核，审核后进行记账处理。业务正常进行均以年初预算为依据，非常规性的成本或费用支出均要申述理由报集团财务公司批准后执行。
这样，集团总部通过集团财务公司管理模式就能够完全掌握和控制各成员公司的业务与财务信息，通过进行各种成本与收益的比较分析，随时生成合并报表，掌握整个集团的财务状况。
（二）建立财务总监制度。
集团公司应该授权财务公司向各成员公司派驻财务总监，代表集团公司总部对他们的资本运营进行指导、监督、参与财务管理工作。另外，财务总监应该定期轮换。财务总监的主要职责有：
（1）参与重大经营决策，制定管理制度。
（2）参与拟订筹资方案，签批资金收支事项等。
（3）拟订年度财务预算、决算方案，审核财务报告。
（4）组织开展财务会计管理活动。
（5）拟订利润分配方案。
丽江市基本公共服务均等化
一、丽江市基本公共服务非均等化原因分析
（一）经济发展水平差异的影响
由于不同地区所禀赋的自然资源不同，丽江市各区县的经济社会发展水平也因此存在巨大差距。古城区是丽江市的政治、经济、文化中心，旅游文化资源和水能资源丰富。华坪县县内拥有丰富的煤、石灰石、水能及热区资源。玉龙县则是省级扶贫开发工作重点县，永胜县和宁蒗县是部级扶贫开发工作重点县，这三个县都是典型的农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县。经济发展水平高的县区，税源稳定、充裕，政府提供基本公共服务的能力较强，反之则弱。
（二）城乡二元体制的制约
在城乡二元体制的作用下形成的城乡分割的二元公共服务供给体系，使农民分担了更多的基本公共服务供给成本，致使城乡之间在基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务供给方面严重失衡。
（三）财税体制不合理
1.分税制不健全
分税制虽然在中央与地方之间进行了税种划分，但税种划分“重中央轻地方”，在强化中央税收的同时弱化了地方税收，使地方对基本公共服务供给的能力低下。
2.转移支付制度不完善
财政转移支付制度缺乏完善的法律保障，转移支付的对象、数额、方式等容易受到人为因素的干扰。没有建立健全相关的转移支付资金审计监督机制，对转移支付资金的使用缺乏有效的监督。。
3.事权与财权不匹配
《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织法》规定了中央与地方政府各自的权限，但对各级政府的职责并未做出明确和具体的划分，使得中央与地方政府之间的事权出现了一个可以讨价还价的市场。财权逐级上收，事权层层下放，财权与事权的严重不匹配，难以提供均等化、优质的基本公共服务。
（四）投入不足及结构失衡
我国财政支出中用于基本公共服务的比例严重偏低，基本公共服务的财政投入结构不合理，第一，公共财政在地区和城乡之间的投入不均衡。各地区之间，由于经济社会的发展水平不一，财政能力悬殊，基本公共服务的投入存在很大的差别。第二，公共财政在生产性公共服务方面和社会性公共服务方面的投入不均衡。
（五）供给模式单一
长期以来，我国的基本公共服务主要由政府供给，尽管这种模式有利于财政资金的统筹安排，但也存在明显的弊端。一是筹资渠道单一，资金投入不足。二是政府包办，基本公共服务供给效率低下。
（六）决策方式不科学
现阶段的基本公共服务供给采取“自上而下”的决策方式，最需要基本公共服务的农民没有充分的话语表达权。在基本公共服务的供给决策过程中，政府成为基本公共服务需求的代言人，公民参与基本公共服务供给决策的途径有限，日益多元化、高标准的基本公共服务需求y以得到有效满足。
（七）缺乏监督激励机制
社会参与度不高，非政府组织、社区组织等还未完全成熟，相关法律制度不够健全，导致基本公共服务供给缺乏有效的监督机制。尚未制定全国统一、明确具体的基本公共服务评价指标体系，难以客观地评定基本公共服务的均等化程度，也就难以有效地将基本公共服务的供给情况纳入政府绩效考核体系。缺乏有效的监督激励机制，最终将使得基本公共服务的供给与需求脱节，数量和质量低下。
二、推进丽江市基本公共服务均等化的政策建议
（一）大力推进丽江市的经济发展水平
大力发展经济是落后地区增加政府财政收入的直接途径之一。财政收入增加了，政府才能更好的发展社会事业，不断提高基本公共服务的供给水平，最终实现基本公共服务均等化。积极实施“一核一区两片一带”发展规划，优化空间布局，培育区域新亮点，在文化旅游、清洁载能、高原特色农产业、生物医药大健康等重点领域培育产业集群。深化行政体制改革，加快供给侧结构性改革，加快国资国企改革，推进财税金融体制改革，深化农村综合改革，统筹推进教育、科技、审计、医药卫生、社会保障、就业创业、城乡户籍等改革，抢抓机遇促开放，主动服务和融入“一带一路”、长江经济带、孟中印缅经济走廊等国家战略，深化与川滇黔、滇川藏毗邻地区的交流合作，积极推动金沙江对内开放合作经济带建设。
（二）加快形成制度统一和惠及全民的基本公共服务体系
建立城乡一体化的就业制度、社会保障制度。将农村劳动力就业纳入国家整体就业规划，打破城乡、地区之间的就业壁垒，建立跨城乡跨地区的、统一的劳动力市场，制定平等就业政策，逐步将城镇失业人员的就业培训政策惠及到农村劳动力身上。
（三）完善财税体制
改革现行税收管理体制，合理界定中央与地方政府的税收管理权限，并考虑将管理权限适当下放，以调动地方的积极性，促进地方经济发展。完善税收管理体制，完善转移支付制度，合理划分政府间的事权与财权。
（四）提高基本公共服务支出比重并优化财政支出结构
提高基本公共服务支出比重，建立健全基本公共服务支出稳定增长机制，使基本公共服务支出和基本公共服务均等化标准随财政收入增长而逐渐增长。优化财政支出结构，进一步调整公共财政支出比例，合理分配公共财政资金。
（五）实现基本公共服务供给主体与供给方式的多元化
引入市场竞争机制，实现基本公共服务供给的市场化与社会化，提高基本公共服务供给效率。鼓励社会多方面力量参与基本公共服务的供给，实现政府与社会的良性互动。
（六）完善基本公共服务决策参与机制
提高公民参与基本公共服务决策的组织化程度，以组织表达形式为普通公民搭建一个平台，增强需求表达的力度。疏通公民参与基本公共服务决策的利益表达渠道，广泛推行项目公示制，将基本公共服务投入的政策、目标、资金等进行公示。
（七）强化监督激励机制
1.强化监管机制
强化基本公共服务项目资金使用情况的监督和管理，提高资金的使用效率，保障基本公共服务的有效供给。加强人大、审计部门、传媒和公众对政府监督和问责，形成多层次的基本公共服务监管体系。
1.苏南城乡公共服务均等化的双重性：既是全国先行区，也是现代化短板所在
苏南地区作为我国经济最发达的地区之一，城乡公共服务均等化水平整体上处于全国领先水平。近年来，苏南五市以基本公共服务均等化为目标，积极调整、优化财政支出结构，将更多的财政资金投向公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体系、社会保障、公共就业、保障性住房等公共服务领域，同时引导和调控社会资源向欠发达地区特别是农村地区倾斜，推动各项社会事业快速发展，基本公共服务均等化水平不断提高，取得了丰硕成果。但以基本现代化指标衡量，相对于其他指标，其公共服务在投入数量、公平程度等还处于比较靠后的位置，与现代化的要求存在不少差距。主要表现在：城乡之间的基本公共服务水平差距明显，基本公共服务设施、基础教育、社会保障水平、医疗卫生资源配置在城乡之间存在较大差距；不同群体之间享受的基本公共服务不均衡，外来务工人员难以充分享受基本公共服务，等等。可以说，苏南建设匹配现代化标准的、覆盖城乡的公共服务体系依然任重道远。
2.苏南建设匹配现代化标准的城乡公共服务均等化面临的改革难点
城乡空间集聚发展存在制约因素，城乡公共服务均等化供给难度增加。苏南作为经济较为发达地区，区域城市化进展具有特殊性，突出表现在：一是户籍非农人口增长对城市化贡献度有限，二是乡村大量从事非农产业人口并未向城镇集聚。从经济动因来看，经济发达地区农村相对富裕，大量外来人口给本地居民带来可观的房租收入，农民向城市迁移的意愿较弱；从公共服务水平来看，经济发达地区交通发达，乡村与城市联系方便，接受城市公共服务也较为便利，城市生活吸引力较弱。同时，农村赋予了农民对土地的永久使用权，土地成为农民获益的资产，在当前土地资源紧张、土地经济效益越来越高的背景下，农民不愿放弃土地资产。这种在特殊情况下产生的“逆城市化”现象如不加以有效引导，将制约城乡空间的集聚发展，有碍城市现代化水平的全面提升，也将增加进一步提升城乡公共服务均等化供给的难度。
基本公共服务“供给不足”与“享受不均”并存。从实践来看，苏南城乡基本公共服务不仅存在“供给不足”的问题，也存在“享受不均”的问题，非均衡或非均等性问题突出。具体分析，随着城市化进程的深化，特别是城乡一体化深度推进，公共服务需求的主体不断扩大，其中城镇中低收入群体、外来人口、农村居民成为基本公共需求的主体，他们对医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈，对公共服务的质量要求也越来越高。同时，由于公共需求差异性的存在，在现有的政府供给导向型基本公共服务供给模式下，政府供给结构与公众需求结构存在明显的偏离。例如，公共服务资源分布不均衡，城乡及区域发展差距仍相对较大，即使在农村的不同地区也呈现出显著的差异与不平衡性。
供给渠道单一，公共资源配置还存在缺陷。在公共服务供给渠道中，政府是主导力量，社会力量尚未得到有效利用，市场机制还有发展空间。公共服务走向社会化是其满足城乡居民不断扩张的公共服务需求的必由之路，尽管现阶段可以依靠政府强势推动，但长期而论，必须依靠发达的社会组织与志愿服务，以及对市场机制的充分利用。但目前，苏南大多数社会组织规模有限，自我发展能力薄弱，在公共服务供给方面很难承担起主要责任。此外，在市场机制方面还有广阔发展的空间，如私人医疗机构、私立教育机构并不发达，丰厚的社会资源尚未得到充分利用。另一方面，政府主导下的公共资源配置存在不合理之处，例如，在公共福利资源方面，政府的福利拨款往往只投向公立福利机构等，对民办福利机构缺乏具体的公共资源配置，从而影响了社会力量兴办福利事业的积极性。在教育资源配置方面，流动人口规模庞大，农民工子女虽然明确了就近入学并享受公平教育机会的政策，但因农民工集中居住地需要入学的适龄儿童多，造成当地中小学校的负担加重，而一些知名中小学校也对农民工子女更具吸引力，大量农民工子女涌入，亦打破了原有的平衡，造成现有教育资源设施负荷加重。
破解城乡二元体制的成效显著，但深层次矛盾依然存在。城乡二元体制是造成公共服务非均等化的制度性根源。尽管苏南已全面推进户籍制度改革，农村人口向城镇流动相对自由，但与之相配套的社会保障、医疗、教育、就业以及城市基础设施等方面的改革并没有完全到位，城乡分割的体制并没有彻底打破，致使进城农民难以及时转为城市居民。造成的结果，一方面是没有实现通过城市化转移农村剩余劳动力，减少了人口集聚因素对苏南城市化可能的积极意义，同时也削弱了城市化对苏南整个经济社会发展的进一步推动；另一方面，导致了城市中新的二元结构，加剧了城市各群体的对立和冲突，增加了城市社会不稳定因素，进一步扭曲了城乡公共服务的供需格局。
二、苏南城乡公共服务均等化的模式选择
1.现代化国家推进基本公共服务均等化的主要模式
发达国家在实现现代化的进程中，形成了两种基本公共服务均等化的发展思路：一是重在保障政府“供给能力”的思路，主要包括财政收入均等模式、收支均衡模式；二是重在保障居民在事实上获取大致均等的公共服务，主要包括公共服务标准化模式和基本公共服务最低公平模式。
财政收入均等模式。该模式强调中央政府要根据各地人均税收水平进行均衡拨款，并酌情对财力薄弱地区进行一定的转向补助，以确保各地方政府在提供公共服务特别是基本公共服务上的供给水平大致相当，代表性的国家为加拿大和德国。
收支均衡模式。该模式主要适合地区发展差异较大的国家，中央政府以地方财政收不抵支的缺口作为向地方政府进行转移支付的依据。相对于财政收入均等模式，该模式综合考虑了地方财政收支平衡状况，可使财政转移支付更具针对性，但计算过程也更复杂，代表性国家为日本和澳大利亚。
公共服务标准化模式。该模式强调中央和上级政府承担两个方面的职责：一是颁布公共服务的设备、设施和服务的标准；二是针对各地方财力进行专项转移支付。该模式主要适合国土面积较小、区域间经济发展水平差异不大的国家，代表性国家为保加利亚。
公共服务最低公平模式。该模式强调中央政府的职责是制定各项公共服务的最低提供标准，并通过多级政府分担经费保障地方政府有提供最低标准服务的能力。同时，允许并鼓励有条件的地区，根据地方政府的财力状况，为本地区居民提供品类更多、质量更优的公共服务，但所需经费需地方政府自己加以解决。该模式主要适用于中央财力有限、地区差异大的发展中国家。
2.现代化导向下苏南城乡公共服务均等化的模式选择
上述四种模式中，财政收入均等模式和收支均衡模式主要适用于解决区域差距问题，可有效保障全国居民享受大致均等的公共服务，但需要全国多数地方财力较强，且中央财力也能弥补少数地区的财力不足。公共服务标准化模式在区域间、城乡间采用同一标准，最能体现公共服务的普惠性，但可能会超出财政承受能力。最低公平模式中所能达到的公共服务水平较低，但中央财力要求较低，且能保障必要的“底线公平”。苏南地区在前期推进城乡公共服务均等化中所遵循的基本是最低公平模式，这既顾及了现实财力的可能性，又为不断提高最低标准留下空间。在建设现代化示范区的探索中，随着整体经济实力和地方财力的增长，苏南不能满足于最低公平模式，而应在此基础上，提高均等化的覆盖范围和运作标准，为率先实现区域现代化提供高水平的公共服务支撑。
在现阶段，苏南要确立与基本现代化新内涵新标准相适应的公共服务均等化改革指标：在发展阶段上，从重点实现基本公共服务的广覆盖的初级阶段，转向重点实现城乡基本公共服务均等化的中级阶段，再适时转向实现全体居民基本公共服务均等化的高级阶段，各阶段工作重点分别是扩大关键项目覆盖面、健全基本公共服务体系、实现基本公共服务主要领域按需供给；在内涵上，在国内率先基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的一致和水平的大体均衡，居民平等享有公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等基本公共服务；在标准上，在国内率先实现基本公共服务普遍覆盖，率先建立城乡统一的基本公共服务体制，率先实现省内各地区基本公共服务财政能力均等化，率先建立基本公共服务多元化供给机制，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中上等发达国家水平。
三、现代化导向下苏南城乡公共服务均等化改革的深化路径
共创现代化改革示范区，在改革红利释放中推进城乡公共服务均等化。苏南应抢抓现代化建设示范区的战略机遇，共创现代化改革示范区，大胆探索新路，锐意推进改革。研究制定城乡公共服务均等化体制机制改革路线图，对基本公共服务不均等所产生的各类问题进行重要性排序，区分存量问题和增量问题，对制度设计问题进行调整。按增量优先、存量分步解决制定改革路线图。如在制定基本公共服务均等化标准时统一城乡标准，解决制度设计问题和人口流动遭排斥难以融入当地社会问题，而对存量的城乡差异通过城镇化、增强农村基本公共服务能力等多种途径解决。
重视制度设计和法规建设，推动城乡公共服务重心下移。由于改革面临的情况更加复杂，涉及利益格局的深刻调整，为确保改革过程中有法可依和顺利实施，统筹考虑苏南现阶段的现实基础和发展趋势，更加注重制度设计和总体规划，更加注重法律法规的健全和完善，更加注重政策措施的配套和落实。推动公共服务重心向基层转移，建立区（县级市）政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。地级市政府制定公共服务体系的制度设计、总体规划和政策体系，赋予基层政府更多的公共事务管理权，健全与基本公共服务均等化相匹配的财政转移支付制度；区（县级市）政府按权责范围组织公共服务的实施，结合地区实际和辖区居民需求，探索创新具有地方特色的公共服务体制，为公众提供多层次、多样化的公共服务。
以户籍制度改革为突破口，促进城乡公共服务高水平均衡。建立城乡一体的公共服务制度，必然是统筹城乡中消除制度障碍的关键环节。重点要通过户籍制度改革，彻底剥离附着在户籍上的不平等的公民权和社会福利权，改变城乡二元制度和政策以及城乡分治的管理模式，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度，实现城乡居民依法自主选择居住地，在实际居住地登记户口，享受基本公共服务和其他基本权利。
构建多元化供给机制，提升城乡公共服务的供给效率。积极构建城乡公共服务均等化的多元供给机制，按照“公益政府承担、福利社会承担适度补贴、经营探索市场化供给”的思路，合理区隔政府、市场、社会在基本公共服务供给中的责任，明确政府、村自治组织和市场主体在农村基本公共服务中的供给责任，形成“政府主导、市场参与、社会协同”的基本公共服务多元供给机制。通过分类供给机制，明确城乡基本公共服务均等化的范围与标准，促使政府由基本公共服务的直接生产者转变为间接保障者，以便政府集中人财物增强城乡基本公共服务供给能力，提高城乡基本公共服务的水平。
以非户籍常住人口与当地城乡户籍人口享有同等待遇为目标，推进公共服务向常住人口全覆盖。各地要统筹城乡居民公共服务，逐步实现户籍常住人口与非户籍常住人口基本公共服务一体化。依据省内城市化趋势和人口迁移特点，规划布局建设一批基本公共服务设施，提升区域新增人口公共服务水平，促进人口集聚、产业发展和城市化水平。重点保障非户籍常住人口最迫切的基本公共服务，在义务教育、就业服务、最低生活保障方面、卫生医疗保障等领域优先安排资金，确保非户籍常住人口基本生活需求得到基本满足，努力实现非户籍常住人口与当地城乡户籍人口享有同等待遇的基本公共服务。
