我国环境污染纠纷的处理方法
本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统
一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。
据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费税、自然资源开发费税、生态补偿费税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
近年来，我县随着国民环境意识的提高，因环境污染引起的投诉、纠纷量逐年上升。我局于1999年成立，1999年信访投诉、纠纷案才22件，2009年信访投诉、纠纷案70件，增长218.2%，目前仍呈递增趋势。如何有效解决因环境污染而产生的当事人之间的民事纠纷是值得人们思索的问题，这不仅关系到当事人能否享受应有的环境权益，关系到导致纠纷的扩大化和严重化，影响社会安定等问题。现就探讨改善环境纠纷行政处理制度，建立多元化的环境纠纷解决机制问题提出粗浅看法。
一、行政处理环境纠纷现状
行政处理环境污染民事纠纷的概念、方式的理解，主要有二种倾向：一是行政处理即指行政调解，行政机关根据当事人的请求，居于双方当事人之间，对环境纠纷进行调查，并进行调解，促成当事人双方签署协议，自动履行协议。调解协议是当事人相互间意志妥协的结果，行政机关在协议中既无利害关系，也不直接体现其意志。二是行政处理包括行政调解和行政裁决二种方式。对环境纠纷的处理主要有以下几种途径：纠纷双方自行和解、调解解决、请求行政处理、仲裁解决和诉讼解决。以前，环境行政机关在处理环境污染民事纠纷时，大都采用“以调解为主，在调解不成的情况下，或宣布调解失败，或作出行政处理决定”的方法。
实践证明，对一些较为严重的环境污染纠纷很难通过调解使当事人双方达成调解协议，在行政调解无效的情况下，及时作出行政处理决定，是一种行之有效的方法。
我们现在处理纠纷案实践中，信访和投诉的大部分环境纠纷已调解结案，事实上，只能说大部分已结案，但并不是有效解决，只是污染纠纷受害方无奈地接受了结案，因为未解决，所以反复投诉，甚至发展到企群纠纷，甚至是暴力冲突，影响社会的安定团结。污染纠纷的有效解决,单纯通过调解方式的毕竟是少数。由于调解解决是建立在双方当事人合意的基础之上的,致害方一般都要强于受害方,作为弱者的受害方要与其达成合意解决是很困难的事;缺乏合意,则解决纠纷就无从谈起。为了有效解决环境纠纷,较多采用多种方式。解决环境纠纷过程中,我们行政主管部门在环境管理中依法行政,而致害方为了自己的利益,一般采取尽量拖延时间的办法,动用行政复议和行政诉讼的方式,钻法规的空子,想尽办法继续营业,直至最后被“停止营业”;其间可能经过一至二年时间。所以居民饱受噪声、振动、热气和油烟污染之苦，投诉不断。
二、行政处理污染纠纷存在的主要问题
（一）行政处理污染纠纷的法律、法规和政策不够完善。由于缺乏法律程序上和有关政策的依据，使得行政处理纠纷在实际效果上还有待更好地探讨。目前，中国关于环境纠纷行政处理的规定十分简单，对起诉人的资格、证据的收集、因果关系的确定、损害赔偿的计算、停止污染侵害的方式、污染受害者在无力起诉时的帮助等等，都没有作出专门的规定。由于环境纠纷处理立法的不健全，就使环境纠纷的解决在中国变得十分困难。
我们国家的环境保护政策和决定，都属较有影响力的政策，且都是政府在一定阶段的环境保护的总政策，但都没有提及环境污染纠纷的处理问题。这说明，政府及其管理部门，考虑环境保护行政管理多，而考虑行政处理环境纠纷少，未摆上议事日程。
（二）环境纠纷处理机构和人员编制、经费来源不足。要真正行使职权的独立性和中立性，就应保障机构和人员编制、经费，从而提高行政处理公害纠纷的公正性和权威性。
（三）行政处理污染民事纠纷效果并不理想。由于缺乏完善的法律、法规依据和专门的行政处理污染纠纷的机构，加上行政执法部门缺乏齐抓共管的意识和有效的配合机制，所以实践中行政处理污染纠纷解决的效果并不理想。举一实践中投诉量较大的餐饮业油烟扰民的问题。我县常年污染投诉量约占1/3以上的餐饮业油烟扰民的处理过程中常常发现，对餐饮业环境污染问题进行处理的同时，工商行政管理部门仍对没有办理环境保护有关审批手续的餐饮业颁发营业执照的现象仍然存在；餐饮业的业主仍认为，他们都有工商行政管理部门颁发的营业执照、卫生行政管理部门颁发的卫生许可证和税务行政主管部门颁发的纳税登记证，就是合法业主；而我们环境保护部门却认为他们是违法经营。这种现象说明行政执法部门虽同为政府成员，但由于互相之间缺乏有效的配合机制，结果引发的是加剧了餐饮业环境管理的难度和执法成本。被油烟污染干扰正常生活的居民只能久盼问题的解决，引发投诉不断，其间重复投诉，处理效果不理想。油烟污染纠纷处理的例子表明：要取得较好的处理效果，不仅要有重要的法律、法规及政策和健全的执行机构作保障，还需执法等有关部门齐抓共管，有效协调，才能够在实践中取得污染纠纷行政处理的较好效果。
分析以上阐述的我县环境污染民事纠纷行政处理现状产生的主要原因：一是需要创造性地开展工作，必须在体制、机制上改革创新，因循守旧、循规蹈矩将一事无成；二是环境保护面临极好发展机遇，仍有一些同志思想准备不足、存在畏难情绪；三是执法不到位。客观因素是环境法律法规原则性规定多、可操作性的细则少，行政手段多、经济手段少，法律手段不硬、处罚过轻；主观因素是执法不到位、行政不作为的现象较为普遍；四是体制机制不完善。污染治理市场化机制发育滞后；跨界污染的区域协调机制不完善；生态补偿机制、可持续生产与消费引导激励机制等适应市场经济的环境保护长效机制尚未建立；环境标准不完善，重视程度也不够，研究基础薄弱，科学性有待加强；五是能力不足。环境监测与统计的准确性和及时性不够，环境信息基础设施建设滞后、公开程度低，环境应急体系不健全，基层环保人员、经费和装备不足；六是没有充分重视社会监督，在充分发挥舆论引导、鼓励公众参与方面还有待加强。这些不足之处与实践中存在的行政处理环境污染民事纠纷效果并不理想的问题有密切联系。
三、对策
关键字： 环境民事纠纷 行政处理 行政调解
根据我国环境保护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的请求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门处理。然而，对于该“处理”的法律性质，目前的法律一直没有明确。具有代表性且针锋相对的观点主要有两种：一是环境民事纠纷行政调解说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政调解，不具有法律约束力；二是环境民事纠纷行政裁决说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为，有法律约束力。笔者认为，对我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处理，影响到对纠纷处理结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研究和澄清。
一、我国环境民事纠纷行政处理机制的现状概览
（一）我国解决环境民事纠纷的主要途径及其评价
随着环境问题的加剧和公民环境意识与维权意识的不断提升，环境民事纠纷也不断增加。现阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研究，值得关注的是既有的纠纷解决机制是否具备化解纠纷的能力。
在我国，受到环境污染危害的人解决与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以通过以下五种途径解决：
1. 双方平等协商解决。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的基础上，约定互相让步，签订协议，解决双方之间的争议。用这种方式解决环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。
2. 调解解决。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商，达成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且是解决纷争、增强人民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性色彩较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强制性，调解结论的实施不能得到法律的保障。
3. 申请行政机关处理解决。根据我国《环境保护法》第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以通过申请环境保护行政主管机关做出行政处理决定的方式解决。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷时需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实践中，往往会出现多个行政机关都处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象2.
4. 仲裁解决。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只要涉及到财产权益，纠纷当事人可以根据我国《仲裁法》的规定，达成协议之后，向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的持续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白”的仲裁书不能全面考虑到纠纷涉及的利益，由仲裁机关解决不能算作一个适宜的选择。
5. 诉讼方式解决。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提讼的方式使其争议得以解决的情况，具体包括以下两种：以污染者为被告进行民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进行行政诉讼。诉讼是解决环境纠纷最正式的途径。然而，考虑到环境民事纠纷当事双方实质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。
（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的主要法律依据及其评价
我国环境民事纠纷行政处理机制的法律依据，主要包括《宪法》有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法律的有关规定，并与《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等密切相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源保护法律明确规定：原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政裁决的途径，且此类行政裁决不以当事人的申请为前提，有关行政机关得主动进行处理3.
根据我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：（环境污染损害） 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。《水污染防治法》（1996 年修改） 、《大气污染防治法》（1995 年修改） 等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992 年1 月31 日，全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第41 条第2 款的答复”中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判。
然而，《固体废物污染环境防治法》（ 1995 年） 、《环境噪声污染防治法》（1996 年） 和《大气污染防治法》（2000 年） 却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提讼。”有学者认为，后者将行政处理环境污染损害赔偿民事纠纷的范围缩小，处理的方式被强调为行政调解，从立法上回避了在处理固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处理决定的方法4.
综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为罕见。而且，关于环境行政调解和环境行政裁决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处理机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境民事纠纷行政处理机制弊病的根源。
二、我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析
（一）我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性
环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性主要体现在以下几点：
其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改等。除了对当地环境状况、环境问题和企业排污状况最熟悉之外，环境保护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果。
其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷的解决而言，恰恰是最招致批评的5.因为环境纠纷具备涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-takes-all”或者“ win-or-lose”的司法判决6.这是因为，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益可能都有其合理性，而唯独缺少社会利益的代言人。在解决纠纷双方争议的过程中，环境保护行政机关可以把社会利益考虑其中。
其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进行而且可以大大节省经济成本。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不管对当事人还是对整个国家而言，成本的节约显而易见。
最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生发展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓厚的行政化色彩。自环境法制建设之始，我国环境法制的建设与发展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推动。整个环境法律体系中，行政性的处罚条款比比皆是，而有关公民环境权益保护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心理一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。
（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性
与适应性比较，我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性并不突出，具体可归纳为以下几点：
其一， 法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处理问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、清晰。不同的环境保护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔业污染纠纷时，渔政监督管理机构和环保部门就常常互相推诿7.另一方面，关于行政机关处理环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处理的方式解决纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者健康造成了一定的影响，尚没有形成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处理方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律依据为理由，拒绝当事人提出的解决纠纷的请求。
其二，行政机关自身的局限性。在较不发达地区，污染企业往往同时是当地政府重点保护的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的状况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业可能存有内心的偏袒。此外，由于行政工作人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的解决，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。
其三，对法治不利的社会效果。行政处理纠纷可能形成各种不一致的结果，虽然我国没有遵循先例的司法传统，但是如果不能形成一个大致相同的社会期待，使纠纷的处理结果成为一个可期待的目标，这对法治的建立和发展也会产生或多或少的破坏力。
三、环境民事纠纷行政处理机制的构建
（一）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路
由于法律的逐步健全和公民法治意识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却基本保持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。解决积案问题只有两条途径，一是扩大法院规模，二是促使案件分流到法院之外解决。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的考虑，多数国家在处理类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR（Alternative Disputes Resolution）因势就利，获得了蓬勃发展9.
建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决社会纠纷、节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障体制的完善10.但是，必须注意的是，诉讼外纠纷解决方式一方面为实现环境民事纠纷的迅速与公正解决起到了积极的效果，另一方面，以谈判为运作基础也使其适用淡化并模糊了环境民事纠纷中法律责任的查明，导致不少民事纠纷的解决成了妥协的产物。因此，从切实维护环境受害者的合法权益并完善我国环境法体系的角度出发，笔者认为，应在我国倡导环境民事纠纷行政处理机制的适用，从而达到明确责任解决纠纷的目标。
构建我国环境民事纠纷行政处理机制涉及的问题主要有以下几个方面：
其一，行政处理能否以及应否作为环境民事纠纷诉讼解决的前置程序。现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境保护行政主管部门“处理”或者“调解处理”，法律没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，不能充分发挥行政机关在处理环境纠纷中的作用。考虑到应该把纠纷解决方式的选择权赋予纠纷双方当事人，因此，不应当规定行政处理程序为必经程序。但是，一旦纠纷双方选择了环境保护部门进行行政处理解决纠纷，就应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害者不断收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识的欠缺。
其二，跨行政区的环境损害赔偿纠纷处理问题。对跨行政区的环境纠纷，现行的环保立法只概括规定了通过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调解决制度，没有明确规定具体的解决程序。而且，法律对于这类纠纷没有诉讼救济的规定，不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行11.因此，应当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的解决规定更具体的救济程序。
其三，各种环境民事纠纷处理方式的程序、效力；纠纷处理机关的取证规则、停止污染侵害的措施、赔偿损失的原则和范围以及损失的具体计算方法；环境纠纷行政处理与诉讼制度的衔接等等问题，都是环境民事纠纷行政处理机制应该明确的问题。关于行政调解和行政裁决的各自适用范围，笔者认为应该进一步明确。行政调解应该主要针对“赔偿金额的纠纷”，对“赔偿责任”的认定不能适用调解，这是由环境民事纠纷的性质和环境保护行政机关的职责决定的。环境民事纠纷的合理解决必须以污染或者破坏行为的发生以及法律责任的明确为基础，否则，所谓的纠纷解决只能是和稀泥，双方当事人很难切实履行协议；环境保护行政机关也不能在纠纷解决和处理的过程中达到加强环境管理、最终达到保护环境的目的；对整个社会秩序而言，更是害莫大焉。只有在明辨是非的基础上分清纠纷双方各自的法律责任，才能达成使双方当事人都比较满意的调解协议，从而有利于调解协议或者裁决决定的自觉履行。
其四，环境的处理。环境直接影响环境民事纠纷行政处理的案源，在整个机制中应该受到重视。日本的《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导12.我国台湾地区的《公害纠纷处理法》也规定：各级环境保护主管机关应设置专职人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，直到陈情人申请调处或裁决13.1997年，我国国家环境保护总局于了《环境办法》，其中第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境工作机构或者指定其他机构负责环境工作。”笔者认为，这一点能否得到落实对构建一个完善的环境民事纠纷行政处理机制而言至关重要。
笔者认为，虽然纠纷解决途径的多样化已经成为一种合理的趋势和势不可挡的潮流，但正如不是所有的纠纷都适合通过法院诉讼的方式解决一样，行政处理机制也不会适合于所有的环境民事纠纷。这一点，正是构建我国环境民事纠纷行政处理机制的立足点。
（二）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的建议
鉴于环境民事纠纷行政处理机制对解决环境民事争议的适应性，建议在我国建立隶属于环境保护行政机关内部的环境纠纷行政处理的专门处理机构，分为国家，省，地市三级，各自在本辖区有管辖权。组成人员应当包括有相当丰富环境纠纷解决经验的行政人员、专家、环保社团的人。环境纠纷行政处理机制为纠纷双方当事人自由选择的纠纷解决方式之一，不作为环境民事诉讼的前置程序，但是应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。当事人对行政裁决不服可以在规定时间内（比如15日内）提起民事诉讼，法院受理民事案件时可以直接适用行政机关提供的证据；如果当事人对行政裁决过程中行政机关的违法行为不服而提起行政诉讼，这种诉讼实际不属于环境诉讼的类型，法院按照一般的行政诉讼受理。
如何在公平与效率、自由与秩序之间寻求最佳平衡点？这是纠纷处理机制的研究者们必须不断反思的问题。如何保证“从对抗走向对话，从抗争走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢”？14这是环境纠纷解决机制的研究者们更应该深思的问题。法学理论的选择将会对制度的构建产生巨大的影响。然而在中国，理论的薄弱却不可避免的波及立法。虽然近20 年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据15.然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，环境纠纷解决机制理论中诸多未解决的问题在实际的操作中亦不断的凸显，对该理论的研究还应进一步加强16.
参考文献：
1 王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版，第73 页。
2 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。
3 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。
4 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。
5 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第44页。
6 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第46页。
7 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。
8 赵明：《美国ADR 对中国纠纷解决资源利用的启示》，载于《湖南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。
9 [日]小岛武司、伊藤真编：《裁判外纷争处理法》，有斐阁1998年1月出版，第9页。
10 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的重构》，法律出版社，2000年版，第345-346页。
11 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》（中国政法大学学报），2000年10月。
12 原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年版，第115页。
13 吴嘉生：《环保纠纷解决之研究》，台湾中兴法学出版社，1998年版，第53页。
14 美国仲裁协会（AAA）出版的《Dispute Resolution Timeless》和《Journal of Dispute Resolution》中的表述，转引自范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社，2002年版，第7页。
一、民法学与环境法学的沟通是完善环境污染侵权责任制度的客观要求
环境污染侵权是伴随着工业化及其发展而出现的一种特殊侵权行为，不仅直接造成环境污染和生态破坏，而且往往会以受到污染或破坏的环境为媒介，造成对他人人身、财产等合法权益的侵害。因此，在世界不同法律文化背景之中，有关环境污染侵权责任问题的法学理论和法律实践在民法、民法学以及环境法、环境法学中，都占有重要的一席之地。同时，在国际法和比较法领域，它也越来越多地受到各方面的关注［1］73。
一般而言，应对现代社会环境污染侵权问题的法律，实际上是以民法中的人身权、财产权的民事法律保护和民事法律救济为起点形成和发展起来的，环境污染侵权责任的形成和发展也主要是从民法中的侵权法理论和实践中脱胎而来。具体而言，英美法系国家的环境污染侵权责任法主要是从普通法中的妨害行为法演变而成，大陆法系国家的环境侵权法主要是在干扰侵害法的基础上发展而形成，日本的环境污染侵权责任法则是起源于公害的无过失责任法［2］1。通常所指的民法是指近代民法，是适用于全体人的法、一个无等级社会的法［3］15。民法中，人的形象根植于启蒙时代，是尽可能地自由且平等、既理性又利己的抽象的人，是“兼容市民及商人的感受力的经济人”(古斯塔夫语)［4］。这决定了民法的价值判断必然以个人为中心，以权利为本位。近代民法建立在私法自治的基础上，其伦理基础即人的相互尊重，旨在保障每个人的存在及尊严。借助于康德的道德训诫来表述，民法的目的是:“人之为人，其自身系属目的，不得仅99以目的使用之。”［5］35民法属于私法的范畴，调整平等主体之间的民事法律关系，以个人为法律的本位，以意思自治为基本原理。由于民法是现代社会生活的法律基石，在一国的法律体系中，民法是与社会生活最为贴近的法律部门，并理所当然地成为了解决平等主体之间因环境污染而产生的侵权冲突和纠纷的基本法律手段。换言之，因环境污染而造成的个人乃至群体的人身权、财产权的侵害，是民法对于环境问题作出回应的直接原因。环境问题既向传统民法、民法学提出了严峻的挑战，但也为民法、民法学的创新与发展注入了生机和活力［6］251。民法需要适应快速变化的社会生活，反映环境保护这一社会实践的客观要求，并在发展中变革传统民法的理论和实践。
与此同时，当代环境危机在人类社会经济生活各个领域、各个方位的日益凸显，使得传统的民法理论和实践在解决因市场失灵而产生的环境污染问题时显得力不从心。由于民法的私法法律视阈的局限性，以及其采用的私法手段解决环境污染侵权问题的事后补救、司法消极干预、诉讼效力限制等方面的限制，使得单纯地运用民法手段难以充分适应环境保护社会实践的现实需要。由此，以专门调整环境保护社会关系和解决环境问题为己任的环境法应运而生。在这个新兴的环境法律部门中，包含着以公法管制为特征的大量预防和控制环境污染的法律理念和制度。尽管如此，环境法仍然不可避免地关注到民法所关注的环境污染侵权责任以及对污染受害者进行民事法律救济的私法问题。实际上，环境污染侵权民事责任理论不仅是环境法形成和发展过程中最早引起学者关注的、与民法相关的研究领域，而且，与民法相关的环境法律问题仍然一直是环境法学者研究和关注的重点［7］。
面对我国环境污染侵权责任问题的现实挑战，环境法既要依托于民法相对成熟的理念、制度和方法，同时还需要透过其独特的部门法视阈，对环境污染侵权的传统私法救济手段进行修正、补充和完善，并提出一些新的法律解决方法和路径。例如，民法视阈中的环境污染侵权责任主要是为了使污染受害人的合法人身、财产权益获得弥补和赔偿，而环境法视阈中的环境污染侵权责任除了考虑对污染受害人的民事法律救济之外，还注重考虑环境污染的预防和建立环境污染的社会安全保障机制。又如，为了有效地、及时地解决层出不穷的环境侵权纠纷，环境法中环境污染侵权救济机制需要摆脱单纯的私法视阈的局限性，并通过杂糅公法手段和私法手段，发展并演化出一些新的环境侵权行政救济机制和环境侵权法律责任形式;其结果是，环境污染侵权责任社会化的思路被逐渐引入到环境法理论和实践之中，有关保险制度也出现在环境法视野之中。
当前，随着环境污染事件的频繁发生及其影响程度和范围的不断扩大，环境污染侵权责任问题已经成为我国社会经济快速发展过程中的一个突出社会问题，对我国环境法治建设构成了严峻挑战，从而日益成为民法学和环境法学共同关注的一个重要课题。有学者认为，我国现阶段对环境侵权民事责任的研究，主要集中于对污染环境和破坏资源造成的损害进行赔偿的侵权救济领域，重点关注归责原则、举证责任、因果关系和责任范围等问题，侵权责任社会化的思路最终被引入有关的环境侵权领域，从而推动了民事侵权理论的发展［7］。由于民法学和环境法学对环境污染侵权责任问题的不同法学视阈的存在，两个学界之间的沟通与互动成为完善我国环境污染侵权责任制度的客观要求。对于这一问题的共同关注，以及寻求解决这一问题的公平、合理、有效的法治方法和路径，则构成了我国民法学与环境法学的沟通与互动的客观基础和根本动因。
二、环境污染侵权责任的协调
在我国，环境污染侵权责任的理论研究和法律实践起步较晚。环境污染问题之所以引起民法的关注，主要是因为环境污染问题造成了人身权和财产权的侵害问题并引发了社会冲突和纠纷。早期有关环境污染侵权责任的法律制度主要体现在专门民事立法之中，特别是散见于1986年《民法通则》之中。作为调整民事法律关系的基本法律，《民法通则》的相关规定奠定了我国环境侵权污染责任法律制度的法律基础。具体来说，该法第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当承担民事责任。”此外，该法第107条关于不可抗力的规定，第123条关于高度危险作业的民事责任规定，以及第83条关于不动产相邻关系的规定也都与环境污染侵权责任有一定关系。环境污染侵权往往是社会经济活动过程中产生的副产品，并具有复合性、滞后性、累积性、迁移性等特征，民法试图通过不断地调整和变革自身的理论和实践，以适应保护污染受害者合法权益的现实需要。例如，传统民法中过失责任的归责原则在环境污染侵权案件中不利于有效地保护污染受害者的合法权益。因此，民法中环境污染侵权归责原则的发展经历了“过失客观化”、“违法即过失”到过错推定，乃至最终无过错责任的确立［8］。除了引入无过错责任外，民法还通过环境污染侵权责任的构成要件、举证责任等程序规则的变革，来不断适应环境污染侵权责任法律实践的现实要求。实际上，《民法通则》将环境污染侵权作为特殊侵权行为予以对待，并在其构成要件，特别是无过错责任原则的适用方面做出了特殊的规定，这在一定程度上体现了民法对于环境污染侵权责任问题的重视和关注。
就我国环境法领域和环境法学研究而言，环境污染侵权责任问题也逐步成为最早受到关注的重要问题之一。在1989年《环境保护法》及其后颁布的一些单项环境污染防治立法中，对环境污染侵权责任分别做出了规定。不过，我国环境法中有关环境污染侵权责任的规定，基本上都是因循《民法通则》相关条款的规定，再结合环境法的理论和实践而做出的一些更为明确、具体的要求。尽管如此，在环境污染侵权责任的具体法律规定方面，由于民法和环境法存在一些立法用语上的差异，使得对于环境污染侵权责任在理解和适用上出现了一些歧义。例如，《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的，可以向人民法院，当事人也可以直接向人民法院。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。”由于该规定中没有包含《民法通则》第124条中“违反国家保护环境防止污染的规定”的表述，使得在环境污染侵权责任构成要件是否包含行为的违法性的问题上，产生了理论上的分歧和司法实践中的障碍。
在我国20世纪80年代开始制定和修订的一些单项环境立法中，分别根据水污染、大气污染、海洋污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染等不同的环境污染形式，对于环境污染侵权责任作出了更为明确、具体的规定。这些环境单项立法主要包括1984年颁布、1996年和2008年两次修订的《水污染防治法》，1987年通过、1995年和2000年两次修订的《大气污染防治法》，1995年《固体废物污染环境防治法》，1996年《环境噪声污染防治法》，1982年通过、1999年修订的《海洋环境保护法》以及2003年《放射性污染防治法》等。这些法律涉及的环境污染侵权责任规定大都沿用了《民法通则》或者《环境保护法》的规定。一个明显的立法特征是，考虑到环境污染侵权法律救济的现实困难和障碍，以及结合不同环境介质的污染特征和造成的环境污染侵权事实，我国环境法学者呼吁在相关单项环境立法中规定更加明确的关于环境污染侵权责任法律适用的条款，以保护污染受害者的合法环境权益。一定程度上，这些单项环境立法反映了环境法学者的这种主张和要求。例如，《水污染防治法》(2008年修订)第85条规定:“因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。由于不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任;法律另有规定的除外。水污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任。水污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。”该法第87条还规定:“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”显然，这些细化的实体性和程序性的法律规定，有利于污染受害者援引法律保护自身的合法环境权益。
从环境污染侵权责任立法的形成和发展脉络可以看出，我国立法实际上采取的是民事立法和环境立法的双轨制，并分别反映了民法学和环境法学的理论研究成果及其对于立法实践的能动性。因此，民法学和环境法学的积极沟通与有效互动是确保我国环境侵权责任制度的统一性、协调性的根本要求。实际上，近些年来日益增强的民法学和环境法学的沟通与互动，为2009年《侵权责任法》以专章形式规定环境污染侵权责任提供了较好的理论铺垫。针对环境污染侵权责任的几个关键问题，《侵权责任法》在第八章用四个条文分别规定了环境污染侵权责任的无过错责任原则，污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系的举证责任，以及环境共同侵权和第三人原因造成污染损害时各个责任主体的责任范围等内容。可以说，该法推动了我国环境污染侵权责任的立法进步。尽管《侵权责任法》属于民事立法的范畴，但对于环境污染侵权责任问题，它在一定程度上反映了我国民法学和环境法学的共识，是民法学界和环境法学界沟通与互动的结果。
三、环境污染侵权责任的拓展
环境污染侵权责任是基于特定社会语境下的自然科学发现、伦理道德观念、政治价值取向、经济发展水平、社会文化背景等方面的认知产物。随着环境问题、环境污染问题的不断演化及其社会认知的深化，环境污染侵权责任法律制度肯定需要不断地予以拓展。目前，环境本身损害的民事法律责任问题，以及新型环境风险引发的侵权责任问题，已经引起了法学理论领域和法律实践部门越来越多的关注。同时，这些新的环境污染侵权责任问题对于民法学与环境法学的沟通与互动提出了新的挑战和更高的要求。
(一)对环境本身损害的民事责任问题
与传统的侵权行为不同，一般而言，环境侵害行为往往是通过环境介质而对他人人身或者财产产生的侵害，并兼具对个人和人群的私害性和公害性。在传统民法的视阈中，由于民法以个人权利的保护为出发点，民法(特别是其中的侵权行为法)关注和保护的是以个人为主体的人身权利、财产权利，而无法关注到具有公共财产属性的一些环境要素，如土地、水资源等环境要素，以及本身并不具备财产属性的一些环境要素，如大气、水等环境要素。在人与自然关系方面，由于民法尚无“环境”观念，更无“环境损害救济”观念，民法中的侵权法的功能只以填补个人损害为唯一要旨［6］232。然而，由于环境污染的空间跨度和时间跨度都在急剧地扩大，相对于人身、财产权利受损害，在很多案件中，对于环境本身的污染或破坏而造成的损失往往要大得多，治理、清理和恢复费用也更为巨大。例如，在2004年四川沱江水污染事故中，肇事者川化集团仅支付了1100多万元作为对相关利益主体渔业财产损失的赔偿，并交纳了100万元的行政罚款。而实际上，该事故导致了当地约100万人的饮水受到严重影响，直接经济损失约达3亿元;另据专家估计，沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。又如，2010年美国墨西哥湾BP石油公司石油泄露污染事故，以及我国大连发生的输油管道破裂而造成的海洋污染事故，相对于巨大的生态环境的污染和破坏的损失而言，人身权利、财产权利损害在某种意义上几乎是微乎其微的。实践中，这些治理、清理和恢复受污染的环境的费用或者需要由公共财政和社会来负担，或者因公共财政的无力负担而导致了对于环境污染和生态破坏的放任。由此，暴露了民法的以私法救济为基础的环境污染侵权责任法律制度的不足和局限。因此，国外有学者呼吁在国际法中建立协调的环境本身损害法律责任体制［9］。对环境本身损害的赔偿问题无疑对传统民法的侵权责任理念和规则构成了挑战［1］1。考察我国现行环境污染侵权责任立法，不论是民事立法中的环境污染侵权责任还是环境立法中的环境污染侵权责任，实际上都是从现有的民法理论与实践出发，关注于人身、财产权利的保护和救济，并没有涉及到环境本身受到侵害的损害赔偿问题。以《侵权责任法》为例，虽然该法专章规定了环境污染侵权责任，但是一些环境法学者所主张的对环境本身侵害的法律责任并没有规定在其中。该法第65条要求行为人承担责任是因为行为引起的环境污染造成了权利人的利益损害，要求行为人承担的是侵权责任，作为责任构成要件的损害可以理解为某种权利主体的损害，如人身损害、财产损害等［10］。据此，《侵权责任法》显然没有涉及到环境本身受到污染或者破坏的民事法律责任问题。随着我国市场经济的发展及其体制改革的深入，环境资源的诸多价值也逐步得以浮现，并出现了一定程度的环境资源市场化趋势。一方面，这种趋势对于解决环境本身受到污染或者破坏的民事责任问题是一个重要契机。显然，市场化的领域应属于私的领域，民法的调整作用和私法手段的运用是解决环境本身损害责任问题不可或缺的手段。吕忠梅教授指出，在解决环境问题的公法调整手段中，通过启动私法机制，可以有效防止“政府失灵”，从而优化环境资源配置、协调环境保护与经济发展之间关系［11］。另一方面，从可持续发展的价值观出发，环境法学必须突破民法学“兼容市民及商人的感受力的经济人”的视阈，在解决环境问题时必须超越传统民法通过“意思自治”解决社会问题的思维方式［6］232。实践证明，政府行政管制手段和市场机制调控手段的结合，已经日益成为我国解决包括环境污染侵权责任问题在内的环境问题的基本路径。我国有学者提出，以往环境法学所讨论的环境侵权只是环境侵害的间接结果，对这种侵权的矫治及对受害人的补偿等，是传统法律部门的事，而环境法的使命则是防治对作为媒介的环境的侵害［12］。这种观点似乎有失偏颇;因为对于环境本身污染或破坏的法律责任问题，仍然无法漠视和摆脱传统民法侵权责任的基本理论和实践经验的运用。在此方面，一些国家和地区的环境法律实践提供了一些有益的启示。例如，2004年欧盟颁布了《关于预防和补救环境损害的环境责任的第2004/35/EC号指令》。它以污染者负担原则为依据，试图在欧盟范围内建立了一个针对环境本身受到损害的民事责任法律框架，以解决对环境本身污染或破坏的民事赔偿责任问题。该指令以传统的民事法律责任构成理论为基础，结合行政法律手段的运用，在环境本身受到污染或破坏的民事责任方面，实现了突破性的变革。对于我国民法学和环境法学围绕着环境本身受到污染或者破坏的民事法律责任问题的沟通与互动，这种做法无疑提供了一个有益的借鉴。
(二)新型环境风险带来的环境风险侵权责任问题
伴随着由工业社会向后工业社会的转变，一些具有高风险特点的新型环境问题(如气候变化、臭氧层破坏、转基因生物技术、核污染的扩散等新开始显现。这些后工业社会的环境风险的特点在于其在科学上所具有的不确定性:一方面，科学上难以对这些环境风险所造成的损害及其发生的概率进行可靠的预测;另一方面，确切地评估可能发生的损害范围和程度也几乎是不可能的。具体而言，环境风险的不确定性主要表现在三个方面:一是损害地理范围的不确定性，如气候变化在全球范围内影响的不确定性;二是影响时间的不确定性，如有毒化学物质或核辐射的环境影响;三是影响的滞后性和累积性，如气候变化的环境影响等。“在风险的界定中，科学对理性的垄断被打破了。”［13］即使是科学家和相关领域的专家，在环境风险的预测和防范方面，也往往是束手无策，难以提供准确的信息和做出科学的判断。然而，如果不对环境风险采取广泛的应对措施，将极可能发生严重或者不可逆转的环境威胁、环境污染或破坏，以及对人身健康权、财产权的巨大侵害。这里以气候变化问题为例进行讨论。引起气候变化的主要原因是二氧化碳等温室气体在大气环境中的过度累积。从温室气体的排放分析，其排放主体不仅具有现实社会的多元化特征，而且还具有产业革命以来的历史累积性特征。关于气候变化的损害结果，美国国家科学院255位院士(其中有11位是诺贝尔奖获得者)指出:“地球变暖将导致许多其他气候模式以现代史无前例的速度发生改变，包括海平面上升以及水文循环变化的增速。二氧化碳浓度的日益增加正在使海洋的酸度增加。”而且，“复杂的气候变化作为一个整体威胁着沿海的社区和城市，威胁着我们的食物和用水供应，威胁着海洋和淡水生态系统，威胁着森林，威胁着高山环境，以及威胁诸多其他。”他们还指出:“对于像气候变化这样一个潜在的巨大灾难，不采取任何行动则会对我们这个星球构成一种危险性的风险。”［14］然而，与传统的侵权行为不同，气候变化引发的环境侵权十分复杂。它可能是一因多果，也可能是多因一果;它既可能造成近因损害，又可能造成远因损害;它既可能是一种即时的损害，也可能是一种滞后的累积性损害。这样，对于与气候变化有关的特定侵害行为或活动，不仅其侵权主体难以确认、损失程度和范围难以估量，而且，直接因果关系的确认也几乎是不可能的。而在民法中，侵权民事责任的适用条件是以侵权主体和受害人的确定性、违法行为的确定性、损害结果的确定性，以及违法行为与损害结果之间因果关系的确定性为前提。显然，如果拘泥和固守于传统的民法侵权责任理论，则无法解决环境风险造成的风险损害责任问题。为了公平、合理地实现对环境风险损害受害人权益的法律保护和救济，需要加强环境法学与民法学的沟通，并对传统民法的侵权民事责任法律制度和机制进行调整、变革和创新，才可能有效地应对新型的环境风险侵权责任问题，从而共同解决环境风险侵害产生的民事法律责任问题。例如，可以考虑在变革传统侵权民事法律责任的基础上，建立新型的环境风险社会或者集体分担责任机制，包括环境风险基金、环境风险救助基金等，以应对环境风险并解决环境风险侵权的法律救济问题。然而，环境风险社会或者集体分担责任机制不仅离不开传统民法的侵权民事法律责任理论和实践的变革，而且需要创新和发展环境法中污染者负担原则和风险预防原则的理论和实践。
自2004年4月起，设立在湖南省浏阳市镇头镇的长沙湘和化工厂未经审批上马炼铟生产线，很快厂区周围树木枯死，周围村民出现中毒症状。2008年后，当地村民对这家企业进行了大量投诉，直至今年4月该厂被责令停产后，湖南省、长沙市及下属浏阳市的环保部门仍然对该厂做出了“废水、废气中各类污染物均做到达标排放”的结论。直到两位居民因镉污染中毒身亡，引爆7月30日上千人围堵镇政府，媒体介入，地方政府“高度重视”，当地环保部门才证实化工厂周边地区受到了严重污染。
今年1月份，山东含砷污水下排造成部分河道砷含量严重超标。耗资一千余万元的含砷污水治理工程刚结束不到3个月，山东含砷污水再次下排，造成江苏邳州境内邳苍分洪道、武河、沙沟河、城河等多条河道水质砷超标，严重影响流域内50万群众生命健康和生产生活。
4月20日，攀钢矿业公司主厂区附近居民以前段时间反映攀钢矿业公司环境污染问题未得到妥善解决为由，发生了堵路静坐。
虽然《环境保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是在现有官员任命体制下，地方民众决定不了当地主政官员的荣辱沉浮，加之异地为官制度，一些地方主政官员“我走后哪管洪水滔天”的短期功绩追求甚至个人私利与高度组织化的企业利益集团往往呈现利益高度重合之势，一些GDP蜕变为杀人不见血的GDP，民众利益和法律一定程度上沦为虚无。
此种态势下，环境保护的地方党政负责制实际上使地方环境保护部门沦为地方利益集团短期利益的奴仆，不是成为民众和子孙后代环境权利的保护神，反而成为扼杀和阻碍民众环境权利和利益的地方政府的工具。
当前的《环境保护法》侧重于事后追究，但它已远不足以遏制环境污染的发生，甚至不足以纠正环境污染的行为，更无法对不可逆的环境破坏和污染达到修正之目的。
更令人啼笑皆非的是《环境保护法》第四十二条之规定：“因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”“应当知道”条款实际上是对环境污染受害者权利的限制，是对环境破坏者的纵容和迁就。
关键词：环保检测；应急系统；发展
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2016.10.247
随着社会经济的快速发展，环境保护问题也愈来愈多的显露出来，由环境保护问题引起的各种生态问题接踵而来，我们生活的环境质量逐渐下降，社会的生态逐渐失去了原有的平衡，人们生活在水污染、大气污染严重的环境中，严重威胁着人们的身心健康，因此，解决环保问题刻不容缓。解决环境保护问题的根本措施之一是进行环境监测，根据不同的环境下的不同污染程度进行不同的分析、研究，根据分析结果采取有效途径解决环境保护问题。但是，目前大部分城市的环境保护监测应急系统还没有得到完善，仍处于建设的阶段，所以在发生环境污染事故的时候，管理人员只能对环境污染事故有大体上的了解，无法对环境事故做到全面的了解，管理人员不能在短时间内得到有效的污染信息，从而也就不能及时的采取有效的应对措施，使环境污染事故得不到及时的处理而变得越来越糟糕。
1 国内外环保监测应急系统的发展状况
1.1 国内的环保监测应急系统的发展状况
目前，环保监测应急系统已在我国投入并开始运用，在对突发环境污染事件的处理上取得了一定的成绩。但是，由于我国国土面积比较广，工业化发展速度较快，我国还是存在比较严重的环境污染问题的，因此，治理环境污染刻不容缓，要利用好环保监测应急系统，在最短的事件内做出最佳决策，在实践中探寻有效的方式，降低环境污染程度，保护好我们赖以生存的环境。
1.2 国外的环保监测应急系统的发展状况
环境污染的严重化使得许多国家都采取响应的技术对环境进行监测，比如在化学物品的堆放方面美国提出了一系列管理计划；在环氧问题上日本建立预防结构体系；联合国针对不同国家不同的突发环保事件提出了不同的应对措施与处理方式。以上例子说明了，环境污染在恶化，全世界对环保的重视程度也在上升。
2 环境保护监测应急系统的建立
2.1 监控预警系统
监控预警系统是对突发的环境污染事故进行预报警的系统。建立监控预警系统，是为了能够实时监测重点污染源及其环境质量，降低突发环境污染事件发生的概率，为处理突发事件积累更多的时间。监控预警系统包含两个模块：监控模块和预警模块。监控模块主要负责对重污染源进行实时的监测，根据分析数据的结果制作环境统计报告；预警模块的职责是根据不通过环境污染的不同预警条件，对从监控模块中取得的监测信息进行系统性的评估，以此来对突发环境污染事件的预警级别进行确定。
2.2 现场处置系统
通过运用现场处置系统中的监测设备，可以较为准确的知晓污染事件的污染源、污染物及污染范围等信息，能够提高处理突发污染事件的效率。现场处置系统也包含两部分：环境应急监测和现场视频传输两部分。环境应急监测部分的主要职责是对污染物的来源、种类、涉及的范围以及危害度等进行初期的判断，然后报告给上级单位，为管理人员更好地采取措施处理环境污染事件提供了条件；现场视频传输部分的主要职责是在突发污染事件现场和环保应急指挥中心间建立起联系，使得应急指挥中心在最短的时间内能对突发事件有较准确的把握，提供有效的解决方法，提高处理突发事件的效率。
2.3 应急指挥系统
应急指挥系统的主要职责是对污染事件的信息进行分析、处理和，它是一个二十四小时随时待命的系统，包含五个部分：进行应急接警、进行指挥命令调度、进行车辆监测调度、进行应急视频指挥和进行应急信息展示部分。
2.4 决策支持系统
决策支持系统是对突发污染事件进行分析，辅助工作人员进行对环境污染事件的评估工作，与此同时，结合以往类似事件的处理方法提出可供参考的建议。
2.5 灾后评估系统
它是一种对环境污染事件的事后评估系统，通过分析环境污染事件造成的影响，制定有效的解决途径，降低日后此类事件再发生的概率。灾后评估系统包含四个部分：对评估标准进行维护的部分、对应急处置进行评估的部分、对环境影响进行评估的模块和对事后方案进行制定的部分。
3 环境保护监测应急系统发展的原则
3.1 应急措施要与预防措施相结合
提前制定突发环境污染事件的应急措施是进行事件处理的关键，这样在环境污染事件突发的时候，工作人员能在最短的时间内做出反应，从而能够及时的采取措施，降低污染可能带来的危害度。具体措施有：将重工业生产作为重点，做好预防；相关企业要详细记录本企业的危险品的储存信息；采取一定的措施进行水源保护等等。
3.2 对环境污染事故进行及时的处理
在应急组织中设有应急办，其中的工作人员的主要职责是对突发环境污染事件的应急预案进行规范和制定，增加技术存储量，并且预警突发环境污染事件，对一般性的环境污染事件进行处理，对于污染情况比较严重的环境污染事件在向上级部门进行汇报之后在进行处理。另外，在平常的应急工作中要提前制定好预防措施，以保证在事故发生时能够在最短的时间内提供解决方案。
3.3 在政府的领导下，各部门协同处理事件
在发生突发环境污染事件时，仅仅依靠一个部门或者一个企业的力量是无法达到最佳处理效果的，因此，需要应急工作人员及时的向上级政府部分汇报，在政府的带领下，各个部门协助处理事件，明确分工，提高解决效率。
4 总结
环境污染日益严重，采取行之有效的解决措施刻不容缓。相关环保部门要随时关注环境保护的动态，制定有效的措施，争取在最短的事件内处理好环境污染事件，降低事件可能带来的危害，保护好我们的环境。
参考文献：
[1]薛秀秀.关于环保监测应急系统的发展探析[J].资源节约与环保，2013（08）：95+105
关键词：跨界；污染事件；应急处理；启示
中图分类号：X507文献标识码：A文章编号：16749944（2013）10018203
1引言
目前，随着我国经济的高速发展和城镇化进程化的加速推进，环境安全问题日益突出，突发性环境污染事故和由环境引发的突发环境污染事件不断发生，如近年来2005年松花江水污染事件，四川川化股份有限公司将工业废水排入沱江干流水域，沱江特大水污染事故给成都、资阳、内江、自贡、泸州5市的生产和生活造成了严重影响，2006年的湖南岳阳饮用水源砷化合物污染事件、2008年的清远市跨界乐排河氰化物污染事件，2009年的山东省临沂市亿鑫化工有限公司偷排砷化物超标的废水，导致江苏省邳州市发生砷污染事故等一系列突发性水污染事件的发生，都表明跨界的流域性水污染事件不仅影响范围广、涉及面大，而且由于跨行政区域，事件发生后的处理、处置也比一般的突发环境事件更难，更复杂，花费的代价更大。甚至有些污染事故在一定程度上，一旦发生，将无法进行有效、彻底的处理。因此如何避免跨界水污染事件的发生，加强对跨界突发性污染事故的预防，提高事故处理的应变能力，及时总结环境应急事件的处置经验，建立完善的处理预案，进一步健全完备的应急管理体系，是我们环保领域重点关注的一个问题。本文以跨境河流惠济河氨氮污染事件为例，从事件的发生，处理，提出如何处理跨界突发性水环境污染事件。
2污染事件概况
2013年1月16日，安徽省亳州市环保部门接到亳州市水务局通知，在惠济河与涡河交界处出现网箱养鱼大量死亡，经亳州市环保部门工作人员现场检查和室内监测分析，认定是河南惠济河东孙营闸开闸泄污，下泄污水氨氮严重超标，导致涡河亳州境内水体受到污染，网箱养鱼大量死亡。如果污水继续下泄，将威胁到下游安徽省淮河干流蚌埠市区及怀远县饮用水安全。当时临近春节，赶上售鱼旺季，如若处理不当，很容易引起渔民的集体上访行为，影响社会的和谐稳定。为此，当地政府和环保部门在上级主管部门的领导下，迅速启动突发事件应急预案。2月14日，环保部在北京召开了河南、安徽两省协调会，双方达成了《安徽省河南省涡河流域跨界污染联合处置协议》，随后两省迅速启动了水污染应急预案。2月19日前后，上游惠济河水体经稀释、实验室监测分析达标后下泄，河南省再次开启东孙营闸。安徽省和河南省对两省流域交界断面进行同步监测的同时，同步同流量开启大寺闸、涡阳闸、蒙城闸。应急期间，安徽省环保部门的监测人员还每天对下游的若干控制断面进行了监测，并对污染团进行了连续跟踪监测，以及时掌握污染物的变化情况。经过近4个月的应急处理，在环境保护部、水利部淮河水利委员会的监督指导、安徽和河南两省的通力协作下，污染处置工作取得了阶段性成效，惠济河全线水质稳定良好。到5月1日，水利部淮河水利委员会已经解除了惠济河、涡河水污染应急监测和情况通报，转为正常管理。由于应急处置及时到位，特征污染物得到有效控制，未对下游安徽省淮河干流蚌埠市区及怀远县饮用水安全造成影响。
3污染事件处理
3.1污染发现
2013年1月16日，安徽省亳州市环保部门接到亳州市水务局通知，在惠济河入涡河处出现网箱养鱼大量死亡。接到通知后，该局相关部门工作人员迅速赶赴现场，对现场进行了调查和取样，将详细情况进一步上报市环保局。监测人员对采集的水样进行了全分析监测，发现了特征污染物——氨氮，鱼类死亡区水中的氨氮严重超标，浓度值均在16mg/L以上，而惠济河流入涡河断面水质的氨氮标准浓度值是6mg/L。氨氮严重超标导致涡河亳州境内水体受到污染，网箱养鱼大量死亡。
3.2来源排查及上报
惠济河发源于河南省开封市区，无天然径流，主要接纳开封、睢县、柘城、鹿邑等11个县（区）的生活和工业废水，在安徽境内汇入涡河。安徽省亳州市环保部门工作人员经对上游和下游的若干控制断面进行排查和监测，认定污染源头来自上游惠济河。针对污染情况，亳州市环保局及时把污染情况上报给当地政府和省级环保主管部门。在当地政府和省级主管部门的领导下，亳州市环保部门初步制定了突发水污染应急预案，成立了水污染应急处理小组，并对重要的控制断面进行了监测。
3.3处理处置措施
2013年1月18日安徽省环保厅接到渔业部门的信息，立即通报河南省，要求河南省关闭东孙营闸，1月23日河南省关闭惠济河东孙营闸。后经河南省调查确认，此次污染源头在开封市，惠济河开封段生态补水中断是造成出境断面水质超标的直接原因。生活污水处理率不足、工业结构不尽合理、化工企业氨氮排放标准值高和不能稳定达标排放，以及畜禽养殖排污是造成水质超标的重要原因。2月14日，环保部在北京召开了河南、安徽两省协调会，双方达成《安徽省河南省涡河流域跨界污染联合处置协议》。两省迅速启动突发水环境污染应急预案，开展应急工作。河南省先后采取了以下措施。
（1）迅速落闸截污。将氨氮超标河水分段截流在河南境内，最大限度地减轻下游治污防污压力。
（2）强化源头控制，对沿线市县相关涉水企业采取组织分流。采取封堵、导流等措施，将氨氮超标河水尽可能分流到沿线周边沟渠，鉴于符合农田灌溉水质标准，氨氮超标河水可用于农田灌溉。
（3）及时赔付到位。2月17 日，按照安徽省提出的数额，将污染处置和赔偿费用一次性预支到位。
（4）下排河水达标。3月3日，惠济河超标河水全部处置完毕。应安徽省要求，在淮河水利委员会的监督指导下，下排达标河水。
（5）启动问责。河南省政府已责成有关部门着手开展调查，实施责任追究。
同时，安徽省环保厅制定了防污调度方案，在河南水质达标下泄时，同步同流量开启大寺闸、涡阳闸、蒙城闸，预计污水带前锋于4月中旬抵达蒙城闸，然后控制流量合理下泄，5月上中旬进入淮河干流，使流经蚌埠、怀远县取水口时，氨氮浓度不高于2mg/L。据介绍，如遇大降雨，污水有大流量下泄的可能，为保证饮用水不受影响，蚌埠市按要求，加快建设应急备用供水工程，确保4月底前全部建成。怀远县城在遇到紧急情况下，可启用现有的地下水源。
3.4环境应急监测
为准确掌握此次污染处理措施的效果，及时监控污染团。在2月19日，河南省再次开启东孙营闸时，水利部淮委组织了安徽、河南两省同步监测，监测下泄水体的水质情况，确保下泄水体达标排放。为及时掌握污染变化趋势，安徽省环保部门的监测人员还每天对下游的若干控制断面进行了监测，并对污染团进行了连续跟踪监测。经过近4个月的应急处置，在环境保护部、淮河水利委员会监督指导、安徽和河南两省通力协作下，污染处置工作取得了阶段性成效，惠济河全线水质稳定良好。到5月1日，水利部淮河水利委员会解除惠济河、涡河水污染应急监测和情况通报，转为正常管理。
4案例启迪
此次污染事件历时近4个月，牵动了环保部、水利部淮委、河南省政府，河南省环保厅、商丘市政府、商丘市环保局及下属各部门，安徽省政府，安徽省环保厅，亳州市政府、亳州市环保局及下属等多个部门，花费了大量的人力、物力、财力。由于信息得到及时反馈处理，各级部门通力协作，决策科学果断，监控严密有效，污染得到了有效控制，特征污染物未对下游的饮用水安全造成影响。此次事件给予我们很多方面的启示。
4.1完善跨界水污染事故的法律和政策
虽然跨行政区域水污染事故的处理问题，《环境保护法》、《水污染防治法》规定：跨行政区域水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协商解决，但目前不管是《环境保护法》《水污染防治法》还是《关于预防与处理跨省界水污染的指导意见》对跨区域环境问题的责任追溯程序及赔付金额都没有明确规定，跨界污染的纠纷主要由当事双方政府协商解决。但是，从实践来看，由于欠缺制度安排和法律规定，相邻水域治理分散，责任难以认定，相互推诿时有发生，仅靠协调解决的办法往往难以奏效，所以建立跨界污染纠纷处置及生态补偿机制势在必行。我们可以从以下两个方面进行积极探讨。
（1）完善跨行政辖区内流域水污染防治的法律、法规，把跨流域水污染治理的成功的经验以法律、法规形式规定下来。
（2）提请全国人大和环境保护部加快制定跨省界水污染联防联控及生态补偿机制的立法工作。
4.2建立沟通协调、互相监督的跨区域水污染防治工
作机制跨界水环境污染事件往往具有流域性和区域性，涉及范围广，影响面大，本区域的部门往往只能处理本辖区内的污染问题，对突发的跨界污染控制不利，所以有必要建立跨界的水质联合监测机制、环保信息互通机制和水环境联合执法机制。
4.3加强应急反应
加强区域性环境合作应急演练，健全跨界应急反应体系，提高跨界环境污染事件的处置效率。随着社会经济和城市建设的发展，突发环境污染事件时有发生，严重威胁我们的环境安全，特别是跨界污染涉及范围广，影响面大，所以有必要开展跨区域性合作环境应急演练，提高防范和处置跨区域突发事件的技能，增强实战能力。通过演练检验应急反应机制、应急技术水平和应急指挥处理能力，根据演练取得的经验成果和存在问题及时修订完善应急预案，进一步健全跨界突发环境事件应急反应体系，提高跨界环境污染事件的处理效率。
4.4配备先进仪器，提高监测能力，及时掌握污染变化
趋势本次污染事件的特征污染物为氨氮，用传统的分析方法，需要前处理，步骤较多，过程比较复杂，如果大批量地采样分析，对分析人员来说，工作量特别大，提供监测数据需要的时间也比较长，不利于及时为科学决策提供依据。后来，监测人员采用了先进的全自动氨氮分析仪，能够大批量地对样品进行分析，减轻了工作量，极大地提高了工作效率。快速、准确的监测数据，为决策部门及时掌握污染变化的趋势以及科学决策提供了理论上的依据。所以，配备先进的监测仪器，提高监测能力，是及时掌握污染变化的趋势的前提。各级环境监测部门，都应该根据当地污染物特点配备相应的监测仪器，以便在关键时刻数据出得来，说得准，应急跟得上，为科学决策提供强有力的理论依据。
4.5加大经济、高效、环保的应急处置技术的研究
目前水污染应急处理与治理技术，主要是物理化学方法，如本例污染处理方式就主要采用引水稀释的物理方法，这方面的理论与实践经验也较成熟，但普遍存在着效率低、成本高，如果处理不当，还会导致“二次污染”。生物处理技术作为经济、环保、高效的治理水污染技术正受到越来越广泛的关注，其应用上的可行性和可效性已逐渐被证实，具有良好的发展前景。比如，一次砷污染事件，假定地下水和土壤都被污染，可以考虑两种比较理想的处理方法，一是化学除砷发：这也是比较常用的方法，在水中加入铁盐和石灰，生成砷酸铁的同时会产生大量的氢氧化铁沉淀絮凝物，溶液中的砷酸根与氢氧化铁还可发生吸附共沉淀，从而使砷分离出来，得到较高的除砷率。另一种是生物除砷法：利用某些植物的天然特性也可以吸收或是降解有毒金属。比如国内有一种名称为盖凤尾蕨的杂性草蕨类，通常生长于竹林、人工林、次生林下开阔地或林缘、破坏地、人工砌的墙缝中。其生长处较为空旷，习性也较耐旱。其累积砷的浓度能达到每千克干物质中含有5g砷，该植物生长得非常快，并且金属聚集在根和茎组织中，很容易通过收获植物达到从最初污染到永久性去除的目的。不过收获后的该类植物还需要用一些方法进行处理和降解，比如通过再生的方法将植物中的金属回收，或是堆肥，如果要使最终的堆肥达到许可的水平，必须依靠混合其他的材料以稀释含大量金属的超积累植物的影响。生物修复的优点在于可持续发展，去除和破坏污染物的同时可实现大面积处理而对环境影响比较小。经济、高效、环保的应急处置办法，才能比较彻底地解决污染后的处理处置问题。因此，加强技术储备工作任重而道远。
4.6加大跨区域交界处水质自动站监测的力度
加强对跨区域交界处自动监测站的维护，提高监测的自动化水平，加强对自动监测数据的运用，实现对入境河流的动态监督，发挥其环境保护耳目和哨兵的作用，当上游污水向下游排放并有可能污染下游时，能够提供实时水质水量报告，以便有关部门提前采取防范污染的措施。
4.7加强公众性宣传教育，推进环境信息公布
人民群众是突发性水污染事故的直接受害者，只有公众了解突发性水污染事故的巨大危害性，提高自身素质，才能从源头上阻止此类事故的发生。其次，公众对事故了解后，可以对应急工作的开展起到协助作用。要进一步健全环境信息系统，共享水环境信息，政府要及时定期环境信息新闻，让公众了解水质情况。对突发性水污染事件，要加强政府环境信息的公开的时效性和权威性，正确引导舆论的导向，稳定人心，避免由突发性环境事件引起的的发生。
参考文献：
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一、农村环境方面存在的问题
十八大报告在第八部分强调：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，说明生态文明建设任重而道远。虽然我们以不到世界 7%的土地养活了占世界22%以上的人口，但同时也造成了我国农村生态环境加速恶化，并引发了一系列社会问题， 具体表现在如下几个方面。
1. 农业生产严重污染了广大农村水、大气，给农民的身体健康和农业生产带来较大隐患。当前我国一些地区农村饮用水被污染，长期饮用这样的水，严重影响了农民的身体健康，同时也对农业生产造成了极大的影响，它导致农作物减产、含有毒物质等一系列的问题。在推广现代化农业技术方面仍缺乏系统的管理，较为科学的农耕方法得不到普及，部分地区的农民仍然依赖提高化肥、农药的应用量来提高产量，而农药的利用率较低，对农田周围的土地、水源、农作物及农民的身体健康造成危害。
2. 农村生活垃圾处理不当引起的污染。市场经济的发展和初具规模，使农村生活水平逐步提高，也日益改变着广大农民的传统生活习惯，物质消费结构也发生了明显的变化。这直接导致农村的生活垃圾由过去的瓜皮菜叶变成如今的农用薄膜、塑料袋、快餐盒等“白色垃圾”， 这些因未作处理或处理不当，严重污染了农村的环境，导致农村水、大气的污染日益加重。
3. 农作物后续处理造成农村土壤污染严重，农作物质量受到影响 。 一方面，当前自动化农业技术已逐步推广，这在一定程度上提高了农作物的产量，但是由此造成的机器噪声污染、尾气排放污染、对大气层环境污染却日趋严重;同时，农村经济的发展使煤炭、天然气逐渐代替了传统的秸秆焚烧，致使大量的秸秆成为垃圾，农民采取火烧的方法来清理秸秆，使农村环境受到污染，导致出现雾霾、灰尘、沙尘暴等情况。另一方面，我国大面积的耕地不同程度的遭受到了农药、有毒有害物质的污染。由于工业三废和城市排污、农药、农膜的过量使用、畜禽养殖场的规模化、农牧脱节、禽粪便和废弃物的使置不及时和不合理，引起土壤污染，这必然使农作物受到影响。
4. 乡镇企业产生的污染。乡镇企业的突飞猛进，促进了经济的巨幅增长，但同时也带来了严重的环境污染，给人民生命健康和社会经济发展带来了不良影响。乡镇企业片面注重经济效益而忽视生态效益和社会效益，大量的工业厂区建立在农村周围，由工业制造产生的有害物质都流入到农村附近的水源中，使农村附近的水源受到污染，对村民的身体带来了严重的威胁，有毒河流在灌溉到农作物后，使农作物产量大大减少，同时有毒河流所蒸发的气体对农村环境也造成极其恶劣的污染，导致一些疾病的发病率猛然增高。
二、农村环境问题形成的原因
1. 农业生产的粗放式经营是导致农村环境问题的直接原因。目前我国农业生产虽然由原有的传统农业向现代化农业稳步发展，但随之而来的是农村环境污染较重、治理不善、高耗低产等问题日益凸现。一是化肥、农药的过量使用导致农村环境污染，这已成为我国农村环境污染的主要原因。由于农村环境污染的排放主体分散、随机性大、隐蔽性强，所以监测、治理难度很大。二是由于普及、推广大棚农业，地膜污染、农业废弃物污染也在加剧。大棚农业范围的扩大，导致大量的垃圾、秸秆没有作一定的处理便进入水体，加上水产养殖业对水体的污染，导致农村水源的水质不断恶化;同时禽畜养殖的集约化，多数农民的畜牧、家禽养殖排放出的粪便、污水没有经过任何处理而直接排入河内，引起禽畜粪便污染大幅度增加，严重污染了大气和水体。三是工业污染。因工业污染严重的产业不断从城市转向农村，工业废水未作任何有效处理便流入河流、湖泊或水库，农民用这样的水来灌溉、饮用，既破坏了土壤结构和品质，又损害了农民的身体健康。
2. 环境保护法制建设体制不完善是农村环境问题形成的根本原因。首先，我国原有的环境法律体系，是以防治城市污染和工业污染为目标和重点而设立的，这与具有分散性、隐蔽性、随机性、不确定性和不易监测性特点的农村面源污染治理的内在要求大相径庭，因而我国原有环境法规的有关规定和条款与当下我国农村环境污染的实际情况不相吻合，对解决我国农村污染问题作用不大。其次，由于我国许多环保法规内容滞后，与现今农村环境保护的实际相关度不大，因而惩戒力度偏小，已经很难解决我国现今农村环境保护和环境污染治理中的实际问题，这必然导致我国农村的环境污染事件屡禁不止。同时，我国环境保护法规对环境污染行为的处罚力度过小，企业的违法成本太低，使得一些企业单纯从自身的经济利益出发，宁愿交罚款而不愿选择治理污染。
3. 资金投入滞后，导致农村环境污染防治乏力。建国后相当长的一个时期，我国实行城乡分治，城乡差别巨大，其中一个重要的表现是我国将预防和治理污染的大部分资金都投放到城市和工业上。市场经济的发展，城市环境污染的加重，使环境污染重的工业和产业陆续向农村转移，但我国用于防治环境污染的资金投向并没有作出相应调整，农村从财政得到用于污染治理的资金是微乎其微，因而环保部门治理农村环境污染和积极性难以为继，更谈不上治理农村环境污染的主动性。
4. 对农村环境污染治理的重要性认识不足、宣传不到位，导致农村人口、环境与经济之间的恶性循环。我国对农村环境污染的严重性认识较晚，对防治的重要性又认识不足，环境保护相关知识、技能的宣传片面地以城市为着眼点，而对广大农村、农民环保的实际需求考虑不多，缺乏有针对性的、符合农村、农民、农业实际的环境防治知识宣传，加之农民群体整体素质不高、文化层次低，对环境污染的危害性认识不到尤其是在经济、文化、教育落后的贫困农村山区，人口增长导致环境压力增大，经济发展引起农村环境污染加重，农村环境污染加重又引起农民的高发病率，高发病率导致经济贫困，经济贫困又导致人口素质下降的恶性循环。
5. 农村农民聚居点的生产、生活基础设施建设不配套，农村环境管理滞后产生的大量生活污染。农村聚居点的生活污染物因为基础设施不配套、环境保护措施不到位一般直接排入周边环境中，造成严重的环境污染，每天农民生活产生大量的农村生活垃圾未作任何有害处理就堆放在房前、屋后，每年产生数以万吨的农村生活污水几乎全部直排入河流、农田之中，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。另外，由于资金有限、人口分散、技术落后、农村生活污染物难以集中进行有效处理。
三、解决农村环境问题的对策
1. 加大对面源污染的治理力度，注重产业结构调整、升级，促进生态农业的发展。要转变观念，彻底改变传统粗放型的农业生产经营方式，大力发展生态农业和生态旅游业，促进大农业持续、稳定、协调、高效发展，形成生态文明进步和经济稳步发展并举的态势，达成农业生产安全与农民健康生活的目标。一是不断创新生产方式、结合农村地形、土质、气候、雨水等区域自然条件，按照生态平衡、生态文明和农村经济的可持续发展要求，运用科学的、先进的施肥技术和生态防治技术，适量地施用化肥和农药;二是加大科研成果转化为农业生产技术的力度，努力做好节水灌溉技术的配套开发，大幅度提高农业灌溉水、化肥利用效率;三是努力创建科学化种植，依据各地的土质、水分、温度、地形和灌溉条件因地制宜，实现不同土地利用方式在空间上、区域上的科学、合理地搭配，实行多种农作物的套种、轮作和倒茬，以减轻水体和土壤污染;四是注重农村产业结构升级、调整， 促进资源的有效循环利用，从根本上减少资源浪费，减少环境污染。
2. 完善法律保障体系，健全农村环境保护法制。我国现有的环境方面的立法不能很好地解决日益严重的农村环境问题，因此，我国有必要尽快制定出台一系列针对农村环境问题的法律法规，应建立农村环境保护综合决策机制和有关部门分工协作的环境保护协调机制，让城市垃圾和污水处理基础设施服务向周边村镇辐射，提高城市垃圾和污水处理基础设施利用率。具体说来主要应做好以下方面的工作：一是科学界定农村环境污染防治的责任主体，增强各主体的环境责任意识。二是完善环境保护立法，提高环境污染违法成本，打击地方保护主义和小集团主义，加大对企业环境污染的惩治力度，减少工业污染，确保农用水资源干净、安全，从根本上改变乡镇企业先污染、后治理或不治理的问题。
3. 创新农村环境污染防治资金投入方式，提高环保工作的积极性。创新农村环保资金的投入方式，充分发挥环保资金的效能，一是应保证环保部门从财政渠道有稳定、可靠的资金来源，发挥政府投资的引导、放大作用，吸引社会资本农村环境污染防治，政府要扶持民营骨干企业发展品质优良、特色鲜明、附加值高的环保事业，发挥其示范和辐射作用;二是政府必须做出排污费不能用做环保部门管理经费的严格规定，政府职能部门应从宏观的角度入手，重点做好农村环境污染防治的计划、决策，部署好各责任主体的应尽职责，将污染防治的具体业务工作交给社会力量去做。
4. 加大农村环境安全知识和环保意识的宣传力度，营造人人参与环保的良好氛围。培养农民环保意识，一是应加大农村基础教育投入，提高农民科学文化素质;二是开展多种形式的宣传活动，引导全体农民群众培养环保意识，树立先进的、正确的生态文明理念;三是开设一些农用技术培训，使村民能合理运用现代化农业技术，从而减少农业方式操作不当造成的污染。
5. 促进农村城镇化，搞好农村环境综合治理。创新突破，组织村民积极参与农村环境污染防治项目的运行和管理，结合各村镇的具体实际，因地制宜地推进村镇垃圾无害化处理和生活污水治理的基础设施建设，引导乡镇建设工业聚集区和农民集中创业点，以便集中、统一建设污染治理设施。
总之，农村环境问题已经非常严峻，解决农村环境问题，应从多方面入手寻求解决途径，需要农村政府积极进行环境保护的宣传、教育活动，逐步培养、增强农民的环境保护和生态文明意识，制定一系列合理的环境保护规章制度，合理规划工业单位污染排放，从而在根本上减少环境污染，推动农村生态文明建设快速发展。
