1.1税务文化的内涵
税务文化是随着税务工作的历史进程和时展形成的一种文化，在具有文化的共性的同时，有具有税务工作自身的鲜明特点。税务文化是税务干部的价值导向，反映的税务干部在工作实践中的精神风貌和行为规范，即是一种行政管理文化又是一种较高层次的科学管理模式，与税务干部的工作密切相关。在对税务文化内涵的认识上，在学界尚未形成共识。但一般对税务文化的认识上，文化的精神层、制度层和行为（物质）层的三层认识，比较受到学界广泛接受的定义，即税务文化是税务部门在税收实践活动中形成的价值观念、管理制度、行为规范等的总和。这里的价值观念，是指税务人员的价值观念、道德情操、治税理念和文化素养等，是税务文化的核心，是税务文化建设中最活跃的组成部分。这里的管理制度，指的是是指在税收工作中形成的一系列法律法规规章制度等、如税收征管法、税务干部职业生涯规划管理制度和税收管理员制度等，是对价值观念的具体延伸。行为规范，指的是税务干部在税收工作中的文明用语、持证检查等言行举止行为，另外广义上讲办税场所、征管装备等税务等物质形态也可划入这一层面。
1.2税务文化建设对强化税务干部政治素质建设具有基础作用
税务文化建设的提出是应对社会主义市场经济发展形势对税收工作提出的新任务、新要求的需要，通过税务文化建设统一个体和团队目标，充分调动并发挥每一个成员的积极性、主动性和创造性,，为税收事业的发展提供不竭的精神动力，实现税务部门精神文明、政治文明和物质文明的协调发展。在社会主义建设新时期，社会经济文化处于快速发展时期，各种思潮、意识不断出现，人们的价值观念趋向多元化，这种情况下，个别干部思想上由于自我修养和改造意识不强，加之事业心责任感不强、缺乏改革创新精神等，导致这些干部一味追求个人利益，讲待遇不比奉献，对税收工作的健康发展产生了影响。作为税收文化，其建设的推进，有利于坚持正确文化导向，营造和谐工作氛围，引导广大税务干部形成积极健康的世界观、价值观和人生观，对于提高税务干部的整体素质，优化税务干部自身的职业生涯规划具有重要基础作用。
1.3税务文化建设对创新税务干部职业生涯管理制度具有促进作用
税务文化建设，在制度文化层面理念上就是不断结合实际社会环境和工作情况对税务文化进行创新。因此，在税务文化建设中，由于人的价值理念支配着人的行为，税务文化必然会对税收制度的选择发挥作用，税收文化制度创新的价值理念必然反馈在对税收干部职业生涯管理制度等制度的创新上。尤其是在当今的人才竞争为主题的社会经济文化环境下，对人力资源的开发管理和人员的职业生涯管理成为当今各类社会组织制度建设的核心内容，从这种意义上来讲，税务文化建设的创新，必然使税务组织进一步与社会经济文化环境相适应，促进组织人力资源管理文化的发展，进而推动税务干部职业生涯管理制度的创新。
1.4税务文化建设对塑造税务干部工作行为的具有影响作用
税收工作的深入积极开展，源于税务干部员工积极性的有效调动，而积极性的调动则受到税务价值理念的支配。作为税务文化，其在建设中不断深化税务价值观念文化，对税务干部行为具有着潜移默化的作用，熏陶并影响着人的行为，对税务干部的职业生涯中的行为表现具有着重要的影响作用。税务文化建设的开展，将使税务文化在税务工作人员心中真正扎根、发芽，进而促进税务干部全身心地投入到税收工作才中去，进而使国家税收法规得到切实贯彻和实施。
2税务干部职业生涯规划管理对税务文化建设的具有重要推动作用
2.1税务干部职业生涯规划管理的内涵
职业生涯管理是现代人力资源管理理论的重要组成部分，具体分为员工职业生涯管理和组织职业生涯管理。本文，在理论上主要运用的是员工职业生涯管理理论。在实际税务队伍建设管理中，与其他组织一样，税务系统利用职业生涯规划，提高税务干部队伍的建设和管理水平，已经成为一项迫在眉睫的管理课题。经过税务体制改革后，组织结构实现了扁平化，系统内的高级中层职位明显减少，身处基层的税务干部，在工作上往往没有晋升的动力，越来越多的税务干部在工作上抱有“不求有功，但求无过”的心态，制约了税收工作的深入开展，这种情况下，如何通过职业生涯规划与管理实现税务干部的整体建设水平体现已显得尤为重要。税务干部的职业生涯管理，具体指员工在进入税务系统到退出税务系统的职业生命周期的全过程管理，具体包括职业发展定位、职业策略、职业发展等管理环节，员工与税务行业之间相互选择、相互协调、相互适应的过程。实施税务干部职业生涯规划管理就是要通过出台制定一系列留住员工、开发员工潜力、帮助员工实现自我实现的管理方法，进而实现税务干部队伍的开发质量提高和管理效率的提升。
2.2税务干部职业生涯定位有利于加深对税务精神文化的认识
职业生涯管理的第一步，也是最重要的一步，就是要做好职业生涯的科学定位。一方面，员工自身对自己的兴趣、性格、学识、技能进行评估测试，认识并了解自己，对自己职业和职业生涯目标做出合理选择和计划。另一方面，评估职业所处的组织环境、政治环境和经济环境，明确评估自身在环境中的地位，与组织相适应和融合。在这一职业生涯定位的过程中，税务干部将对税务系统文化产生深刻的认识，在价值理念方面，税务干部能够将个人职业发展目标和思想和组织的发展愿景、核心价值观融为一体；在治税思想上，税务干部将更加深刻认识到经济与税源、税源与管理、管理与税收的内在相互关系，树立正确的治税理念，在基层的税管工作中，突出服务理念，税务工作能够更加符合实际；职业操守上，有助于税务人员树立爱岗敬业、明礼守信、公正执法、廉洁从税的职业道德精神操守。总的来讲，通过职业生涯定位将促进税务干部和组织在价值理念、治税思想和职业操守等方面的协调一致，进一步加深了对税务精神文化的认识。
2.3税务干部职业生涯管理制度建设有利于深化税务制度文化建设
职业生涯管理制度的建设，具体涉及培训制度、人员选拔激励制度等。就基层税务干部工作实际情况来看，在培训制度方面，基层的征管一线同志常常反应工作累、业务量多，这固然有税务工作繁重的一面因素，但是干部队伍自身业务素质有待提高也是一方面因素，实际中，办税大厅、税务分局人员等人员对新的会计理论、财税理论等掌握明显不足，成为制约基层税务干部职业生涯发展的瓶颈。在人员选拔制度，在基层中仍存在着激励和考核走过场等问题，缺乏科学的职业生涯管理办法，导致制度文化建设沉闷，基层员工积极性不高。这种情况下，深化税务干部职业生涯管理制度建设工作，将全面实现对组织员工培训、人员选拔、人员激励等文化的整合，在实现对员工个人素质提升的基础上，带动组织薪酬制度、考核奖惩制度等的建立，促进税务制度文化的发展和创新。
2.4税务干部职业生涯发展建设有利于深化税务行为文化建设
税务干部职业生涯发展将促进员工在自身素质、知识技能等方面的学习，将逐步渗透到干部的行为之中，产生领导示范，典型引路的文化效果。在领导示范上，职业生涯发展建设将督促领导身先士卒，带头坚定理想信念，带头服务基层群众，带头奉献税收事业，进而对基层员工形成言行感召力，为税务干部行为树立良好的示范作用；在典型引路上，职业生涯发展建设将调动表现优异、业务能力较强的员工积极性，使之成为典型，影响激励其他税务干部争先创优，不断提高自身素质，规范自身行为。
3税务文化建设和税务干部职业生涯规划管理结合的对策思考
3.1将税务精神文化建设和税务干部职业生涯定位有机结合
税务精神文化是税务文化的核心，是税务人员的共同价值观和精神支柱，指导者税务干部开展税务工作，因此在实际工作中应重点通过培训宣传和沟通反馈两种方式将税务文化和税务干部的职业生涯定位有机结合起来，进而促进干部队伍建设。培训宣传上，针对处于职业阶段早期的基层税务干部，要及时进行税务精神文化的专题培训工作，塑造其奉献和服务意识以及“公正、廉洁、高效、务实”的思维意识，针对埋头骨干、任劳任怨、甘于奉献的基层税务干部要大力宣传，鼓励先进，鞭策后进，营造浓厚的税务文化氛围。在沟通反馈上，针对基层税务干部工作重、责任大的情况，一是要结合税务干部所出的职业生涯不同阶段进行职业生涯定位指导，尤其是处于职业生涯中后期的干部存在的思想修养松懈、工作积极性不够等问题，要及时进行职业生涯协助定位，帮助其加强思想修养，升华精神，提高精神觉悟。二是通过定期召开沟通座谈会的方式，了解基层税务干部在职业生涯中开展税务征收、纳税评估等工作遇到的困难和问题，通过听基层税务干部谈心、谈体会这种方式，为他们排忧解难，发挥税务精神文化的吸引力和向心力作用。
3.2将税务制度文化建设和税务干部职业生涯管理有机结合
税务制度文化是税务文化深入推进的保证，是对税务精神文化的具体体现，对税务文化体系具有整合作用，具体包括职业资格考试制度、教育管理制度、人员选拔制度等。在实际税务干部管理中，应将这些制度与税务干部的职业生涯管理有机结合起来，使制度文化建设融入到税务干部职业生涯管理中。在职业资格考试制度上，要大力推进纳税评估员、税源管理员、稽查审核员职业资格考试，实施持证上岗，同时鼓励税务干部参加注册税务师、司法考试和注册会计师等资格考试，并作为持证上岗制度的辅助内容，加强业务素养，促进干部个人工作于组织工作目标的协调。在教育管理制度上，一方面要做好对基层税务干部的培训需求摸底，尤其是财税理论知识有待更新等问题，做好相应规划，将税务干部的个人发展目标和税务系统的发展愿景统一起来，开展全方位、多形式的培训教育，建设学习型组织；另一方面，结合税务干部所处的职业生涯不同阶段，有针对性地开展知识与技能的培训，通过持续性的培训，不断更新税务干部的知识储备，使其跟上组织的发展步伐。在人员选拔制度上，应结合税务干部所处的职业生涯阶段和工作能力，形成科学的职业生涯通道，具体结合实际建立综合管理、专业技术和行政执法等不同类别的通道，同时与考核、激励、薪酬等制度相结合，促进“能者上、庸者下”的职业升降机制，调动税务干部的工作积极性和主动性。
一、机构改革是税收征管改革的重要内容之一
税收征管改革涉及的面非常广，概括起来主要包括两个方面：一是征管手段和征管模式，另一是地税机构和征管人员。征管手段基本上是依托信息化为支撑，强调科技兴税；征管模式目前国家税务总局已经有一个指导性的模式，并在税收征管实践中不断地充实、完善和发展。而地税人员是实施税收征管改革的主体，再先进的征管手段和再优良的征管模式都要靠地税人员去落实、实施和创新，为此人始终是税收征管改革中最活跃、最积极、最富有生命力的决定因素；地税机构是地税人员发挥作用的载体，是一种组织保证，它把单个、分散的地税人员组织起来，通过一定的形式，形成一个有机的整体，发挥分工、协作等团队的作用。因此地税机构的设置对于税收征管改革起到了至关重要的作用。科学、合理的设置税收机构会极大提高税务人员的配置效率，把有限的人力资源组合起来，放到最需要的部门和地方去，为深化税收征管改革提供强有力的支持，为达到税收征管改革的目标即提高税收征管质量和效率奠定基础。
二、现行地税机构设置不适应税收征管改革要求的问题
我省这次新一轮税收征管改革也包含了税务机构改革的内容，但只是局部的，只是建立和完善征收、管理、稽查机构之间的分工和职责明确等等，没有涉及整个税务机构的调整。从目前我市地税机构设置运行情况来看，存在以下几个方面的问题：
（一）市、县两级机关职能部门设置过多。我市市局机关目前有14个职能部门，县局有8—9个职能部门。机关职能部门占全市地税机构的53%，机关人员占全市地税人员的28%。带来了以下问题：
1、增大了协调成本。职能部门过多，会增加部门之间的扯皮、推诿现象，领导协调起来比较困难。
2、占用过多的人力资源。在税务人员总量一定的情况下，机关部门的人多了，那么从事税收征管工作的人员就少了，造成人力资源配置不合理。
3、给基层带来了更多的应付成本。每个职能部门都有一定的工作职责和业绩考核，为此每个职能部门会创造一些工作，如：上报报表、资料、总结，制定工作方案和制度，检查和考评等等。上面千条线、下面一根针。
4、加大信息收集成本。部门分工过细，造成信息分散和信息孤立，难以全面、完整地反映各种征管信息，不利于进行决策分析和决策判断。
（二）县以下从事农村税收征管的人员过多。全市有52个农村基层分局，占全市地税征管分局近70%，从事农村税收征管工作的有352人，占全市地税人员近30%，占从事税收征管工作的56%。而农村纳税户只占全市总纳税户数34%，农村分局征收税收占全部税收收入的17%。由此可见，我们把有限的人力资源投入到纳税户数少的农村，把征管机构的重点放在税源小、分布广的农村。形成了税务资源结构的配置不合理：
1、征管重点不明确。县城以上人均管户78户，人均年征税额354万元；农村人均管户31户，人均年征税额56万元。我省农村经济发展比较慢，规模也不大，基本上还是以第一产业为主导，再加上“三农”问题的存在，国家实施城市反哺农村、工业反哺农业的宏观政策，此外，我省2005年7月份国税、地税部门都分别提高了个体户从事生产经营和劳务的起征点，农村个体纳税户大幅度减少，农村税收也不应该成为地税部门的管理重点。县城以上地区税源相对集中、税额较大的纳税户反而没有成为地税部门征管的重点。
2、征管成本比较高。大量的农村分局存在增大了地税部门的征管成本。一个农村分局全市平均有6-7个地税人员，一年征收成本为40万元左右（人头开支按平均每人3万元计算为20万元左右，网络租用费、办公费、运行费、固定资产折旧费等其他费用为20万元左右），而一个农村分局全年征收的税款全市平均是380万，征收成本率为10.5%，与一些发达国家0.5％～2％的征收成本率相比，应该说是比较高的。
3、内部管理难到位。农村分局距县城比较远，分布比较散，在一定程度上造成信息传递困难，相应地增加县局的管理成本，不利于县局对农村分局的管理。
(三)市城区两套地税管理机构并行。市城区按财政管理体制不同分设了两套地税管理机构，在实际运行过程中存在互相之间争纳税户、争收入、搞税收竞争等问题，增加了内部的协调成本，降低了管理效率；同时也不便于建立税务管理员制度，实行属地管理，人为造成了漏征漏管户的增加。
(四)纳税服务工作还存在差距。近年来我省地税系统全面推行城区办税“一窗式”和农村办税“一站式”，改变了过去纳税人办税要到税务机关内部到处跑、到处找，办事效率低下的局面，实行办税服务厅一个窗口对外，这样对纳税人办税是方便了，但是还存在时间太长的问题。主要原因是办税服务厅要对应内部多个管理局和机关业务科室，信息和文书传递不畅通，从而影响了纳税人的办税时效。
（五）城区税收漏洞和税收潜力比农村要大得多。从全市稽查局2004年度查补税款3310万元来看，90%以下都来自城区、市区的纳税户。从经济发展的趋势来看，随着城市化、工业化的进程加快，地税税源增收潜力主要集中在城区、市区以及工业园区。
三、机构改革的实践思考
为了进一步深化税收征管改革，保证税收征管改革取得成效，为此建议省局要从提高征管质量和效率、降低税收征管成本的大局出发，下定决心，从改革地税机构设置和完善机构职能入手，把税收征管改革推向深入。具体设想是：
（一）最大限度地精简机关职能部门。市、县两级机关职能部门应调整为办公室、人事管理科（股）、信息中心、征管科（股）、法制科（股）等5个部门。具体的业务为：1、将计财科的内部财务管理职能和机关服务中心的职能并为办公室。2、将培训中心和监察室的职能并为人事管理科（股）。3、将原税政一科、税政二科、国际税收管理科、发票管理所、计财科的计会统和税票管理职能等并为征管科（股）。4、精简的机关人员要充实征管第一线，加强基层征管力量，保证征管工作的开展。
（二）最大限度地收缩和集中征管机构。
1、县级局只成立一个管理分局，农村分局全部取消，改为由管理分局内设的地税所，原农村分局的征收职能全部上收到县城的办税服务厅；同时考虑目前的实际，在农村地税分局设置办税服务点，实行县内通办税款征收，通办领购、缴销、填开发票和税务登记手续，确保征收、管理信息集中。2、大力发展多元化申报和税银库联网，探索农村税收委托新途径，有计划、分步骤地收缩农村地税分局，力争三年内全部取消农村分局。3、征管分局和稽查局之间的税务检查职能要严格按照《征管法》及其实施细则的规定划分，即税务检查职能中的专案稽查由稽查局负责，其他检查职能由征管分局负责。
（三）城区、市区只能设置一个管理机构。
1、省局统一的税收征管软件已经能清晰地划分出市、区两级的收入，不必要再设两个管理机构分别管理。2、税收管理员制度的推行，原则上要求进行属地管理，这样职责明确，管理有序。
四、机构改革的理论思考
（一）敢于面对，突破难点。机构改革是一场革命。机构改革特别是精简机构要涉及减少领导职数和机关人员，处理不好会影响已在职领导的积极性，搞不好还要得罪人，因此要敢于面对，这也是对领导执政能力的一次考验。同时也要精心设计，充分听取基层意见，制定切实可行的方案，以减少改革阻力。
（二）立足现实，放眼未来。收缩农村地税机构会引起一些争议，如当地乡镇领导担心减少财政收入，农村纳税人缴税和领购、填开发票不方便，税务机关当心影响收入任务的完成等等。这些思想顾虑都是客观存在的，这也是当前的实情。但放眼未来，这些都不是问题，第一，随着农业税的取消和乡镇机构的合并和职能转变，乡镇一级财政会相继取消；第二，随着农村个体户从事生产经营和提供劳务起征点的提高，农村个体户大部分都免征增值税、营业税等，地税机关可以采取简并征期和委托和实行银行批扣等电子申报方式来解决纳税人缴税不方便的问题，领购发票地税机构可以开展预约服务、全程服务，纳税人事先打电话联系，税务机关开车上门服务，至于填开发票考虑到农村填开发票量不多，可以委托付款单位代向地税机关申报填开。第三，国家对“三农”问题非常关心和重视，其政策取向是让农业、农村、农民休养生息，实行工业反哺农业、城市反哺农村。因此农村税收收入减少应该是大势所趋，政策所向。
（三）要适应现代管理发展的需要，运用“合工理论”进行流程再造，实行无缝隙管理。要实现三个转变即：专业化分工向全能化协作转变，以职能管理为中心向以流程管理为中心的转变，以多层次管理向扁平化管理转变。管理学“合工理论”将各环节的业务流程重新整合、优化和“组装”，减少审核审批程序，将不同环节的人员组成团队，增强组织的凝聚力，减少内部冲突，以信息流为纽带、网络流程为导向，建立科学严密的业务流程和协调机制。同时扩大管理幅度，实现组织机构的扁平化，尽量减少信息的传递环节和层次，防止信息人为分割，避免信息壁垒和信息流失、失真，提高政策传导和信息流传的准确性，达到信息充分、共享，提高征管效率和服务水平。
关键词 注册税务师 行业 管制 实践
一、管制理论与注册税务师行业管制模式
（一）管制的经济学含义
按照《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中的解释，管制是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视社会利益的私人决策。丹尼尔・F・史普博将管制定义为行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规律或特殊行为。 曾国安教授将管制界定为：管制者基于公共利益或者其他目的依据既有的规则对被管制者的活动进行的限制，并将管制分为政府管制和非政府管制两大类 。综合而言，管制作为国家干预市场的一种方式，通过政府依据一定的法律规章对微观主体的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件等施加直接的行政干预而体现一定的政策目的。关于管制存在的原因，存在以下几种学说：1.管制机构酝酿论，该学说认为管制在行业内部受损集团的请求下，为了行业内部的利益分配，经济性管制机构才得以成立。2.行业保护论，即行业本身为了保护在位的厂商和防止潜在进入者，要求成立管制机构。3.公共利益论，即保护消费者。4.政府管制俘虏论，该理论认为管制是一种由国家供给的商品，由于企业利益集团和消费者利益集团之间的政治力量比对差异，政府管制是为满足产业对管制的需要产生的。不同的管制学说，提醒我们既要看到政府管制的必要性，同时也要注意其局限性，对政府管制应进行理性反思并加以完善。
（二）注册税务师行业管制模式比较
从注册税务师行业管制来看，属于非营利组织的管制，即非营利组织的管制者基于组织利益或者公共利益，依照该组织制定的规则对所属成员或者其他相关主体的行为进行的管制。按照世界各国对注册税务师行业的管制模式，大致可以分为三种类型，即完全管制型、混合管制型和自由管制型。
1.完全管制型，即由政府专门立法并设立专门的管理机构，对注册税务师机构和注册税务师的执业资格、执业范围、执业准则、职业道德以及执业质量控制等进行规范，甚至对职业服务的定价也由政府管制。以日本为例，政府制定《税理士法》，严格规范税理士的职业准入、执业标准以及职业道德等执业行为。完全管制型模式的优点是，注册税务师和注册税务师机构的执业行为较为规范，注册税务师的素质较高，通过统一规范的行业管理，可以降低税务服务过程中涉税成本，从而促进税务服务需求。但是，国家为此承担的管制成本很高，不能有效发挥民间组织的自律作用，而且会影响注册税务师行业的独立性和自由发展。
2.混合管制型，即一方面政府设立专门管理机构，制定相关管理法规，进行宏观行政管理，另一方面，成立注册税务师行业自律组织，进行具体事务管理。其中，以自我管制为主，政府对注册税务师行业微观层面的管理虽有介入，但介入的幅度与程度较低，性质上属于自律管理为主的混合管理模式。美国即采取这种行政管理与民间自律相结合的模式，在政府设有注册税务师管理局，是注册税务师行业的主管部门，其行业组织为美国注册会计师协会、注册人会等。美国财政部还制定了《管理纳税人规则》，对注册税务师行业准入制度、注册税务师业务之限制与责任、惩戒程序等基本问题进行了统一规定。部分管制型注册税务师制度综合了政府集中管制和民间自我约束两方面的优势，既能保持行业独立性，又能合理配置资源。
3.自由管制型，即国家管制很少，不专门立法和设立管理机构，只管一般工商登记。注册税务师行业微观层面的事务均通过其职业组织来实施控制。通常这种管制模式，职业垄断性不强，强调行业自由竞争，主要依靠行业自律监管。以澳大利亚为代表，注册税务师登记委员会是独立于国家税务局的组织，负责注册税务师的资格认定和注册税务师机构的开业登记管理。此外，作为民间组织的租税协会，还定期给会员提供资料，负责税务人培训等。其优点是节约国家的税收成本，能充分发挥行业组织自律的作用，但是，由于市场准入相对容易，注册税务师机构素质可能参差不齐，纳税人的监督成本也相对较大。
二、注册税务师行业管制的政策功效
（一）规定行业准入制度以协调行业供求
从保护行业利益角度看，对注册税务师行业进行管制，需要对特定约束条件下该行业的供求状况进行估量。注册税务师需求主要取决于国家经济发展状况、税法制度完善程度。一国不同经济发展阶段对税务服务的需求层次也不相同。由于注册税务师的多数业务与会计师、律师的业务范围重叠，因此在政策上涉及两个方面问题：其一，是否对注册税务师进行职业垄断，即是否设计职业税务师制度，职业税务师与律师、会计师职业的关系如何。其二，如何协调各职业业务范围之间的关系，即应考虑设定的职业垄断领域是否得当。在注册税务师行业监管制度供给方面，由于涉税知识和技能的特殊性，通过政府管制设定行业准入制度来决定进入该行业的必备条件非常关键，设置这样的行业准入标准，可以排除不胜任的和低质量的税务服务进入市场，也有利于区分与其它行业的执业行为，规范注册税务师执业行为。
（二）制定职业规范、惩戒制度确保服务质量控制
由于注册税务师行业的特殊技能要求，基于公共利益保护考虑，除了通过设置行业准入制度，弥补因信息不对称造成的市场失灵之外，还需要一定的职业规范控制服务质量。执业标准的制定因各国注册税务师制度传统而有不同，在有些国家是通过民间组织制定严厉的准则和惩戒制度来约束其成员，而发展中国家或转型期国家则多数通过国家立法来确定执业规范。对服务质量的控制，还可以考虑通过一定的职业监督方式，如税务机关监督、内部控制机构监督或公众监督方式来实现，这些都应在管制制度中加以规定。
（三）注册税务师的职业定位与职业操守
对注册税务师进行规制的一项重要功能就是帮助人在税制和客户之间达到一种恰当的平衡。 所以，注册税务师管理规章应体现注册税务师的职业定位，并对其职业操守加以规定。现代税收国家税法理论和立法实践，大多将注册税务师视为独立于税务机关，为维护纳税人利益，协助纳税人履行纳税义务的专家。 注册税务师在执业过程中会面临两方面的利益冲突：一方面是确保税收收入应收尽收、保障税法公平、效率等的国家利益；另一方面是实现最低限度纳税的客户（纳税人）利益。当国家利益与客户利益相背离时，基于注册税务师职业独立性的考虑，以忠于客户利益为基本原则。注册税务师为保守客户秘密，可以不向税务机关告发，应是其基本职业操守。另外，与注册税务师职业独立性相关，还应考虑税务官员能否进行注册税务师业务。在转型期国家，注册税务师机构与税务机关的牵连关系会影响到注册税务师的职业忠诚和信誉度，也会制约注册税务师行业的健康发展。
三、我国注册税务师行业管制理论实践
从我国注册税务师行业管制实践来看，主要沿袭大陆法系国家的制度传统，实行完全管制模式。在行业准入上也采用日本、德国的税务师职业垄断模式。针对我国注册税务师行业管制的实践，我们认为应加快完善注册税务师行业管制制度，由完全管制模式向混合管制型模式转变，发挥管制和市场两种手段来规范和促进注册税务师行业健康发展。
（一）建立健全注册税务师制度体系
首先，要加快《注册税务师法》的立法步伐。一方面，要先抓紧制定《注册税务师条例》待日趋完善后，在适当时机向人大提案批准颁布《注册税务师法》。最终以法律的形式确定注册税务师的法律地位、法定业务范围等。另一方面，为保证注册税务师执业的规范化、程序化、科学化，应构建起税务服务执业准则规范体系，指导和规范税务行为。
（二）建立"行政监督与行业自律相结合"的行业管理体制
鉴于注册税务师行业发展尚属初级阶段，为保证其稳步健康发展，应当建立税务行政监督与行业协会自律的相结合的混合管制模式。行业行政监督主要由税务行政部门对注册税务师协会、注册税务师及其机构进行监督、指导、检查，负责注册税务师资格考试和备案登记等工作。协会行业的主要是发挥监督、自律、指导、服务的作用，负责制定执业质量标准和惩戒制度，对成熟业务制定统一的业务操作规程；统一注册税务师执业准则，强化行业自律制度建设。
（三）提高注册税务师的专业素质和执业水平
注册税务师行业是一项知识密集、技术密集、高智能综合产业，所以提高专业素质是客观要求。执业人员不仅要熟悉税收政策法规和掌握操作技能，还要具有丰富的财会知识，要懂税收、懂核算、懂管理。要从思想上把"以人兴业"建立高素质人才队伍作为战略任务来对待。以提高专业素质为重点，促使从业人员真正做到终身学习，提高专业判断能力和执业水平，培养良好的职业道德，树立强烈的开拓意识、敢为人先的创新精神。以上措施将有助于改善注册税务师行业制度环境，形成合理有效的管制制度和结构，促进注册税务师行业继续创新发展，最终构建起纳税申报、注册税务师鉴证、税务监管的高效、公平、合理、综合、立体的税收征管监督制约机制，促使国家、纳税人、注册税务师走向"合作共赢"，增进整个社会的福利。
参考文献
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一、“利川模式”的基本内容
“利川模式”的行政执法责任制可概括为“三改、三定、一再造、四联动”。
(一)“三改”的主要内容
———改变机关职能。就是改“管理监督型”职能为“管理服务型”职能,构建名符其实的“扁平型”机构。遵照“精简、统一、效能”的原则,利川市地税局撤销原来的5个征收分局、1个稽查局和11个机关内设股(室),重新设置“七科一室”,即税费征收服务科、信息管理科、税费管理一科、税费管理二科、税费管理三科、法制科、监察考评科和办公室。机构“扁平型”后,减少了行政管理层次,扩大了行政管理幅度,实现了县(市)级地税机关由单一的行政管理职能向以管理服务为主、行政管理为辅的职能转变,达到省局要求县(市)局税务机关“管事”的目的。———改变纪检监察模式。恩施州地税局撤销利川市地税局纪检组长职位,派驻纪检监察员,利川市地税局在内设的“七科一室”分别确定1名副科长(副主任)为兼职监察员;重新设置的监察考评科除保持原有纪检监察职能的同时,增加工作考评、责任追究两项新职能,履行教育、监督、保护、惩处以及考评、追究、管理、服务等多位一体的综合职能,真正把纪检监察工作落实到税收执法和税收行政管理之中。从运行的情况来看,纪检监察监督范围更广,监督力度更大,更好地体现更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求,得到各级党委、政府、纪检监察部门的充分肯定。原湖北省纪委书记宋育英在利川调研时,充分肯定了派驻纪检监察员的作法。———改变稽查体制。利川市地税局稽查局撤销后,由恩施州地税稽查局整合稽查资源,形成一级稽查体制,统一行使稽查权,让利川市地税局彻底解脱出来,把更多的人力资源投入到税收管理权和日常检查权之中,减少了执法过程中的行政干预。
(二)“三定”的主要内容
———定岗位。就是将地方税务机关的征收、管理、服务、监督等职能,细化到具体的岗位,保证每个岗位事权的相对独立性和完整性。在全面梳理现行税收法律、法规、规章、规范性文件和行政制度的基础上,因事设置50个岗位。设置岗位时,打破传统习惯,将局长、副局长、科长(主任)、副科长(副主任)都设定为工作岗位,赋予具体工作职责。———定职责。就是依法对岗位职责进行确认。主要包括三个方面的内容:一是税收法律、法规、规章明确规定的职责;二是法律、法规、规章规定的法定条件发生时,法定赋予税务机关的职责;三是法律、法规、规章赋予税务管理相对人的权利,当这些权利由相对人行使时,即反向成为税务人员的必备职责。———定人员。就是在确定岗位人员时,采取全员竞争上岗的方式,通过知识考试、命题面试和组织考核三个程序,公平、公正、公开竞争,做到人尽其才,人尽其用,科学合理地配备岗位工作人员,充分调动干部职工积极性。
(三)“一再造”的主要内容
“一再造”就是工作流程再造。工作流程是事务运行的轨迹,是履行岗位职责的基础。利川地税局按照精确、细致、深入的要求,根据法定事项、法定程序和法定要件,以处理环节为要素,在确保事项完整运行的前提下,对税收服务、管理、监督等环节进行分解,再造成为税务事项工作流,统一每个工作流“节点”的实体规则和程序规则,制定科学严密、简便易行、责任明确的工作流程,明确职权行使的步骤、顺序、时限和形式标准,明确科室之间、岗位之间的权责。“利川模式”将现行税收管理流程归结为8个环节点,即政策管理、业务受理、调查核实、行政核批、纳税评估、日常检查、处理执行、责任追究。把新的管理流程贯穿于各个具体业务工作中,各职能岗位各司其职,相互衔接,相互牵制,一环紧扣一环,环环相依,使税收管理更加程序化、规范化。
(四)“四联动”的主要内容
“四联动”就是指岗位责任、智能参与、考评监督、责任追究“四个轮子”同时联动。“利川模式”对领导岗位到一般岗位的所有在岗人员,都按岗定责。通过职责确定和划分,使机构、岗位、人员、职责有机地结合起来,岗位明确、职责明确、权限明确、任务明确、目标明确,做到了“人人有责、层层有责”,有效地解决了“做什么”的问题。“利川模式”明确规定了依托计算机网络处理事务的环节、时间和内容,实现计算机管人、智能控制。运用计算机进行纳税人的信息管理、征收管理,税务人员工作日志管理和日常公文处理,提高了办事效率。“利川模式”坚持“权力运行到哪里,监督就应该到哪里”的原则,建立社会化监督网络,全程监控税务干部是否履行责任,是否依法履行责任。聘请纳税人代表为税风税纪监督员,定期不定期地开展行风评议,根据反馈意见和建议,制定整改方案;聘请特邀监察员,定期召开座谈会,听取他们对地税工作的意见和建议,及时改进工作;畅通社会监督渠道,采取发放评议表、设置意见箱、公开举报电话、在网上开辟廉政论坛等方法,广泛征求纳税人对地税机关及其工作人员履行责任的意见和建议,定期收集整理,及时处理回复。与此同时,坚持公开、公正、公平和客观评判的原则,由监察考评科人员负责对各岗位人员履行职责情况进行严格的考评监督机制,成为行政执法责任制实施的有力保障。在具体操作中,根据考评结果或外部反映的情况,在限期整改的基础上,按照责任形成的因果联系划分直接责任和连带责任、主要责任和次要责任,并根据责任大小、后果影响程度以及整改效果等因素,分别予以责任追究。据实施过错责任追究记载:2006年第四季度,经济惩戒数29人次,惩戒金额740元;通报批评29人次、责令写出书面检查2人次。2007年,经济惩戒数49人次,惩戒金额4340元;通报批评49人次。通过严格实施责任追究,解决了“做错或做得不好怎么办”的问题。
二、“利川模式”的特征
(一)岗位责任的独立性
按照责权统一的原则,遵循“过程控制,持续改进”的管理理念,在科学划分税收征管权、合理分解岗位职责的基础上,设定工作规程,确定责任追究标准,进行责任追究,从而落实税收岗位责任,提高税收效率、效能的一种岗位责任制模式。岗位责任的独立性具有以下特点:———岗位职责明确化。在划分职权、明晰岗位职责的基础上的,根据每个岗位不同分工,对执法权力、内容、程序方式等做出明确规定,有效解决了岗责不清、责任不明的问题。———工作规程标准化。严格依照《征管法》及相关法律、法规的规定,将税收管理、征收事项进行标准化分解,明确程序和责任,统一了岗责设置,明晰了责权利界定。———评议考核规范化。通过运用计算机网络信息技术对行政执法责任制执行情况进行监督考核,并按照统一的标准和尺度进行考核。———责任追究制度化。以岗位职责划分为基础,以工作规程中的具体规范为基本要求,以评议考核的结果为直接依据,本着有错必究、过罚相当、教育与惩戒相结合的原则,对行为主体的履行责任的过错行为进行追究。
(二)质量管理的标准性
利川地税局的行政执法责任制以ISO9000质量管理体系为基础,将地方税务机关的各项规定与之融合,通过质量的内审、外审,落实行政执法责任制。具体来讲,就是在实践过程中,运用质量管理理论中的人力资源配置原理,对税务机关内部岗位、职责及税收执法权和行政管理权进行重组、调整和细化,把税收管理、征收过程分解为若干环节,形成新的治税与管理流程,并运用管理系统特有的质量记录功能,完整记录税收管理、征收的每一个过程、环节、每一个“权力点”的真实数据,确保岗位责任考核“用数据说话”。通过导入ISO9000质量管理标准,逐步建立起税务质量管理体系,保征了行政执法责任制的严密性、真实性、持续性。严密性确保了税收岗位责任制落实过程中的控制要求和税收征管质量的验证要求,使税收征管工作过程和结果的全部因素处于受控状态。真实性避免了人为的不确定、不真实等因素,为确保税收征管行为符合要求和有效运行提供了客观证据。持续性通过管理评审、质量审核、纠正措施控制等程序,对税收征管的适应性、有效性进行定期评审,确保行政执法责任制持续改进。
(三)资源配置的效能性
利川地税局在实施行政执法责任制过程中,按照“精简、统一、效能”的原则,不断整合人力资源,减少管理层次,实施业务重组,构建“工作流程化,机构扁平化,管理信息化、考评制度化、服务规范化”的现代税收征管运行机制,改县(市)一级管理机构为管理与征收职能合一的新型税收管理机构,实现税收资源的优化配置。这一特征体现出以下三个具体特点:———目的性明确。将税收征收、管理目标和执法责任要求转化为岗位绩效考核目标,使责任主体有明确的责任和目标导向。———模式简单、成本较低。利川是山区农业大市,利川市地税局针对农业税收改革后的地方税收结构变化情况,因地制宜地推出机构的扁平化,减少中间过度环节,对乡镇税费实行“约时定点、巡回服务”的征收方式,既满足了农村税费的征收需要,也满足了发票开具、发售等需求,由此带来了税收成本大幅度降低。三是方式灵活,突出执法结果。利川地税局行政执法责任制突出过程和结果控制,在一个业务循环期内,考评主体和岗位责任主体共同全面审视、评判效绩,实施责任追究,保证了岗位责任的落实。
(四)制约对象的全面性
利川地税局的行政执法责任制是一种全员的、全过程的、全方位的地方税务机关岗位责任制。利川地税局制定的《地方税务机关岗位责任制》明确了对所有在岗人员,从领导岗位到一般岗都按岗定责。在确定职责时,将其区分为公共职责和专项职责。公共职责按照各级层面应共同承担的职责划分为领导公共职责、科长(主任)公共职责、副科长(副主任)公共职责和专业岗位公共职责。专项职责根据各岗位的性质分别在各岗位中进行规范。与此同时,利川市地税局在推行行政执法制时,注重了税收征管的全过程构建岗责体系,明确税收征管各环节、内容和形式,从过程上确保各环节的岗位和责任明确;税收执法、行政管理、党群工作、后勤保障等工作都被纳入岗位责任制平台,做到机构改革与税收执法责任制相结合,行政管理责任制与税收执法责制相结合,税收监督与工作考评相结合,考评工作与责任追究相结合,建立起全方位的地方税务机关岗位责任制模式。通过对各岗位工作的过程监督和结果监督,注重岗位间的协调配合,避免了大而化之的粗放管理,在定岗、定责、定员、考评、追究诸环节都体现了精细化管理的基本要求。
三、“利川模式”的主要效应
(一)税费征管行为更加规范
利川地税局的行政执法责任制分解了税收执法权力,将一项税收业务按照工作环节分配到了若干岗位协作完成,如减免税审批事项,按要求分解为申请受理、初审、实地检查、复审、审批等几个工作环节,其中受理、初审由税费征收服务科的税源管理岗负责,复审由法制科的行政审批岗负责,审批按照减免税权限经局长办公会议审议,充分体现了相互制约的原则。在有明确的岗位职责、工作规程的基础上,构建了系统的考核评议办法和过错责任追究办法及其操作规程,从而使得税收执法责任追究日常化、经常化、制度化,进而确保了税费征管监督到位,提高了监督水平。在具体的征管中,杜绝了职责不清、相互推诿的现象,责任意识明显增强,维护了纳税人和缴费人的合法权益。
(二)税务执行能力更加提高
通过税收业务流程再造,明确具体职责后,税务人员在每一阶段、每一环节都注重细节,力求完美,在自己的职责范围内处理好一切问题。以精益求精的态度,主动、认真、严格、高效地坚持各项制度和规范。特别是通过建立网上银行、装置POS机,推广电子申报、邮寄申报等多元化申报、征收方式,在纳税大厅推出“一站式”、“全程式”、“预约式”、“首问负责制”服务,为弱势群体开辟了办税“绿色通道”等措施,提高了税务执行能力。
(三)税费征管质量更加提升
税务行政执法责任制的核心之一是加强和推动税费征管基础工作。“利川模式”运行后,由于岗位职责的明确,管理的规范,一线税收管理员的工作不再是从税务登记开始到税务执行都由一个人包干办理,而是各自对其岗位职责负责,如果没有按规定履行自己的职责,不仅使得下一环节、下一岗位的工作无法进行,而且还会受到责任追究,从而保证了每一个环节、每一个岗位的工作质量。近年来,利川地税征管“六率”一直处于上升状态(见表1)。(四)税费征收成本更加减少由于实现机构扁平化,减少了中间管理环节,使税费成本的大幅度降低。原来所有分局均配备了一定数量的行政人员和后勤服务人员以及征管车辆,有的分局一年的税费收入还不够费用,征收管理成本相当高。撤消分局后,减少了行政管理人员和后勤服务人员,征管车辆也随之减少,大大节省了人力、物力和财力。据不完全统计,利川市地税局试行行政执法责任制的第一年,就节约车辆等费用50多万元。
四、“利川模式”的基本经验
(一)行政执法责任制是地税机关转变职能的“推动器”
行政执法责任制是一种以岗位为载体、以责任为内容、以考评为形式、以信息化为手段、以追究为保证,集岗位责任、工作规程、考核评议、责任追究为一体的,一种根本性的、全面的、规范的行政管理制度。对地方税务机关来说,它是一种制度创新。“利川模式”遵从行政事务服务于税收征管的理念,小行政大业务,大力推崇行政事务社会化服务,撤消分局管理层级,让内设机构直接服务纳税人,管理纳税人,除办公室外,其他的科室职能都与税收业务直接相关,全系统从事征收管理与服务的人员达80%。促进了县级税务机关的“三个转变”,即从权力本位向责任本位转变;从“管人”向“管事”的转变;从“管理型”机关向“服务型”机关转变。
(二)体制机制创新是推行行政执法责任制的保障
利川市地税局实施行政执法责任制的实践表明,如果没有“扁平型”机构改革、纪检监察模式改革、稽查体制的创新、征管流程的再造等一系列创新,而是在行政执法责任制实践过程中稿形式主义,“利川模式”就不可能取得这样好的效应。因此,实施行政执法责任制,要密切结合地税工作的实际和改革的需要,潜心研究,建立起了以机构、岗位、责任、流程、过错追究相对应的岗位责任制机制,从制度创新上解决岗责不清、权责不对等、管理秩序混乱、执法随意、甚至等老大难问题,从制度创新上实现地税征管模式向现代化管理方式的跨越。
(三)行政执法责任制必须坚持“以人为本”
地方税务机关行政执法责任制是一种内部管理制度、方式,是对税费征管行为、执法过程进行约束的一种形式。税收行政执法的各项活动,没有人是无法进行的。所以,行政执法责任制必须坚持以人为本的原则。“利川模式”的构建和运行实践过程中,把税费征管人和纳税人有机结合起来,形成了独具特色的以人为本的岗位责任制模式。税费征管人既是制订、运行行政执法责任制的主体,又是行政执法责任制管理和制约的客体,在运行实践中起核心作用。因此,“利川模式”重视人力资源的开发利用,重视每一个干部职工在岗责体系中的作用,科学设岗定责,因人定岗,责任到人,建立严密的责任监控系统和严格的奖惩措施,从而取得了理想效果。现行税收征管模式以征、管、查为核心,虽然与过去相比有了明显的进步,但是仍然存在服务职能的缺位,“重监管、轻服务”。因此,“利川模式”通过机构改革、流程再造,对现行征管模式进行了完善,流程、岗位、责任都以“服务第一,纳税人为先”,尊重纳税人,服务纳税人,建立起以“为纳税人服务为中心”的“优化服务、多元申报、网络监控、集中征收、重点稽查”的现管模式,税收管理从规制导向向服务导向转变;纳税服务从行政服务向社会化服务转变,推进了税收管理的信息化、集约化、法制化、规范化和社会化。
(四)行政执法责任制必须以现代管理方法和手段为依托
现代管理方法和手段运用于岗位责任制管理,可以提高岗位责任制管理水平和效率,可以节省资源、降低成本。现代管理方法和手段的运用是推进地方税务机关岗位责任制的必然选择。利川市地税局行政执法责任制模式坚持运用现代资源优化配置理论,系统控制理论、全面质量管理理论、组织变革和流程再造理论,指导岗位责任制模式的构建和运行实践,同时在岗位责任制实践过程中引入现代信息、网络和数据处理技术,使岗位责任制的运行效率和效力不断得到提升。实践证明,将现代管理方法和手段运用于地税机关岗位责任制,是推行行政执法责任制的关键。要把现代管理方法和手段与地税工作职责、工作流程、考评内容、责任追究有机结合,使岗位责任制建立在现代科学技术的平台上,才能保证岗位责任制的顺利推行并发挥最佳效应。
(一)税收法治是税源管理的法理基础
现代税收发展告诉我们,税收法治是现代税收活动的基本规律之一,有税必有法,法是税收活动得以有效运行的依托。税收法治要求一切税收事宜必须由法律规范和调整,法律在税收活动中具有至高的权威,而且税收法律必须得到正确、完整执行。税源管理作为动态的、综合性税收征管活动,是执行税法的重要活动之一,是把税收法律法规从文本文件转变为实践活动,实现法律规范要求和目的的一系列法律行为和措施,自然要遵循法律法规规定的方法、步骤和时间、顺序。所谓“依法治税是税收工作的灵魂”,就是要把法的精神、法的原则、法的原理、法的要求等贯穿到所有税收活动的始终,把法律规范作为税收活动的依据和衡量税收活动优劣的最高准则。税源管理是税收管理的重要基础,要求税务机关既要把税收法律法规作为管理依据,又要作为评价管理质量和效率的标准。
(二)税源管理是处理征纳关系的重要依托
税务机关与纳税主体之间的关系是税收法律关系中的核心关系,税收活动的主要内容都包含在这一关系中,而税收征纳关系的产生、变化及其消灭又集中在税源管理活动之中。国家依法授予税务机关一系列税收行政管理职权,也赋予纳税主体保护自己权益的许多权利,并同时要求双方及时、准确地依法履行义务。按照征纳双方在启动这一关系时所起作用的不同,可以将这一关系分为两个层面。一是税务机关依职权启动征纳双方法律关系。税收法律事实一旦存在,税务机关就必须依法行使税收征收管理职权,作为行政管理相对人的纳税主体只能首先服从或履行义务。故把这一层法律关系模式表述为“权力──义务”关系。在这一关系模式中,征纳双方的权力义务是不对等的,实际地位也是不平等的,税务机关处于绝对的主导地位,其职权行为一经做出就自然具有确定力、拘束力和执行力。纳税主体不得自行抗拒或否定,如有异议,也要首先履行,再行救济措施。同时,税务机关也不能不经法定程序就否定自己的职权行为。因为职权是“权力和义务”的合成体,不得随意处置。这是法律根据社会经济管理和税收征收管理的实际需要而设置的,是税收法定题中之义。二是纳税主体依权启动的征纳双方法律关系。法律法规赋予纳税主体许多权利,如延期申报权、延期缴纳税款权、减免税申请权、退税申请权、发票申购权、申请行政许可权、申请国家赔偿权、检举权、要求行政听证权,等等。纳税主体根据这些权利,依法申请或要求税务机关履行某种行为,以保护和获得某种权益,从而启动征纳双方法律关系。税务机关依纳税主体的申请或要求作出的法律行为,表面上是应对纳税主体“权利”的“义务”,实质上仍是法律法规授予税务机关的“执法权力”。纳税主体的申请或要求并不必然产生它所希望的法律结果,还要受到税务机关依法审查的制约。因此,我们把这一层法律关系称为“权利──权力”关系。在这一层关系中,尽管纳税主体权利的实现要受到税务机关权力的制约,但是纳税主体仍处于主动地位,并与税务机关保持平等的法律地位,而且也制约和监督着税务机关权力的行使。在征纳双方的这两层关系的活动中充分体现了“依法治事”与“依法治权”紧密结合的特点,“治事”中有“治权”,“治权”中有“治事”。税务机关要及时、准确依法处理这两层关系,必须坚持“以法律为准绳、以事实为依据”的准则,税源管理就是税务机关掌握纳税人依法纳税事实和纳税能力动态的具体手段,是税务机关正确处理征纳关系的平台和依托,税务机关和税务人员在依法正确处理征纳关系中履行法定职责。
(三)税源管理是税务机关必须履行的法律义务
职权法定、权责统一是所有行政机关行使公共权力、实施行政管理活动必须遵循的基本原则。这一原则要求行使公共权力的机关是法定的国家行政机关或是法律授权的组织,其权限要严格限制在法律规定的范围之内,越权无效,而且行使公共权力必须遵循法律程序。因此,行政机关行使法律赋予的职权时一个非常重要的特点就是权责统一。权责统一是权利义务关系在行政法律关系中的具体体现。权利与义务是统一的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。法律赋予行政机关的执法权力,对行政相对人来说是权力,而对国家来说则是必须履行的法定义务,也叫职责,即执法权力同时也是执法责任,权力与责任对等。这是权责统一内涵之一。行政机关的职权作为一种公共权力,在行使和处理时与公民私权不同。公民的权利既可以行使,也可以放弃;而国家机关或是法律授权的组织的职权则不同,其实质是一种法定的义务和责任,只能依法行使,而不能放弃;放弃职权,不依法履行法定职责,就是不履行义务,就是消极不作为,就是失职乃至渎职,就应依法追究责任。所以,权责统一的另一层涵义就是,国家机关或是法律授权的组织违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。这是权责统一内涵最直观的表现。法律对行政权力控制的重要措施之一,就是让违法或不当行政者依法承担与其过错相应的法律责任,促使行政者坚持依法办事。总之,职权法定、权责统一是行政权力、行政行为、行政责任三者逻辑关系在法律制度上的体现。税务机关作为税收征收管理的法定机关,必须依法履行税收征收管理职责,否则就要被追究法律责任。加强税源管理是税务机关实施税收征收管理活动的重要方式和基础,是各级税务机关和税务人员必尽的法律义务。国家税务总局《税收管理员制度》对税源管理的职责进一步确认、细化,理清了税源管理的岗位职责, 明确了税源管理的法律责任,细化了税源管理的方法和措施,为各级税务机关和税务人员依法履行税源管理职责提供了直接的法律依据。
二、税基管理是税源管理的实体依据
税源管理的根本目的是实现依法应收尽收。程序和实体之间的关系告诉我们,任何税源管理行为都是程序和实体的有机统一。从根本上讲,税源管理的实体就是应税收入的标的物,即税基。那么,考量应税收入标的物的依据又是什么?那就是税法规定的课税对象、计税依据和税率。
从概念适用的角度看,税源的概念主要运用于税收管理的范畴,税基、课税对象、计税依据和税率则主要用于实体税收法律制度的建设及其完善范畴。而税源管理既要以税收程序法律制度为依据,又要以税收实体法律制度为依据。税基、课税对象、纳税人、计税依据和税率是税收实体法律制度架构的重要骨架。据此,税源管理的实体依据就是税收实体法律制度规定的纳税人、课税对象、计税依据和税率。这可以从管理税源的税收经济分析和纳税评估两种方法中得到验证。
(一)税收经济分析──依法对税基的宏观管理
“税收经济分析就是利用税收经济数据指标,进行统计和对比分析,从而揭示税收与经济发展的协调程度,查找税收管理中存在的问题,有针对性地采取加强管理的措施。” 税收经济分析的形式和方法主要有税负分析、税收弹性分析、税源分析和税收关联分析四种。不论采用哪一种分析方法,或同时采用两种以上分析方法,都是通过对一定的税收经济数据进行比对、核算和估量,在查清宏观税收经济事实的前提下,查看税收收入与经济发展是否匹配,不同税种之间是否协调,不同地区之间税收经济发展有无差别,并查找存在问题的原因,其最终落脚点是通过依法考量已实现税收与计税依据之间的关系是否协调,从而依法加强对税基的科学宏观控管。从行政行为构成的角度看,税收经济分析实质上是税务机关从合法税收行为构成的角度,分析、发现违法税收行为线索并搞清基本事实的一个过程,具有一定的前置性,不是一个完整的具体行政行为,而是为采取适当的具体行政行为提供客观依据的一种准备,具有一定的宏观性和不确定性。
(二)纳税评估──依法对税基的微观管理
关键词：税收管理员制度 问题 构想 手段
税收管理员是指税务机关从事税源管理和纳税服务的税收行政执法人员。为推进依法治税，切实加强对税源的科学化、精细化管理，自国家税务总局2005年起实施税收管理员制度以来，税收管理员在税收管理中的作用得到了强化，“淡化责任，疏于管理”的现象得到有效缓解，税收征管的质量、效率、税源控管力度得到进一步提升。在税收管理员制度发挥积极作用的同时，由于经营形式的多元化、税源管理日趋复杂，以及受传统管理理念、税收管理员素质、行政管理体制等诸多因素的影响，现行税收管理员制度还存在一些问题，为更好地适应当前税收征管工作，笔者结合对吉林省国税局2008年度税收征管审计调查的有关情况，就税收管理员制度的完善提出一些想法。
一、现行税收管理员制度存在的问题
(一)税收管理员日常事务性工作较为繁杂
在基层税务部门，税收管理员的日常工作包括了户籍管理、催报催缴、欠税管理、纳税评估、税法宣传、发票管理、金税专票协查、税控装置管理、信息采集等内容，几乎覆盖了除受理纳税申报、税款征收、违章处罚、减免税和税务稽查以外的面向纳税人的所有涉税事宜。日常事务性工作的增加，使税收管理员面临较大的工作压力，造成税源管理的重点不突出，税收管理员的主观能动性得不到充分调动，影响了税源管理的质量和效率。以吉林省国税局为例，该局虽然制定了《税收管理员工作制度》，但由于工作绩效考核尚缺乏客观的评价标准，基层税务人员“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象仍未得到根本转变。
(二)结合税源特点实施分类管理不够深入
在税源管理工作中，基层税务部门的分类管理不够细化，没有很好地结合辖区纳税户生产经营规模、性质、行业、经营特点、企业存续时间和纳税信用等级等要素以及不同行业和类别企业的特点，实施科学合理的分类管理，部分税收管理员的经验特长、专业特长没有得到有效发挥。特别是对那些经营规模较大、会计核算复杂、利润形成隐蔽以及纳税信用等级较低的企业，实施专业化、有针对性的重点管理做得还不到位。
(三)管理幅度过大，征税成本过高
目前，在税源管理一线执法的税务人员较少，实施税收管理员制度必然导致管理幅度过大。如长春市经济技术开发区国税局的总纳税人有2800多户，但税收管理员仅30多人，平均每人分管近100户，若要管好，难度显而易见。从征税成本看，目前，我国的征税成本几乎是美国的l0倍。要实现精细化管理，则需要增加税收管理员的数量，从而增加管理成本，而这显然与国家实现征管目标的前提相悖。
(四)保姆式管理并未废除，激励机制尚未建立
税收管理员担负着对纳税企业进行日常的纳税管理、催报催缴、纳税辅导等多项职责，并且还要对所管理的事及管户负全责。一方面，这种管理方式与专管员制度下的保姆式管理没有大的差别；另一方面，现行税收管理员制度下，没有设立相应的奖优惩劣机制，使税收管理员制度难以达到预期目的。
(五)税收管理员与税务机关的法律责任风险加大
税收管理员每完成一项工作都要给相关职能部门和纳税人出具税务文书。这种税务文书导致税收管理员要承担纳税人管理方面的责任。假如纳税人在其财务、纳税等方面采用欺骗、隐瞒等手段，那么税收管理员出具的文书则存在不真实等问题，税收管理员就有可能承担连带责任，税务机关也可能会有连带责任。仔细分析，问题的症结在于税收管理员制度还是建立在对企业直接“管”的基础上。
二、进一步完善税收管理员制度的构想
(一)完善税收管理员的概念
税收管理员应扩大概念的外延和内涵，外延方面不仅仅基层税务部门的税务人员是管理工作员，每一层级的税务人员都是税收管理员；内涵方面不仅是管理，而应该是管理与服务并重，这里的服务不是一般意义上的服务，而是要让纳税人遵从税收法规的服务。按照税收风险理念，作为一名税务人员，每个人都有采集纳税人涉税信息的职责，真正形成税收管理团队去应对纳税人群体；让一些管理能力强的税务人员去处理复杂税收事项，将无差别的对纳税人平均管理转变为有针对性地加强对特定的纳税人管理。
(二)完善税收管理员制度的总体思路和总体目标
明确完善税收管理员制度的总体思路：在全员管理的框架下分工协作、相互监督，依托税收基层管理平台实行层级和岗位之间的考核评价体系、管事和管户相结合的执法与服务并行，形成“全员管理、专业评估、重点稽查”的税收风险管理团队。税收管理员从层级上应分为总局、省、市、县、基层五级；从每个层级的岗位分工上应细化为：风险采集、纳税服务、税源调查、综合管理、稽查监督等岗位。
完善税收管理员制度的总体目标是要建立一种日常管理和专项评估相结合、分户管理和综合管理相结合、全程管户和环节管事相结合的系统管理模式。也就是要推行适度的专业化管理，合理分解税收管理员的管理事项，将重点行业、重点企业、重点政策执行情况的税收分析、纳税评估、税收风险识别以及一些重点涉税事项的调查等交由专职管事人员负责。同时，专职管事人员要将在分析、评估、重点涉税事项调查中获取的信息及时反馈给税收管理员，由税收管理员进行跟踪监控；税收管理员也要结合日常管理，将发现的疑点及时交给专职管事人员作为分析的依据。
(三)完善税收管理员制度的原则
推进税收管理员制度落实和完善工作，应遵循管户与管事、管理与服务、属地与专业、集体履职与个人分工相结合的原则。完善税收管理员制度，将税收管理权分成若干个环节，分解到不同的岗位，通过流程控制，建立起各个征管业务岗位之间相互衔接和相互监督的征管工作机制，其核心为权力的分解、过程的控制和岗位的制约。分解权力并不等同于弱化责任，要坚持强化税收管理员的管户和管事的责任，明晰哪些事情是以管户的形式出现的，哪些是以管事的形式出现的，通过强化责任，促进征管质量的提高和税源管理能力、遵从服务能力的提高。
由于税收管理员是税收征管的重要抓手和载体，人数众多，并且有相关的管户责任，必然会带来“管户责任”的执法风险。而一些行政执法的监督部门在监督税收行政执法过程中，也以此为依据，追究税收管理员的行政执法责任，这在基层实际工作过程中也屡次出现。因此，在完善税收管理员制度过程中，要坚持规避风险的原则，对税收管理员的工作事项进行梳理，减少不必要的签字等执法风险的事项，同时在管户上采取集体履职和个人分工相结合等方式，弱化个人管户的概念，在管事上采取交叉执法等方式规避税收执法风险。
三、进一步完善税收管理员制度的手段
(一)合理划分税收管理员的基本工作职责
完善税收管理员制度要合理划分管户制税收管理员与管事税收管理员的工作职责，明确各自的岗位职责和工作要求。管户税收管理员是指以特定纳税人为管理对象，以特定纳税人的日常涉税事项管理、纳税服务为主要职责的税收管理员。管事税收管理员是指以不特定纳税人的重点事项和一次性(或偶发性)重要涉税事项管理、纳税服务为主要职责的税收管理员。具体可以有以下几种分类方式：
1．按事项分类。管户制，指税收管理员以划定的特定纳税户为管辖对象，以特定纳税人的税源管理、纳税服务等为主要职责。管事制，指税收管理员不以特定的纳税户为具体管辖对象，而是以不特定纳税人的特定涉税事项作为税收执法和纳税服务的主要职责。管事与管户结合制，指纳税人税收执法和纳税服务中的日常涉税事项由管户的税收管理员承担，纳税人的税收分析、税源监控、纳税评估等专业涉税事项由管事的税收管理员承担。
2．按级别分类。国家税务总局级税收管理员负责特大型企业、企业集团的税源监控及特定事项的税收风险应对；省级税收管理员负责省级大型企业、企业集团的税源监控及特定事项的税收风险应对；市级税收管理员负责市区重点税源、五级风险企业的税源监控及特定事项的税收风险应对；县级税收管理员负责全县重点税源、五级风险企业的税源监控及特定事项的税收风险应对；基层税收管理员负责规定区域内的税源监控及一般事项的税收风险应对。
3．按岗位分类。风险采集岗，负责日常管理和接收的各种信息，在发现纳税人有涉及税收风险的可能而计算机又不能自动提取该风险信息的情况下，进行手工录入异常信息的内容并提交给纳税人所在税务机关综合管理岗审核。风险采集为全员采集，对一些特殊任务的风险采集由特定人员采集。纳税服务岗，负责向纳税人进行税收政策解读及纳税人到税务机关申请办理的各种涉税事项，除法律、法规、规章和国家税务总局规范性文件另有明确规定外，统一由办税服务厅受理、办理、传递与反馈。税源调查岗，负责辖区内纳税人的基础信息的核实、优惠、认定信息的核查、一般涉税风险的识别与应对、税收政策和宣传解读。综合管理岗，负责特定纳税人、特定事项的涉税风险的识别与应对，监控和缩小纳税人纳税遵从偏离度。稽查监督岗，负责追补没有遵从税收法规的纳税人的应纳税款，提出税收管理建议，并对上一环节的税收管理人员从管理能力、廉洁自律方面实施监督。
(二)合理优化税收管理员人力资源配备
税收管理员可按“税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控”等类型配置，也可按行业、产业类型、规模配置，还可聘请“院校管理学者、行业管理大师、标准认证专家”或其他有效方式成立管理员专业管理团队。从事税务工作的人员结构应为：行政机关20％左右，税收服务厅15％左右，税收管理员65％左右，其中，调查核查人员为30％，纳税评估人员为20％，税收稽查人员为15％。
(三)逐步建立以流程管理制度为主线的考核机制
一、运行模式及职责范围
根据《市国家税务局税源专业化运行工作职责》要求，在税源专业化管理运行期间，我局现有机构设置与名称保持不变，依据“业务一级式、职能不交叉”原则，对现有各部门的职能重新整合，按“政务服务、综合业务、收入核算、行政财务、人事教育、纪检监察、日常管理与服务、纳税评估、税务稽查”9个序列开展运行工作，具体职责范围如下（除了下列列举外，各序列、各岗位还负责承办领导交办的其它工作）：
（一）政务服务职责
运行期间，政务服务职能由现办公室承担，原则上维持现有运行模式不变。负责拟订本系统年度工作计划、工作总结、有关工作制度；起草和审核重要文稿；负责机关文电、机要、会务、档案、督办、、保密、密码等工作；承担税收宣传、新闻及机关政务公开、政府信息公开工作；承办网站运行和维护工作；组织实施综合行政管理信息系统；负责本系统目标管理考核及督查督办工作；办理人大代表建议和政协委员提案的有关事项；
（二）综合业务职责
运行期间，综合业务职能由由现政策法规和征收管理科承担，对应市局货物和劳务税处、所得税处、征收管理处、大企业和国理处、政策法规处5个业务处室，主要负责税政、征管等政策解读及业务指导，为办税服务机构、纳税评估机构和税务稽查机构提供业务支持。
1.货物和劳务税岗。负责对增值税、消费税和车购税等各税种的政策落实与管理；负责指导督促具体业务问题的办理；负责增值税专用发票等税控发票的管理；负责对增值税防伪税控、稽核、公路内河货物运输发票税控、增值税专用发票抵扣凭证审核检查等系统的指导和督促；参与增值税、消费税和车购税的纳税辅导、咨询服务、税收法律救济等工作；组织开展系统内的增值税、消费税和车购税业务培训和辅导；对防伪税控等系统的技术服务单位的服务质量进行监控，上报调查报告；负责上报丰源工程重点项目贯彻落实情况；负责增值税扣税凭证逾期认证的审核上报；负责配合市局货劳处纳税评估工作；负责参与市局相关货劳税政策的调研、讨论；负责办税服务机构及纳税评估机构提交的政策请示；负责防伪税控专用设备管理；负责车购税完税证明领、发、使用监督。
2.所得税岗。企业所得税税收政策的落实和征收管理；参与企业所得税政策的纳税辅导和咨询服务、企业所得税政策调查研究、企业所得税汇算清缴的组织、企业所得税重大案件的审理、重点税源的评估、企业所得税征管软件的推广与应用，以及企业所得税征管质量考核工作；负责备案类减免、研发费用加计扣除、资产损失税前扣除等事项企业的后续管理；负责对有关部门所得税政策执行情况考核；负责所得税征管系统升级、维护及工作流中问题的处理；负责解答稽查、评估、纳税服务与管理提出的所得税相关税政问题。
3.征收管理岗。负责贯彻落实综合性税收征管法律法规、部门规章及规范性文件，组织实施征管改革，税收征管业务工作流程的制定；负责承办税收征管质量考核，税收分类管理，风险管理，组织开展纳税评估工作；负责税务登记的管理，组织开展税务登记验换证工作，组织开展联合办证、联合办税工作；负责增值税合并纳税的调查和报批工作；负责征管范围划分及户籍迁移工作；负责组织开展个体和专业市场的税收征管；负责延期申报的管理工作，以及延期缴纳税款的上报；负责发票的计划、印制、调拨、盘存等管理工作，普通发票的政策解读，发票的库房管理，开展发票真伪鉴定，组织开展发票检查，组织实施发票的换版、缴销工作；负责税收征管文书的印制和发放工作；负责征管报表的编制、上报工作。
4.大企业和国际税务管理岗。负责组织对走出去企业的服务和管理工作；负责国际税收政策贯彻落实工作；负责对国际税收政策执行情况进行检查；负责境外非政府组织在我辖区活动管理工作；负责非居民享受税收协定待遇报批；负责承担国家（地区）间税收协议、协定（安排）的具体执行工作；负责国际税收情报交换。
（三）收入核算职责
运行期间，收入核算职能由现收入核算处、信息中心承担。
1.收入核算科。负责组织落实税收会计核算、统计核算、税收票证管理等相关制度；落实税收计划；开展税收收入月度、年度分析预测；重点税源监控管理；税收质量综合评价体系运用；减免税调查、税收调查；税收票证管理；本级金库的税票销号、对帐管理；会统核算；会统数据指标的监控管理；税收风险监控管理;税收风险分析及应对；数据质量综合管理、税收征管指标质量监控分析；税源管理平台和第三方涉税信息应用。
2.信息中心。负责落实税收管理信息化建设规划和实施方案，执行信息系统管理制度和技术标准；承担本系统信息化建设的技术支持、保障工作；受理并及时提交税收管理信息系统的运行维护工作；组织本系统信息安全管理与实施。
（四）行政财务职责
运行期间，行政财务职能由现办公室从事财务工作的岗位承担，原则上维持现有运行模式不变。
1.财务管理岗。负责贯彻落实有关财务管理的法律、法规，制定本系统各项财务管理制度，编制本级经费收支预决算；承担医药费、住房公积金和个人所得税代扣代缴的工作。负责组织实施会计核算、会计基础规范工作；组织实施国库集中支付工作，办理具体支付事项；承担本系统基本建设、资产管理、政府采购、着装管理工作；负责编制集中采购目录和采购限额标准的报批；政府采购的预算、统计及其计划报表上报工作；组织制定招标文件、合同及信息档案管理；政府采购的组织实施和监督管理工作。。
2.机关服务岗。承担机关后勤事务的管理、保障和服务工作，拟订机关事务具体工作制度并组织实施；承担机关办公用品的采购、保管、分配、维修；负责系统参与机关后勤体制改革工作；负责系统固定资产管理、车辆管理、临时用工等工作；承办本系统后勤服务工作。
（五）人事教育职责
运行期间，人事教育职责由现人事教育科、机关党委办公室承担。原则上维持现有运行模式不变。
1.人事岗。负责落实组织、人事管理制度；承担机构编制、干部任免、人员调配、工资福利、人事档案、工作人员考核、奖惩及管理、专业技术职务和部分非在编人员的招聘、工资福利管理等工作；承担县局中层干部的管理、考核及监督工作。
2.教育岗。负责制定系统年度干部教育培训计划和具体组织实施工作；负责落实省、市局培训任务。负责具体承办县局机关的文明（行）创建工作；负责系统评先评优工作组织实施；负责系统思想政治工作；负责系统税务文化建设的组织实施工作；负责考勤工作。
3.机关党委办公室。负责全系统党群工作；承担入党积极分子的教育培训考察工作及发展党员工作；指导系统党建、工会、共青团、妇委会工作。
4.离退休干部管理岗。负责承担本系统离退休干部的服务和管理工作，组织、协调本系统离退休干部活动。
（六）纪检监察职责
运行期间，纪检监察职责由现纪检组监察室、政策法规和征收管理科承担。原则上维持现有运行模式不变。
1.监察室。负责贯彻执行党和国家的路线方针及有关法律、法规、政策情况的监督检查；负责党的纪律检查、行政监察和廉政建设；负责纠风工作；负责系统案件管理工作和本级管理干部举报、违法违纪案件查处工作；负责对税收执法权和行政管理权运行情况监督检查；负责税收执法责任制工作等。
2.政策法规岗。负责拟订并组织实施本系统依法行政、依法治税工作方案；组织协调涉及多税种、综合性税收政策的落实工作；组织开展综合性税收政策及税收优惠政策落实情况的跟踪调研和效能评估；承担规范性文件的合法性审核工作，并定期进行清理；负责牵头并商相关业务部门承办的县政府及有关部门涉税文件的会办工作；牵头组织重大税务案件审理；承办税收规范性文件的备案备查工作；办理行政复议、赔偿案件及行政诉讼案件；承担系统面向社会的税收法制宣传咨询。
（七）日常管理与服务职责
由现双墩分局、税源管理二科、税源管理三科、纳税服务科承担。个体户管理原则上维持现有运行模式不变。
双墩分局、税源管理二科，转变职能，专门从事户籍日常管理（原下塘分局管理的个体户交给税源管理二科管理）等工作。
税源管理三科，专门从事行政审批、出口退税初审和复审、新开业个体户税额核定和票种核定工作。
纳税服务科，专门从事纳税服务（保留现有两个办税服务厅）。
1.户籍管理岗。负责纳税人初始基本信息采集和设立（变更）登记、停（歇）业信息的调查核实；采集并维护纳税人的各类涉税信息；督促纳税人执行国家财务会计制度；承担外出经营报验登记和报备资料登记管理工作；督促纳税人按规定办理纳税申报、足额缴纳税款、报送其他涉税资料和信息；审核企业所得税年度申报资料；备案类减免税后续管理；掌握纳税人欠税及资产处理等情况，依法实施欠税清理；开展非正常户认定和清理漏征漏管户工作；个体定额年度核定与定额调整，委托税款征收信息录入、发票验旧与超定额补税；告知纳税人涉税相关事项；“四小票”比对不符、增值税专业发票抵扣凭证的审核等各类发票的核查；执行国税机关对纳税人做出的核定（企业）、认定及处理、处罚等决定；注销结算和清算；组织电子信息及纸质资料传递管理工作，对各类征管资料收集、整理、归档。
2.税法宣传岗。承担面向纳税人的税收宣传、培训、咨询工作；承办“纳税人学校”的组织、安排、协调工作；了解纳税人服务需求，编印税法宣传资料；外网纳税服务栏目的规划、管理和内容维护，承担短信服务平台的日常管理；公开涉税事项，宣传税收政策；承担12366纳税服务热线内容维护；为纳税人提供风险提醒服务；上报需要的欠税公告、发票及税务证件挂失信息。
3.办税服务岗。办理纳税人、扣缴义务人税务登记、税种核定、纳税申报、认证、税款征收、发票发售、发票代开、发票审验、发票缴销（包括个体超定额审核补税开票入库）；个体定额年度汇总申报；车辆购置税征收管理；受理失控发票的登记、税务证件和发票挂失；办理丢失增值税专用发票已抄报税证明、红字增值税专用发票开具申请；实施税务违法的简易处罚；受理纳税咨询，提供办税辅导；受理纳税人各类涉税事项的申请及各项涉税文书发放；办理涉税备案事项；开具各类税收证明；防伪税控系统发行管理；发票和税票的保管、发放和管理。外资企业年审；财税库银横向联网的三方协议签订工作；健康数据检查、财务报表数据补录等工作；面向纳税人的应用系统推广。
4.权益保护岗。贯彻落实纳税人权益保护法律、法规和规章；负责纳税服务过程中投诉举报的受理、转办、承办、处理、反馈工作，建立纳税人反映问题快速反应机制；组织实施税收信用体系建设；贯彻注册税务师行业政策和税务工作的监督、管理和指导。
5.行政审批岗。一般纳税人资格认定、超标小规模纳税人认定监控管理；税收优惠资格认定等涉税事项的备案、调查核实及审批；按税收审批权限审批各税种的减、免、抵、退税的调查核实（包括备案类增值税减免税）；调查并转办延期缴纳税款延期申报申请；对增值税专用发票首次和限额调整、使用经营地发票等事项进行调查、审批；生产型出口企业免抵退税的初审、复审和审批工作；新办个体户定额核定；发票票种核定。
（八）纳税评估职责
纳税评估职能由现下塘分局、税源管理一科、税源管理四科承担。负责全县中小企业纳税人和个体工商户的税源监控与纳税评估工作。下塘分局，专门从事全县批发和零售业、个体工商户的税源监控与评估工作；税源管理一科，专门负责制造业税源监控与评估；税源管理四科，专门负责金融业、交通运输业、建筑业、房地产业等服务业的监控评估。
负责拟定本部门工作计划和总结报告；本部门各类纸质和电子文件收发、分类、传阅和归档；本部门政务公开、工作信息、宣传报道；协调本部门与系统内其他部门的工作联系；组织开展本部门的业务培训和辅导；上报各税种数据；负责纳税评估工作制度、工作流程的落实；负责数据质量管理和监督；负责纳税评估任务计划管理、绩效考核等工作。按行业承担税源监控评估工作。具体组织实施评估事项。
（九）税务稽查职责
税务稽查职能由现稽查局承担。负责对辖区内年度日常税收检查计划的制定和组织实施；组织落实税务稽查规章制度；具体实施辖区内税收秩序整治工作；承办市局稽查局交办的举报案件查处、税收专项检查等工作；承办辖区内的金税工程发票协查工作；与公安、检察、审判机关协调税务稽查中的司法工作；负责实施辖区内的税务稽查工作。
二、工作衔接
（一）县局内设科室与各部门的工作衔接
县局各内设科室仍然负责向市局对口处室联系相关工作事宜，包括汇总、上报各类报表、总结等。
1．综合业务职能的衔接：县局的政策法规与征收管理科仍对口接受市局货物和劳务税处、所得税处、征收管理处、大企业和国际税务管理处和政策法规处的工作任务和业务指导。
2．人事教育、纪检监察职能的衔接：从事人事、教育、监察工作的人员仍保持不变，对应市局相应处室。
3．收入核算职能的衔接：税收票证管理工作衔按新的规定执行。对应市局收入核算处
4．出口退税工作的衔接：税源管理三科负责生产企业出口退税初审、复审工作。发现疑点需要发函的，传递给纳税评估机构通过出口退税函调系统发函外调。对应市局进出口处
纳税评估机构负责对市局进出口处下达的评估任务实施纳税评估，并将评估结果汇总上报市局进出口税收管理处。
纳税评估机构负责对收到的出口退税函调事项进行调查，并在出口退税函调系统中复函。
5.信息中心工作的衔接：系统管理员的工作职责保持不变，仍然负责县局的硬件网络维护、信息安全和应用系统运维等工作。
6.户籍管理的衔接：原税源管理一科和下塘分局管辖的户型，南部2镇1区调整给双墩分局；其余调整给税源管理二科。
（二）办税服务机构与纳税评估机构的工作衔接
1．对转办类涉税事项的评估，资料按规定传递给纳税评估机构，纳税评估机构按流程规定的时限完成，并将情况反馈给办税服务机构。
2．将通过纳税风险提醒服务不能化解风险或拒绝配合的信息传递至相关的纳税评估机构，由其实施评估。
（三）资料衔接
1．县政府政务服务大厅的资料传递仍按原流程不变；
2．办税服务厅对需要传递的纸质资料按流程传递，并由最终办结部门进行整理归档，不需传递的资料就地按照事项、日期分类整理，定期传递到县局档案管理部门汇总保管，形成的电子档案按“一户式”存档；
3.2012年度发生的资料传递给调整后承担现职责岗位的对应部门。
（四）考核工作
考核工作由县局办公室统一负责组织实施。
三、运行前工作准备
（一）资料的准备
2012年2月29日前，各部门将纳税人2011年的征管资料收集整理完毕，整理归档后，交县局档案室保管。
（二）应用系统的准备
2012年2月29日前，各部门通过运维工作流系统将综合征管软件需调整的操作人员及用户权限上报市局进行维护，对不进行综合征管软件等相关软件操作的人员权限一律予以取消。其他应用系统权限由相关主管部门上报交市局进行维护。
四、工作要求
（一）加强领导，专人负责。各部门要高度重视税收业务的交接、系统调整和资料归档工作，要明确人员具体负责。
（二）注重协调，广泛宣传。各部门及时向地方政府领导汇报税源专业化管理工作；要向纳税人广泛宣传管理方式转变的目的意义，通过召开座谈会、短信、网络和报纸等方式，说明此项工作的重要意义和作用，赢得政府领导和广大纳税人的理解、支持和配合。
为强化我市税收征收管理，规范税收秩序，有效控管税源，防止税收流失，组织好财政收入，促进我市经济持续健康发展，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及实施细则、《中华人民共和国契税暂行条例》及细则、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》及实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则等法律、法规、规章及规范性文件的规定，结合我市实际，现就进一步加强税收征管协作的有关事项通知如下：
一、提高认识，加强领导
近年来，随着我市经济的发展，房地产、建筑、煤炭、建材（水泥、沙石、砖瓦）等行业得到了迅猛发展，成为全市重要的支柱产业，其税收已成为我市财税收入的主要来源。但由于诸多原因，导致部门配合力度不够，税源控管漏洞较多，部分税款流失。对此，各地各部门务必站在依法行政、依法治税的高度，充分认识做好此项工作的重要性，加强组织领导，完善管理措施，切实做好房地产、建筑、煤炭、建材（水泥、沙石、砖瓦）等重点行业税收征管工作。
为切实加强对税收征管工作的领导，确保此项工作顺利推进，市政府决定成立**市税收征管协调领导小组（领导小组名单附后），实行联席会议制度，具体负责全市地方税收征管工作的统一领导、协调和督查工作。市国税、地税、财政、监察、审计、国土、建设、发改、经委、公安、交通、水务、安监、工商、国资、投资促进、农机、房管、铁路等相关职能部门和各乡、镇人民政府以及市工商联要切实履行职责，加强协作，密切配合，从严把关，共同抓好我市税收源泉控管，防止税收流失。
二、明确职责，各司其职
为了切实控管好房地产、建筑、煤炭、建材（水泥、沙石、砖瓦）等重点行业税收，各相关部门要按照“先税后证”、“先税后批”、“先税后检”、“先税后用”的原则，切实履行好职能职责。
（一）税务部门主要职责：1、要主动加强与相关部门沟通衔接,做好税收政策的宣传辅导工作，及时收集涉税动态信息，准确掌握土地、房屋、建筑安装工程开（竣）工和煤炭、建材（水泥、沙石、砖瓦）生产、销售及企业证件年检情况，积极利用各职能部门的管理手段服务于税收征管，切实有效地实施对重点行业税收源泉控管；2、加强税法宣传和纳税辅导，简化办税程序，优化纳税服务，积极释疑，促进征税、协税、纳税各方相互支持，互信融洽，努力改善征税环境，不断提高纳税人对税法的遵从度；3、严格依法征收，严肃查处税收违法违规行为，严防税收流失，确保税收及时、足额征收入库，实现我市税收的快速稳步增长；4、建立和完善信息共享和情况通报制度，主动、及时同相关职能部门交换意见，定期反馈工作信息，协商解决相关问题，推进协税护税工作。
（二）国土部门主要职责：严格坚持“先税后证”、“先税后批”、“先税后检”。1、凡涉及土地使用权转移的，在办理土地使用权证件时，凭用土地受让者出示的契税完税凭证或契税免税凭证为其办理土地权属证书，对未出示契税完税凭证或免税凭证的，不予办理土地权属证书；2、在办理占用耕地手续时，须将建设用地批准文件及时抄送地税部门，以便地税部门及时通知用地人缴纳耕地占用税；3、凡经批准占用耕地的，凭建设用地人或用地申请人出示的耕地占用税完税凭证或者免税凭证发放建设用地批准文件，对未出示耕地占用税完税凭证或者免税凭证的，不得发放建设用地批准文件；4、对以市政府名义申请农用地转用且无明确用地人的，其耕地占用税纳税人为申请人（市政府），由市国土资源局（代市政府）统一缴纳耕地占用税，并将其列为土地成本；5、在办理国有土地招、拍、挂时，要邀请地税部门参加；6、在办理煤炭、沙石、砖瓦、水泥等采矿许可证年检时，要把税务部门为其出具的税款清缴证明作为要件之一，否则，不予年检；7、每年对采矿业主核准的开采量要记录详细，以便税务机关调取相关信息；8、对税收征管需要的土地产权登记信息，按税务部门的要求及时提供。
（三）发改计划部门主要职责：定期向税务部门通报建设投资项目审批或备案等相关信息，以便税务部门及时掌握税收信息。
（四）规划建设部门主要职责：1、在进行建设项目招（投）标资格审查时，要查验投标人的税务登记证原件并留存复印件作为备案材料存档；2、在办理施（开）工许可证前，要查验外县（市）中标人在当地税务机关办理税务登记或报验登记证明材料并留存复印件备案；3、工程竣工后，凭施工方所在地税务机关出具的工程税收清缴证明材料，才能办理工程验收备案手续；4、对个人建房部分要督促承建方到房屋所在地的税务机关缴纳有关税费；5、定期向税务部门通报建设项目规划许可、施工许可、竣工验收办理信息，以便税务部门及时掌握税收信息；6、督促建筑行业企业规范财务核算。
（五）房管部门主要职责：1、要严格坚持“先税后证”。在对开发商、个人建房者（或房产隐性开发人）初始确权时，应凭地税部门的税收审验证明办理；交易双方办理房屋交易等产权登记手续时，必须先到地税部门申报纳税，实行“先税后证”。对未申报纳税的，要求房屋交易双方先到地税机关缴纳相关税费或办理免税证明，然后再凭当事人出示的契税完税凭证或契税免税凭证，为其办理房屋产权变更手续，对未出示契税完税凭证或免税凭证的，不得为其办理房屋产权变更手续。2、定期向地税部门提供商品房销售（预售）合同备案信息，或提供可适时查询商品房销售（预售）合同备案信息的软件或网络接口。3、对税收征管需要的房屋产权登记信息，按税务部门的要求及时提供。
（六）交通部门及所属单位主要职责：1、在进行公路建设项目招（投）标时，须邀请地税部门参加，以便及时掌握税收信息，并督促在税务机关办理相关手续；在工程开工前，要查验外县市中标人（承建方）在我市地税部门办理税务报验登记材料并备案；在结算交通建设工程价款时，必须凭建筑业发票拨付（含借支、预支）工程款，未提供发票不得支付工程款。2、对地税部门委托税款的，要按照协议，切实履行义务，按时解缴已代扣税款，确保税款及时足额入库。
（七）公安部门主要职责：1、在办理车辆交易过户和年审等相关手续时，要查验税务部门开具的车辆纳税证明，不能提供车辆纳税证明的，要督促车主先缴纳税款后再办理相关手续；2、在接到税务部门依法对纳税人采取税收强制执行或税收保全措施请求协助执法通知后，相应辖区派出所须维护好现场秩序,要为税务执法保驾护航；3、要加大打击偷、逃、抗、骗税行为和非法制售、贩卖发票等犯罪行为，切实整治税收环境；4、对煤炭或其他矿产品生产单位或个人欠缴税款的，公安部门要停供炸药、雷管等火工产品，直到补缴所欠税费为止。
（八）各乡、镇政府主要职责：要全力支持、协助税务部门依法征税。重点支持协助对辖区乡镇、村社公路建设、煤炭、沙石、砖瓦、耕地占用的税收征管，充分发挥所辖社区的积极作用，协助税务部门加强对城区和乡、镇个人建房、房产隐性开发、房屋租赁税收的征管。
（九）农机部门主要职责：在办理车辆交易过户和年审等相关手续时，必须查验国税、地税部门开具的车辆纳税证明，不能提供车辆纳税证明的，要督促车主先缴纳税款后再办理相关手续。
（十）经委、安监部门主要职责：1、对煤炭行业的单位（或个人）的基本情况、产能、质量、生产和销售的数量和价格、外销渠道，以及企业整合、技改基建、停产整顿等税收征管需要的相关信息，要按税务部门需要定期及时提供；2、在办理煤炭企业生产许可证、煤炭经营资格证、安全生产许可证的定期年检时，要凭当地国税、地税部门出具的税款清缴证明才能予以年检。3、对欠缴税费的煤炭经营企业，经委停止申报该企业次月的车皮计划，直到企业补缴完所欠税费为止。
（十一）铁路部门主要职责：1、在下达车皮计划时须查验税务登记证件，确保其在当地税务机关办理税务登记。2、须将发货及收货单位名称，运输货物品目、数量等记录进行保存，以供税务机关适时调取用于税收征管。
（十二）水务部门主要职责：1、对沙石采掘单位（或个人）的基本情况、产能、生产销售的数量价格等税收征管需要的相关信息，按税务部门的需要及时提供；2、在办理沙石采矿许可证年检时，要把税务部门为其出具的税款清缴证明作为要件之一，否则，不予年检。
（十三）国资部门主要职责：1、要在国有资产处置（包括国有企业出售、改制、破产、清算）时邀请税务部门参加；2、在收到国有资产处置收入后应及时衔接财政、税务部门，将相关税收依法足额申报解缴入库，并及时向购买人开具销售不动产等发票。
（十四）工商部门主要职责：1、要在办理新设立、变更企业及个体工商户登记时，通知其及时到税务部门办理税务登记；2、要定期将新设立、变更、注（吊）销工商登记的有关情况及年检验照信息通报给税务部门；3、在办理工商注销登记时，应查验当地税务部门出具的注销税务登记审批文件，未提供的不予办理，并及时通知税务部门核查申请人的纳税情况，防止税收流失。
（十五）财政、审计部门主要职责：要按法律法规的规定，督促被监督、审计和检查的单位对应缴未缴的税费及时到主管税务机关申报缴纳，并将涉税情况及时通知相关税务部门；国库集中收付中心在支付商品或劳务费用时须凭发票支付，在集中支付行政事业单位职工工资时必须按规定代扣代缴个人所得税，并及时向地税部门解缴。
（十六）投资促进部门主要职责：在确定招商引资项目、讨论招商引资协议、制定投资促进方案时，要及时通知财政、税务部门参加，并充分考虑财政、税务部门意见,不得有违反税法规定的减免税条款。
（十七）工商联协会主要职责：要强化所属各行业协会自律管理，引导协会会员合法经营、依法纳税；积极配合税务部门开展税法宣传和根据行业不同特点进行税收征管。
（十八）监察部门主要职责：要加大对相关部门协税工作的监察力度，确保各部门切实做好对房地产、建筑、煤炭、建材（水泥、沙石、砖瓦）等重点行业税收的源泉控管和协税护税工作。
（十九）各乡镇政府、市级各部门及所属行政、企事业单位要强化财务管理，规范会计核算，必须凭税务发票才能支付购买商品或劳务费用。
三、密切配合，重点控管
（一）房地产行业税收征管模式：以耕地占用税、契税管理先缴纳税款，后发放用地审批文件、办理产权证书（简称“先税后批”、“先税后证”）为把手，以信息共享、数据比对为依托，通过部门配合，实行房地产税收的一体化征管模式。
为简化办税程序，方便纳税人，市地税局在市政务中心设立办税窗口，实行“一站式”服务，对转让或承受房地产应缴纳的营业税及附加、个人所得税、土地增值税、印花税、契税等，在窗口一并征收，并代开交易相关销售发票，办理契证或契税免税证明。国土部门凭地税部门的耕地占用税完税凭证或免税凭证，发放用地批文（“先税后批”）；国土、房管部门凭地税部门的契税完税凭证（或契证）或契税免税凭证办理房地产交易产权登记相关手续（“先税后证”）。
（二）建筑行业税收征管模式：全市建筑（含建筑、安装、修缮、装饰装潢、其他工程作业）行业的税收征管，实行由建设主管部门和建设方（即工程发包方，下同）协助，以建筑业发票控税、地税部门直接征收为主，委托建设方为辅的征管模式。
市级各部门和乡镇人民政府及所属行政事业单位，在进行基本建设工程项目招（投）标时，必须邀请地税部门参加，以便及时掌握税收信息。在工程开工前，建设单位要查验外县市中标人（承建方）在我市地税部门办理税务（或报验）登记材料并将复印件留存备案。在建设期间，承建方按合同约定（或工程进度）与建设方结算工程款时，必须照规定向付款方（建设单位）开具建筑业统一发票，并作为会计核算的合法原始凭证。建设方必须在收到承建方提供的建筑业发票后，才能向承建方拨付（含预支、借支）工程款，并作为会计核算的合法原始凭证入帐；对承建方未提供建筑业发票的，建设方不得向承建方拨付（含预支、借支）工程款。在工程已竣工验收或虽未竣工验收但工程已完工并投入使用时存在欠拨工程款且未收到相应发票的，建设方应按欠拨的工程款计算代扣承建方（纳税人）应缴的所有税款，并及时督促承建方提供建筑业统一发票以结算工程价款，在收到发票后，优先支付金额相当于已代扣承建方（纳税人）税款的工程款。
本着有利于税收征管的原则，对建设方（即工程发包方）经常发生的地点多、项目多或金额小的零星建筑工程，地税部门可以委托该建设方税款，并按协议支付手续费。
（三）煤炭、建材（水泥、沙石、砖瓦）等资源产品行业税收征管模式：实行以相关部门核定的煤炭、灰石、沙石等资源储量和产能为基础，强化巡查巡访、外销渠道、资源价格的监控管理，强化发票管理，通过部门配合，据实核定或查账征收的征管模式。
经委、国土、水务、安监、公安等部门在办理煤炭、沙石等资源的采矿许可证、煤炭企业生产许可证、煤炭经营资格证、安全生产许可证的定期年检时，要把国税、地税部门为其出具的税款清缴证明作为要件之一，否则，不予年检。对煤炭、灰石、沙石等其他矿产品开采单位或个人欠缴税款的，公安部门要停供炸药、雷管等火工产品，直到补缴完所欠税费为止。对欠缴税款的煤炭经营企业，经委停止申报该企业次月的车皮计划，直到企业补缴完所欠税费为止。
四、广泛宣传，优化服务
税务部门要充分利用新闻媒体和各种媒介，大力宣传税收法律、法规，增强全民纳税意识；要将税收政策、征收标准、办税程序及需提供的相关材料在办税服务厅、政务窗口和网站上进行公开，接受纳税人和社会各界的监督；要积极推进“一站式”、“一窗式”办税，简化办税程序，降低纳税成本，不断提升为纳税人服务的质量和效率。各乡镇人民政府、市级各部门、工商联协会要积极配合税务部门进行税法宣传，涉及自身纳税义务要模范遵守税法，依法足额申报纳税，切实履行协税职责并向纳税人做好宣传解释工作。
