[关键词]行政法理论基础政府法治论
一、引言
自从罗豪才教授于1993年发表《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对人一方的权利义务平衡》一文之后，我国行政法学界迅速掀起了行政法理论基础的研究热潮。[1]一时间，“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“保权-控权均衡说”、“控权-平衡论”、“多元控权论”、“公共权力论”、“公共利益本位论”、“服务论”、“职责本位论”等十余种学说纷纷亮相，令人目不暇接。这场讨论早以其持续时间之长、涉及行政法学界人数之多、理论探讨之深而令法学界瞩目。时至今日，这一课题的研究仍旧呈现出方兴未艾之势。但另一方面，由于种种原因，这场讨论仍有诸多不足之处，各种学说、观点似乎普遍给人一种众说纷纭、杂乱无章的感觉，以至于一些关于行政法理论基础的论点和研究严重脱离行政法制度建设的实践。正因为如此，有学者认为在我国社会转型尚未完成之前，应当静观其变，密切关注行政法治领域诸多的现实问题，为最终建构适合于我国的行政法理论基础做准备；[2]甚至还有学者直接否定这一讨论的必要性，认为行政法理论基础是一个“虚构的神话”，是一个类似于“上帝”的问题，其存在没有什么实际意义。[3]那么，究竟应该怎样实事求是地评价这场学术大讨论呢？行政法为什么需要理论基础、需要什么样的理论基础、怎样寻找行政法的理论基础呢？如何才能将有关行政法理论基础问题的研究进一步引向深入呢？本文将围绕这些问题展开详细论述。
二、行政法理论基础研究之贡献
在当代中国的行政法学领域，不管人们承认与否或喜欢与否，“行政法理论基础”都已经成了一种实实在在的“强势话语”。十年来，本学科甚至其他学科学者对行政法理论基础问题的持续关注和热烈争论就是这一结论的最好佐证。虽然这场方兴未艾的讨论至今仍然存在种种不尽人意之处[4]，但我们认为，这些不足还不至于从根本上否定行政法理论基础问题本身的研究价值。
众所周知，我国的行政法学是在有关学科的夹缝之中艰难地生长起来的。二十世纪八十年代初期，许多原本应当属于行政法学的研究阵地都被行政学所占领。即至二十世纪八十年代中期，空前繁荣的经济法学则进一步挤压了行政法学的生存空间，以至于人们普遍认为行政法学只能研究公务员、行政组织、政府法制、公安行政等细枝末结的问题。虽然《行政诉讼法》的颁布实施在一定程度上拓展了行政法学的发展空间，但就整个行政法学理论体系而言，仍然显得过于单薄和零乱，其研究在总体上呈现出“术多而学少”的特征，无怪乎有学者称当时的行政法学正处于“低谷”时期。[5]
然而，肇始于1993年的行政法理论基础问题的大讨论则从根本上改变了这一局面。正如罗豪才教授在谈及这一问题研究的最初起因时所言：“十多年来，很多学者从不同角度、不同层面对行政法学的一些理论与实践问题，诸如行政法的基本原则、行政行为、行政程序、具体行政行为的司法审查等等，进行了较为深入的研究。这些研究对于完善我国的行政法学和促进行政法理论的科学化有着十分重要的意义。但是，行政法最基本的理论问题，即‘行政法的本质是什么’问题，一直没有得到深入的研究和圆满的回答，以致行政法缺乏‘龙头理论’，未形成系统的理论体系。对于一门正在逐步完善和发展的年轻法学学科来说，探索科学、合理的基础理论是十分必需的。它可以指导我们安排合理的学科体系，采用更科学的研究方法界定学科的基本概念和范畴，防止学理研究过程中的失误与漏洞，避免不必要的资源浪费，保证行政法学遵循客观规律和法学的一般原理健康发展。”[6]如果我们不带任何偏见地审视学界十年来对行政法理论基础问题的不懈探索，就会发现这一研究过程其实也是行政法学人不断反思、不断超越和关怀理论、倡导争鸣的过程。各种学说的提出、交锋、论证、修正以及对行政法基本范畴的提炼和理论体系构筑的尝试都大大提升了中国行政法学整体的研究水准，从而使得行政法学逐渐摆脱了边缘化的地位。具体而言，行政法理论基础研究的主要贡献至少体现在以下三个方面：
（一）确立了行政法学的基本范畴
诚如著名法理学者张文显教授所言：“范畴及其体系是人类在一定历史阶段理论思维发展水平的指示器，也是各门科学成熟程度的标志。……如果没有自己的范畴或者范畴的内容模糊不清，就不能引发共识，各门科学就无法正常地、有效地沟通、对话、合作。”[7]如果说我国的行政法学过去缺乏范畴或范畴不全的话，那么在经历了行政法理论基础的激烈争论之后，本学科的一些核心范畴（包括行政、行政权、行政法关系、行政主体、行政相对人、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、行政救济、司法审查等）基本上已经定型。以罗豪才教授主编的《行政法学》（新编本）为代表，我国行政法学中的一系列基本概念得以确立下来，它们包括：行政法关系、行政合法性、行政合理性、行政应急性、行政主体、行政相对方、被授权的组织、公务员、行政行为、抽象行政行为、具体行政行为、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政程序、行政违法、行政责任、行政赔偿、行政复议、司法审查等近三十个。[8]虽然学界在某些概念的内涵上理解尚不一致，但对这些核心范畴和基本概念本身的存在则并无异议。这就为中国行政法学理论的进一步发展乃至走向成熟奠定了重要基础。
（二）更新了行政法学的理论体系
行政法理论基础的一项重要使命或功能就是为构建行政法学的理论体系提供立足点。这一点已经成为学者们的基本共识。综观各种有关行政法理论基础的学说，几乎都宣称以该论为起点能够构建起“科学”的行政法学理论体系。虽然很多学者并未就此进行更为具体的阐发，但以下三种具有较大影响的学说却在构筑行政法学的理论体系方面进行了十分有益的尝试：
一是平衡论。平衡论者以“行政权力-公民权利”的关系为核心，重新建立了行政法学的理论体系。他们认为，传统的学科体系应当有所改进，不能只注重行政组织法、行政作用法的研究，也要重视行政程序法、行政救济法、司法审查法的研究。如罗豪才教授在二十世纪九十年代中期主编的两本具有较大影响的行政法学教材即以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础，将行政法学的基本概念、基本知识和基本原理分为三个部分：第一部分为“绪论”，重点阐述了行政法的基本概念、基本法律关系和基本原则；第二部分是“行政主体和行政行为”，集中阐述了关于行政权的组织和运行原则，即调整行政关系的原则和规范；第三部分是“监督行政行为”，着重阐述了关于监督行政的原则和规范，即调整监督行政关系的原则和规范，在体系上具有较为严密的逻辑性。而且，平衡论者还特别指出，在讨论行政法时，应当始终把握住行政法律关系和监督行政法律关系的核心，并对之极力加以具体阐述。他们甚至认为，行政法学就是研究行政法主体的权利、义务的科学。抓住行政法律关系和监督行政法律关系这一核心就能把握行政法的本质，保证学科发独立性和特殊性。[9]
二是控权论。控权论者主张以行政权为核心来构筑行政法学的理论体系。他们认为，行政法作为一门理论学科，应当有一定的侧重点或核心为主线去构筑学科体系，而不是对行政法规范的归纳、分类和解释。由于行政法的主要任务在于规范行政活动过程中的行政权与公民、组织的权利、行政权与其他国家权力的关系，因而应当以此为核心去建立行政法学理论体系。如王连昌教授主编的《行政法学》即是这一模式的典型代表，该书以规范行政权为主线，将行政法学理论体系划分为“绪论”、“行政主体”、“行政行为”及“监督行政与行政救济”等四部分。[10]此外，综合控权论的倡导者孙笑侠教授也提出，公权力与私权利的关系是行政法的核心问题，正是这两者的关系要求法律必须对公权力实行控制。为此，应当以行政权力、行政行为和行政责任三者为现代行政法结构的要素，构成行政法“行政权力-公民权利”、“行政行为-行政程序”、“行政责任-行政救济”的制度和理论体系。[11]
三是公共利益本位论。公共利益本位论者认为行政法就是以一定层次的公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的基本部门法，公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外，在具体理论上应以公共利益为主线，主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者，包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织；行政行为即行政主体为维护和分配公共利益的活动；行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益，并予以相应补救的制度。[12]
由此可见，伴随着行政法理论基础问题讨论的日渐深入，具有中国特色的行政法学理论体系也逐渐成型。尽管学者们所持的理论基础还不一致，有的还比较抽象，有的甚至还缺乏深入论证或没有展开，但以“主体-行为-救济”为主线的行政法学理论体系已经得到了学界的广泛认同，行政法学也因此而成为一门独立的法学学科。毋庸置疑，这为行政法学的理论研究、知识普及以及参与学科对话创造了一个良好的平台。
（三）开启了对行政法的哲学思考
从理论上看，部门法学的研究一般包括应用研究、规范研究、原理研究和哲学研究等四个不同的层次。行政法学作为一门年轻的学科，在前三个层次的研究上已经取得了一定的成就，但对行政法哲学的思考却相当薄弱。也正因为行政法学缺乏深厚的理论根基，所以直接导致了整个行政法学界很难为社会的知识增量做出应有的贡献，其边缘化的地位日益突出。然而，实践已经多次证明：任何一门法学学科只有走向法哲学才能真正成熟。作为更多地体现人类主观意志和生活经验的法学，行政法更需要高层次的哲学思考。诚如罗豪才教授所言：“对行政法作哲学考察更有助于人们对行政法整体思维的形成，更有助于建构与完善行政法律制度体系，从而使得行政法更富有实效地调整行政关系与监督行政关系、最大限度地满足经济发展与社会进步的需要。正因为如此，我们甚至可以断称：特定时期占主导地位的行政法哲学理论主张，在很大程度上直接影响着一国行政法学的研究方向与行政法制的完善程度。有鉴如此，对行政法作系统的哲学反思与重构，是各国行政法学都必须关注的重要课题。”[13]
简而言之，行政法哲学就是对行政法之一般问题及行政法现象的哲理思辨，其基本内容包括本体论、价值论、方法论和实践论等四个部分。[14]按照这一标准审视行政法理论基础的讨论，不难发现，一股哲理思辨之风正在行政法学界悄然兴起。学者们在从事行政法学研究的过程中已经不再拘泥于对行政法规范进行简单的解释或专注于对策性探讨，相反地，他们已经自觉地从哲学高度对诸如什么是行政法、行政法的本质是什么、行政法的价值导向是什么、行政法应当具有哪些内容和功能、以什么样的视角和方法去研究行政法、行政法制度建设和理论体系应当以何种理念作为指导等深层次问题进行了不懈探索。尤其是在平衡论的建构过程中，这一点表现的更为明显。无论平衡论本身科学与否、正确与否，但这种思考却反映了我国行政法学已经冲破了传统的规范分析并向哲理思辨阶段迈进。毫无疑问，这是行政法学人反思精神的重要体现，它预示着中国的行政法学即将迎来一个重大的转折时期。回顾十年来有关行政法理论基础问题的讨论，我们认为，以下五部著作堪称对行政法进行哲学思考的代表之作：
一是孙笑侠教授的《法律对行政的控制-现代行政法的法理阐释》。著者在该书自序部分曾自谦并没有什么“新鲜的创造”，只是“对现代行政法的控权方式做出归纳和解释，最多也只是对未来的控权趋势做出预测”，然而，仔细研读该书，读者就不难发现，这部著作实际上深深地浸润了著者的人文关怀精神和对中国社会现实的忧患意识，著者对行政法综合控权观念的深入阐发、对控权观念下的行政法功能定位、基本模式及制度结构的具体论述无不饱含着哲理思辨的色彩，是一部典型的行政法哲学著作。
二是沈岿博士的《平衡论：一种行政法认知模式》。[15]该书的重要贡献之一是大胆提出了“行政法认知模式”这一核心范畴，认为其是指以一定的方法和假定为前提，通过对行政法现象和本质的观察与思考而达成的关于行政法的具有内在逻辑的观念或理论体系。著者以这一范畴统领全书，认为控权论、管理论、平衡论分别是三种具有理想类型性质的认知模式，既客观评价了前两种认知模式的利弊，又围绕平衡论的研究方法、对现代行政法的认知以及对中国行政法治可能具有的规范意义做了深入论述。从这些研究来看，该书不愧为平衡论的首部集大成之作，同时也是处处闪耀着哲理思考的著作。
三是叶必丰教授的《行政法的人文精神》。该书的主要贡献之一在于初步建立了我国行政法哲学的理论体系，著者首先运用利益分析的方法揭示了行政法的社会基础，即一定层次的公共利益与个人利益关系，而这种关系又是以公共利益为本位的对立统一的矛盾运动体，它直接决定了行政法的内涵与外延、性质与特征、产生与发展，从而完成了对“什么是行政法”这一本体问题的回答；其次，著者运用公共利益本位论说明了行政法的价值目标在于通过个人利益服从公共利益的方式来消除二者之间的冲突，并指出当代行政法的精神是利益一致、服务与合作、信任与沟通，从而完成了对“行政法应该是什么”的追问。著者对行政法人文精神的关怀和对行政法进行哲学分析的倡导都是值得称道的。
四是宋功德博士的《行政法哲学》。[16]该书的最大贡献在于对行政法的价值演变、理性变迁、机制型构等行政法哲学问题做了全面、系统地回答，从而完成了整个行政法哲学体系的建构。著者对行政法哲学的探索并未排斥经验与现实的行政法律规范，相反地其关于行政法理性发展逻辑的结论却来自于对行政法律规范的理性反思。该书既有对管理法、控权法与平衡法理性程度的宏观揭示，又有对现代行政法整合视野中的制约机制与激励机制及其如何化解公平与效率、规则与原则、实体与程序、纠纷解决与创制规则之间矛盾的微观解析，从而实现了对行政法理性的整体认知。显然，该书的问世显示了中国行政法学界对行政法哲学研究的水准。
五是张树义教授的《中国社会结构变迁的法学透视-行政法学背景分析》。[17]该书的最大贡献在于倡导一种打破学科界限的跨学科研究进路，著者痛陈理论研究远离生活实际的危险，极力主张在改革的背景中寻求中国行政法学研究新的起点，并以现实社会公民权利与政府权力的调整、市场与政府边界的划分、国家与社会二元结构的分离这一“世纪性结构变迁”作为研究一切行政法问题的立足点。著者指出，中国行政法的产生和发展，都必须放到改革这个大环境中去考察。改革、以及改革所带来的社会结构变迁，才是中国行政法发展的原因和动力。只有置于改革和社会结构变迁的大背景下，我们才能更好地理解中国行政法的过去和现在，才能更好地把握中国行政法的未来发展趋势。如果说此前的几部有关行政法理论基础研究的著作更多地表现为一种理论性哲学思辨的话，那么张树义教授的这部著作堪称行政法实践哲学的典范。联系到我国当前的行政法学研究多停留于行政法学本身、停留于行政法框架内的技术性论证，而少有将行政法学置于整个社会背景下进行分析的现状，我们不能不认真地审视该书对中国行政法学今后的发展所具有的重要意义。
由此可见，与其说行政法理论基础的讨论解决了行政法的本质、目标、作用或范围问题，毋宁说它带来了研究范式的更新、开启了正常的学术争鸣。从关注于行政法制实践中的一般性问题到对行政法的根本性问题进行哲学思考，从自说自话到相互商榷，在这些可喜的变化中，中国的行政法学逐渐走出了困境，其整体的研究水准已经大大提升。如果说十年前行政法学尚不能为世人所普遍认可的话，那么今日的行政法学在历经理论基础的大讨论之后已经日显成熟，其现实解释力、影响力都明显增强，行政法学作为一门独立学科的地位正为越来越多的人们所认同。从这个意义上来说，继续将行政法理论基础的讨论引向深入无疑是十分必要的。
三、行政法理论基础未来讨论之注意事项
正如上文所言，行政法理论基础的讨论已经对行政法学传统研究范式的转换起到了“催化剂”的作用，因而学界有理由对此进行更为深入的研究和争鸣。如果说以往的研究大多属于“大胆假设”的话，那么接下来的更为艰巨的任务就是“小心求证”。也许各种观点之间暂时还无法统一甚至很长时间内都难以达成共识，但为了使行政法理论基础问题得以正常、有序地进行下去，一些基本的研究规则还是需要提倡并予以遵守的。在我们看来，未来的讨论需要注意以下三个方面的事项：
（一）建立最低限度的理论共识
从某种意义上说，学术的历史就是现象的概念化和概念的规范化的历史。作为人类思维的基本单位-概念在学术研究和学术对话中具有重要的作用，如果研究者不在同一层面或同一意义上使用概念，学术沟通与对话就无法开展。同样地，如果概念本身不严谨、不规范，那么理论的大厦也难以牢靠。令人遗憾的是，概念的不统一、用语的混乱一直伴随着我国行政法学研究的始终，也困扰着行政法学理论的发展，行政法理论基础的研究亦未能幸免。例如，与行政法“理论基础”相并列使用的名词就有“基本理念”、“基础理论”、“基本观念”、“核心理念”等多种表述。即使是同样以“行政法理论基础”作为研究的主题，不同的学者在其内涵的表述和确立标准的把握上也不尽一致，有的立足于行政法的本质、有的则以行政法的功能为标准，还有的甚至以行政法的作用、范围等为标准。如此以来，不同的学者就无法对行政法理论基础展开真正的交流与对话，这也正是行政法理论基础已有的研究为世诟病之所在。有鉴于此，学界在今后的研究中应当首先就行政法理论基础这一基本范畴达成共识，并在进一步研究的基础上尽可能统一理论基础的确立标准，从而创造出学术对话的良好平台。
我们认为，对行政法理论基础范畴的界定首先要从其在整个行政法体系中的地位入手。一言以蔽之，理论基础既是行政法基础理论的核心，也是行政法学体系建构的逻辑起点。换句话说，行政法理论基础是一国行政法学术及制度实践的最根本的理论支柱。就其存在价值或所负使命而言，行政法理论基础至少具有以下四项功能：一是指导功能，即理论基础能够对现实世界的行政法制度与学理进行评价，从而科学地指导一国行政法的制度建设与理论体系的建构，尽量减少其盲目性，促使其沿着合乎行政法基本规律的方向和朝着既定的理想目标健康发展。二是整合功能，即理论基础必须如同一束红线一样，贯穿于行政法具体理论、规范与制度的始终，从而促使整个学科的知识体系趋于和谐、有序和统一。三是阐释功能，即理论基础能够对一国行政法的概念与范围、目标与手段、内容与形式等做出比较确当的阐释，从而建立起行政法学的理论体系。四是修复功能，即理论基础必须保持足够的开放性和兼容性，进而通过不断地自我修复满足时展及社会变迁的需求。
行政法理论基础的选择标准是什么呢？或者说，行政法理论基础的确立需要考虑哪些影响因素呢？对这一问题的不同回答，便形成了理论基础的不同学说。我们基本上同意学界提出的所谓“理论高度、理论广度、理论深度、理论密度（即指导力、涵盖力、渗透力及浓缩力）”标准。[18]也就是说，作为部门法的理论基础应当具有根本性和全面性特征。除此以外，我们认为，以下两个标准也是不容忽视的：
其一，本土特色。就时下的行政法理论基础研究而言，学者们大多有意或无意地存在着某种绝对化、单一化的偏好，即往往试图以一种学说或观点来诠释所有国家、所有历史时期行政法的发展模式。这种学术尝试的具体表现是，论者大多宣称某论是“（现代）行政法的理论基础”。很显然，此种研究路径忽略甚至漠视了各国行政法生存、演变的具体社会条件、历史背景、文化传统乃至民族心理，其结果必然导致研究结论的过于笼统以至失实。更重要的是，这种贪大求全、企图找出超越一切时空的“绝对真理”的研究使得行政法理论基础本应具有的上述现实功能大打折扣。正如苏力教授所言：“（中国学者）真正的贡献，只能产生于一种对中国的昔日和现实的真切的和真诚的关怀和信任；相信并假定：过去的和今天的任何人（包括西方学者）都大致和我们一样具有理性，他们的选择也同样具有语境化的合理性。”[19]同样地，在研究行政法的理论基础问题时，学者们也应当立足于中国经济改革、政治改革以及行政改革的实际，在借鉴国外行政法诸种模式优点的基础上，针对中国行政法发展的具体情境，努力寻求适合中国本土特色的行政法理论基础。
其二，理念。行政法与宪法同为公法的重要组成部分，二者之间的关系十分密切，行政法必须最大限度地表达的基本理念。因此，对行政法理论基础的探讨同样需要自觉地溶入现代的基本理念。虽然学者们对“”一语的诠释各有差异，但对的最低标准-限制公共权力、保护公民自由却是公认的。在探求我国行政法的理论基础时，也应当坚持这一基本标准。否则，一旦脱离了理念的指引，行政法理论基础的讨论对行政法及宪法的发展都将难有作为。
（二）在坚持学术宽容的前提下展开真诚地学术对话
任何一项学术研究活动都是一个不断地假设、求证、反驳和修正的过程。在这一过程中，学术批判与回应是不可或缺的，因为思想只有在不断地交锋中才能得到升华。同样地，行政法理论基础模式的选择也是一个相互切磋、取长补短的过程。然而，学术对话尤其是学术批判必须坚持公认的规则，如全面理解彼方观点、避免武断、误解甚至曲解等。综观以往的研究，不少论者在抛出自己的观点之前总是习惯于对其他学说进行一番批评，有的甚至不经周密分析论证就断言其论是最科学的理论基础或是最适宜的理论基础，而别的理论都是不正确的。其实，有关行政法理论基础的很多学说虽然名称不同，但细究起来却没有多少本质上的区别，往往只是看问题的角度有所差异而已。还有的论者不注意彼方学说的修正与发展，总是将矛头指向其立论之初的某些不足或“硬伤”而大加批判，这在当下对平衡论的批评中表现的尤为突出。事实上，在过去的十年间，平衡论者一直都在不断地修正其立论之初的一些提法和假设。很显然，这种不顾事实的争鸣就缺乏应有的宽容和诚实精神，其批判本身也因为无的放矢而难以令人信服。
从逻辑上看，行政法理论基础是对“行政法应当是什么”的价值判断，属于一个典型的规范命题，具有浓厚的主观色彩。因此，行政法理论基础可以甚至应当说是多元的，任何“非此即彼”的判断都是不科学的。道理很简单，任何人都不可能宣布自己就一定掌握了某种绝对真理。诚如沈岿博士所言：“‘平衡论’也是一个开放的认知模式，它已经并将继续汲取其他认知模式的合理内核，以求发展和更加完善。……目的不在于确立一个理论的最高权威以取代所有其他的认知模式，而是尽可能地提供一种比较完善的认知模式，为行政法的发展提供一种可选择的方案。”[20]因此，在今后有关行政法理论基础的研究中，应当提倡各种学说之间互相借鉴，在真诚对话中共同谋求发展，直至达成共识，从而形成有中国特色的行政法理论基础，进而参与更高层次的国际行政法学对话。
（三）加强对诸论实证基础的研究
行政法理论基础尽管是一个规范性命题，但它如果缺少实证支持也很难对现实的行政法世界产生多大影响。因此，任何一种理论只有在付诸实践的过程中才能展示出其内在的旺盛生命力，否则，不关心实践、不具有可操作性的理论终究只能沦为清谈。在这方面，包括已经在学界占据举足轻重地位的平衡论在内的几乎所有的有关行政法理论基础的学说都面临着同样的挑战。或许应然性的命题可以在远离实践的抽象思维层面上无限推演直至达到逻辑上的自洽，但能否发展出与之相对应的实证基础却是检验行政法理论基础学说现实功效的标尺。如果某种学说仅仅满足于应然性建构却不主动地寻求其实然性基础，那么这种行政法的理论基础就只能是一种不切实际的“空头”理论、“无用”理论-好看但不中用。例如，行政法应当是平衡的，但进一步的追问是“行政法在实践中是不是平衡的”、“行政法究竟能不能平衡”；又如，行政法应当是以公共利益为本位的，但问题是“行政法在实践中是不是以公共利益为本位的”，或者说“行政法到底能不能以公共利益为本位”。很显然，能否对这些问题进行自觉、认真且富有说服力的回答将是诸论所面对的共同难题。因此，在今后有关行政法理论基础的研究中，从规范命题走向实证基础、从理论建构走向制度安排应当是诸论共同的努力方向。如果这一问题解决的很好，那么行政法理论基础的研究价值和现实意义将会进一步凸显，其魅力也会为更多的人们所领略，行政法学将因为贡献出更多的知识增量而为其他学科所广泛认同。
四、“政府法治论”-行政法理论基础的再认识
早在上个世纪八十年代末期，本文作者之一杨海坤教授就撰文探讨了我国行政法学的理论基础问题。当时，他认为：“我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民关系平等化这五个方面，并由这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。”后来，他又在其著作中对这一观点进行了深入阐发。[21]伴随着行政法理论基础研究的兴起，这一观点在20世纪90年代中期有所修正和发展，论者认为，政府法治是实现法治国家的核心，并把政府与人民的关系切换为政府与法律（法律是人民意志和利益的体现）的关系，提出政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律办事、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等这五个方面组成了内容丰富的“政府法治论”。几年来，这一观点虽未得到更为细致的论证，但迄今为止我们依然坚持这一看法。下面，我们将就政府法治论的一些主要问题再做几点说明：
（一）政府法治论的立论基础
在现代社会，行政法的一切问题都可以从“需要一个什么样的政府”推演出来的。“政府”既是行政权力的载体，也是行政权力的运用者和责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者，因此，它是研究行政法理论基础问题的重要切入点。政府法治论在立论上也是源于对这一设问的回答。那么，政府法治论的主要思想是在什么样的观念预设基础上得出的呢？这就必须对政府法治论立论基础的诸多维度进行必要的说明。
1.人性基础。对人性的基本假设往往是一项法律制度安排或一种法律观念建立的前提。例如，“绝对权力绝对腐败”作为西方传统控权论的基本观念实际上就是以性恶论为预设前提的。在政府法治论的视野中，人类社会需要政府、需要行政权力是绝对的，而人类社会对政府、对行政权力的约束与规范也是绝对的。其人性预设既非绝对的恶也非绝对的善，而是善恶兼具。政府法治论相信人性有善的、能动的一面，因而主张通过一系列的制度安排和机制设置引导、激励政府从善；同时，政府法治论也相信人性存在着固有的缺陷，因而主张通过有效的制度设计来抑制政府作恶。可见，政府法治论对人性的预设是全面的，其主要思想正是倡导政府抑恶扬善。
2.法理基础。“需要一个什么样的政府”在法理层面上就是要回答权利与权力之间的关系。在政府法治论的视野中，权利相对于权力而言具有本位的特征，具体包括三点内容：其一，权力必须以权利为基础，即公民权利是源，国家权力是流，所有的权力都是由公民权利派生出来的，所以政府的行政权力只能来源于人民的授予。其二，权力必须以维护权利作为其存在的目的，即权力存在的惟一正当性就是全力保障公民的权利，所以政府的行政权力必须用来为人民服务。其三，权力的行使必须以权利为边界，即权力的运用以不侵犯公民的权利为最低限度，所以政府的行政权力必须严格依法行使，一旦逾越既定边界侵犯公民权利就必须承担责任。通过这三种关系的层层推演，权利与权力之间大体上能够达致平等化的状态。
3.基础。虽然迄今为止人们对内涵的理解依然莫衷一是，但的核心精神-制约公共权力、保障公民权利却已经成为人们的共识。政府法治论的核心思想也是建立在对精神的深刻理解和运用之上的。对公共权力的制约集中体现在权力的来源、行使及事后责任的承担上；而对公民权利的保障除了体现在规范行政权力上以外，还集中表现在激发行政权力的积极、能动运用上。以民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府和平权型政府为内容的政府法治论不仅关注政府不应当做什么，而且还关注政府应当做什么，甚至还关注于政府必须做什么。可见，政府法治论是对精神的极好注解，以政府法治论为指导的行政法制度建设必然会大大推进中国的实施。
（二）政府法治论的主要思想
政府法治论将政府的活动视为一个完整的过程，并在每一个具体环节分别提出了不同的法律要求，从而使政府的权力处于全方位的法律监控之下，符合行政法理论基础整体性、全面性特点。
1.民主型政府。民主型政府意味着政府权力的合法性与正当性，是对政府权力来源的阐述。民主型政府是宪法“人民”理念的忠实体现：权力和属于国家权力之一的行政权，都是人民为了一定的目的而从基本人权中派生出来的一种权力。因此，行政权只可能来源于人民以法律为形式的授予。除此以外，任何所谓的行政权力都不具备合法性基础。民主型政府是政府法治论的第一要素，离开了法律的授权，行政法治的其他问题都无从谈起。
2.有限型政府。有限型政府意味着政府权力的行使边界，是对政府权力实际运行的阐述。人性的固有弱点和权力的自我扩张性使得权力的滥用成为人类社会所面临的普遍问题。而行政权力发生作用的广度和强度又是其他国家权力所无法企及的，原因在于，“行政权力的运动是自上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，这就使行政权力具有一种无限延伸的动力。”[22]因此，当法律授予政府权力以后，还必须对其实施必要的限制。否则，行政权力的膨胀必然导致其违背法律授权的初衷而危害人民。有限型政府体现了法治国家“法律高于行政”的基本理念，是政府法治论的关键环节。缺乏法律控制的行政权力如同脱缰的野马一样横冲直撞，法治也终将荡然无存。
3.治理型政府。治理型政府意味着政府权力的使命，是对政府现实功能的阐述。法律之下的政府绝不仅仅是一个消极无为的政府，相反地，现代社会公共事务的复杂性和民众利益需求的多样性都决定了政府必须在法律的范围内积极地有所作为。然而，作为一个有限政府，有所作为又不能简单地等同于无所不能，因为无所不能的政府只能是一个统治型的政府。现代行政法治需要的是一个崇尚服务理念并戮力践行的政府，“最好服务、最高效率”应当成为治理型政府的目标。倡导政府积极施政直至走向善治是政府法治论的一大特点，它适应了全球范围内正在兴起的公共行政改革的需要，体现了行政法理论基础所应当具备的开放性与前瞻性。
4.责任型政府。责任型政府意味着政府对权力行使的后果负责，是对政府权力运用结果的阐述。现代民主政治是典型的责任政治，有权力必有责任几成定律。权力与责任如影随形，权利与救济相伴而生-这是法治国家的真实图景，也是民主与专制的分水领。既然政府是依据法律的授权而行使国家权力，那么这同时也就意味着政府必须忠诚地履行法律所赋予的职责，维护人民的利益和社会的公共秩序。责任型政府是政府法治论的落脚点，也是检验“在民”的标尺。离开责任的承担，政府的行政权力就会变得肆无忌惮，法治亦难以为继。
5.平权型政府。平权型政府意味着政府与公民关系的重新定位，是对政府终极目标的阐述。平权型政府表明政府所孜孜奋斗的目标是实现其与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑对抗走向信任合作。既然我们的政府是人民的政府，那么它就应当不断地改变自身的行为方式，尤其是注意增加非权力手段及富有弹性的管理手段的使用比例，通过提高服务质量、吸收人民参与、加强与人民沟通来赢得人民的尊重和信赖。如此以来，政府才能取信于民，进而得到人民的拥护与合作。因此，平权型政府是政府法治论的终点，它反映了现代行政法的根本价值在于实现政府与公民关系的平等化，而行政法一切制度安排和机制设置的出发点也正在于此。
政府法治论正是通过以上五个方面的内容系统地回答了“需要一个什么样的政府”的追问，从而全面地揭示了现代社会政府与人民之间的关系。同时，政府法治论通过动态地考察行政与法的关系，完整地阐释了行政活动中行政权的授予、运用、控制、使命、责任及发展趋势等一系列重要环节，从而为建立科学的行政法学理论体系创造了基本条件。
（三）政府法治论的实证基础
我们之所以坚持要以政府法治论作为我国行政法的理论基础，其中的一个主要原因就是这一观点贴近于中国的现实生活，比较符合当下中国的国情，能够对中国行政法的制度建设起到应有的指导作用。
1.我国加入世界贸易组织已逾两年，对外开放进入了一个全新的阶段，中国已经在更大的范围和更深的程度上参与国际合作与竞争。当下中国社会的普遍共识是：世界贸易组织规则的主要约束对象是中国各级政府，规范政府行为将是中国入世后必须坚持的最大持久战。两年来，按照WTO规则的要求，中国政府进行了大幅度的行政改革，诸如清理中央政府的法规、地方政府及各部委的规章以及各类行政规范性文件，削减行政审批项目，实行行政公共信息公开，等等。凡此种种，无不表明：将政府的权力纳入法治的轨道，过去是、现在是、将来仍然是我国行政法的根本旨趣所在。而入世将促使中国政府更快地转变为高度民主的法治政府。因此，政府法治论能够适应入世的需要。
2.从中国的历史及现实国情来看，行政权高度膨胀、行败日趋严重一直都是世人关注的焦点，严格控制行政权的行使、严厉打击行败已经成为社会的强势话语。然而，对于处在社会急速转型时期的中国而言，任何情绪化甚至极度非理性化的言行都是不适当的。道理很简单，中国的市场经济体制和法治建设道路都有赖于政府的推动，尽管政府本身就是首当其冲的改革对象。也许这正是中国走向现代化之路所面临的两难。可见，中国社会所急迫需要的绝不是一个消极无能的政府，相反地，一个框架下的有能的政府、积极有为的政府则是社会所更加期待的。政府法治论通过对政府权力来源及运行的合法性、正当性追问，突出了政府在法律之下的根本政治理念，从而为“政府再造”奠定了良好的基础。
3.政府法治论与时下居国家意识形态主导地位的“三个代表”重要思想是相吻合的。我们的政府既然是由民意代表机关产生并由纳税人所贡献的财富供养的，那么作为人民的政府理所当然应忠实地代表人民的利益、为人民服务，自觉地做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。这种要求体现在行政法上就是政府应当不断地转变职能，弱化强权力手段的使用，尽量多采取一些柔性的管理方式。而政府法治论通过对形式法治与实质法治、消极法治与积极法治的灵活阐释保持了其内在的固有张力，因而能够顺应行政合同、行政指导、行政救助等新型行政方式大量涌现的需要。
（四）政府法治论的努力方向
毋庸置疑，作为一种学术观点，政府法治论尚处在提出和初步论证阶段，与比较成熟的平衡论、控权论、公共利益本位论相比还有很大距离。很显然，要想使政府法治论发展成为一种有更大影响力的学说，还需要不断地进行补充、修正和更新。在这一过程中，充足的时间和人力都是不可或缺的。我们认为，在今后的研究中，政府法治论者需要着重在以下几个方面进行努力：（1）深入研究并吸收其他学说的思想精华，进一步提炼自身的理论内涵和方法论，营造自身的理论特色；（2）全面建构政府法治论的思想体系，并以此为视角对行政法的一系列问题做出明确回答；（3）努力走向实证，夯实政府法治论的实证基础。如果这些问题都能够得到比较圆满地解决，那么我们就有理由相信，政府法治论也将成为一种较为成熟的学说。
（作者单位：苏州大学法学院）
章志远，苏州大学法学院讲师、法学博士。
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[1]该文载《中国法学》1993年第1期。
[2]参见郑贤君：《对行政法理论基础问题讨论的评价》，载《首都师范大学学报》（社科版）1999年第6期。
[3]参见詹福满：《当代中国行政法问题研究》，中国方正出版社2001年版，第25页以下。
[4]杨解君教授早在1996年就曾尖锐地指出了行政法理论基础研究中的诸多欠缺，如有浅述而无深论、观点虽多却少争辩与反驳、理论思考过于简单和绝对化等。参见其著：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》1996年第3期。现在看来，这些问题都还不同程度地存在于学者们的研究之中。
[5]张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第9页。
[6]罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，“关于现代行政法理论基础的研究”（代序），第1页。
[7]张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第1页。
[8]参见罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版，“目录”。
[9]参见罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版，第46—47页；罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第48—50页。
[10]王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第22页。
[11]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第46、149页。
[12]叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第80页以下。
[13]罗豪才教授为宋功德《行政法哲学》一书所做的序言，第3页。
[14]参见周佑勇：《关于行政法的哲学思考》，载《现代法学》2000年第3期。
[15]该书由北京大学出版社于1999年出版。
[16]该书由法律出版社于2000年出版。
[17]该书由中国政法大学出版社于2002年出版。
[18]前引孙笑侠书，第35页。
[19]参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，“自序”。
[20]前引沈岿书，第6页。最高人民法院副院长江必新先生也认为，没有一成不变、放之四海而皆准、通贯古今而不易的行政法理论基础。实践是发展的，理论体系应当是开放的；实践是丰富多彩的，而理论也应该是多元的。特别是中国正处在一个改革和转型时期，实存的行政法律规范本身比较复杂，其理论基础很难用一、两个模式加以概括。参见江必新等：《关于行政法的理论基础的对话》，载夏勇编：《公法》（第二卷），法律出版社2000年版，第369页以下。
自20世纪80年代末开始，随着我国文化理论的发展，“法律文化”从西方引入我国，开始引起我国法理学、比较法学和法律史学领域学者的关注，“颇有言必称法律文化之势”。但由于学界对法律文化的内涵缺乏明确的界定和深入的研究，使得法律文化现在仍未形成系统的理论，更遑论一门独立的学科。“法律文化”的概念最早是由美国学者劳伦斯•弗里德曼在《法律文化与社会发展》一文中提出的，指的是“与法律体系密切关联的价值与态度,这种价值与态度决定法律体系在整个社会文化中的地位”。而法念法律文化与社会发展》一文中最先英国法学家科特雷尔则认为“法律文化”仅适用于观察法律与文化一体化的初民社会和小型社区以及特定职业人群的法律观念，与“法律意识形态”等同。也有学者把法律文化视为法律传统或作为一种法律解释方法。概括而言，法律文化是指植根于一个民族或国家长期共同生活的历史文化过程中公认的、稳定的法律价值、观念以及学说的统称，是人们进行法律活动的行为模式和指导规范。
二、当前我国法律文化研究现状与问题
首先，我国法律文化侧重与其他法学学科结合来研究某一问题，而缺少对宏观理论的研究。从我国近几年的研究成果来看，我国当前研究法律文化，主要集中在：（1）与法制史结合来研究中国传统法律文化包括礼法、无讼、自然法、律等，这部分研究占绝大部分；（2）与比较法结合来研究法律文化；（3）进行地方性研究，来研究少数民族如藏族、彝族、瑶族等的法律文化。而对法律文化本身的理论基础、体系的研究却明显不足。其次，法律文化没有厘清与一些学科尤其是法学学科的关系，从而影响了自身学科的发展。随着社会的发展，这种学科交叉越来越明显，也越来越重要。这种跨学科的发展前提是相应学科之间的合作关系，而非简单的包含关系。而且我国法律文化的跨学科研究仅着眼于法社会学和法制史，对于其他学科不够重视。而当前世界中关于法与数据、数字时代、工程学、戏剧、数学、人工智能的研究已经变成一种新的发展趋势。
最后，对我国法律文化的现代化路径这一理论基础问题，我国学者存在认识偏差。不少学者认为打破法律文化区分的制度性法律文化与观念性法律文化这种二元结构并进行整合，使观念性法律文化向制度性转变，是我国法律现代化的路径。然而，深入分析后我们可以发现这种观念背后体系的是一种法律的一元观，即“趋向于附和占据支配地位的依照法律治理国家的观点”，是“现代科学主义驱动下型构而成的以立法统合整个法律定义”，是“唯法律的”、“现代性的”、“宏大叙事型的”。但就转型期的我国现代化进程而言，我们更多的恰恰是对“现代性”的反思，更关注的是“后现代的”“地方性知识”这样多元格局的存在。我们的出发点不再是看“冲突”，而是看“存在”，不再是进行统一的“整合”，而是研究各自独立的前提下互动的融合来起作用，来满足转型的中国社会现实需要。
三、法律文化研究的理论基础——法律多元主义
马克•维恩•霍克在第23届世界法哲学大会的基调报告中曾讨论了欧洲统合过程中法文化的统一性和多样性，指出在全球化背景下，由于“在不同地域文化传统相互影响愈益强烈的过程中，强势的文化传统往往处于支配地位，并且时常会驱逐、消磨在政治、经济、军事等方面处于相对弱势的文化传统中的某些要素”，因此努力保护本地区部分的传统和经济，“提升后发国家的法律地位”，建立国家法和国家内部多元的、部分社会的法规范、以及欧盟法的三元法律构造这一多元体制至关重要。事实上，这种法律文化的多元化正如我们前文所述，是现代社会下，法律文化发展的必然选择。这种法律文化多元主义正是我国研究法律文化的理论基础。
1.教学模式单一
在实际的思想道德修养与法律基础教学过程中，涉及两门学科，教学模式单一，无法满足学生实际的教学需要。有的教师知识结构不完善，课程的整体性和逻辑性较差，不能充分发挥高校德育教育和法治教育的作用；另外还有的教师缺乏必要的知识和教学经验。同时在很多的想道德修养与法律基础教学过程中，很多教师采用传统的教学模式，照本宣科，使得理论严重脱离实践，在很大程度上忽略了学生的主体性和积极性。因此，单一的教学模式无法保证学生学以致用，很难解决实际中遇到的问题。
2.教学管理体制有待改进
在当前考试教学管理体制下，很多的教师只重视学生的学习成绩，存在很大的弊端，一刀切的现象较为严重。有的思想道德修养与法律基础教师受到体制因素的限制，无法有效提高自身教学水平，教学范围比较窄，无法在教学过程中进行创新。同时当前的考试制度非常重视教材内容和知识，使得思想道德修养与法律基础教学质量不高，很难增强这一门课程的感染力，考试分数也不能反映学生真实的综合能力。因此，要不断深化改革考试制度，重视思想道德修养与法律基础的教学。
二、做好思想道德修养与法律基础教学的措施
1.因材施教
教师要根据思想道德修养与法律基础教学内容提升高职学生学习思想道德修养与法律基础的兴趣和主动性。在课堂教学实践过程中，要提问合理的问题，让学生不断开动脑筋，锻炼他们的思维。同时在备课过程中，要设计合理的问题，保证提问问题的难度，不能太难或者太简单，让学生能够接受，避免让学生失去上思想道德修养与法律基础课程的兴趣，从而降低课堂教学的质量和效率。因此，在进行提问过程中，教师要根据学生的实际情况，因材施教，提问不同难度的问题，满足不同层次的需要，让他们在回答问题过程中，获得成功的喜悦。同时教师要根据学生不同的答案，做出具体详细的解释，肯定不同学生的思维和想法，有效培养学生学习思想道德修养与法律基础的兴趣和信心，让每个学生体会学习思想道德修养与法律基础的乐趣，保证在实际的教学过程中提高课堂效率。教师在课堂教学过程中，要提高教学效率，就要创造良好的课堂氛围，多给学生动手和动脑的机会。教师要鼓励学生积极表达自己的观点，分析不同回答的差别，找出其中的原因；同时教师要求学生提高动手的能力，做好相应的笔记，不断为思想道德修养与法律基础学习积累知识。
2.要巧妙的利用课堂艺术
教师在教学过程中运用艺术的思维、视角、形式以及手段对大学思想道德修养与法律基础教学进行设计和改造，提高教学质量，从而获得比较好的教学效果。首先，教师要采用恰当的导入。课堂的导入对整个课堂的教学效果起到非常重要的作用。好的课堂导入能够有效吸引学生的注意力，高效的激发学生的学习积极性，端正学生的学习态度，提高思想道德修养与法律基础课堂的教学质量。其次，不断整合和开发课堂资源，教师在教学过程中，要不拘一格，灵活合理的利用思想道德修养与法律基础教材，对教学资源进行合理整合，大力的开发教学资源，帮助学生能够主动积极的学习资源。教师还要积极引导学生对其他有关教学内容的思想道德修养与法律基础阅读练习资料的搜集，拓展学生的学习视野，丰富学生的内容，提升学生的积极性和主动性，更好的为教学服务。最后，要注意转变师生之间的角色为了保证教学效果，提高教学效率，教师在实际课堂教学过程中，要加强对学生的引导、启迪。因此，教师要根据学生思想道德修养与法律基础水平和基础，创造和谐民主的教学氛围，以学生为本，为学生提供积极交流的机会和平台；同时要建立学习小组，在合作过程中，如何发挥团体作用，进行取长补短，分享学习的乐趣和喜悦，提高学生的学习思想道德修养与法律基础的能力。
3.要注重理论与实际的结合
我国现行的环境治理手段主要包括行政手段和经济手段，无论是在理论层面还是实践现状，抑或从财政经济学和法学的视角来分析，这些治理手段不能满足当前全面深化改革、提升环境治理水平的总体要求。《决定》指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，同时明确“建设法治中国”与“加快财税体制改革”并重。由此可见，新形势下构建环境保护税法律制度，具有重要的现实意义。
第一，深化财税体制改革是构建环境保护税法律制度的政治因素。《决定》指出，当前深化税制改革的主要任务是:“建立规范的现代增值税制度，进一步发挥消费税调节功能，加快资源税从价计征改革……开征环境保护税，加强和改进税收优惠政策设定，完善国税、地税征管体制。”可见开征环境保护税具备现实的紧迫性，是深化财税体制改革的主要任务之一。因此，要尽快将现行排污费等环境污染费改革为环境保护税，从而推进财税体制改革向前发展。
第二，转变经济增长方式是构建环境保护税法律制度的经济因素。党的十以来，“加快转变经济发展方式”成为社会、学界普遍关注的议题。转变经济增长方式的主要内容，即是由不可持续性发展转变为可持续性发展、由粗放型经济转变为集约型经济、由高碳经济型转变为低碳经济型、由忽略环境型转变为环境友好型经济增长。经济增长方式的转变与生态环境保护是辩证统一的，经济增长方式的转变更关注对生态环境的保护以及自然资源的可持续利用。构建环境保护税法律制度，积极发挥环境保护税的引导功能，有助于淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，有助于推动企业新能源、新材料、新工艺和节能技术的釆用，有助于环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大，从而加快推动经济增长方式的转变。
第三，建设法治中国、实现财税法治化是构建环境保护税法律制度的法律因素。当今，税收法定主义得到越来越多国家的最高法———宪法的认可，在其宪法文本中专门对税收法治进行了明确规定。如法国《第五共和国宪法》第三十四条第二款规定，“法律规定有关下列事项的准则……各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”;《美国宪法》第一条第七款规定，“所有征税议案应首先由众议院提出;但参议院可以如同对待其他议案一样，提出修正案或对修正案表示赞同”;《新加坡共和国宪法》第四十三条第二款规定，“凡作出(不论直接或间接地)以下规定的法案或修正案……，(1)制定或增加任何税收，或者废除、削减或豁免任何现行税收者”;“马来西亚、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国宪法均有类似规定”［9］。除此之外，多数法治国家或者地区、若干发展中国家先后制定了专门的环境保护税法律。财税法治化包含形式上的税收法定主义和实质上的税收法定主义，前者强调税收应当有法律依据，后者关注税收法律规范的合宪性、正义性等法律价值。故，从法律价值的角度看，通过实施环境保护税法，明确税收机关和纳税人之间的税收法律权利和义务，有助于协调法律主体之间的权利义务关系，从而为我国财税法治化奠定法治先例。
第四，生态文明建设是构建环境保护税法律制度的社会因素。税收政策作为财政政策的有机组成部分，可以通过开征环境保护税这一路径来推动我国生态文明建设。其一，改革现行财税制度是生态文明建设的内在要求，主要包括改革消费税、资源税、车船使用税、城市维护建设税等与环境相关的税种。此外，可以开征必要的环境保护税新税种，如能源税、大气污染税(主要是碳税和二氧化氯税)、水污染税、垃圾税等。其二，通过开征环境保护税，让环境污染者履行其保护环境的法定义务，自行承担污染成本，并通过完善税收优惠政策，调动行为人的环保积极性，从而为我国生态文明建设奠定良好的外部环境。同时，开征环境保护税能够筹集大量税收收入以用于生态环境建设，以实现环境保护和生态文明建设的双重目标。
二、我国环境保护税费制度的现状及困境
1．我国环境保护税费制度的现状及不足
第一，现行税收体系中未规定专门的环境保护税种，由此导致我国环境保护税收体系缺乏明确性和规范性。国家通过开征环境保护税，目的是将其作为环境保护、自然资源可持续利用的有效财税手段。相比环境直接管制措施，环境保护税具备公平、高效、方便、简洁的优势，为当今世界绝大多数法治国家所采用。我国目前并未开征独立的环境保护税，与环境保护相关的税收政策主要体现于其他税目中，未能建立较为完善的专门以促进生态保护为目标的各税种要素相互配合与协调发展的环境保护税收制度。
第二，与自然环境、环境保护相关的税种在制度设计上缺陷重重。(1)目前我国环保相关产品的消费税税率普遍较低，未能发挥对消费行为的调节作用。一些属于限制消费、对生态环境危害较大的稀缺资源，其税目税率却不高，如汽油、柴油消费税税率过低，甚至一些产品未纳入消费税的征税范围。(2)增值税中与环境保护相关的税目减免计算方法过于繁多，在税收征管监督不力的情况下，多重减免方式易导致税收流失。(3)《企业所得税法》第二十七条第二款第三项、第三十三条、第三十四条对企业所给予的一些税收优惠政策虽然有明确规定，但是我国企业所得税所规定的取得税收优惠政策的条件异常苛刻、优惠期限过短、优惠形式单一，且大多限于对排放的废物利用采取直接减免等优惠形式，而对绿色产业设备的投资抵免、加速折旧或免税政策难以落实。除此之外，资源税存在一定缺陷，对此有学者认为，消费税在税收功能定位上体现出“单一征收范围过窄、计税依据不合理”等瑕疵［10］。
第三，我国目前排污收费制度已不符合社会变迁之需要，存在诸多弊病。其一，排污收费制度立法价值存在错误的利益导向，使得一些污染企业和个人认为，只要交纳相应排污费后，就可以无所顾忌地排放未经处理过的废物。其二，排污收费制度的立法依据为《排污费征收使用管理条例》，该规范性文件仅为国务院的行政法规，立法层次低且排污收费体系极不规范，这降低了税收对环境污染的控制力度，也难以对其进行有效的监督。其三，排污费征收范围过于狭窄。缴费主体仅限于企业，使得大量的非企业排污主体被排除在外。在收费项目上，《排污费征收使用管理条例》规定的收费项目仅包括污水、废气、超标噪声、固体废物和危险废物等5类113项污染源收费，而未将国际通行的危险废物、生活垃圾、生活废水以及流动污染源纳入收费范围，且未将间接污染纳入排污收费制度之中。
其四，违法法律责任与违法收益不匹配。根据《排污费征收使用管理条例》第二十一条之规定，对环境污染违法行为一概处以罚款1至3倍，但在现实执法中，由于行政执法自由裁量权过大，极易导致处罚不公。即使相对于3倍的环境污染处罚，企业的违法所得收益仍远远高于其处罚，造成大量企业在经济利益的驱动下宁可认罚也不愿采取切实措施以治理污染。最后，排污费征管难度大。由于排污费征收立法层次低以及征收手段缺乏强制执行力，导致大量排污企业存在拖欠排污费的现象。2．构建我国环境保护税法律制度的困境首先，深化财税体制改革难度大，尤其体现在新税种的确立上。笔者认为，构建环境保护税体系必须着眼于当前深化财税体制改革这一新形势之下。简言之，开征环境保护税，即将对生态环境、自然资源的利用和保护造成负面影响的一切生产经营行为均纳入其征收范围。故此次改革，尤其是环境保护税这一新税种的设立，涉及领域广泛，对国民经济的发展影响巨大，制度设计难度大，环境保护任务艰巨。其次，环境保护税税制设计及征收难度大，尤其表现为环境保护税税率设计与社会变迁的契合。目前，学者在讨论环境保护税税率设计时，多从一般均衡模型这一理论层面设计次优环境保护税率。但是，我们看到环境保护税在实际征收中还应当根据我国国情，如社会经济发展水平、税收征管现代化水平、污染物排放量、排污者利润与实际负担能力、环境治理成本等外部因素。故，笔者认为，通过科学合理的环境保护税税率设计来实现环境保护税税制的优化，在确保环境保护收入、实现环境保护目标的基础上，最大限度地减低对社会经济发展的负面影响。最后，我国缺乏环境保护资金管理、使用方面的先进经验。当前，我国税法理论研究多停留在税收征管机制的完善，以求实现税收征管的现代化、信息化和规范化，较少关注国外对税收款项的市场化运作。世界多数国家和地区对环境保护资金管理多采取基金方式，其做法是环境保护税由税务部门统一开征，再纳入生态基金或专用基金，并全部用于环境保护与生态建设方面的开支。
三、新形势下我国环境保护税法律制度之构建
首先，提高环境法治化水平。将环境保护税与生态建设纳入法治范畴已成为当今世界各国的共识。《决定》在“加快生态文明制度建设”中明确指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，……完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。由此可见，加快环境治理法制建设，提高环境法治化水平，是构建环境保护税的逻辑前提和制度保障。1979年9月，我国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法———《中华人民共和国环境保护法(试行)》，随后，我国先后颁布了《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《草原法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》等30余部有关环境、资源、能源与清洁生产等方面的法律，对控制污染排放和环境保护起到了积极作用。面临日益严峻的环境污染问题，当前迫切需要将环境保护税与生态建设纳入环境法治之中。笔者认为，应从以下方面加强环境保护税法治建设。其一，加强立法，制定《环境保护税法》，以构建独立、统一的环境保护税收法律体系。《环境保护税法》应当包含以下内容:环境保护税税收法律关系、环境保护税法的基本原则、纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点、环境保护税优惠政策、法律责任等内容。其中，《环境保护税法》应当分别确立自然资源税法律制度、二氧化碳税法律制度、二氧化硫税法律制度、垃圾税法律制度、生态补偿税法律制度等其他税法律制度。其二，修改与环境保护相关的法律法规，形成相互协调的环境保护法律体系。笔者认为，主要修改《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》等环境保护和自然资源等规范性文件。其三，废除与环境法治化不符的相关法律法规，主要有《排污费征收标准管理办法》、《排污费征收使用管理条例》和《排污费资金收缴使用管理办法》等以费代税的规范性文件。
其次，加快改进我国现行税制中与环境保护相关的税种。
(1)改进消费税，发挥其对消费行为的调节作用，提高消费税的环境保护力度。一是适当提高生态环境危害较大的稀缺资源的税目税率，如提高汽油、柴油消费税税率;二是适时扩大消费税的征收范围，把高污染、高能耗的消费品纳入征税范围，以充分发挥其保护环境的作用;三是改进消费税计税方式，采用与大多数发达国家的“价外税”形式，以加强我国市民的税收法律意识。
(2)改进资源税，提高自然资源的利用率，以实现环境治理和可持续发展的有机统一。目前资源税的征收范围可以扩大到与自然资源使用与保护息息相关的非矿藏资源，同时提高不可再生资源的单位税额，从而增加资源税税负。
(3)简化《企业所得税法》中税收优惠政策，如简化税收优惠政策的条件、扩大优惠期限、增加优惠形式，从而推动企业淘汰污染严重、资源浪费、经济效益低下的落后产业，进一步促进环保产业、绿色产业等新兴产业的发展壮大。再次，开征独立的环境保护税。我国现行的排污费制度，已远远不符合当前国际环境法治化的要求，在世界主要发达国家和地区均开征独立环境保护税的国际形势下，开征独立环境保护税是完善我国环境保护制度的必然趋势。
具体而言，我国独立的环境保护税包含以下几个方面。
(1)环境保护税税制要素设计。一是征税对象及税目。目前世界主要国家的环境保护税征收范围为大气污染、废水、固体污染物、垃圾、噪声等5大类。我国现行排污费制度征费范围为污水、废气、固体废物、危险废物、噪声等5类。故应将部分排污费直接改制为排污税，同时开征二氧化硫税和二氧化碳税，适时、适度地将居民生活废水废物纳入征税范围。二是纳税义务人。污染排放税由污染行为者承担，其中主要以企业为主。污染产品税、二氧化硫税和二氧化碳税以使用该污染产品者承担。三是税基。污染排放税和碳税依据实际排放量计税，污染产品税依据税目从价计征。四是税率。环境保护税税率既要体现其对环境的污染程度，又要对于同一类产品依据环境友好程度区别设计税率。按照税收财政学普遍共识，环境保护税率的最低水平应当维持污染行为所导致的环境治理的边际成本。五是税收优惠政策。对采用先进技术或技术改造有效减少污染物排放的企业，给予适当的税收优惠;对居民垃圾税实行“阶梯价格”，即对居民生活垃圾实行分类计量收取和超定额累进制。
(2)税收征管。我国《环境保护法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，可见，防治环境污染的主要责任在于地方各级人民政府。笔者认为，为兼顾效率与规范，环境保护税统一由国税局征管，再按一定合理比例返还地方各级人民政府。
最后，加强我国环境保护税收法律体系的配套制度与机制建设。
(1)改革创新环境保护税收征管体制。鉴于环境保护税的专业性和综合性，笔者认为，可由地方各级环保部门为国税部门提供技术支持。各级环保部门负责定期监测污染源，为税务部门提供各种计税资料，再由国税部门计算征税款。在环境保护税征管主体方面，笔者认为，国家税务总局设立环境保护税收司，各级国税局设立环境保护税收科(室)，负责本地的环境保护税征收与监管工作，并负责与本级环境保护部门协调工作。
一、“思想道德修养与法律基础”课程教学中价值取向的基本内容 厘清了形成新课程教学中价值取向的意义和方向之后，我们的任务就是依据新课程的任务、目标和要求，形成具有较强操作性的价值取向。从思想政治理论课的角度出发，“思想道德修养与法律基础”需要发挥其作为政治理论课应有的政治功能；从学校教育的角度出发，新课程需要体现其作为一门课程应有的教育功能；从人才培养的角度出发，新课程需要体现其为社会培养和输送何种人才的社会功能；而从教育内容出发，新课程还需要实现思想、道德、法律诸领域在教育实施以及观念形成中的一体化目标。 1 政治性与科学性相统一的价值取向 “思想道德修养与法律基础”是高校思想政治理论课的一个重要组成部分，是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大以来的理论创新成果为指导思想、理论基础和根本内容的思想政治教育，这是新课程的基本定位。高校思想政治理论课新课程方案作为加强和改进高校思想政治理论课的一项重要举措，是建立在党中央对当前国际意识形态领域的斗争、国内全面建设小康社会的目标以及大学生健康成长的需要等形势的基本判断的基础上提出的，是为了培养我国社会未来发展所需要的社会主义公民而提出的，是新的历史时期党和国家在全社会加强意识形态建设的重要环节。因此，政治性是新课程的根本方向和显著特征，在教学中体现政治性既是落实新课程的要求，也是课程价值实现的重要途径。 在教学中以体现政治性为价值取向，是指在新课程所有章节的教学中，都要以培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民为重要指导思想，教学的至高宗旨是以此为方向引领学生的思想、观念，并进而引导其行为。这一方向既要落实在思想修养和道德修养的教学中，也要体现在法律修养的教学中，要在教学中避免具体地、逐个地讲解法律条文。对于法律修养部分的教学而言，更重要的是理清法律条文在政治上、思想上的内涵，要让学生充分认识现代社会在其构成上的特点是追求自由自主的个体和强大的国家机器并存，认识主体、主体的行为与法律规范之间的关系，认识遵守法律规范与形成良好的社会秩序之间的关系。要能使学生形成对于法律的总体认知——法律规范是为了维护人(不仅是单一的个体，而且是全体社会成员)的自由、平等、正义而出现的，是为了实现人的全面发展而出现的。因此，它既实现人的需要，又约束人的行为；它通过国家的强大力量促使主体在满足和实现自身各方面需要和利益的同时，又不去损害和妨碍他人、社会、国家的需要和利益的实现。法律所调整和规范的行为，都是主体在一定社会关系中的交互行为，法律规范主体行为的目的就在于确认、保护和发展一定的社会关系和社会秩序。 在马克思主义理论指导下，作为我国高等教育中的一个具体领域和一门具体课程，“思想道德修养与法律基础”既有体现政治性的特殊需要，也有其他课程所具有的共同性——科学性。科学性是指就课程内容体系的各大组成部分而言，“比较充分地反映了马克思主义中国化的三大理论成果和十六大以来的理论创新成果，比较充分地反映了党领导人民建设中国特色社会主义的生动实践和基本经验，比较充分地反映了本学科领域的最新研究成果”，具有确切性和指导性，是对思想、道德和法律领域问题的规律性的认识和论述。这种科学性在教育实施的领域还表现在：其一，就社会规范而言，它是社会生活中较为独特的一个领域；其二，它可以向学生展示社会生活和社会规范领域特定的思维方式和行动标准，并由此鼓励学生在思考这一领域的问题时变得更为敏感、稳健和理性；其三，它可以用适当的方法鼓励学生在这一领域进行探索，不断地发现、分析和解决实际问题。 “思想道德修养与法律基础”作为一门独立的课程，是“初生之物”，在其全新的逻辑结构和课程体系之下，它既承载了人才培养的社会主义方向性使命，又要在这一过程中传播知识和信息。因此，它要求我们在教学过程中既要以马克思主义为指导，又要综合运用政治学、社会学、伦理学、法学等多学科的理论成果。特别是新的教材体系中出现了一些过去两门旧课程中不曾出现的新关键词，比如社会主义核心价值体系、荣辱观、国家利益、公共秩序、法治精神、法 律思维方式等，这些新的核心概念既是承接全书内容的重要链条，也给我们的解读和教学提供了新视角，也体现了课程内容体系在实践中不断发展和创新的科学性。可以说，政治性与科学性共同构成了“思想道德修养与法律基础”课程的“课程生态”，政治性是其根本方向，科学性则是其生命之源，新课程在教学中必须形成政治性与科学性相统一的价值取向。 2 社会性与个体性相统一的价值取向 “思想道德修养与法律基础”课程的内容体系中，不仅包含了科学的理论和系统的知识，同时还在理论逻辑中凸显了问题意识，把理论与学生的思想实际和生活实践相联系作为实施教学的落脚点。要求“贴近实际、贴近生活、贴近学生”。新课程的目标是通过教学使青年学生逐步确立正确的世界观、人生观、道德观、法律观，使他们真正成长为中国特色社会主义事业所需要的合格人才，这是一个宏观性的目标，也是我们在教学过程中必须体现的社会性要求，这一社会性要求对于我们实现社会的理想、追求和秩序而言是十分重要的。然而，如果仅仅停留在这样一个宏观的社会性要求之上来实施教学的话，理论的说教就很可能成为无本之木、无源之水，就很可能高高在上而远离学生的实际需求，就很可能变得空洞而没有说服力，并最终导致学生在面对具体问题时言行不一、知行脱节。 在社会主义市场经济条件下，我国社会在利益追求和价值表现层面都出现了多元化的趋势，在这一大背景下青年学生的思想和实践是非常丰富的，他们在社会生活的各个领域都有自身的需要和追求，在实现这些需要和利益的过程中也有不同的行为方式选择，这些需要、追求和选择具有明显的个体性特征，特别是在社会规范的领域内，事件的发生在更多时候带有个体性的特点，平凡而丰富的日常生活则是他们作出所有判断和选择的现实基础。因此，教育教学的实施只有把宏观的目标与受教育者的具体生活结合起来，与受教育者的思想实际和社会实践结合起来，形成教育教学中社会性与个体性相统一的价值取向，才能真正把教学效果落到实处。 要做到社会性与个体性的统一，必须把思想、道德、法律领域社会性的要求转化为青年学生的内在需要，事实上，在这些领域的社会性要求中包含着许多对于人的主体地位、人的全面发展、人的社会性生存等方面内容的关注。国家的、社会的理想是对个体理想的概括和抽象；爱国使个体获得归属感，维护国家利益使个体获得更高层次的安全和利益的保障；个体价值的实现以社会为基本的参照体，而社会价值的实现又能更好地实现和发展个人；良好的社会秩序在个体对道德和法律规范的遵守中逐步形成，而良好的社会秩序又是个体发展的先决条件。可以说，教育教学的过程既是通过理论讲授提高学生认识水平的过程，同时也是让学生不断地接受社会的规范性要求的过程，而“行为者的规范行为模式不仅具有一种‘认知情结’，而且还具有一种‘动机情结’，有了‘动机情结’，才有可能存在符合规范的行为”。因此，我们的理论教育一定要紧扣学生的现实生活，要了解学生的需要和追求，分析学生的需要和追求，只有深入学生的生活实践和思想实际才能使学生在思想上产生共鸣，从而唤起并引导学生的需要和追求，只有把规范领域社会性的要求放到社会实践的情境中去体验，才能形成学生在实践中遵循规范的心理基础，并成为个体行为的重要动力。 在教育教学中突出学生的主体地位，一方面可以激发学生的学习需要，增强学生的学习主动性，从而以积极的姿态去认识、理解、领会、接受社会的要求；另一方面可以增强学生的社会责任感，认真地分析、评判社会现象与自身的思想实际，立足高远，明辨是非，分清真伪，从而成为规范领域社会性要求的主动服从者和实践者。因此，在教学过程中切实考虑学生的个体性需求，把塑造个体的德性、增强个体的全面修养和参与社会生活实践结合起来，克服单纯地强调社会性或个体性需求的一方而忽视另一方的局限性和片面性，形成社会性与个体性相结合的价值取向。以学生为本，关心学生，了解学生，引导学生，促进学生的全面发展，既体现了教育中的人文关怀，符合时代的要求，也是马克思主义思想政治教育的核心追求。 3 思想、道德与法律教育“一体化”的价值取向 “思想道德修养与法律基础”课程的内容体系有三大组成部分，即思想修养、道德修养和法律修养，这三大组成部分不是孤立存在的，而是一个有机联系的整体。法与伦理 的关联是一个古老的问题，新教材从社会秩序结构的角度，把这个法哲学、社会哲学中的问题以全新的面目展示在我们面前，把思想、道德、法律放到社会规范的层面上让我们重新认识：思想、道德与法律都以社会为其发生的基础，它们在内容上相互影响、相互吸收，在实施中相互作用、相互支撑，在功能上相互补充、相辅相成，共同立足于社会、历史经验和现实的基础之上，共同构成影响社会秩序的要素；它们所要达到的最终目标是一致的，即通过综合提高人们的思想、道德和法律素质，来形成我国社会发展所需要的特定的社会秩序。 人类历史的发展表明，在没有社会共同生活的地方，社会规范只有观念上的可能性而不具有现实性；而只要有社会共同生活的领域，就需要规范和秩序的存在。在现代社会，自由、自主的个人行为若离开一定规范的制约就会导致混乱，就像市场的自主运行若离开了政府的有效干预和调控就会产生无序一样，现代社会的秩序是由思想道德和法律规范共同支撑的。法律意味着和平的秩序，而和平又恰是道德的重要戒律之一，形成对现代社会生活的这一理解和认识，也是思想修养的重要体现。对青年学生进行思想道德和法律教育，并不是社会主义中国所特有的现象，西方国家的公民教育也把社会规范意识的形成作为基本目标，都在以不同的方式展开维护各自价值追求所需要的思想道德和法律领域的教育。当然，一个国家和社会究竟需要哪些规范，以及它们之间怎样结合与统一，这在不同的国家是不同的，这也反映了一个社会的基本构造和性格。 当我们站在社会规范的确立、传播和践行的角度来实施新课程的教学时，我们发现，其内容体系的三大组成部分是内在地融为一体的。也就是说，整个教学过程可以由一个贯穿始终的基本精神统领，做到在教学过程中思想道德教育与法制教育的结合，在教学培养目标上把思想道德觉悟与法制观念的增强相结合、把思想道德素质与法律素质的提高相结合。对青年学生提出加强思想道德修养和法律修养的要求，是我国政治、经济、文化、社会等各领域及其相互关系的内在要求在行为评价标准上的反映。一方面，社会主义核心价值体系、坚定的理想信念、正确的人生价值观、爱国主义、社会主义道德等的要求是健全法律制度、增强法律意识、弘扬法治精神的重要思想基础，也为社会主义法的实施以及法的意义与功能的实现起着重要的保障作用；另一方面，社会主义法的各项制度在制定与形成过程中既融合了思想道德领域对公民的要求，也以国家意志的形式宣告和肯定了我们所提出的世界观、人生观、价值观、道德观的正当性，法律是更为具体化、更具可操作性的社会规范。 从社会规范的层面上来看社会的思想道德要求和法律要求的融合，体现的是在建设目标上追求人的内在思想与外在行为的统一，前者更关注人的思想动机，后者更关注人的行为结果，而内在的思想动机又是影响外在的行为结果的重要主观因素。以我国《刑法》对犯罪构成的规定为例，对某一具体行为的社会危害性及其程度的确定需要考量构成犯罪所必须的一切主观要件和客观要件，犯罪的主体、主观方面、客体、客观方面是犯罪构成的四大要件，有无主观上的犯罪故意将直接影响定罪量刑的尺度。而且，许多违法行为都可以从思想道德上找到行为的重要根源，一个在思想道德领域的修养上有重大欠缺的人其违法犯罪的可能性要大得多，而一个思想道德修养较好的人其违法犯罪的可能性就要小得多。可以说，思想道德修养的提高有助于增强法律意识和守法的自觉性，法律制度的完善和法律执行的加强又有利于推行和弘扬道德。因此，在新课程的教学中，把以促进个体全方位修养的形成为内在尺度的价值取向与以促进规范的全方位落实和遵守为外在尺度的价值取向结合起来，有机地融合三大组成部分的内容，形成思想、道德与法律教育“一体化”的价值取向，是取得教学实效的重要途径。 4 以改进教学方法、增强教学实效来促进课程可持续发展的价值取向 前三大价值取向是笔者从形成教学理念、把握教学内容的角度出发进行阐述的，在此基础之上，把强大的理论体系转化为生动的教学实践是高质量地实施“思想道德修养与法律基础”课程方案的根本要求。因此，积极地探索、创新和改进教学方法、增强教学实效，使新课程受到学生的欢迎，是需要我们每个教师认真面对的重要课题。笔者以为，在教学实践上尝试以下方法，将有益于促进新课程的可持续发展。 二、探讨“思想道德修养与法律基础”课程教学中价值取向问题 的缘由 从课程的历史沿革来看，“思想道德修养与法律基础”课是在“98方案”中“思想道德修养”和“法律基础”两门课的基础上发展而来的；而从教材的逻辑结构和体系编排来看，新课程无论在教学目的和教学内容上都有其自身的新定位。新课程并不是旧课程的简单合并，而是在体系和内容上将两门旧课程融为一体的崭新课程。新课程的这一特点，既需要我们在理论认识层面不断达到新境界，又需要我们在实践探索层面不断作出新举措。 但是，从现状来看，在认真落实新方案的同时，我们在认识和实践两大领域与新方案的目标和要求之间尚存在着一定的距离，表现出一定程度的不同步性与不协调性。一方面，我们对“思想道德修养”与“法律基础”深度融合的教材内容以及新课程的性质和要求在理论认识上把握还不够深透，表现为仅仅把“荣辱观”、“理想观”、“爱国主义”、“价值观”、“道德观”、“法制观”等内容作为组织课程的孤立片断来实施教学，缺乏系统的贯穿与连接，我们“合并”了课程，但“融合”与“一体化”的工作还未到位；另一方面，我们在具体的操作中还存在着一定的“分而治之”的倾向，一门课由过去分别承担“思想道德修养”和“法律基础”课的两位或多位教师来实施教学，以及同一教师根据自身的特长在教学过程中张扬或偏废“思想道德修养”与“法律基础”中某一方面内容等现象都在一定范围内存在，这些都是不同步性与不协调性在实践中的具体表现。 这些问题的存在，与我们尚未真正深入理解和把握新课程的性质、特点和使命是密切相关的，也即与我们尚未真正厘清新课程在教学过程中应有的价值取向是密切相关的。这些问题的继续存在，不仅会使新课程在内容体系上出现“貌合神离”的倾向，还会贬低新课程的理论价值和实践意义，并进而削弱新课程正在确立和建设中的地位。因此，进一步探讨和解决这些问题，消除理论认识和教学实践中的偏向，迫切需要我们不断明确“思想道德修养与法律基础”课教学中的价值取向，这也将成为推进课程发展的重要环节。 一般来说，“价值”表达的是主体与客体之间的一种相关性，是客体所具有的属性及其对主体而言的意义，教育的价值是建立在教育的本质特性基础之上的，是教育对于主体的存在和发展而言所具有的意义。“教育活动就是一种以人的需要为动力，以掌握社会历史经验为媒介，以培养人为特征而构成的价值认识、价值选择、价值实现的特殊活动。”追求价值是教育教学活动重要的驱动力，而且教育教学还是一种创造价值的实践活动，这不仅意味着教育教学的内容本身是具有价值的，还意味着我们对教育教学活动存在一种价值期待，希望能藉此实现我们在某一方面的需要、利益和追求。 在价值理想和价值追求的基础上明确价值取向，就是要在众多的意义中作出符合某种需要的选择，而且这一选择与取舍的过程是一个比描述、分析、认识客观价值本身更为重要的过程。事实上，人们关注价值的更重要之处在于我们对事物本身作出价值判断的基础上不断作出正确的价值选择，也就是说，确定教育教学中价值取向的意义在于既能充分地实现课程本身的静态价值，又能较好地体现和实现教育者与受教育者主体的价值追求。因此，明确教育教学中的价值取向是实施教育教学活动的重要依据。 “思想道德修养与法律基础”课与教育体系中的其他课程一样，它有自身客观存在的价值，而课程的教学则承载了实现其客观价值的特定使命。我们可以把其中属于课程本身价值的部分称之为静态价值，而把在教学过程中实现的价值部分称之为动态价值，可以说，动态价值的实现是体现其静态价值的重要途径，动态价值和静态价值一起构成了整门课程的价值系统。因此，如果没有动态的价值追求和价值实现，没有存在于这一过程中的价值取向，整个价值系统就会成为没有生命的东西，课程的真正价值也就无法实现。 三、形成“思想道德修养与法律基础”课程教学中价值取向的依据 要形成新课程教学中正确的价值取向，就需要我们科学地认识新课程的性质、特点和使命，科学认识新课程的任务、目标和追求。作为高校思想政治理论课的重要组成部分，同时也作为对大学生进行系统的马克思主义理论教育的重要领域，“思想道德修养与法律基础”新课程是对大学生进行思想政治教育的主渠道，承担了帮助大学生确立和坚定理想信念，认识和践行社会主义核心价值体系，形成正确的世界观、人生观、价值观、道德观、法制观的任务。无论从形式还是内容上看，新课程 的产生都体现了党和国家对高校思想政治理论课重要性的高度重视。同时，新课程的实施方案和要求还充分体现了党和国家对现阶段高校思想政治理论课面临的形势和任务的科学判断，在国际层面意识形态领域的斗争中，以及在国内层面全面建设小康社会的实践中，都要求思想政治理论课能在思想上、政治上引领大学生的未来发展，由此也体现出我国社会主义高等教育的本质特征，这些认识和判断是形成课程教学中价值取向的根本依据。 新课程的根本任务是要把马克思主义理论教育和人才培养结合起来，通过科学的理论武装来促进大学生的全面发展和健康成长。青年大学生是社会发展的新生力量，他们的理论认识、思想观念和行为选择并不是凭空出现的，而是有着十分丰富的理论和实践根源。在青年人的思想、认识、观念逐步成熟和成型的大学时期，科学的理论武装可以成为青年人的行动指南，可以确保青年人才的发展方向。科学地传播马克思主义理论，让学生能正确地掌握和运用马克思主义的立场、观点和方法来分析意识形态和社会生活领域的复杂现象，是新课程在理论教育和人才培养领域所面临的重要任务。我国社会的发展不仅需要高校培养大批懂业务、有专长的人才，更需要这些人才具有坚定的理想信念和政治立场。因此，培养怎样的人才，培养这些人才具有怎样的素质品质，是我国社会主义高等教育的基本要求，新课程教学中价值取向的形成必须充分体现这一基本目标，并由此出发形成一条贯穿教学过程始终的线索。 “思想道德修养与法律基础”课程既体现了对“思想道德修养”与“法律基础”两门课程一定的继承性，又在课程体系和内容上体现了许多新理念，形成了许多新安排。这就要求我们在教学过程中除了保留一些共同性之外，更要认识和实践差异性。新课程虽然在名称上沿用了旧课程的关键词，但是在内容上并不是两门旧课程的简单叠加。新课程把社会共同生活作为青年学生形成思想和理论认识的土壤，以思想修养、道德修养和法律修养为主线，并通过它们之间的结合与统一，勾画了我国社会所追求的基本社会秩序的方向、内涵和样式，也反映了我国社会在秩序领域的基本构造和性格特点。新课程通过思想道德教育与法制教育的结合、思想道德觉悟与法制观念的结合、思想道德素质与法律素质的结合，体现的是培养全面、健康发展的“社会人”、“道德人”、“法律人”的要求。体现这些特点和要求，是形成新课程教学中价值取向的基本原则。 新课程在展示其全新的结构体系和内容安排的同时，也对教育者提出了更高的要求。马克思主义的经典理论认为，人的思想认识不是自发形成的，而必须是从外部灌输进去的。由此，理论灌输和课堂教学也向来是我们实施理论教育的重要途径。马克思主义理论是从人们的社会实践中发展而来的，它既在内容上体现了实践的丰富性，同时也具有一定的抽象性、逻辑性、思辨性。作为理论的教育者和传播者，教师需要正确地认识和理解理论的深刻内涵，把教学实践牢固地建立在深厚的理论根基之中；同时，还要不断地转变教学观念，以人为本，深入学生，全面掌握和分析学生的思想状况和行为倾向，把教学视野拓宽到学生思想实际和生活实践之中。教师既要充分发挥自身的理论优势和特点特长，又要以理论为纽带把学生的学习积极性调动起来，深入浅出，情理结合，不断探索和创新教学方法，使教学既准确又生动，使思想政治理论课成为学生喜爱的课程，以质量和效果保证新课程教育教学的可持续发展。因此，在实践中不断地推进教学方法的改革与创新，增强教学实效，是形成新课程教学中价值取向的基本准则。 其一，专题研讨法。新课程内容体系的各个环节之间既有一致的精神相贯穿，又具有相对独立的内容，我们可以以这些相对独立的内容为基础在教学过程中设置专题。以“爱国主义”的教学为例，“国家利益”是我们在这一领域的教学中首次引入的概念，我们可以在“做忠诚的爱国者”一节中设置“国家利益”专题，列出“国家利益概念的内涵和外延”、“国家利益的判断依据和分类”以及“国家利益的实现途径”等专题，在研讨中把教学要求落到实处。通过专题的设置，把现有的理论结论引向深入的探究，通过分析理论的来龙去脉，让学生站在体系的高度去把握理论，这样学生就会从内心深处认同理论结论的科学性，理论也才能真正产生物质的力量。当然，专题的设置需要有所选择，我们可以把那些理论上的热点、难点、前沿的问题列入研讨的专题，通过分析研讨，使学生体会理论本身的魅力，如果仅仅把教学作为理论结论传播的环节，不去关注理论上的热点、难点和前沿问题，理论就会失去其应有的生命力和 感染力。 其三，对话教学法。仅仅从知识传授和理论灌输的角度去理解和落实新课程的教学是狭隘的，教学的过程不仅是一个传授知识和信息的过程，还是一个与学生共同面对和解决问题并共享知识和信息的过程，因为“我们的目的主要是帮助人们独立地思考和更理智地行动，我们要让所有学生明白，我们不是要把他们强行塞进某一种模子里”。今天的青年学生在日常生活中已经对许多事物倾注了自身大量的情感，其价值追求是多元的，这些多元的价值追求与我国社会所倡导的信仰和价值观之间可能存在着一定的冲突，要通过传统的灌输式的课堂教育去改变这些情感、信仰和价值观，是有较大难度的，如果直接以社会所倡导的规范去霸权式地压制学生中存在的差异和分歧，还可能因为学生内心的抵触情绪而使理论教育流于形式。事实上，在笔者看来，这些价值冲突的存在恰恰可以成为开展思想政治理论课教学的丰富资源，教学可以以这些价值冲突为纽带，来寻找使青年学生在政治上、思想上、道德上以及各方面修养上走向成熟的突破口，关键是我们是否能看准问题、抓准问题的症结所在，并通过适当的方法来教育引导。因此，在“以理服人”之前，教师和学生之间要有沟通，先要激发学生认识差异和冲突的兴趣，并在相互倾听、相互理解、共同体验的基础上把问题和探讨引向深入，我们可以把这一过程理解为对话式的教学过程。对话式教学在德育领域并不是一种新方式，“对话——作为检测主观知识有限性的试金石——为人类提供了一条全新的康庄大道，用于重建我们自己与他们以及与我们所栖居的世界之间的种种交流、沟通、关系与联系”。课堂、网络以及校园生活的任何场合都可以成为师生之间展开对话的平台，对话的过程其实就是一个回归生活、还原实践的过程。我们可以把事先设定的“案例”和“专题”作为对话的主要内容，通过充分展示价值公理、展示冲突和差异，使学生逐步形成共识，并由此在思想情感上、对事物的价值判断和选择能力上不断走向理性与成熟。当然，对话的运用需要教师既有智慧又有艺术，深厚的理论功底和知识之间的融会贯通是形成智慧和艺术的基础，在讲解各类社会规范的过程中，敏锐的洞察力、严密的逻辑推理能力、强大的语言感染力，都是形成价值感召力的重要源泉。其二，案例导入法。在强大的理论逻辑下凸显问题意识，是新课程内容体系三大组成部分均具有的特点，因此，我们可以从现实出发，把生活中的各种问题转化设计成在教学的各个环节中引人入胜的案例，把案例分析作为实施教学内容的切入点，这一过程也是把抽象的理论还原到丰富的实践中并从实践中提炼和升华理论的过程，我们可以从学生的具体生活来观察、分析他们的思想、行为的根源及其与规范、理论之间的关系。从学生的生活实践中挖掘的问题和案例，能激发学生的兴趣，使他们真正地参与到课堂教学中来，并积极地融入到分析案例、解决问题的过程中去。由于案例的设计是从学生的具体生活出发的，往往具有较强的现实性和针对性，因此案例分析的过程也为师生之间的交流提供了新平台，既拉近了教师与学生之间的距离，也缩短了理论与学生之间的距离，实现双赢。
政治是人类社会中最需要理性和法律控制的领域与过程,这不仅是因为政治包含着权力支配的强制性力量,同时也因为它是社会制度的主要来源和社会资源配置的主要手段,下面是论政治法律的基础。
政治制度的建构与运行对社会和个人有着至关重要的影响,没有合理的政治理念和政治制度,就不会有合理的社会体制、价值追求以及良好的个人生活品质。政治可以说是一把双刃剑,它既表现为社会所必需的公共诉求和权威性力量,同时也是有可能趋向于邪恶的力量,因为政治“具有某种外在于人的力量,从而潜藏着对人类命运或生活方式加以主宰的危险倾向”;“政治及其权力由于具有自我扩张的必然倾向,从而常常隐藏着突破对它所施加的制度性和机构性制约的危险性”。法治其实就肇始于利益约束和规范政治的客观需要,法治的实质和重心就是要实现政治过程的法律控制和法治化,即把政治过程、政治关系、政治行为等权力驰骋的领域都纳入法律监控的范围,实现政治的规范化和程序化运行———这即是政治法治化的基本目标。法律并不完美,并不能确保权力不被滥用,但相对于法律之上或法律之外的权力统治来说,法律控制下的政治更富有理性,能够减少政治的随意性而给民众以安全。法律的价值就在于使任何个人或权力都受到合理的限制而不能随心所欲。政治是引领社会发展的主导力量,实现政治法治化乃是实行法治的核心和关键,没有政治的法治化,根本不可能推进整个社会的法治化进程。离开法律规范的政治过程就很容易导致专制、腐败和严重的非理性化。要保证个人的尊严和自由,保证社会的理性发展,就必须防范政治的不确定性和非理性化,实现政治的规范化、程序化运行。政治必须通过法律来确定其运行原则、规则与程序,确保合乎人类的共同理性与价值,而不应该处于完全权力化和宗教(神)化的状态,更不能处于由少数人意志掌握的状态。法律独立于政治,进而超越于政治之上,使政治从支配规则变为服从规则的治理,这既是法治国家必然具有的重要表征,也是法治建设的基本路径。但遗憾的是,法律天生依附于政治,社会和政治本能地具有权力化倾向,法律本能地具有权力依附性。权力之所以能主导政治,是因为它是一种强制性力量,能够迫使民众服从。法律的效力来自权力,没有权力的支持,法律有可能还比不上道德的社会效应。在权力主导的社会,法律只能是权力的产物,只能成为权力的工具,不可能具有控制权力的社会功能和作用。在社会的内在逻辑中,法律要求政治服从的依据与力量何在?
案例教学法是以案例为基础的教学法，案例是案例教学法的核心。案例教学效果如何，在很大程度上取决于案例的选取是否恰当。真实性。案例要真实准确、注重细节，让学生有身临其境之感，不可由教师主观臆测。这样学员才会认真对待案例，仔细分析案情，才能学习知识、启迪智慧、训练能力。为此，教师要深入实践，采集真实案例，选择实际发生、社会反响强烈的案例。针对性。案例应该具有针对性，与所学理论知识直接相关，为教学目标服务。法律基础课教材是法律教学的依据，而案例就是原材料。教材规定了案例的选择方向，吃透教材才能选准案例。案例选择不可脱离教材，否则就失去了理论支撑，讨论分析只能停留在表面，难以深入。典型性。教学案例要贴近学生实际，才能引起情感共鸣。对一些发生在学生身边的案例进行分析，学生就会感同身受、印象深刻。要注意选用一些与大学生违法犯罪、大学生权利义务直接相关的案例，引导学生运用所学法律知识分析、讨论、思考。
二、案例教学的实施
案例导入。法律基础课前，教师先将精心选好的案例向学生展示，设置问题，让学生思考，引出法律知识点。在教学过程中，依照案情繁简，确定时间，让学生阅读案例，积极思索，形成自己的观点。教师也可以分小组，以小组形式组织活动。分析讨论。在课堂讨论时，各小组派出代表，发表本小组对于案例的分析和处理意见，回答其他小组成员的询问。允许不同观点的学生辩驳，展开探讨，在不同观点的撞击、不同角度的论证中，达到对知识的理解。在讨论中，教师要统筹规划，引导学生围绕教学内容展开讨论。教师在讨论中不要直接表露自己的观点，避免学生产生依赖情绪。如果学生分析有误，教师也不必立即纠正，通过针对性地提问，引导讨论继续下去，让学生作出判断，得出结论。归纳总结。在学生进行了充分的发言、讨论之后，教师要及时总结。总结要围绕教学目的，根据案例涉及的法律理念和法律规定，进行细致分析。同时，对学生认识有偏差或遗漏的方面，教师要重点讲解，解答疑问。力求用案例说明法理，用法理剖析案例，使法理与案例有机结合。总结不一定讲出标准答案，有些案例没有标准答案，关键是看讨论思路是否对头、分析方法是否恰当、解决问题的途径是否正确。转变教师角色。传统教学方式基本以灌输为主，教师在课堂上占据主动地位，即便在案例教学中，有些教师也不乏“主动”现象，从介绍案例、分析到得出结论，全部由教师包揽，束缚了学生的思维。案例教学中真正的主体是学生，教师要想方设法调动学生参与，适时引导，使自己从“讲授者”转变为“倾听者”、“引导者”。
2013年元月安徽省高等教育自学考试课程安排表(专科)：
时间
专业
星期六（1月12日）
星期日（1月13日）
上午（9:00--11:30）
下午（2:30--5:00）
上午（9:00--11:30）
下午（2:30--5:00）
金融（020105） 思想道德修养与法律基础（03706）
政治经济学（财经类）（00009） 毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想概论（03707）
高等数学（一）（00020） 企业会计学（00055）
大学语文（04729） 经济法概论（财经类）（00043）
劳动和社会保障（020231） 思想道德修养与法律基础（03706） 毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想概论（03707）
物流管理（020228） 思想道德修养与法律基础（03706） 毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想概论（03707）
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