【关键词】税收法律关系；体系；层级性
【正文】
一、税收法律关系的层级性
法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系，是社会内容和法的形式的统一。[1]法律关系是由法律规范所规定的社会关系，社会关系的复杂性客观决定了法律关系的多样性。同时，类型众多、效力有别的法律规范构成了不同级次的法律体系，不同级次的法律规范所调整的社会关系也具有层级性。
在税法中，税收法律规范的类型众多，并呈现一定的结构体系，这决定了税收法律关系具有综合性与层级性。税收法律关系不是单一性的社会关系在法律上的体现，而是一个各种法律规范所调整的各种复杂社会关系在税法中的反应。按照，调整税收关系的法律规范以及调整对象的不同，税收法律关系总体上可以包括税收宪法关系、税收体制关系、税收征纳实体关系、税收征纳程序关系、税收救济关系。
二、税收宪法关系
宪法是我国的根本大法，它是制定其他法律的依据，任何法律、法规都不得与宪法的原则和精神相违背。一切国家机关、社会团体和全体公民都必须以宪法为最高行为准则。同样，宪法是整个税收法律规范的基础。一定的税收法律事实经由宪法规范的作用，即会形成宪法关系。由于宪法的根本法地位，相应决定了税收宪法关系是税收法律关系体系中的核心和基础。
法律规范是法律关系产生的前提，税收宪法关系以相应的宪法规范为前提。但是，我国的《宪法》中仅有一条直接涉及税收的规定，即第56条规定了中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。除此之外，没有直接涉及到“税”字的条款。但这并不表明宪法仅仅规定了公民的纳税义务而不确认公民的应有权利，税收宪法关系也不仅仅是国家与公民之间的税收征纳关系。实际上，宪法中除了第56条以外，其他涉及到对公民财产权的保护、国家机关权力配置与行使的条款以及宪法原则都可以是宪法性税收条款。税收是国家对公民财产权在一定程度上的侵扰，也是国家对公民财产权的二次分配。因而，宪法中涉及到的对公民财产权的保护是纳税人享有的各项权利的实定法根据。《宪法》第13条规定了，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。在公法领域，与财产权保护相对应的是国家公权力的行使。宪法规定的是国家最根本、最重要的问题，宪法中对国家权力的来源、配置、行使以及监督的规定是对税收领域税权的配置和运行的基础。《宪法》第2条规定的人民论是我国税收政策“取之于民，用之于民”的宪法性渊源。从人治的“家产国家”到法治的“租税国家”，整个国家的活动本质上都是围绕着税收的征收和使用进行的。因而可以说，宪法的全部条款都与税收活动息息相关，都是税收法律关系的规范基础。[2]
税收宪法关系是一种抽象的法律关系。抽象法律关系也称一般法律关系，它是以法律设定、宣告的模式形态存在的法律关系，其中的主体是法律角色（“公民”、“法人”、“国家机关”等），权利义务也没有人格化，即没有具体的享有者和承担者。[3]它具有概括性和基础性的特征。从法律规范分析看，税收宪法关系的主体是国家和人民。在宪法中，找不到税务机关、纳税人、扣缴义务人等税法上具有差别性的主体概念。这也是宪法中只有第56条是直接涉“税”条款的原因所在。
税收法律规范除了宪法规范外，还有以宪法或宪法性法律规范制定的具体的部门法律规范。税收的征收和使用，如果仅依据宪法关系所确定的基础性秩序，而没有具体的部门法律规定对具体的权利义务作出配置，显然国家税收是无法实现的。因此，为了保证国家税收的实现，现实中还存在着大量的具体税收法律规范对税收进行调整。相对于税收宪法关系而言，这就形成了另一层级的税收法律关系。申言之，具体包括税收体制关系与税收征纳关系，其中税收征纳关系又可分为税收征纳实体关系与税收征纳程序关系。
三、税收体制关系
税收是国家为了实现其国家能力（statecapacity）[4]，动用庞大的国家机器从私人部门向公共部门转移社会资源的一种侵益。税收实现必须依赖于庞大的国家机器，比如立法机关、行政机关、司法机关。为了保证庞大的国家机器在税收征收方面能有效协调的运作，从法律经济学和公共选择理论的角度看，国家和政府必须考虑成本和收益。国家是具有一定的结构系统的组织，国家必须保证各组成部分以有序的方式相互关联，使其在整体上发挥必要的功能。这是国家体制关涉的话题。
在国家层面上，体制是国家机关在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。就税法而言，税收体制关系，是各国家机关因税收方面的权限划分而发生的社会关系，其实质上是一种权力分配关系。[5]由于体制关系是一个国家宪法所确立的各项制度有效运作的基础性制度保障，因而，税收体制关系在整个税收法律关系谱系中，是仅次于税收宪法关系的一级税收法律关系。
税收体制关系的客体是国家税权，其核心内容是国家税权的分配。税权[6]，也称征税权或税收管辖权，是国家或政府进行征税的权力。其具体内容包括税收立法权、税收征管权和税收收益权（或称税收入库权）。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收征管权是最大量、最经常行使的权力；税收受益权是税收征管权的一项附随性的权力。
税权是一种宪法性的权力，宪法理应对其进行分配。国家税权的分配，是指国家税权在相关国家机关之间的分配和配置。目前，许多国家都在宪法上规定了税权的分配问题。在我国由于立法认识不足和决策乏善，我国现行宪法并未对税权的分配作出明确的规定，也缺乏一部《税收基本法》来建构财税体制。目前，我国对税权的分配，主要是从两个方面来加以规范：一方面，以宪法规范中构建的政治制度和政治体制为基准，对税权进行附带性配置，比如在全国人大的立法权中附带性地规定了税收立法权；另一方面，在税收征管法和税种法中围绕税收征管来规定各种税权。
税收体制关系是纵横的经网关系。税权的分配，主要包括横向分配和纵向分配两个维度。税权的横向分配，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。例如，在中央级次，税权至少要在国会与中央政府之间进行分配。所谓税权的纵向分配，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。例如，税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的分配即属此类情况。[7]
四、税收征纳实体关系
税法体系主要是由税收体制法和税收征纳法两部分构成的。作为税收征纳法分支的税收征纳实体法在整个税法体系中居于主体地位，有关税收征纳实体法规范在税收立法中是最为大量、最为全面的部分，从而构成了十分重要的税收征纳实体法律制度。[8]由税收征纳实体法律制度所调整的社会关系，即为税收征纳实体法律关系。
税收要件是税收征纳实体法律规范的对象。税收要件，通常称为课税要素，从国家角度看，它是指国家征税必不可少的要素；从纳税人角度来说，它是指纳税人履行纳税义务所应具备的要件。税法上对各种税种既规定了普遍适用的一般要件，也规定了适用于不同税种的特殊要件。如果纳税人的行为或状态符合税法上课税要件，那么就会在国家和纳税人之间产生权利义务关系，即税收征纳实体法律关系。课税要素所要解决的关键问题是“可税性”问题。可税性问题涉及两个方面的正当性：一方面是经济上的可税性，即它要求国家征税考虑经济生的可能性和可行性；另一方面是法律上的可税性，即它要求国家征税必须满足合理性和合法性。[9]在税法上，税收要件法律关系的发生意味着在法律上赋予了国家正当征税的可能性，国家据此可以行使征税权，纳税人相应地需承担纳税的义务。
税收征纳实体法律关系的主体是国家与纳税人。这有别于税收宪法关系中双方主体都是抽象的国家和人民，税收征纳实体法律关系中有一方主体是抽象的即国家，另一方主体则是具体的个人即纳税人。在税收征纳实体法律关系中，国家作为一个抽象的实体，对于税收征纳实体法律关系的产生是处于被动性的。从法理来看，法律事实是法律关系产生的原因。法律事实包括事件和行为。其中，事件又可分为社会事件和自然事件。自然事件因自然力而发生，其不涉及到人的意志性。而社会事件和行为都是人的意志的外化。国家作为一个抽象的实体，在既定的税收法律规范中，只有潜在的纳税人实施了符合税收要件的事件或行为，才可能发生国家与纳税人之间的法律关系。
五、税收征纳程序关系
与税收征纳实体法律制度相伴随的是税收征纳程序制度。税收征纳程序制度主要包括税务管理制度、税款征收制度、税务检查制度。其中税款征收制度又可分为税款征税基本制度、税款征收特殊制度、税款征收保障制度和税款征税辅助制度。[10]相应的，税收征纳程序关系，可细化为税务管理关系、税款征收关系和税务检查关系。由于每一类法律关系，总是由相关的法调整的社会关系，以相应的法律规范为存在前提，因而，以下仅对各种税收征纳程序制度做简要的分析。
税务管理制度，是调整税务登记、账簿、凭证管理和纳税申报等一系列税收征纳基础关系的法律规范总称。它是税收征纳活动进行的基础。
税款征收制度，是指调整在征税机关依法征收纳税人应纳税款入库各类活动中发生的社会关系的规法律范总称。在税款征收活动过程中，以税款征收为核心，在税法上设置了一系列相关制度，涉含税款征税基本制度、税款征收特殊制度、税款征收保障制度和税款征税辅助制度。
税务检查制度，是调整在纳税机关依法对纳税主体履行纳税义务情况进行检查、核查等活动中发生的社会关系的法律规范总称。税务检查制度是税收征纳程序中的重要制度，它反应力征纳双方在税务检查活动中的权义关系。
从税收征纳程序中的各种关系来看，税收征纳程序关系的主体一方恒定为征收机关，另一方则是纳税主体和相关义务主体，包括扣缴义务人、税务人、担保义务人和负税人等，在此统称为纳税相对方。可以看出，从税收征纳基础的税务管理到税收征纳的核心税款征收，再到税收征纳的非常态税务检查，纳税相对方总是处于被动地位，征收机关在征纳程序中享有优越地位。
六、税收救济法律关系
在税收征纳过程中，征税机关会对纳税人做出课税处分或/和税务处罚。课税处分是税务机关在征税之前对纳税人的各项课税要素进行的确认，比如确认纳税主体、确定征税客体、核定应纳税额等。税收处罚的发动起因于纳税人或税务机关工作人员。税务机关属于行政机关，其对工作人员的处罚行为属于内部行为，适用另种救济程序，不属于本文讨论内容，在所不论。法言有语：“无救济便无权利。”为了保护权利在获得侵害的时候能获得适当的救济，在税收领域，法律赋予了纳税人申请行政复议和提起行政诉讼的权利。据此，税收救济法律关系，可分为税收行政复议法律关系和税收行政诉讼法律关系。行政复议和行政诉讼属于行政法研究范畴，但是由于涉及到税务机关和纳税人两类具体的当事人以及特殊的程序设计，因此于此将其纳入到税收法律关系总的框架中来研究。
税收救济法律关系与其他法律关系相比是非常态化的。在主体上，税收救济法律关系与上述几类关系的迥异之处除了税务机关和纳税人双方当事人外，还包括第三方独立的主体。在税收行政复议法律关系中，其主体有复议机关、税务机关和纳税人。复议机关作为相对对立的一方，有权审查税务机关做出的具体行政行为的合理性和合法性，并依照行政复议法等法律规定做出相应的决定。在税收争议行政复议中，有些争议设置了特殊的前置条件。按照《税收征管法》第88条的规定，如果税收争议涉及到税款的争议，纳税人须履行缴纳税款及滞纳金火提供担保的前置程序，才可以依法申请行政复议。税收行政诉讼法律关系的主体则有人民法院、行政机关和纳税人。这里的行政机关可能是做出具体行政行为的税务机关，在复议决定改变原具体行政行为的情况下，复议机关可以作为被告。行政诉讼一般包括直接提讼和复议前置诉讼。就税务争议而言，如果是直接诉讼，纳税人可以直接向法院提起行政诉讼，这类诉讼一般包括税收保全、税收行政处罚等。在税收争议中的复议前置诉讼主要是涉及到税款争议。纳税人必须先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院。
【注释】
[1]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第97页。
[2]参见刘剑文、熊伟：《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版，第54页。
[3]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第110页。
[4]关于国家能力的详细阐释可参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年，第6-11页。
[5]张守文：《税法原理》（第三版），北京大学出版社2004年版，第27-28页。
[6]税权有广义和狭义之分，由于这里主要讨论国家的税收体制关系，于此仅指狭义的税权，也就是通常人们所理解的国家的税权。关于税权的界定和分配，可参见张守文：《税权的定位与分配》，《法商研究》2000年第1期。
[7]张守文：《税权的定位与分配》，《法商研究》2000年第1期，第46页。
[8]张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2005年版，第174页。
关键词：法律运行观念法模式
人类失去联想,世界将会怎样？法律失去运动，社会将会怎样？
“法律贵在运行，否则不如无法，这是法制的一条公理。法律无法运行那么即使它自身具有信用性，是善良的法律，在实践中也只能获得无信的名声。”法律的目的不是存在，而是发挥作用,法律发挥作用的过程也就是法律的运行过程，或者说是法律运动的过程。法律的运动过程一般是：社会生活的发展促使国家的管理者来制订相关的法律；国家机关通过立法程序直接制定或认可习惯规范而形成法律；经国家的权威颁布后，社会公民就按照法律的规定做事；国家管理者运用制裁方式来维护法律的权威以保证社会的正常秩序。这样，法律就按照立法者的意图运行。在我们的表述中，可以看到法律运行实际有两个过程，第一个过程是国家按照“社会需求”“生产”法律，第二个过程是法律维护社会的正常运转，在人参与社会实际的活动中构成实际的法律秩序。在我们描述的法律运行过程中，如果国家颁布的所有法律均合乎善（good）的原则，同时每个社会成员都能够遵守的话，这样的社会就是一个完全的法治社会。满足了亚里士多德的法治含义——已成立的法律获得普遍的遵从，而公民所遵从的法律又是制订良好的法律。
虽然理想的法律运行状态是不可能完全实现的，但通过研究法律运行的规律，寻求适当的方式来改善、控制法律运行，使其朝着正确的方向发展却是有可能的。此种研究中我们根据法律运行中基本要素的逻辑关系构筑法律运行的框架结构，运用此种基本框架来发现问题，并解决问题。
一、基本概念界定。
在讨论法律运行时，首先界定的第一个问题就是法律运行。关于法律运行主要有两种观点：一是把它理解为法律实施；二是把法律运行理解为包含法律实施和立法。我们认为就语言的角度考虑第一种用法就是不科学的。运行一般指事物的一种不断往复的运动过程，在这种运动中，事物不断发展。而法律实施仅仅指的是法律从颁布到实施的过程，包含执法和法律的适用以及公民对法律的遵守。法律实施不能反映法律运行的全部。法律运行不但包括法律的实施，而且包括法律的制定过程。因为只有法律从制定到实施，从实施到制定，两个方面都包含，这样才是一个完整的循环。只有法律往复的循环运动才可以说是法律的运行。
第二个问题是法律运行讨论中用到的特定用语。这些词语涉及到，我对法律运行状态的基本认识，所以这里先做一个交代。首先我们需要回答两个问题：第一个，法律能不能直接决定人的行为。第二个，法律的制定是不是由立法者主观决定的，有没有其他的动力在主导立法者的意识。对第一个问题我们可以明确回答不能。原因在于，任何社会，法律实际都不是直接作用于社会，它必须借助于人。法律要得到人的遵守，必须有人的主观意识的间接作用，法律的作用才可能发挥。那么促使人去做合乎法律规定的行为是什么呢？是人的意识。这种意识我把它叫做观念法。这种观念法不同于法律观念，它除去无法律行为人以外任何人都有的一种指导人为法律行为（合法）的观念。这种观念必须是表现为主体认为是法律规则的东西。对第二个问题我们也很清楚，立法者仅仅是表述法律，法律绝不是由立法人员主观决定的。主导他们立法意图的是社会经济基础的需要，直接地说是社会的人对法律的设立和变革的要求。我把这种社会上人对法律设立和变革要求也作为观念法的组成部分。这种观念法主要是由于人们根据自己的第一种观念法指导实际的行为在社会中为法律行为而形成的。人们在实际的社会生活中为行为时，自然就会从各自的不同的认识感觉到法律的不足之处、法律的优越之处，形成对法律的评价。评价继续升华就自然形成了对法律设立和变革的要求，这就是第二种观念法的形成。为了便于详细的区分，可以把第二种观念法划分为两种，第一种是对法律在实际生活中运用情况的评价，诸如法律何处不合理，何处优越。第二种就是立法要求。这样完整的观念法就清晰了。它主要包含三个层次：一是对法律的理解，一是对法律的评价，一是立法要求。
相对于观念法还有两个概念，成文法和实际法。所谓的成文法是指一切国家认为是法律的法律，包含制定法和国家认可为法律的习惯以及其他国家认可的学理等等。而实际法是指成文法在社会生活中形成的法律秩序。我们可以参照美国现实主义法学关于“书本上的法律”（lawinbook）和“行动中的法律”（lawinaction）来理解成文法和实际法的概念。而对观念法，我们可以把它称为lawinmind。
二、法律运行的新模式
法律运行的整体过程就是成文法、观念法和实际法的法律形态转变过程。图解如下：
公布认识理解
成文法社会人观念法1（对法律的理解）
（1）
（5）
（2）
实际法观念法2（对法律的评价）
（3）
观念法3（立法的要求）
立法者（4）
上图所表示的就是我对法律运行过程的勾画的基本图。图主要反映了法律从成文法的颁布到社会人根据法律而具体参与实际的社会生活，把文字变为活生生的法律实际的过程。图中的（1）表示社会人实际参与社会生活，这种参与是根据自己对法律的理解而去参与的，即根据观念法1。（2）表示在实际参与法律的过程中，主体的人对法律在实际社会所起的作用的一种评价，这种评价组成观念法2，即对法律实际效果的正面和负面的评价。（3）表示在实际参与法律实践的过程中，主体把对法律的负面的评价，根据自己的实际经验作出的理论上升，即产生立法的要求——观念法3；（4）表示实际的社会法律参与者，把观念法2和3反映到立法者那里，（包含立法者主动的了解）；（5）表示立法者把观念法2和3经过法律技术处理后，通过重新制定和修改法律，使法律更合乎实际的需要。
理解这个过程的关键是对三种观念法的理解。观念法1——人们对法律的理解――是一个很复杂的形成过程。首先，理解是和人的认识和理解能力密切联系的，没有认识，自然就没有理解，认识的水平同时决定着理解的水平。在此我把人的认识水平分为三个层次：一是对文字根本没有认识能力，自然无法理解成文的法律；二是对文字有认识能力，但是理解能力只能是普通的理解，无法从法律精神的角度来理解法律；三是对文字和法律都有很好的了解，所以能够全面的理解法律。对第一个层次，我们说他对成文法没有认识和理解能力；第二种，是对成文法有相对的认识和理解能力，第三个层次对法律有完全的认识和理解能力。对第一个层次的人参与法律实践，主要不是依据成文法律，而是道德伦理规则以及经过别人思想加工的法律；对第二层次的人，他们参与实际主要是依据自己对法律的理解；对第三层次的人，则是完全依据自己对法律的理解来参与社会生活的。
对观念法2，我们也需详细分析。对第一层次的人而言，他们的评价是直观的依据自己的道德标准和使用标准评价，很难比较理智化的分析。譬如，一个完全没有接受文化教育的人，自己希望把家里的菜带到城市去卖，当到城市的时候，有人问他收各种费，他可能就会埋怨“国家怎么这样对待农民呢，要是什么费也不收多好啊”。这就是一种对法律的负面评价。对第二层次的人而言他们对法律会有比较理智的评价，但是这种评价也受到了伦理道德的限制，很多是从实用和社会的角度考虑，同样是上边提到的卖菜的事，他可能就能够理解收受各种税费的合理性，但是当执法人员在执法的过程中有不合乎法律规定的情况，他可能就会说“法律对我们老百姓有用，对执法者却是要求不够，法律要是能够严格规定执法的程序就好了”。对第三层次的人，他们可能对法律的评价就是更深层次的了。同样说上边我们谈到的事，如果是一个法律专门人才，他可能就说“法律应该追求实效，应该注意对执法的监督和控制，不过再好的法律也是需要人执行的，这种情况只可能改善不可能完全杜绝的”。
对观念法3，他们同样是不同的，这种不同类似对法律的评价的不同。即，第一到第三层次的立法要求，和他的法律评价是相联系的，体现了不同的对法律的理解层次。认识了三个层次的观念法，也就基本了解了法律从书面到人再到社会的运行过程了。
社会中的法律如果按照上述描述的方式在运行，那就是我所设想的法律的完美运行状态。这种完美的运行方式，甚至可以解释法律的产生以及他的消亡。法律的产生按照马克思经典作家的描述，是经济运行的要求，是生产力和生产关系，经济基础和上层建筑矛盾运动的结果。这是比较深层次的分析，或者说是较间接地来理解法律的产生。如果把这种分析直接化，我们可以说，法律的产生是社会人对社会的要求。而法律的灭亡也是社会人对社会的要求。虽然实际当中的法律有时是不合乎大部分社会人的要求的，特别是在奴隶和封建社会。其主要原因是法律是“恶法”，即从观念法2和3上升到立法者意志的时候，决定如何改变是立法者的权力，立法者不是根据大多数人的利益，而是根据少数享有实际权力的人的意志。不过这种恶法在当今已经变的越来越少，多数的国家政府都在考虑法律如何体现正义，如何符合大多数人的利益。
关于法律运行过程，最后要讨论的一个问题是，从观念法2和3上升到立法者意志，直到法律的产生的时间大概有多长。我们认为这种上升的过程决定于观念法表现出的立法要求的强度。如果立法要求很强，表示社会人对法律的实际运行效果很不满意，立法的紧迫性就较强，立法速度就会慢；相反，立法的速度就会慢。当然，从法律的特性分析，任何法律都存在一个立法要求强度的不断加大过程，最后导致法律的修改——没有永恒不变的法律。同样，无论这种立法要求有多强，法律的稳定性又要求，法律的制定必须维持自己适当的效力时间。
三、法律运行的合理控制。
理论是为实际服务的，没有实用性的理论是没有价值的理论，我们设计法律的运行图，主要的目的就是为了通过认识法律的运行过程和运行不能完美化的原因来控制法律。下面我们就从三个环节来分析：
第一个环节是从成文的法到观念法1。在这个环节的正确转化是法律正确运行的基本前提。如何正确转化涉及到两个问题：一是人的认识和理解能力，二是社会人对法律的信仰问题。对认识和理解问题，我们在文第二部分已经说明了，这里我们主要要说的是法律信仰问题。简单的说就是法律如果给人的信任度高的话，人们才愿意去了解法律。人们能“理解”法律的“苦口婆心”，才能正确的去认识法律，也才会根据法律来行为。而这种法律的信仰又是建立在法律按照社会人的要求，能够适时的立、改、废的基础上。所以，控制好成文法到观念法的过程，需要我们大力进行一般文化教育和法律教育，提高人们对法律的认识和理解能力。同时，在立法、司法中要本着“为人民服务的观点”增强法律的合理性，严格执法，使人民信任社会会按照成文的法律运转，而不是让人民认为：立法的好坏和实际是没有关系的，再好的法律也没有用，因为执法不是按照法律而为的。这也正是我们进行司法改革、提高执法水平的原因所在。
第二个环节是从观念法1到实际法的过程。好的法律有好的遵守，才能合乎法治社会的要求。控制好从观念法1到实际法是法律运行控制的关键。假设我们社会的人对法律都有很好的理解和高的法律信仰的话，我们控制这个环节的关键就只有两个：一是行为的偶然性问题，二是执法和司法问题。对第一个问题我们是讨论是比较多的，特别在刑法中关于犯罪的偶然性问题，我们这里只是照搬偶然性理论——人在好多的时候知道自己该怎么做，可是实际的结果却和自己的本意相反。譬如过失杀人问题，行为是违背人的本意的。即使在故意犯罪中，行为人在犯罪时和犯罪后其认识的不同也体现了偶然性，如一时冲动去杀人，如果我们去探求其内心，也会发现犯罪人即使在犯罪的当时也是一种矛盾的心理，而情感战胜了理智，导致自己本来不愿意的结果。这样的例子是比较多的，这里就不一一详述。当然偶然性问题属于不可控制的因素，我们认识到了，却无法控制，我们主要要控制的是第二个因素——执法和司法。法律的不合法执行和司法的不公正会导致人的行为变形。譬如，有人开车过收费站，本来此人按照自己对法律的理解，他会按照规定交纳100元的费，向执法人员要发票。可是如果他人不要发票只要交50的话，此人对法律的理解就会改变，他也会象别人一样不要发票而交50元。这样就会改变他对法律的信仰，在为其他行为的时候一样不按照法律本身的规定，在实际参与法律时，把法律变形。由此而产生的对法律的评价和立法的要求都变形，甚至在认识法律的时候即使自己有认识法律理解法律的相对能力，也不去主动认识理解，而是用伦理和自己的“社会经验”参与实际的法律实践。
第三个环节是从观念法2和3经过立法者的技术处理，变为成文法，完成法律运行的整个过程。显然这个过程和第二个环节是紧密联系的。如果观念法2和3是行为人按照法律规定实际参与社会生活，执法者也严格执法的情况下而得到的，立法者要做的仅仅是把这种不同的意见分类处理，加以技术化就可以转化为成文法的。但是由于实际的情况不是如此，这样就对立法者提出三个方面的要求：一实际参与社会了解民意的能力，二是鉴别意见的能力，三是按照合理的立法程序立法。当不同的立法要求到了立法者的时候，立法者不是简单的去分类处理，而是到实际中去调查各种意见的形成原因，和实际反映的是法律本身的问题还是执法和司法的问题。进而鉴别各种意见，经过合法的程序来制定成文法。
针对上述问题我们认为：要合理控制法律运行归根结底是要控制执法者和守法者的观念。人类社会的一切制度无论设计如何合理，其最终的执行效果都取决于为有没有高素质人的执行。所以，改善法律运行的首要任务就是大力加强文化教育和普法力度。我国是成文法国家，文字法律在法律渊源中是主流。成文法有明确的优点，却因为文字以及文字表述本身而变得难于为社会大多数人理解。在公民文化素质的提高方面，国家已经采取了各种适合我国国情的措施；普法方面也力度很大。但是由于在普法的方式主要采取发放法律读本、广播宣读法律条文的方式，其效果并不理想。其实，对公民的法律教育如同对学生的法律教育一样，一味灌输是没有作用的。法律教育中必须采取适应需求的、能够调动被教育者兴趣的方式，譬如针对地方或者全国影响大的公民比较关心实际案件宣讲法律，通过电视等媒体宣传法律。其次，正确引导公民对法律的评价，多渠道接收立法建议。任何评价主体都基于自身的价值观而评价，引导公民对法律的评价实际就是改变公民的价值观。当前我国的公民道德建设实际就是对公民价值观的一种改变，相信此类举措一定会起到改变公民法律价值观变化的结果；立法意见的收集应该是多渠道、常时期、系统化的。当前，对法律批评的声音主要来自于法学家，来自普通公民的比较少，收集公民对执法者批评意见的途径多，收集对法律本身批评意见的途径则很少。导致的结果就是：社会生活中，公民不是批评脱离实际的法律而是批评执法者和守法者。执法者为了减少自身的压力变相执行法律，守法者变相守法，执法者养成了“违法执法”的习性，守法者习惯了“违法守法”的方式。在收集立法意见的时间上，一般在法律制订前收集意见，立法完成后就万事大吉。立法机关对国家主要的法律没有一个系统的跟踪、反馈过程，仅在法律修改时将意见云集一起，对原有法律“大动干戈”，以此达到适应社会的目的。这种方式虽然可以存在，但是没有及时感触立法要求，等到法律不得不改时才改动，而不是在“不得不改”之前改动法律，使得法律权威性降低，公民的法律信仰度下降。当然，人的思想是世界上最复杂的、最难控制的，改变观念法是一项规模宏大、时间绵长的任务，其变化涉及社会生活的方方面面，需要长时间努力才可以完成。但是，可以肯定关注人的观念、通过改变观念法来改善法律运行要比纯粹就制度改善制度更能促进法律的良势运行。
四、正确认识法律运行模式
我们在设计这种新的模式来分析法律的运行过程时，其建立的理论基础是辨证唯物主义和历史唯物主义。其基础理论仍然是经济基础决定上层建筑，经济的运行导致了法律的运动。只不过，我们是从更直接的层次来认识这种法律的运动，其目的是为了更好的控制法律的运动，更好的服务社会。这种模式的提出不是对马克思主义关于法律运动理论的否定，而是对其的深化和进一步的肯定。在这个过程当中，如何控制观念法的三个层次是理论的核心，但是归根结底这种控制需要的是我们的法律教育和执法、司法的加强。
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由于分类本身是无法穷尽的的特性，相对实际而言我们在此做的这种分类很粗略，无法精确反映人的认识水平。
刘作翔先生在论述法律文化的深层结构包含的三个层次时将三个层次划分为法律心理、法律意识、法律思想体系，我们这里的分类类似于刘先生的论述。详细可以参阅刘作翔：《法律文化理论》，商务印书馆1999年版。
谢晖先生有关法律信仰问题有专门的论述，详细可参阅谢晖：《法律信仰的理念和基础》，山东人民出版社1997年版。
〔Abstract〕:TheexistenceofanyLaw(oranylegalsystem)isbasedontheoperationof
law.Thewholelegalprocessisformedthroughthemovementandinteractionamongthethreekeyelements:lawinbook,lawinmindandlawinaction.Andamongwhich,thelawinmindplaysanimportantrole.Itistheideologicalsourceforanylegislationandthecauseforlawinaction.Throughindepthanalysisoftherelationshipbetweenthesethreeelements,
thisthesis(essay)willsetoutto:
-constructanewlegaloperationalframework
-identifytheconditionsforsmoothlegaloperationsandreasonsforlegal
breakdowns
-explorebettermonitoringandcontrollingmethods.
法律冲突系指解决同一问题的不同国家（地区）的法律由于各自因内容上的差异而导致相互在效力上的抵触。证券法律冲突是关于证券领域的法律冲突。[1]证券法律冲突发生的社会原因主要有两方面：（1）各国关于证券立法上的差异，这主要源于各国有立法的自，且在立法时立足于本国经济现实及法制传统。（2）证券市场的国际化。本世纪60年代初至七、八十年代以来，证券市场国际化已成为当代世界证券市场发展的一个重要趋势。证券市场的国际化主要表现在证券投资主体的国际化，证券发行与交易的国际化，这也就引发了关于投资主体的证券投资行为的法律适用问题及跨国证券发行与交易行为的法律适用问题。当然，一般法律冲突所依赖的承认外国法律的效力的问题已不是现代国际社会的基本问题，但是外国人在内国的民事法律问题仍有一个基本条件，即不管是投资主体还是发行主体的行为效力都离不开其在外国的民事法律地位的被认可。
证券法律冲突的具体表现形式，主要有以下几种：（1）证券法律的立法精神及法律体制上的宏观冲突。这主要因各国对证券经济的认识及各自国情的考虑不同，立法精神上有追求严格监管的，有追求自由放任的，也有适度监管的。法律体制上因证券发行或交易领域在反映立法精神及政府调控政策上的差异，而使各国呈现各自的特色。当然，该宏观层次上的冲突往往都通过具体法律规范的冲突来表现。（2）证券市场主体法律冲突，它是因证券商、证券交易所、证券登记清算机构、证券投资咨询机构、证券评级机构、上市公司、购券人等因其涉外证券市场行为而需要确认其身份或资格时发生的法律冲突。该类冲突往往可通过关于法人或非法人的社团组织及自然人的资格之法律冲突来表现，因此，此类冲突不是本文研究的范围。（3）证券发行与交易法律冲突，它是证券法律冲突的本体部分。因证券发行交易发生的地域特点，可把该类冲突分为三种情形：一是外国证券在本国发行交易，由于该外国发行交易人所属国有关法律与发行交易地所属国法律可能不同而引发的法律冲突；二是一国证券在外国发行、交易而引起的本国法与外国法之间的冲突；三是外国证券在外国发行交易，可能因发行交易人所属国、发行交易地所属国及购券人所属国（本国人）的法律间发生冲突。综合证券法律冲突生成的诸要素及与其他法律冲突的比较，可以看出证券法律冲突具有如下特征：
第一，因为证券的特殊性，不能把证券法律冲突归入无形财产法律冲突领域，更不能归入动产或不动产法律冲突领域中去。在普通法系和大陆法系中的法、奥等国的法律中把物（财产）分为有体物和无体物，即有形财产和无形财产。证券也可以归入无形财产的类别，但其特质决定了它又不同于知识产权，这是因为证券既有物权的属性又有债权的属性，特别是证券中的一个基本种类——股票更是一种超越于传统物权和债权含义的独特权利，何况证券的发行、交易还存在着有别于知识产权的权利转让的复杂程序，如通过证券交易机构的交易及非证券机构的交易等等。正因为如此，1978年《奥地利联邦国际私法法规》[2]第七章中便把证券交易所的契约与无形财产权的契约分别列于第39条、第43条，而未把证券交易简单地归入无形财产权的转让中去。证券与动产和不动产的法律冲突的区别，主要在于后者的有形性而使法律冲突的实质联系因素都比较一致地推为物之所在地。《美国冲突法第二次重述》及1979年匈牙利国际私法等都把证券代表物（动产或不动产）的证券之法律冲突划入动产与不动产的法律冲突领域中去，而具有债权、物权双重属性的股份及债券则另行处理。这都反映了证券法律冲突因证券的特质而不能简单地归入无形财产的法律冲突或动产、不动产的法律冲突。
第二，证券法律冲突的实质是经济利益冲突。证券是在市场经济发展到较高级阶段才生成的，它是社会资源充分利用和优化配置的一种载体。在市场经济已成为各国普遍接受的现代国际环境中，证券立法问题上所呈现的差异便很大程度上根源于各者对自己的经济环境、经济发展取向及具体决策的把握，而很少有像在传统民事领域——婚姻、家庭、住所、国籍等在法律冲突上所呈现出浓厚的文化冲突属性。这主要因为证券出现的根本价值取向便在于效益，即最优化地筹资融资和降低成本耗费。因此从这一角度来看，各国的证券立法应该有着一致的价值取向，在立法上应该易于走向一致，只是因为各国国情尤其是各国经济发展水平的差异，制约了证券立法在国际上走向共同的道路。这一特征也将制约证券法律冲突发展及其解决体制的选择。
第三，证券法律冲突的要素系统呈现出立体化、多元化和复杂化的特征。证券法律冲突因与证券发行、交易相联结的诸因素的复杂性而导致了冲突的立体化、多元化和复杂化，具体表现为：（1）从发行行为的角度看，同一发行人发行同一种证券于不同的国家，则可能引发出发行地与发行人所属国法律的冲突。在这其中又因发行地可能分属多个国家，当同一证券数量众多及发行国众多时，便可能同时引出诸多国家的法律冲突。而且不同发行地的法律也往往存在差异，同一证券发行引起的同种类冲突也可能存在实质性的差异。这就在发行人所属国与发行地国间及众多发行地国间构造了多元化的、极为复杂的法律冲突。要妥善地解决冲突，需要在整体把握与个别分析法律差异的基础上进行。（2）从证券交易行为的角度看，便面临着交易地法律与发行人、购券人所属国家间法律的冲突。对于同一发行人的证券之交易有可能导致交易地、发行人所属国及不同国家的购券人所属国的法律冲突的多元化组合，且因这种众多的相关国家的法律互异程度不一，使得冲突更为复杂化。从同一证券所涉因素的系统来看，这些法律冲突往往呈现主体化、多元化的态势，既有关联，又可分离。（3）当证券的发行交易因所发生纠纷涉及到证券商（证券承销商、自营商、经纪商）、证券登记、清算机构、证券投资咨询公司时，证券法律冲突则在关联因素上呈现出更为多元化的特征。因为证券经营机构在证券市场国际化过程中，法人或社团资格或相关契约的法律冲突，有可能渗入到证券发行与交易的法律冲突系统中去，构成使证券法律冲突立体化、复杂化的重要因素。
第四，证券法律冲突具有公法冲突的属性。证券法律虽说属于商法的范畴，但不容忽视，证券法律具有公法的属性。从证券法的本质来看，它以保护公众投资者权利为核心，但是这种保护借助于国家干预的力量，如证券法中从强制证券发行人公开信息乃至实质监管都体现了国家的干预性。纵观各国证券立法，尤其是发展中国家和地区的证券立法，如韩国、台湾、东南亚国家，除以保护公众投资者权利为核心外，又补充促进社会经济发展之目的，使投资者权利保护与社会发展双重目的并存。[3]正因为现实的证券立法有如此特质，使得证券法律冲突也具有了公法冲突的色彩。这主要表现在，首先是关于国家证券管理机构与诸市场主体之间的监管关系上的法律适用，这些法律具有公法属性。虽然各国法律都指出要求适用管理机构所属国法律，但境外的市场主体在境内的民商性质的发行与交易行为也需接受法律所规定的行政管理，因此私法的冲突中也不可避免地会渗入公法的干预性。如证券的登记制度，则不是平等主体间关系的规制，但也有可能出现法律冲突。其次，在证券市场主体的法律责任方面，既有各国关于民事法律责任的规制，也有行政、刑事制裁的规制，在法律适用的选择上，若机械地坚持公法与私法的分离，公法绝对排除外国法的适用而私法才能选择适用，则易导致对当事人不公平的法律后果，并可能挫伤外国投资者的积极性，妨碍证券市场发展的国际协调与合作。科学的态度是，尊重证券法律冲突中的私法公法化趋向并借重大公共秩序的保留予以弥补，则不失为良好的补救方法。总之，证券法律冲突的公法冲突属性根源于证券法律所具有的公法属性。
第五，证券法律冲突的发生往往对政府间的证券业合作有较强的依赖性。因为一国政府证券市场对外国投资者是否开放，常有很多经济因素要考虑，而是否允许国内投资者走向境外证券市场更有许多顾虑，这些考虑构成了妨碍或促成证券法律冲突发生的基础性条件。其根本原因便在于证券市场行为与一般的民商事行为有别，其投资风险性高，技术性强，规模大，还往往受制于与其紧密相关的外汇、投资、期货等市场的管理体制。这也使得证券市场尚不规范、不发达的发展中国家与发达国家间的法律冲突问题难于规范性地预测，使冲突的发生在世界的范围看来，具有区域性的有序性和无序性并存。这势必影响到世界性证券法律冲突解决体制的形成和发展，也成为证券法律冲突难于推出国际性公约的重要原因。
自证券市场国际化的帷幕拉开以来，国际社会证券法律冲突的发展呈现如下几个规律性的特点：其一，证券法律冲突正由局部的国际冲突向全球范围的冲突推进。这是因为证券法律冲突的演进与证券市场国际化的进程遥相呼应。其二，虽然在证券市场国际化潮流中，各国证券法律有趋同化或所谓与国际接轨之势，但因各国经济的现实差距，证券法律冲突不仅不可能收缩，而且会进一步拓展。其三，证券法律冲突在世界范围来看，有序的领域将进一步拓宽，无序的冲突将进一步收缩。无序的冲突主要源自发展中国家不规范的证券市场及不规范的法制，随着证券市场国际化走势发展及各国证券市场的成熟和规范化，无序性的不便于预测的证券法律冲突将大大收缩，规范性的可预见的冲突进一步得到发展，这为世界性的证券法律协调与合作创造了条件。
二、证券法律冲突的解决及我国立法应注意的问题
正如一般国际民商法律冲突的解决一样，证券法律冲突的解决也有国际和国内两种体制，前者表现为国际统一实体法或统一的冲突法公约，后者为国内冲突法。
关于证券法律冲突解决的国际性体制——统一私法或统一冲突法，目前尚极为少见。为了统一证券制度中的某些内容，加强国际证券业的合作，国际组织虽曾制定若干统一的国际证券规范，但仍有很大的局限性。一方面是因为这些统一规范往往只局限于极为有限的领域，另一方面它也仅在少数经济发展水平相近、联系紧密的国家组织或国家集团有效。在内幕交易方面，如欧洲经济共同体关于内部人交易的指令，尽管该指令为国际法规范，但是仍以本国法吸收或承认后才可使用；此外欧洲理事会还于1989年4月通过了一个《关于内幕交易的公约》及1989年9月《补充议定书》。[4]在证券交易方面，欧共体还有《准入指令》（EECAdmissionDircctive）、《上市公告书指令》（EECDitcctiveonListingParticulars）等，除此之外，国际上尚无专门的实体条约来统一规范证券交易问题。[5]至于统一的冲突法，则因各国关于证券的冲突法立法不完善或空缺，国际条约尚处于空白状态。如以统一冲突法为己任的海牙国际私法会议迄今为止仍未把证券法律适用问题提上议事日程，这是因为绝大多数国家尚未把证券冲突法的立法问题纳入到国际私法立法中来，使得各国很难投入到国际性的冲突法统一化运动中去。
国内关于证券的冲突法立法已在一些国家的国际私法法典中出现，较早的是在60年代中后期的国际私法立法，如1966年施行的《波兰国际私法》、1967年法国民法典国际私法法规（第三草案）。[6]70年代美国的非法律文件——1971年《美国冲突法第二次重述》、1972年《加蓬民法典》、1978年《奥地利联邦国际私法法规》、1979年《匈牙利人民共和国主席团关于国际私法的第13号法令》都有证券法律适用的明确规制。80年代的南斯拉夫《法律冲突法》（1982）、《瑞士国际私法法规》（1987年）亦有所涉及。其中1971年《美国冲突法第二次重述》的规制较多。迄今为止的各国国际私法关于证券法律适用的立法，存在如下缺憾：
1.证券冲突法的立法虽自60年代即已出现，但在各国的推广极为缓慢。最突出的表现便是证券冲突法还只在有限的少数国家国际私法文件中得到体现，即使80年代出现的国际私法立法，如1982年《土耳其共和国际私法和国际诉讼程序法》、1984年《秘鲁民法典》国际私法篇、1986年《联邦德国国际私法》等均未涉及，而且证券冲突法的地位在绝大多数国家尚未得到重视。其中最基本的原因在于，证券市场国际化还处于初级阶段，进展缓慢，使得证券法律冲突还没有较广阔的社会经济基础，绝大多数的发展中国家证券市场更是如此。
2.证券冲突法的立法内容极为单薄，并留下了许多空白地带。在已有证券冲突法的国际私法文件中，证券冲突法规范多为一条甚至一条中的一款，如《波兰国际私法》、法国民法典国际私法法规（第三草案）、《加蓬民法典》、南斯拉夫《法律冲突法》等均属此类。内容上也多倾向于只对证券交易行为的准据法规制，并与交易所连结起来，把交易行为法律冲突简单化。一般对涉外证券的发行应适用何种法律，证券持有人与转让人及持有人与第三人的义务的法律适用少有涉及。而证券发行交易中关于信息披露、证券欺诈行为的法律适用问题更未予以规定。
3.各国立法的体例安排上大相径庭。有的把证券的法律冲突全部置于债权篇章中去，如《波兰国际私法》、《奥地利国际私法》、《匈牙利国际私法》等。也有的置于公司篇章中，如《美国第二次冲突法重述》把股票的持有人——股东的地位、股东义务都置于该文件第十三章商业公司之下。而法国民法典国际私法法规（第三草案）则把股份的法律适用，股票转让人与持有人之间的关系，持有人与第三人之间的关系的法律适用与物权、特殊物的权利及知识产权的法律适用问题共同置于第二章中，把证券视为一般财产权利而非债权对待。1987年的《瑞士国际私法法规》在第七章物权中的第105条设置了关于有价证券抵押的法律适用问题，此处有视证券为物的倾向，但在第十章公司中又有一条关于因发行股票和债券而产生的请求的法律适用，可见仍未把证券视为债权。由这些不同的立法体例可看到，各国证券法律适用问题大致有三种情况：（1）把证券视为债权，证券法律适用与其他债权法律适用并置；（2）把证券视为财产权，同物权、知识产权的法律适用划为一类；（3）把证券与公司有关的法律适用问题结合起来，同列一类。产生这种分歧的原因在于：一方面是各国对证券的性质认识不同，即有的把证券划入物的范围，被视为无形财产，有的把证券划入债的范围，作为债权对待；另一方面也因为证券自身种类的复杂性，影响了证券法律适用性质的确定。各国对证券涵纳的具体种类有不同的看法，如有的认为证券还包括代表货物（动产、不动产）的凭证，也包括公司所发行的债券、股票及国家债券等等，甚至有的因只有无形财产的规制，更使证券的归类含糊化，这就极易导致有价证券与流通票据、知识产权等无形权利在性质上混同。
4.各国国内立法关于证券法律冲突解决的国际协调与合作问题的认识，存在很大的差异。前文述及的美国已有较为繁多的关于美国证券法域外适用的规制和判例，以致引发了诸多国家的政府干预或抵制性立法。如瑞士、加拿大等国政府在美国法院依据美国证券法，对涉及外国当事人的证券发行或交易活动时，往往会直接出面加以干预，或对案件审理施加外交影响，或颁布禁令以施加法律影响，禁止本国公司或个人向美国有关当局提供其所要求的文件、资料和信息，或禁止其出庭作证或受审。英国有《海运契约及商业文书法》、《1980年通商利益保护法》，澳大利亚有《外国诉讼（禁止举证）法》、《外国诉讼（超越管辖权）法》，新西兰有《证据法第二号修正案》，来抵制美国证券法的域外适用。针对这些抵制，美国也开始通过合作性的立法来缓和对抗与抵触，如1988年制定了《内幕交易和证券欺诈行为法》，1990年制定了《国际证券执行合作法》。[7]证券市场发达国家在解决法律冲突时尚有如此分歧和斗争，发展中国家与发达国家间因立法的差异悬殊，则更有冲突。当然这种斗争与协调也将推动国内立法的协调及国际合作的发展，直接推动各国对证券法律冲突解决的立法进行完善和协调。
当然，还应该看到证券法律冲突的解决虽然在国际私法法规中没有得到系统地科学反映，但一些国家通过判例或证券法律有所体现，以美国最为典型。如《美国统一商法典》（1997年修正）第8——106条规定，证券的法律效力、发行人登记的效力以及下列各项有关发行人的权利和义务适用管辖发行人组织的法律（包括法律冲突规范）：（a）附证书证券转让的登记；（b）不附证书证券转让、抵押或解除的登记；（c）不附证书证券申明书的发送。美国1964年《证券交易法》修正案指出，凡有100万美元以上的资产，在世界任何地区拥有500名以上股东并涉及和影响商业交往的企业的外国证券发行人，必须遵守1934年《证券交易法》的规定。[8]在判例方面，如1972年Wandschneider诉In-dstrialIncomes案中，法院甚至认为，即使某一为美国发行人进行的外国证券发行不受1933年法注册要求的约束，如果存在与该证券交易有关的虚假陈述，一个外国购买者仍可根据联邦证券法的反欺诈条款提出主张。[9]
但尽管如此，证券法律适用问题在各国的立法中整体看来仍处于不完善、不科学状态。鉴于此，针对国际社会证券法律冲突的特点、演进规律及各国有关立法的缺陷，各国有必要在今后的立法中注意以下几点：
首先，在立法的精神上必须立足于国际证券法律冲突以经济利益冲突为实质特征，因此解决冲突时，一方面应大胆使证券法律的实体立法与国际接轨，另一方面在承认各国国情尤其是经济发展水平差异的现实前提下，努力使证券法律冲突的间接解决机制——冲突规范开明化、完善化，以使自己的证券法律适用问题之解决不妨碍外国投资者对自己证券市场的选择。因为证券法律冲突以经济利益冲突为实质，它较之具有浓重的文化冲突色彩的领域，在选择开明的解决体制上要来得容易，因而在证券法律冲突解决问题上不应该用对待传统的法律冲突领域的态度。只有这样，才有助于推进证券市场的国际化，推动各国证券法律冲突解决的效益最大化。
其次，基于证券法律冲突呈现立体化、多元化、复杂化的特征，各国在制订具体的冲突规范时，有必要对可能发生的证券法律冲突予以系统的分析和研究，就各种类型的冲突制定出相应的冲突规范。在这一过程中不宜过多地把证券法律冲突中呈现公法性的部分领域的冲突不予以私法冲突来对待，或者简单地选择单边冲突规范来解决，否则，不利于证券市场的国际化。
从证券市场国际化及各国证券法律的现实来看，除了应对证券的法律效力，证券的产生、转移、消灭和生效，持券人的权利、义务，转让人与持券人及第三人的关系，证券交易中在证券交易所发生的交易契约及其它证券交易所业务等现有的法规已涉及的法律适用规制外，还应考虑：（1）国际证券有关协议的法律适用，如认购协议（Subscrptionagreement）、证券经理集团内部协议、证券包销协议、证券销售协议、信托契据、付款协议等的法律适用。按照国际惯例这些协议可由当事人选择准据法，但许多国家都要求意思自治的选择应与法律问题有真实联系。（2）证券发行中的法律适用，如证券发行的审批（因发行人所属国与发行地的有关制度有可能冲突）；证券披露，披露信息的范围，披露的方式，错误的陈述、漏报或者提供虚假资料情报的法律责任都有必要作法律选择。（3）证券的交易除证券交易所的业务及其中所订契约外，还有场外交易的法律适用问题，及内部人员交易的法律适用问题等等。
再次，证券法律冲突规范在立法的体例上，以尊重各国的立法传统为宜。首先应在界定证券性质、外延后，再对其相关冲突规范的体例进行确定，以免把诸如代表物（动产、不动产）、流通票据等广义与狭义的有价证券混同，以致立法不严谨，也不便于操作。另外，证券法律适用在国际私法法规中的结构设置上，笔者认为有两种模式值得借鉴。其一，从《1979年匈牙利人民共和国主席团关于国际私法的第13号法令》为代表，把证券法律适用一并置于债权部分，涵纳了证券义务的产生和范围，公债、证券涉及社员权利时证券的权利和义务的产生、转让、消灭和生效，以及在证券交易所订立的契约的法律适用问题。它也明确地指出：如果证券确保处置商品的权利，其对物权的影响适用本法令对物权关系的规定。这种模式最突出的优点是把证券法律适用问题集中地进行规制，避免了有可能因证券的物权属性而置于物权部分，因证券交易中有契约而列于债权部分，因股份与公司联结而置于公司部分，所造成的分散形态而不便于查用。这从证券的性质层面上也能理解。其二，在国际私法法规中专门设置了“公司”章的，如1987年《瑞士国际私法》则将证券置于“公司”部分。它的优点是回避了给证券定性为物权或债权的两难问题，且能比较集中地统一规制，而且还能把证券与发行主体的有关法律适用问题统一起来了，其局限性是它无法把诸如“国债”等非公司证券的法律适用问题揽括进去。
最后，对于众多的尚未有完善的证券实体法或国际私法法规的国家，立法模式的选择最好是在有关证券的单行法律文件中规制证券法律适用，既可为今后证券法律适用问题解决的系统化作准备，也便于随着证券实体法的发展而不断地完善。
我国属于证券实体法尚不完善的国家，目前既无统一的《证券法》，也没有《证券交易法》，因此在涉外证券的法律适用问题上更是一个空缺，即使仅有的少数规制也不尽科学、合理。如1994年8月4日《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》第29条规定：境外上市外资股股东与公司之间，境外上市外资股股东与公司董事、监事和经理之间，境外上市外资股东与内资股东之间发生的与公司章程规定的内容及公司其它事务有关的争议，适用于中华人民共和国法律。可见这条简单的单边冲突规范，把证券的发行、证券的交易章程规定的内容与公司其他有关事务的争议之法律适用均指向中华人民共和国法律。该规定不仅因自身的封闭性而存在缺陷，而且未能解决其他典型的涉外法律冲突问题。即使新近的作为对国际私法系统化作探讨而推出的民间范本《中华人民共和国国际私法（示范法）》[10]（第三稿），对证券法律适用问题的规制也不尽如人意。首先是在物权部分第83条规制了“商业证券”的法律适用，不仅这里的“商业证券”的含义不够明晰，[11]而且该条进而指出“适用证券上所指定应适用的法律。”纵观各国关于证券法律适用问题尚未有适用“证券上指定法律”之用语，这不仅因股票、债券等证券通常不设定准据法，且不便于含糊其词地把众多方面的证券法律冲突问题简单地指定一种法律。另外，也未指明证券的那些问题适用该法。其次，除第83条涉及“证券”外，还有债权部分第101条（二十四）规定：交易所业务合同，适用交易所在地法。因此证券法律适用的诸如证券的发行，转让，证券持有人与转让人、第三人的关系等等问题均未解决。
毫无疑问，在中国现实的证券法律条件下，试图推出完善的解决涉外证券法律冲突的冲突规范是比较困难的，但在立法的探讨上还是有必要立足长远。正如前文所述证券法律冲突的实质是经济利益的冲突，在优化自己的法律时也就不必过多地强调中国特色，可大胆地借鉴外国的有关立法经验。具体操作上应注意以下几点：（1）关于证券的含义及定性上在切合中国实际的同时，应适当参照外国立法中的界定。明确这一点是科学地规制证券法律适用问题的前提条件。这一点上，应该把代表动产或不动产的证券与狭义的证券——证券法中所限定的证券区别开来。如新加坡1986年《证券法》，日本《证券交易法》（1985年修改）都对“证券”作了界定，可供我国立法参考。（2）在立法的内容上，应避免含糊其词的表达语，即用抽象的“证券，适用……法律”，而应对证券法律冲突的主要问题列出，并对特别的证券如股份的法律适用的特殊性予以指出，这样才有助于保证立法的科学性和可操作性。（3）在立法体例上，根据我国对证券定性的习惯及冲突规范的规制传统，未来的国际私法文件中如不设“公司”为专章、节，则宜集中地列于债权部分。当然，因中国国际私法系统化的立法还非近期能实现，所以，现实的做法是在即将出台的“证券法”或“证券交易法”中设置一些关于涉外证券法律适用的有关规定，这也符合中国新近出台的几个大法的体例。
注释：
[1]本文所称证券，是按大陆法系“证券”之定义。其特征为：将担负商品流通和货币支付功能的商业票据排除在外；未将证书与证券截然分开，若干具有投资证券性质的证书视为有价证券；证券的种类与范围相对确定。关于证券的定义，可参见杨志华著：《证券法律制度研究》，中国政法大学出版社1995年版，第16—17页。
[2]本文所引国际私法法规，除有特别注明外，均引自韩德培、李双元主编：《国际私法教学参考资料选编》（上），武汉大学出版社1991年版。
[3]参见杨志华著：《证券法律制度研究》，中国政法大学出版社1995年版，第22页。
[4]参见本哈德·伯格雯著：《内幕信息与证券交易》（英文版）1991年版，第7—16页。
[5]参见李仁真主编：《国际金融法专论》，湖北人民出版社1995年版，第174页。
[6]《波兰国际私法》第28条规制了在交易所所为的法律行为之债的准据法。法国民法典国际私法法规（第三草案）》第2306条规制了股份及股票债务的准据法。
[7]参见《国际证券法律执行：协助与合作的新近发展》，载《温德比尔特跨国法杂志》，第27卷（1995），第637—654页。
[8]余劲松著：《跨国公司的法律问题研究》，中国政法大学出版社1989年版，第243页。
[9]SecDavid,Katner,SecuritesKegucation,WertPhbhshingCo,4thEd(1992),PP.300—304。
论文摘要：文章认为，随着市场经济的建立，入世后的中国需要加强对知识产权的保护。而我国法学界目前对传统知识产权研究较多，而对商业秘密的研究则欠缺，相应法律问题也较多。本文主要对与商业秘密法律保护密切相关的商业秘密构成要件、侵权行为类型和立法完善等问题作出探讨。 论文关键词：商业秘密；构成要件；反不正当竞争；侵权 随着社会主义市场经济在我国的确立和发展，经济生活中侵犯商业秘密的行为越来越多，并成为备受关注的热点问题。从国际上看，继版权、商标权和专利权等知识产权相继纳入国际公约保护之后，已纳入国际公约保护之后，已纳入WTO管理体系的《与贸易有关的知识产权协议》Trips协议）又专门系统地规定了商业秘密保护条文（第39条），从而使商业秘密第一次得到多边条约的明确确认，也大大缩小了法律界对商业秘密的分歧。 我国已制定了一系列涉及商业秘密保护的法律规定，对于推动商业秘密的保护工作起到了重要作用。但是，从这些法律法规的指导思想与具体规定来看，还很不完善。主要表现在：（1）几个相关法律中，对保护商业秘密只作了原则规定，缺乏可操作性。（2）在调整范围上，相关法律法规有很大的局限性。需要特别指出的是，《反不正当竞争法》由于时代的局限，将侵犯商业秘密的不正当行为主体仅仅限定为经营者。依此法解释，经营者是从事商品经营营利性服务的法人、其他经济组织和个人，然而该法对现实中危害最大的人才流动中造成的商业秘密纠纷缺乏规定。1（3）称谓不统一，概念混乱，对于商业秘密的范围、商业秘密的法律性质缺乏统一科学的界定。（4）“虽然有了刑事责任规范，但缺乏民事责任规范，在法律效力上有很大的局限性。”2总之，为了消除我国现行的商业秘密保护制度存在的“紊乱区”和“空白点”，法律界应加强商业秘密基本制度的研究。鉴于这一问题的复杂性，本文主要探讨与商业秘密法律保护密切相关的商业秘密构成要件、侵权的行为类型和立法的完善等问题。 一、商业秘密的构成要件 反不正当竞争和刑法都以同样的语言作出规定，商业秘密“是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”“从我国的现行规定来看，我国对商业秘密构成要件的界定吸收了其他国家的通行做法，是与国际惯例相一致的。”3即：新颖性、有用性、保密性。 1、商业秘密的新颖性是指商业秘密不为公众所普遍知晓。商业秘密法律制度并不要求商业秘密具有专利那样的新颖性，即不要求该商业秘密是独一无二的。例如，美国商业秘密司法实践中评判一项所谓商业秘密是否具有新颖性主要考虑以下两个因素：其一，拟议中的商业秘密在持有人以外的本行业中的应用程度；其二，本行业专业人员对该协议中的商业秘密的知晓程度。只要这种“应用程度”与“知晓程度”不是普遍的，即被认为构成商业秘密的新颖性。在实践中，商业秘密信息的新颖性程度差别极大，如技术信息和经营信息的新颖性有明显的距离。即使技术信息，有的属于没有达到专利保护的程度，只能依赖于维持秘密；有的是已构成发明可以申请专利的技术，而持有人选择了更有利于自己的商业秘密保护。 2、商业秘密的有用性是指商业秘密可以给持有人带来竞争优势，产生经济利益。“无论是竞争优势还是经济利益，既包括现实的，也包括潜在即将来的。”4商业秘密对其控制人必是客观上有用，而不是主观上有用。客观有用性的表现是在诉讼中原告所称商业秘密应是经济利益、竞争优势的直接原因，有直接因果关系，否则不具有实用性。例如，原告认为其商业优势来自于真诚信奉某种神、教而被告加以破坏，这种秘密与原告的竞争优势没有关系，因而不具有实用性。另外，商业秘密应该是有用的具体方案或信息，不应该说是大概的原理和抽象的概念。持有人应能说明详细内容和划定明确界限，商业秘密由何信息组成、各部分内容和相互关系、哪些是公有信息、与自己商业秘密的区别等。这些要求是为了保护社会利益，即原理、概念越抽象，其适用范围就越宽，在其“权利人”自己尚在探索并未使之具体化因而适合实际应用之前，法律对其保护，等于束缚了社会上他人的手脚，不利于增进社会公共利益。 3、商业秘密的保密性是指商业秘密持有人主观上将其所持有的某种信息视为商业秘密，并采取客观的保密措施加以管理。商业秘密的保密性是其核心要件，“法律对商业秘密唯一的，最重要的要求，即该商业秘密在事实上是保密的，除去这一先决条件，其他的条件也就毫无意义了。”5所有人采取的保密措施，是指防止第三人 获取信息的措施和要求雇员、必要的生意伙伴保密的措施。而且，这里所说的保密措施，是指所有人依据具体情势而采取的合理的措施，而非过分的或极端的措施。《统一商业秘密法》的评论说：“维护秘密性的合理努力，一直包括告诫雇员有商业秘密存在，将商业秘密限定在‘需要知道的范围’内，以及控制人员的出入。另一方面，通过展示、行业出版物、广告和其他疏忽而披露的信息，都不能获得保护。”因此，，无论是英美法系还是大陆法系，对于商业秘密都不要求绝对的、完全的保密性，因为在商业秘密的使用与管理中，一定限度的公开是无法避免的。商业秘密可以被告知涉及使用该商业秘密的雇员，亦可被告知保证缄守秘密的其他人员。所以，“商业秘密”的保密性是相对的，此相对度或相对点在于秘密权利人所采取的保密措施使得其商业秘密不能被希望从其泄露或使用中取得经济价值的其他人用适当的方法查明。6 二、侵犯商业秘密的行为类型 从国外的一般做法看，商业秘密的侵权行为可归纳为三种类型：一是直接以不正当手段获取商业秘密；二是违背信任关系或合同约定披露商业秘密；三是第三人故意使用不正当地泄漏的商业秘密。我国《反不正当竞争法》第10条规定的商业秘密侵权行为涵盖了以上三种类型。 （一）直接以不正当手段获取商业秘密。我国《反不正当竞争法》对直接以不正当手段获取商业秘密的行为作出了明确规定，其第10条第1款第1项规定，禁止“以盗窃、利诱、胁迫或者其他不正当手段获取权利人的商业秘密。”盗窃是以非法占有为目的窃取他人商业秘密，盗窃在窃取客观秘密即商业秘密的实质内容时也成立。利诱是以非法占有为目的，以给予利益或许诺给予利益为手段，从有关人员获取商业秘密。利诱的手段，如行贿，包括现金、实物、住房、汽车，或在侵权人企业中许以要职等。胁迫是指用威胁或要挟的方法，强迫有关人透露。实践证明，我国《反不正当竞争法》的规定是非常及时的，由于市场经济竞争的白热化，各种盗窃商业秘密的事件时有发生，其中不乏手段恶劣者，如2000年初多家媒体报道的江苏正昌集团和徐建化、吕顺凯、顾如明、汤卫明涉嫌侵犯江苏牧羊集团技术秘密犯罪案件。7 （二）违背信任关系或合同约定披露商业秘密。我国《反不正当竞争法》第10条第1款第3项规定，禁止“违反约定或违反权利人有关保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用所掌握的商业秘密。”本项的对象为虽然是以正当手段获得商业秘密，但由于对权利人负有明示或默示的义务，因而不得披露、使用或允许他人使用的情况。从行为主体看，此类侵权行为的实施者包括两类人：一类是与权利人有业务关系的单位或个人，如权利人的客户、技术合同的合作方、技术转让合同的受让方、被许可方等。这类主体擅自披露或使用商业秘密的行为，违反了合同规定的保密义务，或者违背了默示的保密或不使用义务，其行为既是违约又是侵权，是显而易见的。另一类是权利人的雇员或职工，“无论在中国还是在外国，目前商业秘密纠纷都主要表现为雇员带走雇主，或其原雇主（的未披露过的信息。”8但此类主体的披露或使用行为是否侵犯了商业秘密，其侵权行为能否纳入反不正当竞争法调查的范围，尚有待立法加以明确。 （三）第三人故意使用不正当地泄漏的商业秘密。根据《反不正当竞争法》第10条第3项的规定，第三人明知或者应知前款所列违法行为，获取、使用或者披露他人的商业秘密，视为侵犯商业秘密。“此项规定与前几项规定的‘允许他人使用’的情况相衔接，特针对间接获取权利人商业秘密的第三人而作出的。”9由商业秘密的“秘密性”特点所决定，如果不对获得了商业秘密的第三人的行为加以规定，势必难以有效地保护有关的商业秘密的所有人的权利。构成第三人违法行为有两个要件；主观要件和客观要件。主观要件是指第三人对第二人的违法行为“明知或应知”，客观要件是指第三人客观上实施了违法行为，包括从第二人那里获取商业秘密，使用或允许他人使用该商业秘密，披露该商业秘密。 三、我国相关法律的完善 鉴于我国目前法律体系中对商业秘密的保护存在问题，笔者认为应在以下几方面加强研究和立法： （一）《反不正当竞争法》的完善，应对侵权商业秘密的侵权主体加以明确，不仅经营者，而且公司职员也可以成为责任主体，同时规定免责条件：即商业秘密的合法获取不为侵权。 （二）为商业秘密的权 利归属做出明确规定，不妨借鉴《专利法》及台湾地区《营业秘密法》，依据“约定优先”、“公平合理”的原则对此加以规定： 1、职工执行本单位任务或主要利用本单位的物质、技术条件研究开发的商业秘密，单位为权利人；职工非执行本单位任务或未主要利用本单位的物质、技术条件研究开发的商业秘密，职工为权利人。 2、委托他人研究开发的商业秘密，其权益归属依合同约定；合同未约定的，委托人与受托人为商业秘密共同权利人。 3、两人以上共同研究开发的商业秘密，其权益归属依合同约定，合同未约定的，共同研究开发的人为共同权利人。---- [注释] 1吕梅：《商业秘密及其法律保护的反思》，载于《当代法学》，2001年第8期。 2唐海滨、孙才森、梁彦、王利萍：《有关商业秘密立法的重点难点问题》，载于《中国法学》，1999年第4期。 3孔祥俊：《反不正当竞争法的适用与完善》，法律出版社1998年版，第439页。 4张玉瑞：《商业秘密法学》，中国法制出版社1999年版，第157页。 5 见《Trade Secret Law》by Melvin F Jager Copyright（c）1985，1986，by Clark Boardman Company ， Ltd. 6唐昭红：《商业秘密研究》，载于《民商法论丛》，第六卷，第720页。 7 参见2000年4月18日《法制日报》。 8郑成思：《知识产权论》，法律出版社1998年版，第609页。 9 张今：《知识产权新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第66页。
鉴于提单的重要性，无论是承运人还是托运人都对提单的签发、批注、倒签、预借等问题十分小心，惟恐因提单纠纷而卷入诉讼之中。但在航运实践中，却很少有人关注提单背面密密麻麻的条款，而其中本来应当受到关注的管辖权条款也同样被忽视。
因提单背面管辖条款引起的管辖异议案件是众多提单纠纷中具有典型性的一类案件，它们的共同点是承运人签发的提单上以格式条款的形式写明了解决争议的管辖权法院。对这类管辖条款法律效力的认定是争议的核心问题，近年来，提单背面管辖条款的效力问题成为理论界和审判实践中争议的焦点和热点。
实践中对提单背面管辖条款效力意见不一，持否定意见的一方认为，提单背面管辖条款是承运人预先拟定的、完全为保护其自身利益服务的格式条款，对托运人是“先斩后奏”，托运人的真实意思无法得以体现，因此该条款应属无效。（2）持肯定意见的一方认为，既然承托双方就海上货物运输合同达成合意，提单背面管辖条款也是海上运输合同不可分割的一部分，根据当事人“意思自治”原则，应当认定管辖条款的效力。（3）
笔者认为，对提单背面管辖条款的效力不应当一概而论。首先，格式合同（条款）广泛存在的最重要的原因就在于它能够提高交易效率、降低缔约成本。也就是说，格式合同（条款）的要约预先拟定以便被多次的使用，因此，要约人不必就每次交易单独拟定并发出要约。同时，格式合同（条款）的承诺又是相当简单，所以，这种缔约形式较一般缔约而言，效率高，成本低。我们很难想象，在一个日益注重效率的社会里，承托双方对海上货物运输合同中的几十个甚至上百个条款逐一协商。正是顺应经济发展的要求，我国《合同法》第三十九条肯定了采用格式条款订立合同的缔约方式，因此，我们反对提单持有人动辄否认提单背面管辖条款的效力。
其次，承运人作为提单的提供者，是背面管辖条款的制定者，处于明显优势的地位。承运人利用优势地位来约定对自己有利的管辖法院的情形比比皆是，甚至利用提单背面管辖条款来规避法律的现象也屡见不鲜。按照承运人单方印备的法院管辖条款的要求，为一起小小的货损纠纷，去一个遥远、陌生的国度打一场旷日持久的诉讼官司，且不说法院的判决结果能否得到其他国家法院（包括中国法院）的承认和执行，单单是律师费、差旅费和调查取证的费用的支出都将使提单持有人望而却步。因此一概肯定管辖条款的效力必将损害提单持有人的合法权益，不利于平衡双方的权利与义务。根据审判实践及相关理论，笔者将从以下五个方面具体探讨提单背面管辖条款效力认定的几个决定性因素。
一：提单背面管辖条款的约定是否符合我国民事诉讼法关于“存在实际联系地点”的规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十四条规定“涉外合同或者涉外财产纠纷的当事人，可以用书面协议选择与争议有实际联系地点的法院管辖。选择中华人民共和国法院管辖的，不得违反本法关于级别管辖和专属管辖的规定”。本条规定有两层含义：第一、当事人可以以书面协议的方式选择管辖法院，这是法院对当事人“意思自治”原则的承认与尊重。第二、协议选择的法院须与争议存在“实际联系”，否则即使当事人做了事先约定，我国法院也不承认其法律效力。从法律解释的角度而言，“与争议有实际联系的地点”应从两方面来理解：一方面，所谓“争议”，是指案件的具体争议。由于每一案件的情况不同，诉讼双方讼争事由不同，因此与案件争议有实际联系地点的范围就有所不同。某一地点，如合同的签订地，在关于合同的成立和效力方面的诉讼中，可能属于“与争议有实际联系的地点”。但在发生违约诉讼时就可能不在其中。另一方面，所谓有“实际联系”，必须是与争议事实存在实有的、具体的联系，并且通常这种关联是相对固定或者具有稳定的性质。在提单管辖条款纠纷中，如何认定选择的法院与争议存在“实际联系”呢？提单作为当事人之间的书面协议，在因提单引发的海上货物运输合同争议中，一般来讲，提单签发地、装船港、转船港、卸货港、货损发生地、海事事故发生地等与货物运输合同履行有实际联系地点的法院才有管辖权。（4）如果一份提单载明的承运人是一家美国船公司，货物装船港是青岛港，目的港是汉堡港，而提单约定的管辖法院是英国法院，则原告可以以约定的管辖法院与本案争议没有实际联系为由，申请海事法院认定该管辖条款无效。厦门海事法院审理的下面一个案件就支持了上述的观点。
原告中国保险股份有限公司香港分公司诉被告荷兰铁行渣华邮船公司及福建海运公司一案中，原告系一批货物的保险人，两被告系该批货物的承运人，第一被告荷兰铁行渣华邮船公司在起运港签发了提单，货物实际交由第二被告福建海运公司所属的“中钢28号”轮承运。起运港是台湾高雄，目的港是福建马尾，船舶在该航程运输途中因故沉没，货物灭失。原告在依保险条款理赔后，取得代位求偿权，以原告身份提讼，请求厦门海事法院判令两被告赔偿损失。第一被告荷兰铁行渣华邮船公司在提交答辩状期间对案件的管辖权提出异议，认为根据其签发提单的背面管辖条款，该运输合同项下的任何诉讼必须由荷兰鹿特丹法院审理，其他任何法院无权审理有关纠纷，主张案件应当由荷兰鹿特丹法院审理。厦门海事法院经过审查认为，提单约定的荷兰鹿特丹法院仅为本案其中一个被告的住所地法院，鹿特丹并非本次运输货物的起运地、中转地、目的地及海事事故发生地，与本案争议无实际联系。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十八条及二百四十四条的规定，驳回第一被告荷兰铁行渣华邮船公司对本案管辖权提出的异议。
二：管辖条款是否明示、显著。
在航运实践中，为了提高承托双方的交易效率，承运人提供的提单都是提前印就的。在签发提单时，承运人并不与托运人或者收货人协商，因此，提单属于典型的格式合同。依照我国《合同法》第三十八条规定“采用格式条款订立合同的，提供格式条款合同的一方应当遵循公平原则来确定当事人之间的权利与义务，并采用合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求对该条款予以说明”。第四十条规定“……提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”。按照合同法上述规定及立法精神，如果提单中的管辖条款以显著区别于其他条款的形式表现出来，比如以明显区别于其他条款的字体印刷在提单的正面，就足以认定其具有法律效力。
1999年6月22日，温州市轻工工艺品对外贸易公司（下称工艺品公司）委托法国达飞轮船有限公司（下称达飞公司）将一批价值为77910美元的童装从厦门运往康斯坦萨（CONSTANZA），达飞公司向工艺品公司签发了海运提单（下称CMA提单），提单正面用有别于其他蓝色字体的红色文字写明“Allclaimsanddisputesarisingunderorinconnectionwiththisbil
lofladingshallbedeterminedbythecourtsofMARSEILLESattheexclusionofthecourtsofanyothercountry”（因本提单引起或与本提单有关的所有索赔和纠纷，应由马塞的法院管辖，排除其他国家的法院管辖）。2000年7月6日，工艺品公司以货物在运输途中灭失为由，向厦门海事法院提讼。达飞公司在答辩期内提出管辖权异议，理由是：提单中已明确约定管辖法院为法国马塞的法院，根据中国民事诉讼法的有关规定，已排除了厦门海事法院的管辖权，请求法院驳回原告的。最终法院以“管辖条款是以显著的红色字体印刷在提单正面”的事实认定承运人已经尽到了“以合理方式提请对方注意”的义务，而判定该管辖权条款有法律效力，驳回了原告工艺品公司的。
法国马塞不是该票货的起运港，中转港和目的港，也不是货物损害发生地，将马塞法院作为管辖法院不符合我国民事诉讼法关于管辖的最密切联系原则，但承运人将管辖权条款以醒目的字体印刷在了提单正面，足以说明该管辖权条款是双方协商的结果、合意的体现。按照当事人意思自治原则，法院应当认定该管辖条款的效力。相反如果管辖权条款以极小的字号，通常的字体夹杂在其他条款之间，密密麻麻地印制在提单背面，则原告可以以承运人未尽到应当履行的提示说明义务、并非双方合意为由要求法院认定该管辖权条款无效。
三：管辖权条款是否对等、公平。
对等原则在国际民事诉讼关系中是一个很重要的原则。所谓对等原则，通俗的讲就是指如果对方国家（地区）承认我国管辖条款的效力，我国也应当予以承认。在上海海事法院审理的浙江省工艺品进出口集团公司诉香港金发船务有限公司海上货物运输合同争议中，被告依据提单中关于“提单争议由香港法院处理”的约定提出管辖权异议，经过审理，上海海事法院以香港法院曾对中国内地航运公司的提单管辖权条款的效力予以否认作为理由之一，裁定驳回了被告的管辖权异议。香港法院曾对中国内地承运人的提单管辖条款效力予以否定，那么根据对等原则，中国内地法院有权利否定香港船公司提单背面管辖条款的效力，这也符合国际惯例及对等互惠原则。虽然内地和香港是同一个国家，但实行的是不同的法律制度，事实上是两个不同的法律区域。而国际民事诉讼中的冲突问题在法律原因上，就是由不同的法律制度对同一民事诉讼问题的不同规定而产生的。因而在国际民事诉讼中发生的问题，同样会在区际民事诉讼中发生。上海海事法院对该案管辖权问题的态度，实质上就是对等原则的体现。
公平原则是民法中的基本原则，也是基本的法律价值理念。虽然它不是具体的法律条文，但却贯穿于整个民商法的始终。（5）在航运实践中我们看到，很多承运人的格式提单中印制的管辖法院为船旗国法院，船旗国法院又是方便旗国法院。众所周知，方便旗国（象巴拿马，利比里亚、马绍尔群岛等国家）的政治局势不稳定、法律不完善、法制环境也相对恶劣，格式合同提供方选择船旗国法院作为管辖法院有规避法律、减轻责任的意图。因此在提单中约定到船旗国法院进行诉讼通常被法院认为对提单持有人不公平、不合理，不便于保护当事人之间的权益。据此，受案法院可以获得案件的管辖权。
四：当事人选择的侵权诉由改变提单背面管辖条款。
从管辖权角度来看，尽管大陆法系和英美法系采用不同的管辖权原则，但各国在涉外民事管辖权上普遍按照地域管辖原则来确定合同之债和侵权之债的民事管辖权。对侵权行为提起的诉讼一般由侵权行为地国家的法院管辖，而有关合同纠纷的诉讼，各国普遍采用合同缔结地和合同履行地两个标志来确定管辖权。各国一般承认合同纠纷的协议管辖原则，所谓协议管辖是指涉外民事活动的双方当事人达成书面或口头协议，指定将可能发生的纠纷交由某国法院审理的管辖权制度。可以认为该管辖制度是国际私法中的“当事人自治原则”在管辖权制度上的延伸和体现。而对于侵权纠纷，则一般不适用协议管辖条款。此外，合同案件管辖法院有合同成立地、履行地、当事人共同住所地法院等，而侵权行为案件的管辖权一般是由侵权行为地法院行使。从以上两者的区别可以看出，当事人对合同纠纷的管辖法院的选择权，相比于侵权纠纷，其自由选择的范围较大。在此需要强调，那些因合同欺诈而构成侵权的案件中，存在违约责任与侵权责任竞合的情形，应特别警惕某些当事人通过把合同缔结地或履行地改变为外国，或作出一个有关法院管辖权的强制性约定等方法对他国法院民事诉讼管辖权的规避。如有此种情况发生，法院则可根据有关法律按照侵权纠纷加以处理，对其行使涉外民事案件管辖权。《合同法》第一百二十二条规定“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任”。从法理上讲，上述情况属于违约责任与侵权责任的竞合，当事人有选择权。在当事人以侵权为由提讼的情况下，一般认为法院应依据侵权管辖的连结点取得管辖权，而不受提单中管辖条款的约束。如在江苏省灌云县国际经济贸易公司诉法国达飞轮船有限公司及其深圳办事处无正本提单放货损害赔偿案中，上海海事法院以江苏省灌云县国际经济贸易公司提起侵权之诉，不受提单背面管辖条款约束为由，驳回了被告法国达飞轮船（中国）有限公司及其深圳办事处的管辖权异议。
五：扣船改变提单背面管辖条款。
船舶扣押是海事诉讼过程中相当重要的一种程序，其基本内涵是海事法院根据海事请求人的扣船申请，对船舶实施扣押的一种海事诉讼程序。海事诉讼与普通民事诉讼相比具有一定的特殊性。首先，海事诉讼涉及的是因海上运输关系、船舶关系所发生的各种纠纷，而船舶又具有的较强的流动性和不稳定性。其次，海事诉讼具有较强的涉外性，海上运输具有时间性强、作业区域不固定等特点使得海事诉讼管辖比普通民事管辖更不稳定，取得管辖权保障更为重要。因此确定扣船法院取得案件的管辖权将有利于案件的审理及将来判决的顺利执行。
中国海事诉讼法确立了扣押船舶不受当事人之间关于海事请求的诉讼管辖协议或仲裁协议约束的原则，即当事人之间订有诉讼管辖协议或仲裁协议，不影响船舶所在地的海事法院对扣押船舶行使属地管辖权。（6）根据1952年《船舶碰撞中民事管辖权方面若干规定的国际公约》第一条第一款规定“关于海船与海船或海船与内河船舶发生的碰撞，只能向下列法院提讼：1.（略）；2.扣押过失船舶或依法扣押的属于承运人的其他船舶的法院，或本可进行扣押并已提出保证金或其他保全的地点的法院；3.（略）”。该条规定实际上是对通过扣船取得管辖权原则的承认，它也是当今世界各国普遍采用的习惯做法。我国法院虽尚未参加和承认该公约，但对扣船取得管辖权原则，在司法实践中是承认和采纳的。《最高人民法院关于海事法院诉讼前扣押船舶的规定》第六条第一款规定“扣押船舶的海事法院对于根据该项海事请求提起的诉讼具有管辖权”。因此当事人在申请扣船后即提讼的情况下，法院依据扣船取得管辖权是有充分法律依据的。如果承运人以提单背面管辖条款为由提起管辖权异议，法院会以无需中止诉讼为
由驳回承运人的异议。
总之，在处理提单背面管辖条款纠纷案件时，我国法院不仅要维护国家司法权，还应兼顾国际民事诉讼管辖权的协调，尊重合法有效的管辖条款。一定条件下，主动放弃对案件的管辖权，这也是衡量一个国家的司法制度是否开明的标准之一，同时也符合我国提出的“在二十一世纪成为亚太地区海事审判中心之一”的宏伟目标。
参考文献
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（2）海事审判1997年第4期第29页
（3）中国海商法协会通讯1996年3月总第35期第33页
（4）中国判例数据库铁行渣华邮船公司以提单管辖条款提出管辖权异议因该地与争议无实际联系被驳回案评析
一、法律文化的基本涵义
法律文化是一种非常复杂的社会文化现象。在世界范围内，法律文化的概念最早出现在20世纪60年代。而我国法学界是在20世纪80年代中期，才开始对法律文化的研究。一直以来，基于对文化和对法律现象的不同理解，学者们对法律文化的概念和范围众说纷纭，莫衷一是。但大体上是从两个角度来认识的，即作为方法论意义的法律文化和作为对象化意义的法律文化。持前者观点的认为，法律文化是对法律的文化解释，是一种立场和方法；而持后者观点的则认为，法律文化是一种有实体内容的对象化存在，这种观点又将法律文化分为狭义和广义两种。广义的法律文化包括制度性法律文化（或称物质性法律文化）和观念性法律文化（或称精神性法律文化），前者如法律制度、法律规范等，后者则包括法律学说、法律心理、法律意识、法律习惯等。与此相对，狭义的法律文化则仅指精神性的法律文化。显然，上述两种关于法律文化概念的分歧，主要在于对其范围的界定，即是否应将制度性法律文化作为法律文化的内容。对此，笔者倾向于广义的法律文化观，本文的分析也是以此为基础的。
法律文化包括几方面特征：一是民族性和历史延续性。法律文化总是在具体的民族中产生发展，并在批判地继承旧的法律文化的基础上形成新的法律文化的。二是互融性。法律文化是人类所创造的共同的精神财富，不同法律文化在互相吸收、渗透中不断得到繁荣和发展。三是一定的法律文化总是与一定社会的经济、政治相联系，有什么样的经济基础、生产条件、生活方式，就有什么样的法律文化。同时法律文化又是一种用来调整社会关系和社会生活的调整性文化，承担着特定的政治使命和目的[1].
法律文化是社会文化的构成内容。当代中国法律文化的现状，主要表现为法律文化的二元结构并存，即以适应现代化社会潮流的较为先进的制度性法律文化和以传统社会为根基的较为落后的观念性法律文化并存，并且两者相互冲突。这一冲突贯穿在法制产生、形成、运转、实现的全过程。因此，要实现法律文化的现代化，必须实现法律文化整体结构、体系、内容的现代化，即，一方面要实现法律规范、法律制度、法律组织机构等的现代化，另一方面还要实现法律心理、法律意识、法律价值观念的现代化[1].
二、晚清法制变革在法律文化方面的得失分析
鸦片战争之后，西方列强凭借坚船利炮，相继侵入中国，中国社会的政治、经济关系发生了重大变化。治外法权不但使中国不再完整，而且使中国几千年来法制一统的局面遭受沉重打击，中西两大文明在物质、制度、价值领域的冲突不断强化。1895年甲午战争惨败，中国彻底沦落为半殖民半封建国家，以康有为为首的中国知识分子掀起了变法维新运动，开始了中国民众的法治之梦。1898年，光绪接受变法主张，颁“定国是”诏，重用变法维新人士，颁发了数十道维新法令，这就是历史上著名的“”。“”虽然仅有百日，而且是操切上马，但其中确实蕴含了当政者谋求法治的朦胧意识。1901年，清政府了“变法自强”上谕，开始实行“新政”，内容主要有几个方面：一是宣布“预备立宪”，1908年公布了《钦定宪法大纲》，1911年又颁行《宪法十九信条》。二是本着三权分立原则改革行政官制，设置咨议局、资政院；基于司法独立原则改革审判制度。三是改革法制。1902年3月清廷颁布“修律”上谕：“现在通商交涉，事益繁多。著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期中外通行，有裨治理。”①同年5月命沈家本、伍廷芳担任修订法律大臣，主持修律工作。1904年，修订法律馆奉旨建立。根据清廷的“务期中外通行”的修律方针，沈家本确定了以“参考古今，博稽中外”、“汇通中西”、“专以折冲樽俎，模范列强为宗旨”为修律指导思想[2].修律期间，清廷先后拟制了宪法性文件、民律草案、商律草案、新刑律、刑事诉讼律、民事诉讼律，以及关于警务、新闻、教育、金融、税制，甚至商标、国籍等方面的法规，在中国法治化的漫漫征程上迈开了第一步。但这一变革并不是内生的，而是外力所致，当时的中国因此也并没有走上强国富民的法治之路。
晚清法制变革是清王朝在西方列强的多次沉重打击及民主革命浪潮的冲击下，为维护自身封建统治而被迫进行的，本身带有被动性和不彻底性。但是，清王朝的最终覆灭，并不意味着修律的失败。清末修律在吸收和借鉴世界各民族先进的思想、制度和方法上作了大胆的探索，对中国法律文化有着积极意义。但同时，也终于未能在中国建立真正的法治。从法律文化的角度探究其中的得失成败，可以给今天的法制建设带来一些启迪。
（一）变革的积极意义
从制度层面看，大规模的立法活动及带有资本主义色彩的法制体系的形成，打破了几千年来中国传统法律文化的基本格局，形成了新的法律架构，为清以后中国法制的发展奠定了基础。中国传统法律文化在结构上的一个基本特点，就是“诸法合体、民刑不分”。在这样的法律架构中，实体法和程序法完全融合，刑事法律规范异常发达，民事法律规范则处于从属地位，形成了“重刑轻民”的规范格局。晚清修律以后，这种结构发生了历史性的变化。晚清政府新制定的法律，均参照了西方国家尤其是大陆法系国家的法律结构模式，从而彻底改造了传统中华法系的法律结构。如在修律中产生了中国首部宪法性文件，规定了中国法律史上从未有过的国会权力、权利义务等概念和内容。从1902年到1911年，通过大规模的立法活动，初步形成了以公法与私法为主体的新的法律架构，迈出了与世界法律接轨的第一步，为我国最终融入传统大陆法系奠定了形式和思想基础。
从观念层面看，晚清法制变革对近代法律观念的形成和民众法律意识的培养有着重大影响。修律的过程，本身就是先进的法律文化与传统法律文化激烈斗争、交锋的过程，并最终从形式上实现了由传统法律文化向现代法律文化的转变。在这样的社会背景下，民间研究法律的风气也日益形成，各地纷纷设立法律学堂和各类法律研究机构，到国外留学学习法律的人数也急剧增多，从而掀起了中国历史上第一次法律教育和法学研究高潮[2].同时，沈家本组织了大规模的系统的西方法律翻译工作，也使现代先进的法制原则、法律概念、法律思想得到广泛传播，唤起了中国人法律意识的逐渐觉醒。从恪守祖宗成法，到转向批判成法；从“师夷变法”的新观念的产生，到大量翻译、模仿西法，所有这些转变，都是促进晚清政治法律制度真正变革的积极力量，是思想上对时代挑战作出的切实回应。正如梁治平先生所言：“实际上，它是一场文化冲突的产物，其历史的和文化的蕴含远远超出了它的政治意义。”“中国法的性质却已无挽回地改变了，它已由‘中国在亚洲’的阶段进入到‘中国在世界’的阶段”。“自此之后，中国人在学习西方的科学技术、经营管理之外，又开始学习西方的法律，学习西方的治国之道。”[3]
（二）变革中未能解决的几个问题
1、西方法律文化与中国传统法律文化的冲突和交融。西方资产阶级的法律和法学，在列强的炮火和商品倾销中一起传入中国，对中国传统法律文化产生了巨大的冲击。两种法律文化的基本模式、价值取向截然不同。“西方法律文化建构于商品经济基础之上，而中国传统法律文化则建构于自然经济基础之上。两种不同的经济文明体系必然造就两类不同的法权体系，从而导致中西方法律文化的剧烈撞击与冲突。从已经凝固的法律文化意识、情感、观念出发，中国传统法律文化对于西方法律文化是难以接受的，因此冲突难以避免”。②与此同时，近代中西法律文化的相互交融也日益密切。一些有识之士和官僚士大夫开始重新考察中国传统的法律文化，并逐渐了解西方法律文化。如以龚自珍、魏源为代表的地主阶级改革派，一方面宣传“变法图强”，另一方面又认为封建主流法律思想的基本原则不能变；以康有为、梁启超为代表的资产阶级改良派，在法律上主张采撷西法，改革刑律，形成了比较明显的资产阶级法学观；曾国藩开创的洋务运动则“变器不变道”，“略食西洋之法”，即所谓“中学为体，西学为用”。而作为基本上贯穿始终的修律大臣，沈家本一方面力主采纳西方资产阶级的法学理论和法律原则，但同时又认为：“吾国旧律，自成体系，精微之处，仁至义尽，新学要旨，以包涵之内，乌可弁髦等视，不复研求？……无论旧学新学，不能舍情理而别为法也，所贵融会而贯通之。保守经常，革除弊俗，旧不俱废，新亦当参”，③主张“旧律”与“新学”“相互发明”。[2]在变法修律过程中，一方面，大量新律体现了中西法律文化的融合。如《法院编制法》，模范西方列强，立足审判独立；《大清新刑律草案》则完全采用西方刑法的体例，分总则、分则，总则为纲领，分则为具体事例，并在内容上也作了重大变革。但另一方面，对传统法律文化的固守与眷恋，又使修律过程及新律的内容处处留有传统的痕迹。晚清修律在规定“参考古今，博稽中外”，“专以模范列强为宗旨”的具体方针的同时，又规定“旧律义关伦常诸条，不可率行变革”，也即所谓“中体西用。”这种态度从根本上决定了晚清法制变革的不彻底性。如修律过程中长达10年左右（1902—1911）的“礼法之争”，实质上就是两大文化的直接交锋。在这场交锋中，围绕《大清新刑律》等新式法典的修订，是继续以法典化了的“纲常名教”等礼教原则还是以西方法理学原则作为修律的指导思想，以沈家本为代表的“法理派”与以张之洞、劳乃宣为代表的“礼教派”展开了激烈争执。结果是清廷袒护了礼教派的意见，声称三纲五常“实为数千年相传之国粹，立国之大本。凡我旧律义关伦常诸条，不可率行变革，庶以维天理民彝于不敝。”④对此，沈家本只好退让，同意在新刑律正文后加《附则》五条，规定“凡中国人犯以上各罪，仍按旧律惩处”。
可见，近代以来，传统的法律观念在逐渐发生变化。但与此同时，礼教派顽固势力的强大，沈家本等变法派人物背负固有法文化的累累包袱也使他们难以起步。在西法的冲击面前，修律者一方面致力于学习和引进先进的法律原则、法律术语等具体内容，另一方面又难以舍弃传统的法文化，试图从固有法文化中寻找足以与工业文明和法治文明相抗衡的东西。对西方法律文化和中国传统法律文化的这种既革新又恋旧的矛盾心理，使其终未能完成扬弃固有法文化，建设真正法治文化的任务。
2、观念性法律文化与制度性法律文化的分离与脱节。法律文化既以深层的传统积累潜移默化地影响人的法律生活，也以表层的规范、设施等形式为人所感知。晚清修律以后，中国传统法律文化结构发生了历史性的变化，形成了以公法与私法为主体的新的法律架构，中国法律制度的外部形式已经初步完成了向西方法制的转型。但与此同时，传统法律文化中蕴含的价值观念却没有得到现代意义的顺利转换，反而处处体现不同法律文化之间的冲突和妥协。如《大清民律草案》一方面广泛吸收了大陆法系民法的主要精神，另一方面却又把中国传统的礼教民俗作为厘定亲属法编的主要依据，明确规定“家族统摄于家长”、“家属尊卑之分以亲等及其长幼为序”，从而强化了封建家长制；在程序法方面，清政府唯一正式公布并要求实施的具有近代诉讼法性质的《各级审判厅试办章程》，将审判、陪审、律师辩护与、控告申诉等一套西方诉讼制度融合到中国诉讼的传统制度之中，形成中西合璧的格局。然而，由于未注意法律价值的同步建构，这种格局实际上貌合神离，各地官府依然我行我素，并未遵照章程行事[2].传统的影响是顽强而坚韧的，西方法制输入以后，往往扭曲、变形，法律的形式与精神之间呈现出分裂、背离的状态，这是中国前期法制现代化过程中的一个普遍现象。
由此可见，晚清法制变革侧重了法律规范的移植（当然也有较多不足），而对隐藏在法律背后的价值观念明显重视不够，观念性法律文化与制度性法律文化经常呈现分离和脱节状态，使清末引进的西方法律制度，始终无法和中国社会真正水融，法律和社会从来没有找到一个真正的切合点，纸面上的法律与社会生活中的“法”严重割裂，最终导致法制发展的畸形与缓慢。
3、与外部条件的关系——经济环境与政治环境的缺失。法律文化作为上层建筑，是由一定的物质生活条件所决定的。同时，它与政治等其他上层建筑有着十分密切的联系。在古代中国，自然经济在社会经济结构中居于支配地位，统治者执行“重农抑商”的经济政策。与此相适应，与商品经济密切联系、张扬个体权利的私法文化很不发达，而以权力为中心的公法文化相对发达。鸦片战争以后，外国资本主义广泛深入中国市场，使民族经济遭到了新的巨大的压力，日益动摇着传统的社会经济结构，封建自然经济开始解体，新的经济结构开始形成。在这样的经济环境下，传统法律文化存在着一个自身如何适应新的经济条件的问题。“在这里，实际上隐含着一个很深刻的思想，即：中国法制的变革，必须建筑在商品经济的浑厚基础之上。这是中国法制变革的最为持久、强大的力量”[4].而从政治上看，变革一方面是因为列强为实现其进一步经济掠夺的需要，把改良法治作为其放弃治外法权的前提；另一方面则是资产阶级改良派和革命派的推动。孙中山领导的资产阶级民主运动的蓬勃兴起，义和团运动的沉重打击，资产阶级立宪派的极力敦促，八国联军的入侵北京，迫使清政府宣布“仿行”，企图以君主立宪缓解各种日益激化的矛盾。由此而制定颁行的一系法律制度，即是采取的重要方法之一。纵观清末法制的演变，不难看出，列强的侵略和压迫是导致这一演变的重要因素。
因此，真正法治的建立，应该是社会经济、政治等多方面综合发展的顺理成章的结果，而非外力的强制所能达成的。商品经济的形成和资产阶级政治制度的确立实现了西方法律文化的近代化，市场经济和资本主义民主政治的发展又实现了西方法律文化的现代化，这也符合马克思主义关于经济基础决定上层建筑的基本原理。晚清时期，中国从西方移植的法律、法规规模巨大，但这些法律法规到了中国就会变样走形，很重要的一个方面，就是当时的中国缺乏生长这种法律、法规的经济和政治根基。
三、晚清法制变革对现代法律文化建设的几点启示
（一）正确对待中西法律文化
法律文化具有开放性、继承性和互融性。晚清法制变革的经验教训告诉我们，现代法制建设，必须首先解决对中国传统法律文化和西方法律文化的基本态度问题。在此前提下，才有可能实现法律观念、法律规范、法律设施和法律艺术诸层面的现代转型。
1、以开放意识和批判意识面对西方法律文化。一方面要注重法律文化的开放性，注重在与外族法律文化的交流中，吸取营养，充实自身，并由此得到发展。我国是一个法治后进型国家，我们曾经拥有的历史久远的中华法系，远远不足以构成支持现代法治运作的资源。而西方国家在上百年的法治实践中积累了关于法治的比较完整的知识和体系。同时，我们所要制定的有关市场经济的法律法规，本质上是现代市场交易的规则，在这些规则背后起作用的是现代市场经济共同的客观规律。这就决定了我们不仅有可能而且必须吸收和借鉴国外的立法经验。尤其在当今全球经济一体化的大背景下，更应以一种开放、平等的态度，大胆借鉴西方国家的成功经验和优秀成果，使我国的法律文化建设符合世界法律文化发展的潮流和特征。另一方面，还应以批判意识对待西方法律文化。西方资本主义法律文化从总体上集中表现了资本主义社会物质文明、制度文明、精神文明的发展水平，但它同时也有着自身的历史局限性。因此，必须从实际出发，根据现实需要引进西方法律文化，建构中国特色的现代法律文化。
2、以“扬弃”的态度面对中国传统法律文化。法律文化的发展具有历史延续性。对待中国传统法律文化，应该坚持历史的、冷静的分析，从总体上和根本精神上对中国传统法律文化进行梳理，取其精华，去其糟粕。尽管我们从感情上不愿意否定传统，但是，历史证明，中国传统法律文化按照自身的发展逻辑，很难创造出现代民主与法治。因此，我们不能让传统法律文化的糟粕成为现代法制建设的桎梏。但是，我们可以把中国传统文化中的许多积极因素整合到中国社会的新文化之中。从这个意义上说，这也是对传统法律文化进行创新和转化的一个过程。
（二）注重制度性法律文化和观念性法律文化的协调发展
分析晚清法制变革的过程可以看出，制度性法律文化和观念性法律文化的分离和脱节，会对一个社法律制度的实现带来很大困难。因此，当前的法律文化建设，一方面仍应继续重视制度性法律文化的设，要重视法律规范、法律制度的制定和建立，进一步完善社会主义市场经济的法律体系，体现立法公，实现法律制度的创新；要加大司法改革力度，完善执法制度，保证执法严格公正；要完善各类监督制，实现监督有效；要完善法律设施，规范司法机构的职能，促进制度性法律文化的进一步发展。另一方，更应高度重视观念性法律文化的建设，要通过开展全民性的法律知识教育和法治宣传，普及法律知，通过大力弘扬和传播现代民主法治精神，增强全社会的法制观念，强化法律意识。同时，法律的制订更加充分体现“以人为本”的精神，使制度更关心人、贴近人，实现制度与观念的协调发展。
（三）实现法律文化与经济、政治的良性互动
首先，市场经济是实现法律文化现代转型的根本途径。历史已经证明，自给自足的自然经济形态只能产生与之相适应的传统法律文化，要建设当代中国法律文化，就要促使社会主义市场经济的进一步确立和完善。市场经济对于推动法律文化现代转型的根本点，就在于它创造了现代法律文化赖以存在的社会土壤。其次，民主政治是实现法律文化现代转型的重要保障。早在上世纪80年代初，邓小平同志就提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法治，必须使民主制度化、法制化。在当前的时代背景下，中国共产党注重加强自身建设，提出“三个代表”重要思想和建立政治文明、物质文明和精神文明协调发展、建设和谐社会的重要理论，为实现法律文化的现代转型准备了领导力量和社会基础；而“依法行政”思想的落实，也为形成现代化的法治环境创造了良好的氛围。同时，广大民众广泛参与基层政权民主建设，将有利于唤起民众的主体意识和法律意识。总之，落实依法治国方略，建设社会主义法治国家，将是中国走向法治的一条最直接、最具体的必由之路。
以史为鉴，可以知兴替。晚清法制变革至今，历史的车轮又驶过了一个世纪。与当时相比，今日中国的法制建设的内容和环境已经发生了很大变化。但是，晚清法制变革留给我们的以上几点启示，对解决中国法律文化所面临的理论问题和现实问题，都具有现实意义。但愿我们在“摸着石子过河”的时候，晚清法制变革的经验教训能成为一个有益的参照。
注释：
[1]刘作翔。法律文化理论[M].北京：商务印书馆，2001.
[2]张晋藩。中国法律的传统与近代转型[M].北京：法律出版社，1997.
[3]梁治平。寻求自然秩序中的和谐[M].北京：中国政法大学出版社，1997.
[4]公丕祥。法制现代化的理论逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
①朱寿彭：《光绪朝东华录》第5册，中华书局1984年版，总第4864页。
②王申，《法律文化层次论》，《学习与探索》，2004年第5期。
关键词：行政规划；法律性质；法律效果
Abstract:Thecompetingtheoriesofthelegalnatureofadministrativeplanningcoverthemono-naturedoctrineandthemulti-naturedoctrine,bothofwhichhavetheirmeritsaswellasdemerits.Administrativeplanningpersedoesnotimplypracticallyincurring,alteringorfulfillingrightorobligation.Traditionally,itisthoughtthatonlywithafterwardoperationscanrightandobligationbeputintopractice,andlegaleffectishardlytheinherentpurposeofplanning.However,suchanotionshouldbeputundersuspicion.Indeed,itmaywellbethatimpactandrestrictionistheeffectsoughtbyadministrativeagencies.Further,somepartialandspecificmandatoryplanningischaracterizedby“directness”and“necessity”andshouldbeheldtohaveimmediatelegaleffects.Administrativeplanningmayleadtodistinctadministrativeactandfactualact,eachofwhichhasitsrespectivefeatures.Astothenotionof“planningdeterminesprocedure,”onemayfindmanyfallacies.Planningandthedecisiontohaveaplanningaretwoseparatebehaviors.Thenatureofplanningisdecidedonlybyitsowncontentsandfactorsanditisanerrortoassumethatitisdecidedbythedecisiontohaveaplanning.Thesolutionofthedisputeonaspecificmandatoryplanningshouldcenteronplanningitselfratherthanbehaviorsthereaftersoastosettletheproblemasearlyaspossible.
KeyWords:administrativeplanning;legalnature;legaleffect
“规划（Planning）无疑已经成为正在膨胀的行政国家的一部分”［1］。伴随着行政规划的广泛运用和对人们权益影响的日益加大，行政法学对其进行的研究也逐渐升温，而行政规划的法律性质成为首当其冲的基础性问题。近日拜读了王青斌先生的论文《论行政规划的法律性质》（以下简称《王文》），该文的结论认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能够产生的法律效果”，在法律没有规定“确定规划裁决”的情况下，“行政规划只能被认定为行政事实行为”［2］。这一结论是值得商榷的，原因就在于得出结论的逻辑推理前提是不成立的。有鉴于此，本文就行政规划的法律性质谈一些浅见，以求教于法学同仁。
一、研究行政规划法律性质的意义
研究行政规划的法律性质有着重要的法律意义，主要体现在三个方面：
一是有利于行政规划在行政行为体系中的准确定位。法律性质可以说是一种法律身份，目的是对行为和事物等在法律上进行科学、准确的定位。由于现代国家的行政任务繁重，行政行为的方式也是多种多样的，因此形成了一个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大，却是杂而不乱，究其原因就是在公法秩序中，每一种行政活动的方式都建构起了自己的行为体系，如行政立法、处罚、许可、契约，甚至包括某些权力意味浓厚的事实行为莫不如此。从根本上讲，也就是这些行为被赋予了适当的法律性质。行政规划是行政机关频繁采用的活动方式之一，因此明确其在行为体系中的位置，是十分必要的，否则，很可能造成体系的混乱和无序，并进而影响行政规划一系列后续问题在法律上的认定和处理。
二是有利于与行政规划有关的法律制度的建构，进而为规划内容的合法性、科学性以及规划争议的解决寻求一种有效的路径。行政规划法律制度的建构是与其法律性质密切相关的，正确的把握其法律性质，是建构良性的、适当的法律制度的基础之一。如程序方面，不同性质的规划就会有不同的程序规定，哪些规划要经过批准程序，哪些规划不必经过批准程序，法律往往会根据其不同的性质做出选择。规划相对人的法律救济路径，包括复议和诉讼，也取决于行政规划的法律性质。若规划构成了具体行政行为则可对其提起行政复议或诉讼，否则，不会被受理。这为规划争议的解决指出了一条可能的制度管道，尤其是在我国城市规划拆迁纠纷不断的情况下，如果可以直接针对规划本身进行复议和诉讼，那么就会从根本上改变传统上只能针对根据规划而做出的后续具体行政行为进行复议和诉讼的做法，从而有效避免损失的扩大和矛盾的激化。
三是有利于行政法学对行政规划理论研究的深入进行和理论体系的完善。对于行政规划法律性质的研究，有助于回答一些长期困扰理论界的问题，如行政规划应不应该纳入行政法学研究的范围？在行政法学体系中它应该处于一种什么位置？行政规划是否有直接的法律效果？行政规划是属于行政行为还是事实行为？能不能针对规划本身提起复议或诉讼？等等。可以说行政规划的法律性质是寻找理论突破路径的一个探路石。由此也可以理解为什么在国外和我台湾地区每次直接针对规划的诉讼中一旦判决对规划性质进行了认定都能掀起一次理论研究的波澜，人们总是希望能够借助于实践的力量为规划性质的研究寻求一个平台，以
克服理论研究自身的局限，从而把有关行政规划的理论研究推向一个新的高度。
二、行政规划法律性质理论上的争论与评析
行政规划的样态纷繁复杂，客观上也为其法律性质的把握提出了较高的理论和技术上的要求，不仅要包容所有的行政规划，又要力争为实践尽可能的提供理论支持。于是人们进行着种种的尝试，理论上的论争也在所难免。目前的观点：可分为单一性质说与非单一性质说。以下分别评述。
（一）对单一性质说的质疑
单一性质说的核心是尝试以一种单一的性质来概括所有的行政规划，因此，这种情况下对于行政规划法律性质的界定本质上要求必须是一个具有包容性的概念。
单一性质说主要包括4种观点［3］：（1）法规命令说。这种观点认为，行政规划产生的法律效果，是针对不特定多数人的抽象效果，与法规命令所具有的效果相同，因此应被视为是法规命令。行政规划公布后，对于公民权利的限制和侵害，仅仅具有抽象的可能性，并非必然的要发生。要使这种可能性变为现实性，必须要依照规划的内容、方法、步骤或措施等由行政机关作出后续具体行政行为，抽象的法律效果才被具体化。（2）具体行政行为说。具体行政行为说的核心是认为行政规划是一种人数众多但特定或可得特定的具体行政行为。（3）执行规范说。这种观点认为行政规划不属于传统意义上的行政行为，而是一种新的行政活动方式，兼具法规命令和具体行政行为的双重性质。行政规划具有规范秩序形成的作用，但是规划对于后续执行行为的效果预为直接且拘束性的确定，因此规划又并非是纯粹的法规命令。执行行为在实质上已经丧失了独立存在的意义。（4）规划行为说。该观点同样认为行政规划是一种全新的行政活动方式。行政规划以一般人为对象，关系到超个人的一般公共秩序，从这一意义上说类似于立法行为。但是，由规划产生的权利限制等效果却不是抽象的，远比法令的效果具体而强烈，从这一意义上，又不如说类似于行政行为［4］。可以称之为“规划行为”。需要说明的是“执行规范说”和“规划行为说”关注的重点是不一样的，前者关注后续行为必然发生的执行作用，后者更关注规划本身的作用。
这4种观点可以以现有行政法的理论体系为坐标将它们分为两类：一类是体系内的观点；一类是体系外的观点。前者包括法规命令说和具体行政行为说，这两种观点均企图把行政规划纳入传统的行政行为体系之中，以现有的行政法学理论来解释规划的法律性质；后者包括执行规范说和规划行为说，二者都跳出了现有行政法的理论体系，以一种全新的理论来解释规划的性质。
单一性质说面临着以下的挑战：
首先，在理论上难以达到逻辑上的周延，在实践中不可避免的存在理论覆盖的空白和漏洞。行政规划的样态复杂多样，数量繁多，而且其法律效果亦难以统一，因此现有的任何一种行政行为类型都难以包容所有的规划。这点在法规命令说与具体行政行为说中表现得最为明显。根据传统行政行为的定义来分析，各种各样不同的行政规划中既有法规命令，也有具体行政行为，而且还存在事实行为，把其完全归为二者中的某一种显然难以从理论上解释清楚。
第二，行政规划单一的法律性质必然会影响与现有法律制度的衔接。如法规命令说和具体行政行为说认为所有形态的行政规划都单一的构成法规命令或具体行政行为显然与现有的制度如程序制度和诉讼制度等难以契合，因为现有的行政立法和具体行政行为程序制度显然不适用于所有行政规划，诉讼制度同样如此。至于执行规范说和规划行为说这二种现有理论体系外的观点，遇到的问题就会更为严重，因为现有的法律制度如行政复议和诉讼制度等是以传统的行政行为体系为基础所建立的，也就是说现行的制度只与传统的行政行为内容相配套，因此把行政规划视为一种新的行政行为类型，必然为现有的法律制度所排斥。
第三，执行规范说和规划行为说的观点，在理论体系上存在着缺陷。二者不仅缺乏实践的支撑，而且缺乏充分而严密的论证基础与过程。正如有的人所认为的那样，执行规范说及规划行为说“尝试将行政计划之法律概念独立于传统行政行为之外，唯未能详确叙述行政计划特殊的性质及有何不同于传统行政行为之内容，均有其缺点。”［5］
（二）非单一性质说的优势与不足
面对形式多样的行政规划，多数人认为无法用单一的法律性质来进行概括，不同的规划法律形态各异而具有不同的法律属性。以德国、日本和我国台湾地区为例，通常认为行政规划的法律性质可以是：法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则和事实行为［6］。
和单一性质说相比较，非单一性质说凸现了两个方面的特征：
一是非单一性质说完全回归到了传统的法学理论体系内来阐释行政规划的法律性质，以便找到其位置和坐标。回归传统理论体系讨论问题的一个最大的益处是可以使所研究的问题获得强大的理论支撑。任何结论不应是空中楼阁，应有坚实的理论基础，不经过充分的理论论证，就不可能达至成功。以现有的行政行为理论为依归，非单一性质说显然可以更好地避免在理论基础上可能遇到的质疑。
二是在制度层面上更具有操作性，由于法律性质是多样性的，可以有效地避免在界定规划时可能在逻辑上产生的周延问题。应当充分的保障各种样态行政规划都能找到其自身的位置，无论它是法律行为，还是事实行为。非单一性质说的最大的便利就在于可以有效地与现有的法律制度进行衔接，尤其是与现有的诉讼制度的对接。行政诉讼的受案范围就是根据传统的行政行为的类型而设计的，对哪些行政行为可以提讼，哪些不可以，都有明确的界分。如果可以准确地定位行政规划的法律性质，使各种行政规划和相应的行政行为类型相对应，那么对其有关的各种制度障碍如司法审查等基本上就可以迎刃而解。
然而根据现有的非单一性质说的观点，在理论上仍然会产生一定的问题。最为明显的就是容易造成一个错觉，即把某些规划完全等同于法律、法规、规章和行政规范性文件，甚至会使行政规划失去了独立存在的意义。如有的规划要由国家民意代表机关或地方民意代表机关审批，取得了法律、地方性法规的形式，若把他们视为是法律、地方性法规的话，则成为了立法行为，不再具有行政行为的属性。但是从实质意义上分析，这类规划虽然具有法律、地方性法规的形式，但是并不能算是一种立“法”行为。因为这种规划和法还有很大的区别的，其表现在以下4个方面：一是法律、法规的效力可以针对不同的对象反复地适用，非因客观情势的变化而被修改或废止，理论上可以永久的存在，而规划的效力存续一般有明确的期限，并非可以永久的反复适用；二是规划的制定和通过并不完全适用立法的程序；三是法是针对不特定多数人的，而有些规划却是针对特定的对象；四是一般法律的规范构造采用的是“要件——效果”程式，目的是为人们提供行为模式，而规划规范构造是“目的——手段”模式，并不为人们提供行为模式，而是绘就未来的目标蓝图。因此，此类规划与立法有本质的不同，虽然经过了民意代表机关的批准，但是并不是真正意义上的立法，可以把其看作是一种特殊的行政行为。以预算为例，在实践中就曾经对其进行过这样的界定，认为它是一种行政行为而不是立法行为。如我国台湾地区“司法院”大法官《释字第391号解释的理由说明书》中就认为：“预算案、法律案尚有一项本质上之区别，即法律系对不特定人（包括政府机关、一般人民）之权利义务所作之抽象规定，并可无限制的反复产生其规范效力，预算案系以具体数字记载政府机关维持其正常运作及执行各项施政计划所需之经费，每一年度实施一次即失其效力，两者规定之内容、拘束之对象及持续性完全不同，预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。”［7］有的人称之为“特别法律”［8］。有人表述的更为明确，认为预算虽以法律形式出现，但仅具有“法律的形式”，而没有规制人们权利义务的法规范内容。因而仅仅是“形式的法律”，而非“实质的法律”［9］。人们倾向于把预算排除在抽象的规范之外［10］。因此，预算在性质上可以看作是一种具有法律、地方性法规形式的行政行为。行政规划和行政法规、规章以及其他行政规范性文件的区别类似于和法律、地方性法规的区别，主要表现在效力存续、适用程序、针对对象以及规范构造的不同等。因此，基于以上的理由，虽然有部分规划在形式上会以法律、法规、规章或其他规范性文件的方式表现出来，但是并不能在它们之间划等号。
然而，无论是单一性质说还是非单一性质说都没有明确回答一个最基本的问题，即行政规划作为设定未来目标的蓝图，并不现实地产生、变更或消灭相对人的权利义务，是否有法律效果存在？这是区分行政行为和事实行为的最重要标准。假如有法律效果的话，能否有直接的法律效果，进而构成具体行政行为？这关系到行政规划是否能为现有的行政行为理论吸纳，并进而适用于现有的各项行政法律制度等基本的问题。
三、行政行为抑或事实行为？
根据单一性质说中的执行规范说和规划行为说，行政规划被认为是一种全新的特殊的法律的制度安排，现有的行政行为理论并不能将其吸纳。下面对此展开论述。
通说认为，行政行为是行政主体为实现行政管理的目标而行使行政权力，对外作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为需要具备以下4个方面的要素：一是主体因素。行政行为是行政主体的行为；二是权力要素。行政行为必须是行使行政权的行为；三是法律效果要素。即行政行为必须产生法律效果，即以设定、变更或消灭相对人的权利义务为目的。四是目标要素。行政行为的目的在于实现国家行政管理的目标。在关于行政规划法律性质的探讨中，以上四个要素中，最容易引起争论的就是有关法律效果要素。人们传统上一般认为，行政规划是对未来事项的设定，是一个对于未来目标的蓝图，对于相对人权利义务的设定、变更和消灭只有在未来通过后续行政行为的实施才能实现，并不现实的发生作用，因此行政规划本身并不具有法律效果，人们只能针对根据行政规划而做出的后续具体行政行为如行政征用、行政强制、行政许可等提起复议和诉讼。然而，近年来，理论和实务不断地对以上传统的认识提出质疑，认为规划虽然具有未来性，但并不能因此就认定某些强制性行政规划就不具有法律效果，因为某些强制性规划会对人们的权利义务或利益造成影响和限制，这种影响和限制足以具有权益侵害性，“将所谓对于国民权利之影响，作狭义的解释，倾向于只有权利之得、丧或消灭，才称为‘权利变动’。单纯之权利限制，不能称为‘变动’。……不能自由行使自己的权利，又怎能不认为是具体的权利侵害。……如单纯将权利限制的效果除外是有疑问的。可知计划的权利限制效果，事实上应是具备了权利侵害性。”［11］上述强制性规划的影响和限制并非完全是附随效果，而是行政机关行使行政目的所追求的结果之一，在这一点上与不以法律效果实现为目的的行政事实行为有显著的区别。当然，非强制性规划并不产生上述影响和限制的效果，下文将进行说明。
强制性规划可以分为针对不特定多数人的强制性规划和对象特定的强制性规划，下面分就它们的法律效果另予以说明：
对于针对不特定多数人发生作用的强制性规划而言，虽然会对相对人产生影响和限制的法律效果，但是它是一种间接的法律效果。以综合性城市规划为例，虽然它是强制性规划，但是其对未来目标的设定非常概括和抽象。拘束力主要是针对行政机关的，对于相对人的法律效果是间接的，应该把其视为抽象行政行为。
在理论和实务中争议最大的是某些对象特定的强制性规划是否具有直接的法律效果，进而构成具体行政行为。
在司法案例中，既有肯定结论，也有否定的结论。如在日本最高法院判决的“东京事业规划案”中，经合议庭审理，以8名法官赞成5名法官反对而最终通过的判决理由对此持否定的态度。判决书中认为细部事业规划公告后，对于区域内土地、建筑物所有人和租赁权人造成的权利限制，只是法律所赋予的伴随事业规划公告的附随效果，并不构成使土地建筑物所有人或租赁权人的权利发生变动的具体行政行为。但是值得注意的是在5名法官的反对意见中，提出了与此针锋相对的结论，认为事业规划公告本身会对规划区域内的土地和建筑物所有人或租赁人的权利造成限制，而且权利义务关系的内容会随着后续行政行为的进行，而面临着具体化和现实化的危险。行政机关具有使事业规划发生法律效果的意图，并且在这种意图的驱使下，才会公布规划的内容，因此事业规划在公告后，已经具备了针对特定人的具体行政行为的法律性质，应该视为是一种具体行政行为［12］。日本也有案例最终做出了肯定的结论，如在日本最高法院判决“大阪市街地再开发事业规划案”中，一审法院认为该计划不具确定的法律效果，不构成具体行政行为。二审法院认为规划直接对规划区域内土地和建筑物的所有人权利和义务造成了干涉，属于具体行政行为。最终，最高法院认为再开发事业规划在决定公告后，施行区域内的土地和建筑物所有人的法律地位将受到直接的影响，应认为已经符合行政诉讼对象的“处分”性质［13］。在我国台湾地区也有类似的案例做出了肯定的结论。如我国台湾地区“司法院”大法官会议曾经针对一起直接诉请都市变更计划违法的行政诉讼案件做出的《释字第156号解释》认为：“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提愿或行政诉讼以资救济……”［14］。
那么，如何从理论上理解这一问题呢？我们在谈到具体行政行为时，一般注重强调其可以对外产生“直接的法律效果”。如我国台湾地区的“行政程序法”第92条第一款规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。”那么，“直接发生法律效果”的含义是什么呢？它实际上包括两个方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已经说过，对相对人的权利义务或法律上的利益进行限制和影响也是行政规划机关追求的目的之一，而不仅仅是规划公告后的附随效果。需要注意的是人们出于对权利义务的关注，往往会忽视对于法律上利益的影响和限制，这也是直接法律效果的一种重要的表现形式。权利相对于利益来讲是较为狭窄的一个概念。“直接发生法律效果，应包括对‘法律上利益’发生影响之情形在内。”［15］对于事项比较具体的细部规划，如特定区域的空间规划和专项规划等而言，因为这些规划针对的对象是特定的，而且其规划的目标蓝图非常的具体，由于其强制的拘束力，在规划规定的时间内，后续行为是必然会发生的，而且规划目标蓝图和后续行为已经成为一个前后连接，不可分割的整体，在这种情况下，从某种意义上说后续行为已经失去了独立存在的意义。虽然从表面上看，行政规划对于公民权利义务的设定仅具有未来可能性，但是会对相对人的权益造成强烈的影响和限制，足以恶化相对人的权利状态。因此可以说，这种影响和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具体的城市规划为例，一经公布后，土地上原有土地建筑物，除准修缮外，不得增建或改建，如被指定为公共设施保留地，则不得为妨碍指定目的的使用，因此不能不说已经直接限制了一定区域内人们的权利、利益和增加了其负担［16］。已经具有了事件具体性，应被视为具体行为［17］。在日本理论界，也有越来越多的意见认为对于特定人的权益发生直接具体影响的具体行政计划，形式上虽属“超个别”的一般行为，但亦应承认其“行政处分”的性质［18］。笔者认为，肯定这类行政规划具体行政行为的属性，更有利于利害关系人的权利保障，也比较符合现代社会保障公民人权的理念，因为可以及时地给予利害关系人提供救济。若一定要等到依据规划而做出的后续行为发生后，才给予公民复议或诉讼的机会，显然不利于权利救济的及时性，甚至有时由于已经形成既成事实而使救济的意义大打折扣。
非强制性规划虽然也会产生一定的影响，但是这种“影响”是普通意义上的理解，而非法律上对权利义务或利益的影响，与强制性规划的“影响和限制”在性质上是完全不一样的。因为非强制性规划的实现需要相对人的自愿配合，它本身不足以导致后续行政行为的必然发生，不足以导致相对人权利状态的恶化和改变，行政规划机关也不追求这种效果，它并不以产生法律约束力和实现某种法律效果为目的，因此，它们属于传统上的行政事实行为。
四、行政规划性质取决于“确定规划裁决”性质之谬
《王文》的最终结论“行政规划只能被认定为行政事实行为”实际上基于两个前提推论，第一个就是认为“行政规划的性质取决于两个因素：一是行政规划通过何种形式确定；二是‘确定规划’的性质。”该文认为“并非所有的行政规划均采用‘裁决’的方式予以确定。在我国，很多行政规划并没有经过裁决，实际上行政规划一经拟定就告完成，并不经过‘裁决’，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成，在此情况下的‘行政规划确定’并不具有权利处理性，就不应认定是具体行政行为。”因此，在排除所有非经“裁决”方式而确定的规划具有具体行政行为属性的情况下，就得出了第二个也是对最终结论有决定性意义的推论认为“具有什么法律效果就成为判断行为性质的核心要素。行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定了。”
法律效果是判断行为性质的核心要素，这一点笔者是没有异议的，而且前文笔者对此也有论述。问题的关键是两个前提性推论是否成立。
1.第一个推论是否成立？
首先，看第一个因素，行政规划的性质取决于“行政规划通过何种形式确定”是否成立？行政规划的确定方式并不影响规划的对外法律效果，只是一个影响规划成立或生效的条件。规划确定的方式是多样的，包括拟定机关自行确定，经过上级机关或民意代表机关批准确定，在德国和我国台湾地区某些规划还可以通过确定规划裁决确定。需要注意的一点时，在《王文》中和我们目前学界关于行政规划的研究中，常常有意无意的把我们通常理解的“规划确定”和德国及我国台湾地区规划确定程序中的“规划确定”混淆，进而把上级机关的批准（裁决）等同于计划确定裁决，这是不妥的。德国和我国台湾地区的“规划确定程序”是一个有着特定含义的法律制度，考其本意，是指若制定行政规划经一定的程序，比如依序经过拟定规划、公开规划、听证、审议后始为确定的，该程序之整体称为“行政规划确定程序”［19］。“若更以严谨的意义言之，此种程序亦即是一种确定计划主体和计划所涉及之相关人间法律关系，并产生行政机关间集中事权效果的一种行政程序。”［20］“集中事权”是“规划确定程序”和一般行政规划程序之间最重要的区别之一，指在经过听证或其他方式征求有关行政机关的意见后，经过确定规划裁决核准的规划，在以后的规划实施和采取必要措施时，即使应该得到其他行政机关的核准或同意，也可得免除。若不能集中事权，即使规划要经过上级行政机关批准确定，也不能成为是“规划确定程序”。具有形成效果、批准效果和集中事权效果的规划确定裁决是专门针对德国和我国台湾地区的“规划确定程序”而言的。我们通常理解的“规划确定”既可能是拟定行政机关自身确定，也可能是上级机关甚至民意代表机关确定，但是与“规划确定程序”中的确定有根本的区别。世界上除了德国和我国台湾地区没有任何一个国家或地区确立了“规划确定程序”。后来日本和韩国在制定《行政程序法》时曾经打算引入该制度，但经过考量最终放弃［21］。应该明确的是即使在德国和我国台湾地区有规划确定程序，也并非是所有的规划都要经过确定规划裁决，根据他们现行《行政程序法》的规定，规划确定程序仅仅适用于具体的空间规划和土地规划。但是除这些规划之外，在德国和台湾地区还有大量的不经过规划确定程序而的规划存在，“如计划之事务，并非处理具体事件之专案规划，而是就一个地区内多数不同事务之整盘规划，如都市计划之类，或者计划之内容并非直接涉及人民之权利或义务，如提供经济资讯、政策取向及发展预测之经济计划，或政府编列之年度预算等，则不适用此种计划确定程序。”［22］能说这些规划都没有法律效果么？显然是不行的。《王文》为引出第二个因素，把未经过“裁决”确定的所有规划都排除在具体行政行为之外，理由是规划未经过“裁决”确定，行政规划的确定和拟定机关之间的区分不明显，在此情况下“行政规划确定”不具有权利处分性。这个理由显然也是不成立的，无论确定和拟定规划的区分是不是明显，都会对规划的内容进行确认，从而使行政规划成立和生效。无论行政规划通过何种形式确定，无论是行政机关自行制定后确定对外公布，还是经过上级机关批准后公布，抑或象德国和我国台湾地区那样经过规划确定裁决后对外公布，都不会对规划自身对外法律效果产生根本性的影响，行政规划的法律效果由其自身内容决定，而不可能由确定其成立和生效的方式决定。
其次，看第二个因素，行政规划的性质取决于“‘确定规划’的性质”是否成立？从上下文来看，该文是把“确定规划”视为和德国及我国台湾地区“确定规划裁决”完全等同的概念，并在结论中写明“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质。”那么，我们首先来看一下“规划确定裁决”的性质是什么？德国的实践和理论普遍认为“确定计划之裁决为一行政处分”［23］裁决的相对人包括规划拟定机关、集中事权涉及到的机关、对规划内容提出异议的人以及受到规划影响而参加到规划确定程序中的人等，他们分别享有裁决赋予的不同权利，承担裁决规定的不同义务。这些相对人是特定的，确定规划裁决属于具体行政行为，相对人对其不服可以提起行政诉讼。由此可见，行政规划和确定规划裁决是属于两个不同的行为，那么一个行为的性质要由另一个的独立的具体行政行为的性质来决定，从法理上是难以证成的，行为自身的性质要取决于自身的内容和要素。
2.第二个推论是否成立？
第二个推论认为“行政规划的性质，也就由‘确定规划’具有的法律效果所决定”。下面分析一下其存在的问题。《王文》认为“行政规划的性质取决于‘确定规划裁决’的性质，而‘确定规划裁决’性质取决于其能产生的法律效果。”“确定规划裁决”性质取决于其自身能产生的法律效果这一点是没有任何问题的，它自身的性质当然由其自身的法律效果决定。上文已经分析“确定规划裁决”是一种具体行政行为。它的法律效果主要有三种，即形成效果、批准效果（也称为核准或许可效果）和集中事权效果（也称为取代或权力集中效果）。《王文》进而在结论中认为“在我国，由于目前尚无相应的法律规范对行政规划的‘规划确定裁决’进行规定，因此，其能否产生‘权利形成效果’也是不确定的。因此，就目前而言，行政规划尚不能认定为是具体行政行为。”在以上的推理中明显存在着逻辑上和法理上的混乱。“权利形成效果”是“确定规划裁决”的法律效果，它具有权利处分性，能够决定“确定规划裁决”是具体行政行为是当然的。但是这不能证明或否定行政规划本身直接的法律效果，并进而能够成为或不能成为具体行政行为。否则就是张冠李戴。
首先，即使法律明确规定了确定规划裁决的“形成效果”，也不能证明行政规划就一定具有直接法律效果。虽然就像《王文》所认为的那样确定规划裁决“是对规划拟定机关与相对人之间的争议进行处理的‘裁决行为’，含有明显的权利处理性”，但这只是作为具体行政行为的规划确定裁决“形成效果”的具体体现，是对于同为相对人的“规划拟定机关”和“规划影响的人”之间未来规划关系的裁决，是规划确定裁决法律效果的内容。“裁决行为”的权利处理性是针对“规划拟定机关”和“规划影响的人”的，在这里“规划拟定机关”和“规划影响的人”都是规划确定裁决的相对人，前者并不是作为行政主体存在，对他们之间关系的形成效果只能证明规划可以成立，双方之间在规划成立后会形成规划关系，并不能就证明成立后的行政规划就一定会有直接的法律效果。比如说经过确定规划裁决确定的规划也可能是抽象行政行为或行政事实行为，并不因为确定规划裁决具有形成效果，就必然导致行政规划是具体行政行为。
其次，法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并非行政规划就不具有直接法律效果。法律没有规定确定规划裁决及其形成效果，并不能否定行政规划影响和限制相对人权益的法律效果存在，细部的、具体的强制性行政规划一经确定（如前所述，这种确定方式是多样的）并对外生效，这种直接法律效果就产生了。行政规划的性质只能由自身的法律效果来决定，显然不能有另外一个独立的具体行政行为——“确定规划裁决”的法律效果来决定。在实践上，也可以完全证伪这个结论。比如在日本并没有建立规划确定程序，法律也没有规定确定规划裁决及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本发生的案例所揭示的那样，实践中却有判决认定行政规划是具体行政行为，这显然是《王文》的理论所无法解释的。
因此，《王文》的结论认为“可以通过立法对行政规划的‘确定程序’及其法律效果加以规定，若如此，行政规划就可以被认定为是具体行政行为。否则，行政规划就只能被认定为行政事实行为，也不能被纳入行政诉讼的受案范围。”在逻辑上和法理上显然是不成立的。
五、结论
行政规划可以分为内部行政规划和外部行政规划，行政法关注的重点是外部行政规划。行政规划的法律性质具有多样性，可以把外部行政规划的法律性质分别界定如下：
以行政规划是否以产生某种特定的法律效果为目的，可以把其性质区分为：
（一）行政事实行为。不以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的非强制性行政规划，属于行政事实行为。
（二）行政行为，也称为行政法律行为。以产生特定的影响和限制相对人权益法律效果为目的的强制性行政规划，属于行政行为。
根据行政规划是否需要经过民意代表机关的批准，从而是否具有法律、地方性法规的形式为标准，可以把属于行政行为的行政规划性质分为：
1.具有法律、地方性法规形式的行政行为。由国家和地方民意代表机关批准的行政规划，具有法律、地方性法规的形式，但是由于效力存续期间、制定程序、规范构造以及适用对象等因素与法律、地方性法规并不相同，因此实质意义上仍然是行政行为，而不是立法行为，在性质上也可以称之为准法律性行政行为。这类规划主要包括国家和地方政府预算，以及国家和地方国民经济和社会发展规划等。
具有这种性质的规划由于要经过民意代表机关的批准，因此一定意义上具有了更多政治决策的成分在内，公民也不得对之寻求直接的法律救济，因此理论上可不必再作具体行为和抽象行为的区分。
2.一般意义上的行政行为。绝大多数的行政规划并不需要经过民意代表机关的批准，和一般的行政行为一样他们完全由行政机关制定和批准。需要说明的是，根据我国的法律规定，有些行政规划在报上一级行政机关批准之前会经过规划拟定机关同级人大常委会的审议，审议意见交规划拟定机关处理并和规划草案一起报送批准规划的上级行政机关，但仅仅是审议而不作批准，那么这时行政规划的法律效力仍然完全源于行政机关
（注：如我国《城乡规划法》第16条规定：“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。”。）
进一步讲，以行政规划是否针对特定的相对人作出，并是否产生直接法律效果为标准，可以把属于一般意义上行政行为的行政规划性质分为：
（1）抽象行政行为。针对不特定的相对人，并且不产生直接法律效果的强制性行政规划是抽象行政行为。
作为抽象行政行为的行政规划并不能与行政法规、规章和其他行政规范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存续一般有明确的期间；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；规范构造有明显的区别等等。
（2）具体行政行为。针对特定的相对人，并且产生直接法律效果的强制性行政规划是具体行政行为。
作为具体行政行为的行政规划和其他一般的具体行政行为相比较仍然有其特殊性，就是它产生的直接法律效果是对相对人的权益进行影响和限制，而后者则是产生、变更或消灭相对人的权利和义务。
根据传统的观点，行政规划需要通过后续行政行为才能使法律效果现实化，相对人只能针对后续行政行为而不能针对行政规划本身提起行政复议或诉讼。这种看法有改变的必要，对于构成具体行政行为的行政规划，应该纳入行政复议或诉讼的受案范围，将规划争议提前化解，而不必等到后续行为发生而致损失扩大时才针对后续行政行为着手解决，从而更有效保障相对人的权益。这一点对于我国城市化过程中因城市规划而引起的纠纷解决更有着现实的意义，因为如果相对人只能针对城市规划后续的行政征收、行政强制或行政补偿等提起复议或诉讼，往往会使相对人的财产如房屋等已经被损坏而无法恢复，从而会激化矛盾，目前，因房屋拆迁而引起的屡屡发生就是例证。在这种情况下，把争议解决的对象变为规划本身而不是规划实施中的后续行为应该是一个有效的解决路径之一。
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为此，作者提出了完善我国判例制度的要素。
1人类法律实践的规律性表现在法律样式上，即是以“立法至上”为理论支柱的“成文法”、以“司法至上”为理论支柱的“判例法”，和上述两者相结合的“混合法”，其代表便是英国法律传统、传统和中国法律传统。
2“成文法”的优点是统一和集中，便于理解和运用。其缺点是割裂了立法与司法间的内在联系，限制法官的主观能动精神，使法官形同一般官僚，成为依法操作的工匠。它既不可能包揽无余，又难以随机应变，其可比性不强。
3“判例法”的优点是详细具体，可比性强，易于随机应变。其缺点是过于庞杂，使人难以理解和运用。这一特点使法律失去民众的基础而成为法律专业人员的专用品。法官的优越地位使他能够选择他认为合适的判例，从而给法官的主观能动性留有大多的用武之地。
4“混合法”是这佯一种法律实践的样式：当成文法宜于社会生活时便运用成文法来裁决案件。当无成文法或现有成文法不宜于社会生活时便创制和适用判例。当立法时机成熟时将判例加工上升为成文法条。在成文法条后面附以若干判例（原始判例或经过加工的判例要旨）。“混合法”样式避免了“成文法”、“判例法”自身的缺欠而又集中了两者的长处，它体现了人类法律实践活动的内在规律性。
5中国法律传统的重要基石是“混合法”。古代先民从更为宏观的视野来认识法。古代的“法”字，正是法官决断争讼所形成的行为规范之义。古人既没有视法为神圣之物而顶礼膜拜，也没有轻视“判例法”的偏见。在“人”与“法”这个古老而普遍的法哲学命题上，古人的结论是“人法并行”，这就使“成文法”的权威——皇权，和“判例法”的精髓——法官的主观能动性，有机地结合在一起。
6中国的“混合法”是以“成文法”和“判例法”的相互结合和转化来实现的。在数千年的法律实践中，中国法律传统既经历了“判例法”时代（西周、春秋），即“议事以制”（选择合适的先例来断案），“不为刑辟”（不制定成文法典）；又经历了“成文法”时
代（战国、秦朝），即“诸产得宜，皆有法式”，“事皆决于法”。此后便是“混合法”时代（汉至清末），即“有法者以法行，无法者以类举”（苟子语，类即判例及判例所体现的原则）。
7在“混合法”中，“判例法”起着重要作用。从西汉的“春秋决狱”，“决事比”，晋朝的“法比都目”、辞讼比”，唐代的“法例”，宋元的“断例”，明清的“例”，及至民国初期大理院的判例，法官用创制和适用判例的方法弥补成文法典之不足，填充其空白，并用判例具体详细可比胜强之长，助成文法之短，并为成文立法创造了前提条件。
8“分成文法”和“判例法”本来是对立的东西。在中国的“混合法”时代，两者之所以能够相安无事、并行不悸，主要原因是：一，皇权至上的集权政体谐调两者的矛盾，使两者围饶皇权这一核心来运转；二，封建王朝地广人众，导致政治上的集权，而在法律上则是既需要集权又难于集权，其结果是既需要成文法典又需要各级法官（地方行政官吏兼理司法）因地因时制宜，在法律实践上实际上是“人法”并重、“君臣共治”；三，在法律观念上，古人没有只承认成文法而无视判例的偏见，加之，重要的判例常常经过朝廷的审核和御批，判例的价值反而高于成文法典。
9中国法律的近代化是在救亡图存的民族斗争中进行的，由于历史条件的限制，使得当时的法律家们不能全面地面向外国法律文化成果，从容不迫地加以评判和选择，从而使中国法律的近代化实际上成了“大陆成文法系化”。在“三权分立”、“司法机关不得染指立法事务”等理论的影响下，主持“清末修律”的法律家们在引进西方进步法律原理的同时，抛掉了中国固有的“判例法”（比附援引）传统，开启了向“大陆法系”（成文法）一边倒的风气。
10但是，法律传统是不能中断的。与清末法律家的愿望和设计相反，在民国初期，在封建法律不能用，清末移植的外国法律不便用的特殊社会条件下，大理院的法官们在“司法独立”的旗帜下勇敢地创制和适用判例，把“判例法”搞得有声有色。
11政府时期，“混合法”理论再度出现并影响着当时的法律实践活动。司法院长居正曾指出：成文法与判例只有形式之别而无本质的差异，中国历来就是判例法国家，与英美法系差不多。其间，编纂、研究判例、判例要旨、解释判例要旨的成果层出不穷，关于判例的效力和适用等，已有明文规定。
12新中国初期，在无成文法典的情况下，司法审判是在有关政策（民事政策、刑事政策）的指导下进行的。这就使得法官的主观能动性和判例发挥着实际的作用。1956年、1962年全国两次司法审判工作会议都强调：要注重编纂典型判例，经审定后发给各级法院比照援引。从而使“判例法”获得发展的机会。
13改革开放以后，中国迎来了法制建设的黄金时代。而法制的恢复与繁荣是以成文立法的加强为标志的。在短短的时期内，大量的成文法典、法规间世了，从而告别了“无法可依”的时代。但是，社会生活的复杂化和生活节奏的加快，暴露了“成文法”的固有缺欠。因为它既不可能包揽无遗，又不可能随机应变。1985年，最高人民法院公报开始刊登典型案例，这是一个伟大的选择和尝试。它向世人宣告：用判例来弥补成文法之不足是一个有效的方法。与此同时，法学界开始重视判例的研究，此间，不少学者提出在我国设立判例制度的主张。这一切活动，不论是立法司法，还是研究探讨，都自觉或不自觉地朝着共同的方向前进，这个方向就是中国固有的“混合法”。
14一个世纪以来，西方两大法系各自都发生了方向性的变革，它们打破自己传统理论的束缚，不断向对方靠拢。比较法学者清楚地发现了这一变革。但是，比较法学者的缺欠是草率地宣布中国法系为死亡的法系。事实上，中国法系或中国法律传统是由两大基因构成的：一是“集体本位”（与西方个人本位相对应），二是“混合法”（与西方两大法系相对应）。这两大基因至今未绝。可以说中国法律传统历经数千年一气呵成至今犹存。不仅如此，中国的“混合法”是中华民族聪明才智的结晶，也是人类法律实践活动内在规律性的反映。西方两大法系在法律样式（立法司法活动的基本工作方式）上的共同发展趋势是“混合法”。这种趋势与其说是向别人学习，不如说是自身发展的内在需要。在法律样式上可以说，世界的大趋势是走向东方，走向“混合法”。
15在今天的法制现代化建设中，我们既不应拒绝学习外国，又不应割裂历史传统，而应向规律学习。今天法制建设的使命之一是，自觉重构与完善“混合法”体制。完善“混合法”的关键是完善判例制度。这是需要一代甚至几代人为之奋斗的伟大目标。
