发布时间：2023-03-23 15:16:04
序言：写作是分享个人见解和探索未知领域的桥梁，我们为您精选了8篇的行政执法论文样本，期待这些样本能够为您提供丰富的参考和启发，请尽情阅读。
税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。
二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性
例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。
在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。
三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握
税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。
四、合理理解税务行政执法依据
法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。
例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。
五、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件
人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。
那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
六、细节决定成败
细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。
七、执法程序要合法
作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。
八、行必有法
过去大家都很注意：有法必依，执法必严，违法必究。那么在税务行政执法中还应当注意“行必有法”，也就是说每一项税务行政执法活动都应当找到法律依据。没有法律依据的税务行政行为都是越权行政，税务机关不得为之。因为税务行政权力是属于公权力，而公权力的特点即是法无明确规定不得为之。所以衡量某一税务行政执法活动是否有法律效力关键就看其是否有法律依据。
除以上八个方面以外，在税务行政执法中还应尽量规避可能出现的风险，如税务行政诉讼风险、执法工作难度风险和执法成本风险等。
关键词：税务；行政执法；税收征管法；自我保护
Abstract:Accordingtofrontofthelawtheeverybodyprincipleofequality,thetaxrevenuelawenforcementofficialsfirstshouldbeasocialperson,inthelawenforcementprocesssimilarlymuststrictlyaccordingtothelegalrulemanagement,andmustlearntoprotectoneself,soastoavoidpresentsthephenomenonwhichenforcesthelawbutbreakthelawoneself.
keyword:Taxaffairs;Administrativelawenforcement;TaxrevenueLawofLevyandManagement;Protectingoneself
前言
近年来，我国的税收法律体系不断建立和完善。但由于我国地域辽阔，情况复杂，所以目前的税收法律在税收实践工作中也暴露了一些问题，例如税收任务问题、法律规定含糊或不明确等等。那么作为税收行政执法人员在税收执法实践中遇到这些问题该怎么办？根据在法律面前人人平等的原则，税收执法人员首先应该是一个社会人，在执法的过程中同样也必须严格按照法律规定办事，并且要学会自我保护，免得出现执法犯法的现象。所以税务行政执法人员也应懂得自我保护，以适应日益复杂的税收检查工作环境。那么税务行政执法人员应当如何实现自我保护呢，笔者认为，税务执法人员应当从如下几个方面做起。
一、多掌握相关的法律知识，以增强对税收执法法律依据的理解
税务行政执法的依据是税收法律，税收法律不是一部单独的法律，而是法律体系。这个法律体系也不仅仅是带有“税”字的法律构成，而且还包括其他一些不带“税”字的法律。税务行政执法如果离开其他相关法律来理解带“税”字的法律，那是很难贯彻到位的。例如，某税务机关于2005年11月11日对某纳税人采取了税收保全措施，纳税人于11月12日上午9时缴清了税款滞纳金，税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施。如果按照旧《税收征管法实施细则》的规定应当是在24小时立即解除税收保全措施，那么该税务机关解除税收保全措施则超出了规定的时间界限。现行《税收征管法实施细则》规定将税务机关立即解除税收保全措施的时限由24小时改为一日，那该税务机关于11月13日下午3时解除税收保全措施是否属于立即解除了保全措施呢？关键就在于如何理解“一日”的规定。《民法通则》第一百五十四条规定：“民法所称的期间按照公历年、月、日、小时计算”。“规定按照小时计算期间的，从规定时开始计算。规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算”。“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间的，到停止业务活动的时间截止。”参照《民法通则》的有关规定，上述税务机关是属于立即解除税收保全措施的。
二、参照司法实践判断税务行政执法活动的正确性
例如，《税收征管法》第六十三条规定：“……税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报，……”。什么是税务机关通知申报？过去税务实践工作中有三种看法：一是在纳税人不申报的情况下税务机关必须书面通知其申报；二是税收征管法本身就规定了纳税人只要是发生纳税义务就应当向税务机关申报纳税，也就是说税收征管法的出台就是通知了；三是认为在办理税务登记时，税务机关同时要办理税种登记，告诉纳税人应该缴哪些税，如何缴税等等，这个过程就是一种通知。那么究竟上述哪个观点是正确的呢？目前有关税收法律法规对此并无具体规定，但最高人民法院在2002年11月出台了《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。该司法解释第二条对上述问题做了具体解释：“税务机关通知申报”分三种情况：一是纳税人、扣缴义务人已经依法办理税务登记或者扣缴税款登记的即为税务机关通知申报；二是依法不需要办理税务登记的纳税人，必须经税务机关依法书面通知其申报；三是尚未依法办理税务登记、扣缴税款登记的纳税人、扣缴义务人，也必须经税务机关依法书面通知其申报的。该司法解释是对刑法二百零一条偷税罪的解释，明显不能作为税务行政执法的法律依据。而税收法律、法规对上述问题又没有做具体规定，那么在税务实践工作中应该参照《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来理解上述问题。司法解释实际上就是对司法实践标准的统一，司法解释一旦出台，下级人民法院应当按照执行。也就是说，司法机关就是按照上述司法解释理解上述两个问题的，这就是司法实践。所以税务机关在实际工作中根据上述司法实践来判断什么是税务机关通知申报，在司法实践中是站得住脚的。
在税收检查执法过程中，除了要多掌握相关书面的法律知识，多看税收方面的案例之外，还应该多看民事、刑事方面的案例。通过这些案例可以把握法官、检察官对相关问题是如何理解的。另外，在税收执法过程中税务机关还应当多与法官、检察官沟通。因为法官、检察官对税收政策和会计制度并不如税务人员熟悉，税务机关应当多向法官、检察官多介绍税收法律法规和会计法律法规的规定，使其对涉税案件的理解更准确。
三、对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握
税收法律体系明确了征纳双方在税收分配活动中的权利和义务，但有些权利和义务明确得不是很具体，那么在这种情况下应当如何把握征纳双方在税收分配活动中的权利和义务又成了一个重要问题。解决这个问题的原则应当是：对税务机关的行政权力从严把握，对纳税人的义务从宽把握。例如，《税收征管法》第三十八条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在税收保全措施的范围之内。”从字面理解，“扶养”是指同辈之间的一种帮助关系，而不包含老人和儿童。对老人应当是用赡养，对儿童应该是用抚养。最高人民法院关于合同法的司法解释第十二条也是这么理解的。那么能据此说明上述《税收征管法》的规定就不包含老人和儿童了吗？很明显是不能这么理解的。再有，什么是家属？《税收征管法实施细则》第六十条对此做了含糊的解释：税收征管法第三十八条、第四十条、第四十二条所称个人所扶养家属，是指与纳税人共同居住生活的配偶、直系亲属以及无生活来源并由纳税人扶养的其他亲属。根据这个规定好象是不共同居住的配偶就不是纳税人的家属了？那么对“个人及其所扶养家属”应如何理解呢？正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件的其他人，三个条件是：一是与纳税人共同居住生活；二是无生活来源；三是由纳税人扶养。只要是符合这三个条件的，不管与纳税人是什么关系都应当是纳税人的家属。
四、合理理解税务行政执法依据
法律条文是死的，如何在税收执法过程中运用法律条文这就需要依靠税务行政执法人员根据不同的事实合理理解运用了。那么税务行政执法人员对税收法律条文的理解是否正确就直接关系到征收权力的落实和纳税人利益的保护。
例如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。这个规定的宗旨是为了保全税款不至流失，即为一种税收保全措施，也就是赋予税务机关在特定条件下的提前征收权力。提前征收毕竟是对纳税人权益的合法侵犯，但如果错误地运用了这个权力则是对纳税人权益的非法侵犯了。提前征收的前提是：税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为。那么什么是“有根据”认为呢？一种说法是有一定线索，另一种说法是有证据。根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么，那是将来可能会发生的事，也就是说根据一定的线索作出符合逻辑的判断可能会发生什么这只能是一种可能，或者说有迹象，但并不一定就会发生，那就更不是行为了。因为行为是正在发生或者过去已经发生过的，将来可能会发生的那是迹象。《税收征管法》第三十八条明确的前提条件是有逃避纳税义务行为，所以，“有根据”就不能理解为是有线索就可以了，而应当理解为有一定的证据，但也不能理解为要有充分的证据，因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间，而提前征收的目的就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。
五、细节决定成败
细节并不一定就决定成败，但成败关键就在于细节。目前，在税务行政执法人员思想中有这么一种普遍的想法，就是：我就这么做了也没有出现什么问题啊。对的，纳税人不告的确是没有问题，但纳税人把税务机关告上法庭后那些细节就成了决定税务行政诉讼胜败的关键了。在税务行政执法过程恰恰又有很多方面的细节，如果对这些细节稍不注意就又可能导致税务行政决定的失效，导致税务行政复议或者税务行政诉讼案件的发生。如某税务稽查局所作出的《税务处理决定书》中有个数据与事实不符，打印校对时也没有发现，依法送达纳税人后，纳税人发现了这个问题，把税务机关告上了法庭，最后法庭判决该处理决定与事实严重不符，作出撤消该处理决定的判决。再如，某税务所对纳税人作出了税务行政处罚决定并依法送达后，纳税人在三个月内既不履行，也不申请税务行政复议，也不向法院，税务所根据《税收征管法》第八十八条第三款的规定对纳税人采取强制执行措施，在《税收强制执行决定书》上是加盖该税务所还是该税务所所属的县级税务机关的公章呢？对此很多税务执法人员认同应该加盖县级税务机关的公章，因为税务行政处罚强制执行都应该经县以上税务局批准。如果在《税收强制执行决定书》上加盖的是县以上税务局的印章，则说明这次税收强制执行的执法主体即是该税务局。而《税收征管法》第八十八条第三款规定：“……，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，……”。可见，强制执行的主体应当是“作出处罚决定的税务机关”，也就是说，谁作出的处罚决定应当由谁实施强制执行措施，而上述税务行政处罚是由税务所作出的，所以对税务所作出的税务行政处罚决定强制执行的主体也应当是该税务所。
六、正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件
人无完人，都难免犯这样那样的错误。法律、法规、规章和各种规范性文件也都是由人制定出来的，所以也难免存在一些问题，有些可能是出于某种目的有意识地出台的错误的文件，例如有些地方政府违反法律法规出台的擅自减免税的规定等。所以税务执法人员在执法过程中应当正确认识和理解各级税务机关和地方政府的涉税文件，对那些已经出台的税收方面的各种文件应当认真研究其合法性，以避免执行错误的文件导致纳税人合法权益的损害，导致不必要的行政诉讼，甚至于执法犯法。
那么如果税务执法人员发现有关规定是错误的该怎么办呢？对此，《税收征管法实施细则》和《公务员法》已做了明确规定。《税收征管法实施细则》第三条第一款规定：任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。《公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
七、执法程序要合法
作为税务行政执法的法律依据的税收法律体系既包括实体法也包括程序法。税收实体法主要是指各税种的法律法规，税收程序法主要是《税收征管法》和《税收征管法实施细则》。《税收征管法》和《税收征管法实施细则》对税款征收、税务管理和税务检查的程序做了具体规定，在税务行政执法应当严格按照《税收征管法》和《税收征管法实施细则》规定的程序进行。在税务行政执法过程中，不管税收实体法运用得如何正确，只要是执法程序上发生错误都会导致税务行政诉讼的败诉。以往的事实证明，很多税务行政诉讼案件的败诉败就败在执法程序违法方面。
八、行必有法
一是安全生产普法宣传工作深入人心。充分利用每年开展的“安全生产月”活动，采取一系列新的宣传手段和方式，将原来面向企业、面向职工的宣传，逐步发展为面向社会、面向全体市民的更广泛的宣传，贴近企业、贴近职工、贴近市民，突出“以人为本”的宣传理念，充分发挥新闻媒体的作用，加大宣传普及面；同时加强培训教育，使安全生产法律法规的社会知晓率不断提高，执法环境得到了进一步改善。
二是严肃事故处理和隐患的整改。突出做好“三强化”：即强化安全生产检查力度，结合两节、两会、“五一”黄金周、暑期、“十一”等重点时期的安全生产大检查，采取领导带队、专家参与的形式，对全区高危行业和重大危险源进行抽查，发现隐患，责令整改。20*年以来，全区共出动检查组8000多个，检查各类企业5*0家，发现各类事故隐患5321处，整改48974处，整改率为97.8%。强化违法行为的处罚力度，对隐患严重且整改不力的企业或发生伤亡事故的企业，严格行政执法。20*年以来，全区共制作安全生产行政执法文书721份，其中下达行政处罚决定书62份，罚款114.45万元，处罚生产经营单位183个，责令停产整顿89家、关闭56家。强化生产安全事故责任追究的力度，按照“四不放过”的原则，对生产安全事故依法进行了查处，严肃实行责任追究。20*年，全区共查处各种生产安全事故40多起，按期限应该结案35起，实际结案39起，事故结案率为98%，依法处分了负有责任的64人。
三是依法规范安全生产行政执法行为。根据《行政许可法》的规定，对涉及我局的4项行政许可事项以及规范性文件进行了清理，保留以及调整了行政许可事项2项。积极推进政务公开，规范行政审批行为，将审批项目的依据、条件、程序、时限、办理机构等向社会公示；成立了安全生产行政许可科，初步建立了规范、透明的行政审批运作机制。规范安全生产行政执法程序，编印了《亭湖区安全生产行政执法实用手册》，制定了《亭湖区安全生产行政处罚案件审理工作规则》和《亭胡区安全生产行政执法文书规范》，修订完善了24种行政执法文书，执法工作基本规范，适用法律依据准确，执法程序完善，处罚的范围和种类比较合理，自由裁量权运用基本适当，维护了安全生产监督管理部门的良好形像。
我区安全行政执法工作稳步发展，有了一个良好的开端。但与依法治安的要求还有一定的差距，总体执法水平和执法质量不高，暴露出一些亟待解决的共性问题：有些安全生产行政执法人员依法行政、依法办事的意识还不够强；行政执法的各项制度建设滞后于安全生产形势发展的需要，行政执法规范性文件数量不多，给实际执法工作带来困难；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然不同程度地存在；行政处罚行为不规范，行政处罚范围较窄，偏重于对死亡事故的调查处理与行政处罚；行政处罚种类不完备，只注重经济处罚，而对停产整顿、吊销有关证照及资格的处罚较少；自由裁量权适用上不够严肃，对个别案件经济处罚适用上处理不当，实际处罚决定不符合法律规定的额度，有的失之于宽；执法人员依法行政的素质还有待于进一步提高等。
针对这些问题，当前和今后安全生产行政执法工作应在以下几个方面下功夫：
一、牢固树立安全生产法制意识
一是树立职权法定和权责统一观念。任何行政职权的取得和行政权力的运用都必须符合法律规定。作为安全监管部门，行政权力的取得和运用必须要有法律法规依据，符合法定职能界定要求；同时确立权力与责任对等原则，行使行政权力必须承担相应责任。二是树立法律权威观念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是树立依程序行政的观念。行政机关及其工作人员在做出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序，同时行政机关在行政决定过程中应当平等对待行政相对人。这需要在不断的学习中养成，在安全生产实践的磨练中造就，在安全监管系统形成学法、讲法、守法和从严执法的浓厚氛围。
二、加强安全生产依法行政制度建设
行政执法是一项复杂的系统工程，包括多个制度要素和环节。如，行政执法主体制度、行政执法程序制度、行政执法评价制度、行政执法责任制度、行政执法救济制度等。这些制度的建立和运行情况直接反映一个部门行政执法水平的高低。应当说，安全生产行政执法工作在这些制度建设方面还很不完善，很不适应实际工作的需要，要从实际需要出发，在《安全生产法》的立法精神和法律原则指导下，抓紧研究制定各项制度和配套性文件，对过去法律法规中不相适应的内容加以修改、完善，尽快形成较完备的安全生产行政执法制度体系。安全生产制度建设是一项需要集体智慧来完成的工作，安全监管部门要发挥作用，集思广益、群策群力，切合实际地制定各项安全生产依法行政的指导性文件和制度，以更好地适应依法行政的需要。
三、坚持执法务必从严
依法行政，严格执法是关键。法律制定得再好，如果不执行，就会成为一纸空文。进一步加强和改善行政执法工作，采取切实有效的措施，确保法律法规的正确实施。
一是严格按照法定权限和法定程序行使职权、履行职责。职权法定是依法行政的基本要求。安全监管机构及其工作人员要严格履行法律赋予的职责，在法定权限范围内加强安全生产监督管理。对人民群众的生命财产安全，切实依法予以维护，不使守法人吃亏；对安全生产违法违规行为，敢抓、敢管，不使违法人得利。强化程序意识，依法完善有关执法程序的制度和规则，加大对程序违法行为的追究力度。推进行政执法公开，保障当事人和利益关系人的知情权、参与权、救济权，确保程序正当、合法。行政执法人员要牢固树立“不作为是违法”、“不严格执法也是违法”的思想观念，严格依照法律法规搞好安全生产的监督管理，确保各项法律制度的贯彻实施。
二是全面推行行政执法责任制。按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》精神，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立公开、公平、公正的行政执法考核机制和执法过错责任追究制。落实行政执法责任，对违法执法的人和事，不管涉及什么机关、什么职位，都要一查到底，坚决依法予以追究。不仅要追究行政机关及其工作人员违法乱纪作为的行为，还要追究违法不作为的责任；不仅要追究违法机关的责任，也要追究有关行政执法人员的责任。
三是要进一步强化执法监督。建立健全规范性的内部监督制度，加强对行政执法监督工作的指导，建立和完善定期执法分析制度，全面掌握执法动态，评估执法效果，研究和改进行政执法的方法和措施，调整执法工作的重点，做出正确的执法决策，减少执法工作的盲目性和随意性。建立规范性文件备案制度和重大行政处罚备案审查制度，对年度、季度和月执法工作超前做出决策，有计划、按步骤开展执法工作。
行政执法监督的任务概括为以下几点：
（1）督促国家行政机关及其工作人员积极、自觉、严格地执行并遵守国家的法律、法规、规章，依法履行法定的行政管理职权。行政管理不是简单、机械的活动，法律规范也不是自发运作的准则。现代行政管理要求管理者把具有普遍约束力的法律规范适用于复杂多样、变化无穷的社会现实问题及事务。在这一过程中，各级行政机关有责任根据法律规范的要求就法律规范如何具体执行采取相应的措施，制定具体的实施办法。建立有关内部的工作制度、开展执法人员的培训考核、明确执法的目标责任等等，都是法律、法规、规章实施工作所应注意并予以落实的事项。把执法机关是否采取了有效的措施，积极、认真地履行法定职责置于监督之下，可以有效地促进法律、法规、规章的正确贯彻实施。
（2）防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政执法机关实施法律、法规和规章直接或间接作用于行政管理对象的基本形式，决定了各种各样的行政行为包括各种行政执法行为，只有在依法实施的前提下，才能合法、适当，公民、法人或者其他组织的合法权益才不致遭受侵犯。现在的问题是，行政执法行为出现违法与不当已是一个不容忽视的的事实，因此，纠正违法行为，为公民、法人或者其他组织的合法权益遭受的损害提供有效的救济，在行政执法监督工作中居于重要位置。考察当前的行政执法工作有两点需要给予重视：一是既要监督具体行政行为，也要监督抽象行政行为。抽象行政行为被排除在行政诉讼受案范围之外，加之抽象行政行为并不是针对特定的具体人或事，使人们对抽象行政行为合法与否很少予以关注，其结果往往是因为抽象行政行为的不合法而导致大量的具体执法行为的违法。既然抽象行政行为也是行政机关的行政行为，同样存在着是否合法的问题，因而就存在着损害公民合法权益的可能性，而且其危害性要远比具体行政执法行为范围更广，影响更大，行政执法监督工作就没有理由不将监督抽象行政行为作为一项重要的工作任务。二是既要监督行政机关的作为行政行为，也要监督行政机关的不作为行政行为。行政执法机关可能会因为实施某种行为而违法，构成对公民、法人或者其他组织合法权益的侵犯，需要予以监督处理。同时行政执法机关也会因为不履行法定职责和义务而构成违法或侵权（通常人们称之为行政执法机关的不作为），客观上必然会影响法律、法规、规章的实施，使行政管理权得不到及时、有效的落实，使公民、法人或其他组织的合法权益得不到有效保护。这就要求行政执法监督工作把此类问题纳入监督范围。
（3）协调行政执法机关在执法过程中出现的矛盾，提高行政管理的效率。国家行政机关在实施法律、法规、规章时，既有明确分工、各负其责的一面，也有互相配合、密切协作的一面，现实中，因执法而产生的矛盾和扯皮的问题也时发生，大体上可以分为积极的执法争议和消极的执法争议。前者表现为不同行政执法机关针对同一事项或问题互相争夺管理权，或是各自都在行使管理权，重复执法，造成行政相对人利益的损害；后者表现为有关行政执法机关在某方面的管理上相互推诿，使执法出现“空档”。究其原因，既有行政执法机关彼此对法律、法规和规章理解不同的原因，也有行政执法机关在行政执法活动中相互配合不够等因素。这些问题的存在，势必影响法律、法规和规章的正确实施，影响行政管理的效率。从人民政府统一领导本行政区域内各项行政工作的法定职责来看，开展执法监督，就应当把协调执法矛盾作为一项重要工作，以充分发挥政府的综合、协调功能。
（4）调查研究法律、法规和规章以及作为执法依据的其他规范性文件本身所存在的问题，并及时加以改进或向有关机关提出意见。行政机关在执法工作中出现矛盾或难以实现立法预期目标，有时并不仅仅是执法工作本身的问题，而在于法律规范或执法依据本身难以操作或者脱离现实。这当中既可能是立法当初就没有处理妥当而使法律规范存有缺陷，也可能是因为客观实际情况的发展变化而使法律规范已不能适应实际需要。如果不及时地对法律规范进行修改或调整，仅靠规范和严肃执法行为本身，显然是不能从根本上解决问题的。因此，开展行政执法监督工作，注意调查研究法律规范本身所存在的问题，对法律规范的可行性和实际效果进行评价并酌情予以处理和反馈，无疑是很有必要的。
关键词：行政执法，效果评议，指标，方法
中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。
一、行政执法效果的内涵和操作定义
任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptualdefinition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essentialqualities）。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。
所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标（indicators）。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性（essentialqualities）即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化（operationalization）。通常，为了保证测量的效度（validity）和信度（reliability），对维度的测量都采用多题项量表（multiple-itemscales）。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。
序号
一级指标
二级指标
三级指标
量化分
1
了解度
对行政执法依
据的了解度
对执法依据名称的了解度
2
2
对执法依据的形式渊源的了解度
1
3
对行政执法主体的了解度
1
4
对行政执法程序的了解度
对行政执法各种期限的了解度
2
5
对行政执法过程中
程序性权利的了解度
2
6
对行政执法实体内容的了解度
1
7
认可度
对行政执法主体是
否适格的认可度
行政执法主体是否适格
1
8
行政执法人员是否持证上岗
1
9对行政执法适用依据
是否恰当的认可度
1
10
对行政执法的事实
依据是否清楚的认可
事实是否清楚
1
11
证据是否确凿
1
12
对行政执法是否依
程序作出的认可度
违反法定程序
3
13
滥用行政执法权力
3
14
满意度
对执法人员语言及态度的满意度
语言是否规范、文明
1
15
态度是否端正
1
16
对执法人员自由裁量的满意度
行政执法的自由裁量是否合理
3
17
行政执法人员执法过程中是否采
纳了当事人合法、合理的意见
1
18
对执法公平性的满意度
同样情形下执法人员是否
采用了同样的执法尺度
2
19
对执法效率的满意度
行政执法是否及时
1
20
对执法依据更新及时
与否的满意度
执法依据更新的及时性
3
21
执法依据公开方式渠道的多样化
1
22
、复议提起率
2
23
行政诉讼败诉率
3
二、行政执法效果评议的主要内容
在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：
一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。
二是评议对象。评议对象都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的，而不是针对具体人员的
评议。当然，具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权，个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价，造成评议误差。因此，评议主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评议误差。
三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。
四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。
五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。
三、行政执法效果的评价指标体系的构成
评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。
评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。
行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。
从指标的类型来看，应当处理好以下几方面的关系：
（一）主观指标与客观指标的关系。主观指标俗称“软指标”“定性指标”，反映人们对测评对象的意见、看法、期望值和满意度，是心理量值的反映，有相当的模糊性、不确定性和不可比性。对同样的事实现象，人们的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异，因此，完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。客观指标又称“硬指标”“定量指标”，反映客观事实，有确定的数量属性，只要事实清楚，原始数据真实完整，指标统计结果具有客观上的确定性，不同对象之间具有明确的可比性。行政执法效果评议不可能完全使用客观指标，因为行政主体的服务对象即社会公众的需求、愿望和满意度都是非常重要的主观指标，人民群众的主观需求、愿望、动机是确定政府工作目标和重点任务的前提，人民群众对政府工作效果的评价即满意度又是政府检查总结工作的标准，而且，政府行为的客观情况比如人力财力的投入、工作改进的实际成效与群众的主观评价有时还存在一种交叉关系，对同样的工作实绩，面对“宽容、谦和”的群众评议很容易骄傲自满，而“苛刻、挑剔”的群众评价会促进政风建设的推进。但是，由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在指标体系设计中，应当尽量使用客观指标，加大客观指标在总分结构中的权重，对主观指标可以相对“硬化”，即划分若干等级如满意、比较满意、不满意，并折成相应分数。再与客观指标分数加总，合成测评总分。
（二）投入指标、过程指标与产出指标的关系。行政执法是国家对社会的管理行为，其本身包含着国家的一种成本投入，有成本投入就会产出要求。当然在现代法治社会中，仅有成本投入和产出要求还是不够的，社会的管理活动不仅需要一个公正的结果，同时还需要一个公正的程序。因此行政执法效果评议指标按所处的阶段不同可以分为投入指标、过程指标和产出指标。投入指标如行政执法初始阶段的人力财力投入，过程指标如行政执法行为日常工作表现，产出指标也就是工作实绩。一般来说，投入指标状况如何，是过程指标和产出指标状况的必要条件，但不能认为有了投入，就一定有产出。行政执法效果评议应当对行政执法的投入指标、过程指标和产出指标都要兼顾，但是应当侧重对产出指标的考察，着重考察行政执法的实际成效。比如，行政处罚，不仅要考察应当看我们处罚了多少人，罚了多少款，更要看群众是否对该行政处罚法律、法规的了解情况以及随后的对比阶段行政处罚的处罚率是否有所下降。行政执法过程中，投入指标、过程指标和产出指标是持续交替出现的，三者关系本身也反映了政府的工作效率和资源使用质量，在评议过程中应当注意跟踪，加强对比研究。
（三）肯定性指标与否定性指标的关系。肯定性指标又称“正指标”，反映行政执法的成绩和进步，比如社会公众对政府行政执法的满意度，统计数据越大说明成绩越显著；否定性指标又称“逆指标”，反映行政执法中存在的问题和消极面，如乱收费乱罚款的事件次数和金额，统计数据越小说明行政执法越有成效。行政执法效果评议指标体系大多数是肯定性指标，但有必要设置一定数量的否定性指标，从正反两方面综合评议行政执法效果。但是，否定性指标的使用，带有较高的敏感性，政府部门评议主体顾及关系或情面，往往手下留情，因此这也是本文将行政执法相对人作为行政执法效果评议主要主体的原因。实践中，肯定性指标与否定性指标之间的界限并非十分明确，比如，对有关部门的投诉率当作否定性指标，但是，试想一下，如果干群关系冷漠僵化，群众已经不再信任政府，反而没有投诉或投诉率很低，反过来，当原先“门难进、脸难看、事难办”的状况在政风建设中有所改观，反而会产生较以前更高的投诉率，因此，不能静止地看投诉率，还要看投诉率的变化，还要将投诉率和限时办结率、投诉问题解决的满意率结合起来看，这样，才能准确、客观地评议行政执法的成效。
绝对指标与相对指标的关系。绝对指标是用绝对数即统计总量反映行政执法的状况，但是，由于不同评议对象的基础条件、职责范围、工作难度等不同，直接进行绝对指标的比较不尽合理。因此，应当采用相对指标，比如，在全国或一省范围内同行排序位置的变化，与自己历史上的同期数据比较的变化差别等。在实践中，可以先使用绝对指标，取得原始数据，再将其折算调整为相对指标，是比较适宜的。目前对社会综合治理、计划生育、重大安全责任事故等实行“一票否决”，采用的就是绝对指标。
从指标设计的技术要求来看，应当注意以下问题：一是指标的准确性，指标应当尽可能使用社会上公认熟知的规范用语，不至于产生歧义，导致误解。二是指标的具体性，应当确定与指标相对应的可以考察到的具体事实和现象，不能抽象、概括，不着边际，无从稽考。三是指标的完备性，就是指标外延应当包括评议对象群体在该指标上的全部状况，比如投诉及时处理率设在0到100%之间，就能够包括评议对象处理投诉的全部状况。四是指标的可行性，客观指标必须有切实可靠的数据来源，即使是主观指标，也应当是评议主体（如接受民意调查的社会公众）对能够知晓的真实情况的切身感受，那些缺乏原始数据和真实感觉的指标只是中看不中用的“摆设”。五是指标的独立性，设置的指标可以独立地测评政风建设的某项具体内容，但不
能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评议，防止最终分数含有重复增减的偏误。
四、行政执法效果评价的方法选择
（一）评议对象，分类排序。由于评议对象在工作性质、职责范围、工作难度等方面有差别，将全部评议对象直接统一评议排序缺乏可比性。为了增强评议结果的可比性，行政执法部门将部门不同的行政执法权应当分类，
（二）评议内容，有所侧重。评议内容基本涵盖了行政机关行政执法的本质属性，体现了行政执法的总体目标和核心任务，强调了“廉洁、勤政、务实、高效”的执法机关形象，集中在廉政建设、勤政为民、作风建设和依法行政等方面。同时，针对行政执法的基本条件、发展阶段、工作重点，又有所侧重。
（三）评议过程，分步实施。行政执法效果评议，贯穿于行政执法的始终，每年组织一次，一般要经过以下阶段：（1）动员和调查阶段，主要任务是建立评议组织，制定工作计划，选聘和培训政风评议监督员，进行宣传发动，采取问卷调查等多种方式征询群众尤其是行政相对人对行政执法情况的意见和建议，形成人人关注评议、参与评议的良好氛围。（2）自查自纠阶段，被评议单位在广泛征求社会各界意见的基础上，结合自身实际，通过学习，查摆问题，剖析原因，寻求对策。（3）建章立制阶段，各单位对收集的意见、建议进行专题研究，制定出整改方案，进一步修订充实完善各项规章制度。对违规、违纪人员进行查处。（4）总结评估阶段，实行统一测评，分类排序，确定等次。（5）结果应用阶段，对行政执法效果评议结果向社会公布，并将评议结果作为政府目标管理考核的依据，给予相应的表彰奖励或批评处分。
（四）评议主体，多元组合。为了体现政风评议的客观性、民主性和公正性，需要社会各方面的广泛参与。评议主体主要分为三个部分：一是专门选聘的行政执法效果评议员，由政治素质好、参政议政能力强、身体健康、热心公众事务、在群众中有威信的离退休老干部、企事业单位负责人、新闻工作者、人大代表、政协委员、特邀监察员和派、无党派及科技教育界知名人士担任政风评议员，具有调查权、受理举报权、建议权和评价权，通过明察暗访，深入基层，充分了解和掌握评议对象的情况。二是投诉受理机构，由其提供对被评议单位的投诉情况，纪检、监察、以及“一站式服务”的集中办公的行政服务中心等部门分别提供有关投诉的信息。三是通过大样本问卷调查，印发《政风社会测试卷》，对社会公众进行广泛的民意测验，一般在一市范围内问卷发放数在2000~10000份之间，由统计部门设计抽样方案，发放定向测评表，组织基层群众和行政管理相对人对被评议单位进行测评。行政执法效果评议员的代表性和权威性，投诉受理机构工作开展情况以及提供有关信息的全面性和真实性，问卷调查样本的代表性和广泛性，问卷调查的回复率和有效率等，对于行政执法效果评议分数的影响十分重要。
关键词：地方海事执法难点相应对策
地方海事行政执法是法律法规授权的具有独立主体的行政执法。地方海事机构通过行政执法，遏制和减少水上交通事故的发生，从而保障水运安全，其执法活动是地方海事机构的主要社会功能，也是地方海事机构在国家和社会中赖以存在的价值所在。近年来，地方海事行政执法工作无论是执法要求，还是执法手段，及至执法效果都有了显著提高，但由于地方海事机构因其执法环境的特殊性和执法人员现实存在的政治思想素质、业务素质、专业知识水平等诸多差异，以及水上交通安全管理的法律法规尚不健全，立法相对滞后，致使地方海事行政执法手段单一，执法难点久攻不克。对此，笔者根据多年来的海事执法实践，就地方海事行政执法存在的难点及其对策作一探析，以期引起各级领导、专家和同仁的关注，使得地方海事行政执法工作能够更上一层楼。
一、执法难点
海事执法的目的是打击水上交通违法行为，维护水运业合法、稳健运行和水运市场的法律秩序。然而，就当前的执法环境而言，仍有许多执法难点，主要表现为：
1.施展软功，干扰执法
当今，内河水域营运船舶大多是个体经营，其船上从业人员绝大部分是由家庭成员或亲戚朋友组成，一些小型船舶是“夫妻船”。这类船舶一旦出现违法行为而被查处时，妇女、儿童、老人、孕妇轮番叫阵，哭的、闹的、拉着你诉苦的、甚至是找上门坐等吃饭的、或者跪在你门口赖着不肯离开的，不但不配合海事执法工作，主动纠正违法行为，而且还导致了海事执法人员家庭不安宁。
2.群体起哄，阻扰执法
群体起哄，集中抗法现象有蔓延趋势，主要可分为：一是本乡本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域为限的老乡船舶或者帮派。在他们看来，法只治弱势而不治众，于是便依仗人多势众，群体起哄，共同抗法，其结果往往将矛盾激化，引起群众事件，对社会的危害很大，严重妨碍了和谐海事、和谐社会的健康发展。
3.撒泼卖傻，对抗执法
这种现象多为刁蛮妇女。在海事执法人员履行常规检查，实施行政执法时，其丈夫躲至一边，由妻子出面装疯卖傻，甚至当众脱去衣服，使执法工作无法进行。
4.自虐威胁，阻碍执法
这种类型，大多是船员眼看海事执法人员要对自己船舶进行检查时，就用自家的小孩或自己的身体挡在舷外，阻止现场检查人员靠档检查，即使检查人员上了船，也拒不接受检查，甚至以跳水寻死来威胁现场检查人员。
5.采用暴力，抗拒执法
这种人一般是年青人居多，他们文化水平不高，法律观念不强，脾气暴躁，暴力倾向严重，还有一些是有劣迹、甚至是在当地小有名气的恶势力人员，他们针对地方海事机构现场检查人员少、执法手段不硬、强制力度不够等弱点，弄斧举刀，拿棒执棍，拳脚相加，公然暴力相抗。
6.弄虚作假，蒙骗执法
社会上的一些制假造假现象已波及到各类船舶，伪造船舶、船员证书证件，利用假证蒙骗执法、逃避处罚屡有发生。随着科技的发展，造假技术也相当高明，有的假证的确在当场还很难分辩真伪，稍不留神，就给蒙混过关。7.笑脸无赖，拒绝执法
看似文质彬彬，实为很难对付。采取的是软调皮，不吵也不闹，你指出他的违章或是违法行为时，他是既点头又哈腰，一连串的是是是，当你要对其实施处罚时，他只有一句话，没钱。正所谓是虚心接受，坚决不改。这种情况不要说是申请强制执行，就是最基本的询问调查笔录也做不了。
8.玩起游击，逃避执法
此类现象大都出现在巡查过程中，他们发现有海巡艇过来时，就立即调转航向，驶入支流小溪，而海巡艇普遍吃水较深，进不了支流小溪，现场检查人员只有干瞪眼。
由于地方海事机构不同于公安部门，公安部门对一些严重的抗法行为有拘留权，而地方海事机构并没有拘留权，缺乏强有力的措施，执法手段单一，强制力度不够，使一些有违法行为的船舶屡屡成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事机构对难解决的问题绕着走，这就在一定程度上助长或促使了行政相对人违法行为的形成，使上述执法难点久攻不克，使“文明执法”受到了“野蛮”冲击，很大程度上降低了行政执法效率和海事管理威信，现场执法人员遭受的辱骂、威胁和人身攻击确已不堪重负，打击、遏制各种各样的抗法行为，改善执法环境，已是当务之急。
二、相应对策
1.各级地方海事机构的领导要高度重视执法工作。严格执法、依法行政是社会主义民主与法制建设的要求，是推进文明建设的需要。执法单位的领导对严格执法、依法行政的重要性认识不够，执法和管理就难以到位。
2.加强执法宣传。一项法律法规制定的再好，没有人去执行便是一纸空文，要执行好法律法规，则宣传工作少不了。在海事执法活动中，务必要加强对船员的法制宣传和教育，使其懂法、知法、守法，只有这样，海事行政执法工作才能取得广大船员的理解和配合，才能营造良好的执法氛围。
3.开展文明执法和“人性化”执法。一方面坚持认真贯彻执行各项法律法规的规定，坚决制止各种违法行为，另一方面也要树立全心全意为广大船民服务的观念，做到执法与服务相融。我局直属处的行政执法曾是困难重重，对抗执法十分普遍。后来，该处投入大量人力、物力，进行反复的说服教育，并在洪水期、大风大雨之时及时赶往现场，吩咐安全注意事项，交待安全防范措施，以免发生意外，造成损失，同时还考虑到船民在当地购置救生圈、救生衣比较困难，就帮助他们代购，并送到他们手上，工夫不负有心人，终于搭起了管理与被管理之间的沟通桥梁。如今，船员们已把海事人员当作一种依靠，有困难找海事已成了船民们的共同语言，对海事的行政执法工作也是主动配合，而且还积极协助，形成了浓厚的和谐氛围和良好的执法环境。
4.努力提高执法队伍的政治素质和执法水平。各级海事机构要加强对海事执法人员的法制教育，增强执法为民、以人为本的管理理念，同时还要强化对现场执法人员的业务培训，开展模拟执法实践，不断提高执法水平。海事执法人员要加强工作责任心，提高廉洁奉公、秉公办事、依法行政的自觉性，防止以“船”谋私，“变味”执法行为的发生，为船民多办实事，以廉生威，在船民中树立良好形象，这是一剂溶化对立情绪、减少对抗的良方。
5.避重就轻，换位思考。在海事行政执法过程中，如遭遇对抗执法时，执法人员要讲究策略，这本身就是一种执法水平的体现。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是依法行政的宗旨，但针尖对麦芒，势必加剧对抗执法，此时就要学会避重就轻。如现场检查时，船上的工作人员对你恶语相加，或对你讲一些不负责任的言语，则大可不必理睬，要找船主或船舶负责人进行交流，否则会引发事端；若遇到情绪激动的船主，应选择时机适时将他与其他人员隔开，让他到一个陌生的环境，由陌生的执法人员进行处理，一则可避免他人的驱使和挑唆，二则面对陌生，情绪不易激动。
论文关键词:杭州市政市容行政管理执法工作
随着杭州市“构筑大都市,建设新天堂”目标的确定,城市管理执法体制也必须适应新形势的要求,与国际通行规范和惯例接轨,把城市建设管理领域进一步纳入依法决策、依法管理、依法运行的轨道,使城市管理效率得以进一步的提高,公民、法人和其他组织的合法权益得以切实保护。在经过大量的调研论证的基础上,杭州市于2001年9月正式开始了集中城市管理行政处罚权试点,这是我市城市管理执法体制的新开端。
实行集中城市管理行政处罚权这一新的城市管理执法体制,是我市积极探索大都市城市管理模式的重要步骤。实行管理与执法分离,不仅有利于行政主管部门集中精力强化行政管理职能提高管理效率,有利于消除重复执法和执法空白,降低执法成本提高执法效率而且有利于建立城市管理不同行政主体之间相互监督的工作和约束机制。但是,从理论的研究和实践的过程来看,管理与执法相分离后,新的体制所发挥的作用和效果,仍需要我们不断的关注和总结。
一、正确认识(界定)行政管理与行政执法的关系
行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程,是城市管理的两个重要方面,两者的目标一致,就是要把城市管理好。因此,管理与执法都必须以同志“三个代表”重要思想为指导,以一切有利于城市社会经济的快速持久发展,有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标,通过互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用,确保城市的健康发展,使杭州真正成为居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、创业的天堂。
研究城市管理领域的行政管理与执法,首先要明确两者的内涵与关系。行政管理是城市管理的基础和核心,对城市的发展起主导和支配作用。在市场经济条件下,行政管理的主要内容是:制定有关社会经济发展的法律、法规、政府规章、政策措施、行业标准;依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可审批、核准、备案;培育市场、规范市场,把好市场准入关并加强监管;为各类经济主体提供服务。因此,行政管理是根据各行业的特性,为保证城市正常运转,使法人和自然人在一定的范畴中合法经营、安全消费、正常活动,这种管理活动是城市发展过程中深层的、内在的要求。
行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。
根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。
值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。
加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。
一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制
我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。
1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够
管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。
此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。
2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点
根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。
4·技术手段落后造成执法不力
对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。
5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制
执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。
上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。
开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。
1·加强城市管理与执法的综合协调
随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。
2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制
虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。
3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法
实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。
4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度
信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。
行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。
5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制
在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。
6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系
市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。
三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化
行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作
针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。
2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理
改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。
3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度
配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。
4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度
要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。
5·继续实行行政执法责任制,加强考核
1．1行政法与宪法之间的共同点
虽然行政法与宪法之间有很多的不同点，但是宪法与行政法均属于公法，并作为公法的同一性而存在，这点已经得到了普遍的认同。公法是因政府有关部门而存在，其主要目标是国家与公民的利益。政府的存在并不是自然就有的，而是为了顺应不同时期的社会局势所成立的，人民为了更好的解决人与人之间发生的事从而达成某种契约，通过这种契约而设立政府，解决社会上发生众多的不公平事件，保护人民的权利，为建设和谐、民主、文明的社会打下坚实的基础。公法是建立在政府的基础上的，没有政府的存在，公法就无法去实施其效应。公法的开展是以政府与公民的利益为基础。公共权力是政府保障人民利益的依据，它由人民而存在。政府的权力在一定的基础上是我国人民利用宪法来约束的，所以，政府在案件审判过程中将公法作为其行使政府权力的有利依据，只要有政府公共权力存在的地方就会有公法的存在。公法存在的直接作用是利用公共权力的限制来规范政府。人们在最开始时设立政府是为了公共的利益，但是公共利益在没有公法制约的基础上，政府有关官员是不会自觉主动追求的。当然，有时政府官员甚至会利用自己所任职位带来的权利来追求自己的利益，与最开始成立政府的目的好不相关。为了能够更好的规范政府相关部门，公法设置有效的机制是非常必要的。
1．2行政法与宪法之间的差异性
行政法与宪法之间存在着差异，这些差异主要表现在效力与权利义务的配置等方面。(1)效力。由于宪法与行政法的来源及程序有着很大的不同，所以，其产生的效力等级也有着很大的不同。宪法是我国的基本法，在我国的法律中有着极其重要的作用。从根本而言，宪法是根据社会的意识形态而演变成的一种人民与政治的协议，它保护着我国每个公民的合法权利。我国的宪法是要经过全体公民公开讨论、公开发表意见，经过整合修订完善宪法，这个过程表明了我国的宪法制定和修改的过程是非常严格的，是普通法律所无法比拟的。而行政法归属于普通法律，所以行政法受宪法的制约。(2)权利义务的配置宪法是保障我国所用公民基本权利的一部法律，也不会对公民强加义务，宪法和行政法中的普通法律的区别就在于此，宪法权利义务在分配上具有单一流通性，在公共资源权利与受用者都具有宪法的责任主体，而私人的公民身份则不构成宪法的责任主体，对于宪法而言，宪法所适用的机构或人群是国家单位和政府任职人员，对于行政法来讲其具有的是双向流通性，私人权益与政府行政单位都要按照行政法来执行。
2、宪法对行政法的影响
2．1传统观点
宪法的存在并不影响行政法的存在，传统的观点认为，宪法的存在只是静态不动的，它只存在于原则性上，属于一种非常抽象的规定，而对行政法的认识则是动态的，有“生命”存在的。但是就我国法律的发展来说，宪法和行政法都是不断变化的，从我国法律的相对性来说，宪法与行政法又是相对静止的。传统观点只注重行政法和宪法这两个法律之间所存在的区别，然而却忽略了宪法和行政法两者之间存在的关联性。
2．2当前观点
在当下时期，中国正处在转型的重要时期，社会问题也日益突出，因此我们应该让宪法与行政法一样具有生命的活力，虽然宪法抽象难懂，但是可以通过司法案例或司法诉讼与宪法的解释来得以了解。宪法和法律之间必然是存在区别但是也更应该看到宪法和法律之间共同性，宪法的实施，不是拿下来就能用的，它要通过媒介来实施，其媒介就是行政法，所以宪法和行政法是相互依存的，宪法通过行政法来达到实施的目的，但是中间必定存在一个探索的过程，其过程就是让宪法法律化。
3、宪法对行政法的制约
3．1理念方面的制约
的观点和思想理念为行政法控制权利的限度提供思想上面的支持，在其根本的意义方面是对权利的完全绝对限制，其理解为国家行使的权利和法律必须要在的框架内或是所能允许的边缘地带，而在社会的制度发面则可以理解为限制权利过于集中，通过使权利在社会的各个层面，各个机构权利互相依存，互相牵制，使其对外的破坏能力逐渐减弱，从而能过实现人民权利的最大化行使和利用，近代的主要是通过以人民的自由权益为基础，人民的权利来自于从而产生人民的权利，人民的权利又可以产生并且来限制国家的权利，但是从国家的角度来讲国家的发展与权利又服务于人民，由此建立了行政法，行政法本质上是有的影子，因此行政法也具有控制行政权利的核心，其思想要旨是发展和落实人民自由权利的实施。
3．2作为母法进行推广
宪法作为我国的母法进行推广，而行政法是我国的一项普通法律，依附于宪法，宪法对行政法起着制约的作用。行政法的基本原则是依法行政，其由来是我国宪法的不断发展所确立的民主、人权、法治等原则。依法行政就是根据我国的宪法来约束公民及政府的行政权利，并且相关的行政机构在行政过程中不得采用与我国法律相违背的措施。在我国的法律制度不断健全的过程中，将宪法作为母法进行推广有利于更好地保障人民的权利。首先，我国的相关行政部门在行政过程中，必须建立在人民的基础之上，在得到人民的同意之后才能行使权利，不得利用权力做与人民有害的事情。行政部门在行使权利中，公民有权参与监督。其次，行使政权是国家权力中最为自由的一项权利类型，因而，行政权力有必要受到法律的监控。故我国的行政权利受公民和法律的双重监控，有效地将我国建设成法治社会。最后，我国的相关执法部门必须将公民的基本权益落实到位，让我国的公民充分享有国家所赋予的权利，充分落实人权原则。
4、结语
