【关键词】义务教育教育公平公共产品
一、义务教育及其纯公共产品的性质
义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，是国家必须予以保障的公益性事业。与其他教育制度和教育工作相比，义务教育有其自己的特征。
1.国家强制性。即国家颁布法律、命令保证义务教育法律制度的实行，任何阻碍或者破坏义务教育实施的违法行为，都要受到法律的制裁。
2.普及性。即全体适龄儿童、青少年，除依法律、法规规定办理缓学或免学手续的以外，都必须入学完成规定年限的义务教育。
3.公共性。义务教育事业是国家必须予以保障的公益性事业，任何社会组织或个人对国家进行监督。
4.国家依法强制适龄儿童、青少年必须接受的一定年限的义务教育，这一阶段的教育为适龄儿童、少年将来继续受教育及参与社会生活提供了必要的社会及文化知识的基础。
5.免费性。即国家实施义务教育不收学费、杂费，国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。
义务教育具有纯公共产品的属性，即消费的非竞争性和受益的非排他性。首先，消费的非竞争性源于产品的不可分性，是指某个人或某个群体对公共产品的享用不会妨碍或减少其他人或群体对这种产品的同时享用，即增加一个消费者不会减少任何一个对该物品的消费量。其次，受益的非排他性是指某个人或某个群体在享用公共产品的同时，无法将另一些人或群体排除在公共产品的受益范围之外。
二、我国义务教育现状及简单评价
针对九年义务教育，国家开展了“两基”工程，即“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲县”。到2006年底，实现“两基”验收的县(市、区)累计达到2973个(含其它县级行政区划单位205个)，占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率达到98%。把全国所有省分成三个类别，即“三片”。“一片”包括九个相对比较发达的沿海省份。“二片”是中部12个省：安徽、福建、海南、河北、黑龙江、河南、湖北、湖南、江西、陕西、山西和四川。其余的省份大多在西部，属于“三片”：重庆、甘肃、广西、贵州、内蒙古、宁夏、青海、、新疆和云南。一片地区的省份在1996-1997年实现了普及九年义务教育，二片地区的省份到2000年在90%的人口地区实现了普及九年义务教育。对三类地区省份的目标更为迟一些，到2000年这些省份要在65%的人口地区实现普九。以下我们对各省的情况做一简要评价。
1.基本数据。2004～2006年来我国义务教育普通小学的学校数分别为39.42、36.62、34.16万所，学生数为11246.23、10864.07、10711.53万人，专任教师数为562.89、559.25、558.76万人。这三年中，由于在校生数的下降，致使学校数和专任教师数也随之下降。而生师比三年分别为19.98，19.43，19.17。从初中来看，三年的学校数分别为6.31、6.25、6.06万所，在校生数分别为6475.00、6171.81、5937.38万人，专任教师数为347.68、347.18、346.35万人，每校学生数为980.57、987.71、1026.80人，生师比为17.15、17.80、18.65。在校生数逐年递减，而学校数及专任教师06、05年较04年存在较大幅度的调整，致使每校学生数以及生师比的下降幅度趋缓，转而平稳。这些数字说明，我国义务教育稳步发展，学校数和学生数逐年递减的原因可能与我国的人口政策执行的结果有关，适龄人口减少；也有可能与私立学校和社会办学的增多，办学条件的改善有一定关系。2.经费筹集。从绝对值来看，北京、江苏、浙江、山东、广东等“一片地区”的省份总经费筹集较多。而从所筹资金的结构上来说，在经济较发达的地区，其信息传播也较为发达，例如，北京、上海、江苏、浙江等地，其经济发达，财政收入较大，从绝对额来讲财政教育拨款也较多，但在这些地区办学的筹资来源多，对国家财政拨款的依赖性相对较小。而像内蒙古、贵州、云南、、甘肃、青海、宁夏、新疆等地的教育对国家财政拨款的依赖性较强，同时其对学费和杂费的依赖性也较强。由于我国义务教育的地方负责，分级管理，造成了教育经费的筹集状况与该地区的经济发展水平密切相关，这在无形中就造成了各省之间的教育支出的不平衡，因此，中央要注意对贫困地区的转移支付，以保证其适龄儿童同样拥有一个平等的受教育机会。
3.公平问题。义务教育领域的“教育公平”应表现为入学权利与机会平等、就学条件平等、充分教育、尊重差异性、平等相对于差异的优先性等方面。王蓉(2001)《我国义务教育经费的地区性差异研究》的分析中指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。这一结论表明，在各省内部的不同地区和不同学校间的差异性更为严重，如城市地区和农村地区，重点校和非重点校之间的差别。作者因此建议对于省级政府在义务教育中的财政责任问题需要加强关注。另外，小学和初中的预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费的地区性差异。这一研究也明确提出在地方财力和学生人数占总人口比例相同的情况下，我国中部的很多省的生均预算内经费投入甚至低于西部地区；在地方财力相同的情况下，中部“二片”省的县、区对小学教育的投入比西部“三片”省的县、区更依赖于预算外资金。我国义务教育资金分配不均衡的结果：(1)政府对于普九事业和西部地区的重视和因此采取的投入措施看来已经产生了正面的效果，未普九地区的生均预算内事业性经费已经超过了已普九地区。(2)一县之内的各种类型学校之间存在严重的资源分配差异。今年，我国更是把支持“三农”、促进教育为预算安排的重点，真正关注到最底层和最不利的学校和人群，努力在基层政府管理中贯彻公平原则，努力使我国的义务教育向更为普及、公平的方向发展。
以上仅对义务教育的情况进行了简单粗略的分析，如何促进义务教育的发展已经由计划部署阶段步入实施阶段，目前取得了不菲的成绩。教育部《2006年全国教育事业发展统计公报》显示：全国实现“两基”的地区人口覆盖率进一步提高，达到98%。到2006年底，通过“两基”验收的县(市、区)总数达到2973个(含其他县级行政区划单位205个)。但是仍要清醒地认识目前存在和正在着手解决的一些问题。要坚决保证义务教育发展资金，并实现有计划的增长。改善我国义务教育投入总体水平偏低，不能完全满足人们需要的现象；逐渐消除各地区间从教育资金筹集到分配的不平衡问题，特别是农村地区；教育费附加法律级次亟待提高，以在法律上确保教育事业的地位；调整同省的不同地区、不同学校之间资金分配上的不平衡，以致造成强者愈强，学校间差距拉大等等问题。今后，还要注意我国义务教育的发展所面临的需求总量压力。随着城市化进程的加速，越来越多的人口跨城乡、跨区域流动，随之产生了流动儿童的就学问题。还需更加重视义务教育资金的效益和效率问题研究，尽快建立合理全面的教育绩效评价指标体系和数据库系统。贯彻“以人为本”、“以学生为中心”的教育价值观。更多地关注学生、关注个体，充分的实现公平教育。
参考文献：
[1]中国教育经济信息网.
[2]义务教育法.
摘要：外来农民工子女义务教育政策在广州市得到了一定的贯彻执行，但在实施中却遇到了经费短缺、管理困难、民办学校发展较难等问题。解决这些问题，应建立完善的社会救助制度，强化规范的中小学学籍管理，健全经费保障机制，完善督导评估制度，提高教育拨款的公平与效率，鼓励、扶持民办学校的发展。
关键词：外来农民工子女；义务教育；政策执行；广州市
外来农民工子女义务教育问题是当今社会的一个热点问题，国家为解决这个问题出台了一系列正确的方针政策，并要求各地政府认真贯彻执行。广州作为农民工外出务工“最为满意”的城市之一，农民工数量在全国名列前茅，同时大量的农民工子女也随之而来。广州市各级教育门对农民工子女入学、接受义务教育问题高度重视，取得了一定的成绩，但也存在着不少问题。
一、广州市执行外来农民工子女义务教育政策存在的主要问题
众所周知，改革开放以来广州市社会经济迅速发展，一跃成为全国最为发达的地区之一，其中外来农民工作出了巨大的贡献，其子女入学问题也得到了一定程度的解决。据2007年广州市统计局公布的数据显示，全市有300多万人口在城镇流动。在广州市就读中小学的流动人口子女达39.01万人，占全市中小学生总数的26.7%。但是离国家政策的要求仍有较大的差距，广州市在解决外来农民工子女接受义务教育问题的过程中，依然面临诸多困难和问题。
（一）教育经费严重短缺
教育经费问题是广州市执行外来农民工子女义务教育政策要面临的首要问题。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”，“流入地政府制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”。这些政策为进城务工就业农民子女入学创造了条件。在实践中，广州市取消了借读费，只是收取了一定标准的学杂费，加大财政投入，支持公办学校接受更多的流动儿童入学。随着外来农民工子女人数的急剧增长，公办学校的学位压力越来越大，为了解决这部分人就读学位严重不足的问题，通过新建、扩建、改建学校是一种较好的办法，但建设经费、教育经费却缺口巨大。
（二）民办学校存在的一些问题和困难
1、办学经费不足，学校条件简陋。学校收入主要依赖收取学生的学杂费，收入单一，无法满足正常的开支和运转。一些学校生均占地面积严重不足，场地狭窄，师生活动空间有限，同时存在消防、饮食、交通、防疫等多方面的安全隐患。教学设备数量不足、配置落后，难以满足正常教育教学的需要。
2、教师待遇较差，整体素质不高。大部分民办学校师资力量薄弱，缺乏专业训练和相应资质。不少民办学校不能改善教师待遇，不能提供配套的生活环境，致使教师流动幅度大，影响了教育教学质量。
3、管理不够规范，运作水平不高。部分民办学校没有规模效益，发展后劲不足。没有建立现代学校管理制度，民主管理水平处于低层次，管理随意性大。教育主管部门没有对办学人和学校管理者进行系统培训，管理效能和社会责任感较差，制约了学校的健康发展。
（三）教育管理难度加大
1、办学规模难以预测。广州市外来农民工及其子女的流动性大，教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数量，这是困扰教育部门的一大难题。在外来人口登记中，一般只有成年人的信息，而是否携带子女同来、其子女是否处于学龄期等重要信息至今仍然是空白。同时，外来农民工居住分布也很不均衡。由于许多外来农民工没有相对稳定的工作，工作地点经常更换，子女也跟着转学，有的民办学校每年的转学率竟高达40%以上，这就给对这部分学校的教育行为管理带来了相当大的困难。这一问题使得教育部门难以进行学校布局和事业规划，难以预测教师需求和教学用书，从而严重影响到城区“普九”的巩固率。
2、学籍管理难以统一。由于农民工子女来自全国各地，其学籍管理办法也不统一，一些地方不要求有学籍转出证明，就可以随意转入学生，因而许多外来农民工子女说来就来，说走就走。这种现象在广州市各级各类民办学校、打工学校中还是比较普遍的，这个也给教育管理带来了难度。
3、正常教学遇到困难。一些外来农民工子女的学习能力、社交能力、活动能力表现一般或较差，同时心理素质也与当地的学生有差异。此外，不少外来农民工学生原有行为教育不足，如课堂上的坐姿，写字时拿笔的方式等不规范行为，平时卫生习惯差，吃饭前不洗手，有时随地吐痰，乱扔纸屑，并且有打架现象发生。在许多农村小学，一般都没有开设正规的音乐、美术、体育课程，尤其是小学三年级以上没有开设英语课、计算机课。这些地方的孩子来城里后，要学习从未接触过的课程，他们感到无从着手。这给老师的教学、学生的学习均带来了较大的困难。
二、改进广州市执行外来农民工子女义务教育政策的对策建议
透过广州市这几年的实践，我们深深地感到，落实外来农民工子女义务教育政策的确难度很大，外来农民工子女进城读书问题关乎教育公平、城乡协调发展以及和谐社会的构建。要妥善解决这个问题，实施这项政策，必须进一步统一认识，增强责任感和紧迫感，尤其要强化流入地政府的责任，着力完善相关的配套措施。为此，当前要努力做好以下几项工作：
（一）建立健全完善的社会救助制度
政府作为社会资源和价值的整合者和管理者，应该承担主要救助责任，建立完善的社会救助机制，建立贫困外来农民工子女义务教育救助制度，实现从道义性扶贫到制度性扶贫的转变。国家政策明确规定，在实施农村义务教育阶段家庭经济困难学生可享受“两免一补”（即免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），广州市应该将家庭贫困的外来农民工子女也纳入其“两免一补”救助范围，保障所有外来农民工子女接受义务教育的权利，以帮助他们完成学业。同时，还要在全市范围内营造一种重视、关心、支持外来农民工子女生存和发展的社会氛围，发动各种社会力量，为落实农民工子女义务教育政策，保障农民工子女接受义务教育提供帮助。
（二）强化规范中小学学籍管理
首先要强化现有学籍制度的严肃性；同时，建议设立统一标准的电子学籍管理系统，不但要全市联网，而且还要实现全国联网，为外来农民工子女在入学、转学、升学等方面提供“一条龙”式服务，做到卡随人走，人流卡流，实现学籍卡的网络化管理。具体的做法可以：建立学生学习档案数据库，将学生的学籍表、考勤表、成绩登记表、操行评定、健康卡片及奖惩记录纳入其中，在各级各类学校之间形成网络。这样，外来农民工子女四处“流动”、频繁转学就不必在所有学校都重新建立学习档案，而只需要学校之间通过网络联系，转移学籍档案即可。这样既可以保证学生学习情况记录的连续性、完整性，又能简化学生转学的手续，减轻学校管理的负担。
（三）健全外来农民工子女入学的经费保障机制
建议建立以流入地政府为主、各级政府共同分担的经费筹措机制。因为取消“借读费”所形成的生均公用经费缺口，应由学校所在地政府按新增学生人数据实足额安排，补助学校。新增教师的工作由区（市）财政承担。坚持以流入地政府为主，解决学校改扩建所需经费。学校改扩建用地，由市政府统一规划，改扩建学校所需建房及配套设施费用由市、区两级政府负担，以区为主，除市教育费附加足额安排给教育以外，市政府还应在城市维护建设税中每年也应安排一定经费，按建设项目补助到校。同时可以建议中央和省政府加大转移支付力度，并建立外来农民工子女义务教育专项资金，按广州市接纳外来农民工子女进城就读总体数量及财政状况进行补助。还可考虑设立流动儿童“教育券”来解决专项资金拨付中的困难，做到“钱随人走”，从而提高教育资源配置效率和教育质量，使外来农民工子女享受到较好的教育。
（四）加强监督和考核，完善督导评估制度
建议广州市各级人大加大义务教育执法力度，并将解决外来农民工子女义务教育问题列入政府日常工作的考核内容当中。各级政府教育督导部门要加强督导，建立对政府履行此项工作责任的督导评估机制。建立健全农民工子女入学督导检查机制，将外来农民工子女义务教育作为广州市普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好外来农民工子女接受就学和教育教学工作；建立对民办学校评估制度，将民办学校纳入督导评估的范围，加强监督、规范和指导工作，促进其办学水平的提高。
（五）改革政府教育投入机制，提高教育拨款的公平与效率
为了鼓励和支持民办学校的发展，动员和激励更多的公办学校接受外来农民工子女上学，必须改革教育财政的拨款方式，建立公平和高效的财政投入体制。为此，广州市可实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳外来农民工子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。这种方式不仅可以促进民办学校的发展，为其改善办学条件创造条件，也可以引进竞争机制，调动公办学校的接受外来农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。由学生自由选择学校，还有助于打破地区和户籍的限制，为外来农民工子女入学创造条件。
（六）适当放宽民办学校的办学条件，鼓励和大力扶持民办学校发展
从目前来看，广州市各级各类民办中小学校承担了相当数量的外来农民工子女的教育，在相当程度上缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。接下来，在贯彻实施农民工子女义务教育政策时，广州市政府一方面应强调“流入地政府负责，以公办中小学就学为主”，另一方面要“积极扶持作为义务教育有益补充的民办中小学校”的发展。对这类学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格，将其纳入教育发展规划和体系，统一管理，使外来农民工子女接受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到一定的水平。同时，对于一些社会需要，而办学条件较差，教学设施不足的民办学校，政府可以采取一定的政策上、物资上以及财政上的支持，为他们改善办学条件创造条件，鼓励和扶持其发展，以满足农民工子女入学、接受义务教育的需求。
参考文献：
1、广州市统计局.2006年广州市教育事业成就显著[Z].2007-07-05.
2、奚琳,王顺洪,李敏.我国农民工子女义务教育问题——基于教育券的分析[J].湖南农机,2007(5).
3、贾君,徐新永.进城农民工子女义务教育制度化建设探讨[J].现代教育科学,2006(2).
关键词：农村义务教育；供给主体；政府；市场；第三部门
Abstracts：SincethefoundingofPeople’sRepublicofChina，thesupplysystemofruralcompulsoryeducationexperiencedtheevolutionoffiveperiods，thefirstproblemforruralcompulsoryeducationtosolveiswhoshouldbeinchargeoftheruralcompulsoryeducation.Aftermanyperiodsofreform，however，theinsufficiencyofsupplyanddemandofruralcompulsoryeducationexistsandtheimbalanceofthesupplyisobvious.Intheprocessofthenewsocialismvillagereconstruction，inthefaceofthedifficultiesinthedevelopmentofruralcompulsoryeducation，thechoiceofthemainbodyofthesupplyofruralcompulsoryeducationmustbefurtherclarified.
Keywords：ruralcompulsoryeducation;mainbodyofsupply;government;market;thethirddepartment
一、我国农村义务教育体制演变的路径
新中国成立以来，我国已经了大量关于教育的法律、法规和政策性文件，其中有不少直接涉及农村义务教育体制问题。1985年中共中央的《关于教育体制改革的决定》、2001年国务院的《关于基础教育改革与发展的决定》和2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》是三个具有标志性意义的文件。据此，可把我国农村义务教育经费投入的相关政策的演变过程划分为五个阶段：
第一阶段(1949—1965年)：基础教育体制起步阶段。建国初期，确立了我国的农村基础教育实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第二阶段(1966—1976年)：基础教育体制受到冲击。“”的十年，基础教育体制受到了冲击，并造成严重损失，但是仍然实行国家办学、财政单一供给的管理模式。
第三阶段(1976—1984年)：教育体制尚待重建时期。改革开放后，教育领域改革的重点是重建高等教育和提高教育质量。1984年底国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》，首次提出了“乡人民政府可以征收教育事业费附加”，并将附加率的决定权交给乡政府。农村中小学办学经费的解决思路是坚持“两条腿走路”的方针，即“中央和地方要逐年增加教育经费，厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学，还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学”。
第四阶段(1985—2000年)：“地方负责、分级管理”的办学体制和多渠道筹措教育经费时期。1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。在实践中，这种“地方负责、分级管理”的教育体制转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式。但由于“财政大包干”体制自身的弊端以及20世纪90年代后乡镇企业走向势弱，使得农村义务教育供给面临窘境，“地方负责、分级管理”的教育体制已不能适应形势的发展，逐渐暴露出其弊端。[1]1997年10月1日开始实施《社会力量办学条例》，为民营资本供给农村义务教育提供了法律保障，并使民办义务教育发展迅速，形成了多渠道筹措农村义务教育经费的体制。
第五阶段(2001—2005年)：“地方负责、分级管理、以县为主”体制时期。2001年5月国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并规定“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”，同时将“农村中小学教师工资的管理上收到县”。2005年12月，国务院发出了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”。这次改革把“明确中央与地方的责任作为重点”，同时提出“经费省级统筹，管理以县为主”，目的是要“构建起农村义务教育经费保障的新机制”。这次政策上的重大调整，深化了“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育供给体制。
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》，进一步明确了农村义务教育经费省级统筹、县级管理的体制，并进一步鼓励社会组织和个人通过捐赠的方式供给义务教育，为以捐赠为代表的第三部门供给农村义务教育从制度上提供了保障。
二、农村义务教育供给面临的困境
(一)基础教育、高等教育发展不平衡，农村基础教育发展面临困境
近年来教育投入和资源分配不断向高等教育和其他教育形式倾斜，从教育经费的投入来看，义务教育没有得到应有的重视或重视不够。从1998年到2003年，高等教育经费的增速高达213.26%，而普通小学教育经费仅增长了71.32%，初级中学教育经费仅增长了89.11%，义务教育经费投入的增长幅度远远低于高等教育经费的增长。在各类学校教育经费绝对额增长的同时，需要注意到义务教育经费在教育经费中的比重呈下降趋势。1998年到2003年，普通小学教育占教育费用的比重下降了7.8%，初级中学教育占教育费用的比重下降了1.75%；其中农村普通小学教育占教育费用的比重下降了3.8%，农村初级中学教育占教育费用的比重下降了1.74%。[2]
教育投入向高等教育倾斜使义务教育经费增长缓慢，义务教育经费投入向城市倾斜又造成了农村义务教育投入增长难以满足其自身发展需要。农村义务教育办学条件和事业发展经费短缺，供需缺口较大，发展后续动力不足。
(二)义务教育城乡差距大
随着农村义务教育普及，小学学龄儿童入学率不断提高，全国2001年达到了99.1%，城市高于农村接近1个百分点。然而由于学龄前儿童基数庞大，全国应上学而未入学的儿童达到114万人，城市只有13万，农村高达101万人。比较城乡之间义务教育生均经费情况，1996年城市小学生均经费为466.4元，是农村小学生均经费的1.6倍；2001年城市小学生均经费达到971.5元，城市是农村1.7倍，城乡差距进一步扩大。城乡初中生均经费差距大于城乡小学生均经费差距，1996年城市初中生均经费为1267.1元，是农村的1.5倍；2001年城市初中生均经费上升到1708.4元，与农村的比例扩大到1.7倍。政府财政预算对缩小城乡义务教育经费差距起到了一定作用，但预算外政府投资和其他渠道投资扩大了城乡义务教育经费差距。[3]
(三)农村义务教育地区差距大
从小学生辍学率来看，西部省份小学生辍学率明显高于全国平均水平。例如自治区的小学生辍学率接近3%，青海、贵州和甘肃等省的小学生辍学率都在1%以上。2001年初中辍学率超过3%的5个省区为、安徽、广西、海南和甘肃，多数集中在中西部地区，尤其是农村贫困地区。[4]
农村小学和初中的生均经费在地区之间差距更大，中西部绝大多数省份人均教育经费低于全国平均水平。由于投入不足和教育达标形成的债务问题，农村中小学校舍建设及教师工资发放等问题在许多西部地区都难以解决。
三、关于农村义务教育供给主体的几点思考
纵观中国农村义务教育体制制度变迁的历程，可以看出历次农村义务教育改革所要解决的首要问题是由谁来负责为中国农村义务教育供给资金。但是为什么经过多次改革，农村义务教育仍然存在供需缺口，且供给不均衡问题突出，我们不得不对农村义务教育供给主体选择问题进行深入思考。
(一)政府是不是农村义务教育供给的主体？
根据萨缪尔森(Samuelson)给出的公共产品的经典定义[5]——公共产品是具有非竞争性和非排他性的物品，义务教育是具有非竞争性和较强非排他性的公共产品。一方面，从公共产品的性质来看，政府应当供给公共产品，农村义务教育也是如此。在农村义务教育产品提供中，由于农村义务教育的外部性是非排他的，个人无法通过交易的方式把外溢效应内在化，或者组织这种交换(市场)的交易成本太高，导致农村义务教育提供者从其经济行为中产生的私人成本和私人收益与社会成本和社会收益无法对等，农村义务教育因此供给不足，达不到完全竞争市场所产生的帕累托效率状态,即存在市场失灵。另一方面，从各国的实践来看，义务教育的供给是各国政府的重要职责，义务教育的发展对国民素质的提高具有重要作用。作为发展中大国的中国，要使经济有持续发展的动力，政府必须承担起供给义务教育的责任。
(二)哪一级政府是农村义务教育的第一负责人？
按照受益范围分，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。凡本国的公民或居民都可以无差别地享用其所带来利益的公共产品为全国性公共产品，需由中央来提供；地方性公共产品收益范围局限于本地区以内，适宜由地方政府提供。目前我国农村义务教育的财政责任主要在县级政府，理由是农村义务教育是地方性公共产品。从表面上看，农村义务教育的受益覆盖范围主要在地方区域——县乡，然而由于义务教育并不能给地方带来具体的经济收益，义务教育的收益更多表现为公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于增进社会整体利益的方面，因此它更像是一种全国性的公共产品。即便把农村义务教育视为地方性公共产品，它也是一种外溢性很强的地方性公共产品：一方面，由于我国农村劳动力过剩，城乡差距加大，农村剩余劳动力向城市转移趋势明显；另一方面，享受义务教育的农村学生往往在毕业以后就通过上大学等途径在较大区域内或者在全国范围内流动，且绝大多数农村生源的大学毕业生留在经济发达的城市就业。两方面的原因使得农村义务教育的收益外溢。在这种情况下，地方政府，尤其是较低一级地方政府自然缺乏投资义务教育的积极性。因此，如果义务教育的财政责任主要由地方政府负责，义务教育投资往往会出现以拖欠、减拨为特征的政府责任转嫁现象，其结果就是政府公共服务提供不到位。
从目前的政府间事权划分状况看,县乡政府(财政)承担了主要的农村公共产品和服务的供给。尽管2002年进行了管理体制调整，农村中小学教师工资由乡镇上移到县级财政统一发放，但是农村义务教育仍然实行“分级管理、以县为主”的管理体制，县级财政仍然承担农村义务教育的主要支出责任。与此同时，分税制改革以来,随着县域经济的发展,我国县乡财政收支规模不断扩大，县乡财政总体实力不断增强，但由于种种原因我国县乡财政的困难与日俱增。取消农业税后，虽然中央对基层各类转移支付趋于增加，但县乡财政困难问题并没有从根本上得到扭转。因此，在县乡财政面临问题的同时让其负责承担农村义务教育的主要责任，使其存在“有心无力”之嫌。根据基本公共服务的最低供应原则，即任何公民无论居住哪里都应当获得同等的最低水准的基本公共服务，当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。
由以上分析，我们认为，从公共产品的收益范围看，农村义务教育接近于全国性公共产品或者外溢性很强的地方性公共产品，应该由中央政府承担主要责任；从政府的财政承受能力看，在县乡政府面临财政困难的背景下，由中央、省级政府供给农村义务教育更为合理。理论上讲，基层财政最贴近公共产品或服务的消费者，更容易获得农民对公共产品或服务的需求信息，而且这些信息由基层财政使用不会出现因政府间信息传递而可能发生的信息失真，更便于高效地安排公共支出。相比之下，许多公共产品由基层财政供给较中央财政和省级财政安排有明显的优势。因此，从供给效率来看，县乡政府可以具体负责农村义务教育的“生产”，但是农村义务教育资金应该以中央、省级政府提供为主，可以通过农村义务教育专项转移支付的形式交由县乡政府具体“生产”农村义务教育产品。
(三)市场(民营资本)可否成为农村义务教育的供给主体之一？
首先，农村义务教育虽然是具有较强非排他性的公共产品，但是农村义务教育在一定范围和程度上可以实现排他。如果一种产品与劳务同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上可以排他，在排他成本较低的条件下，这类物品或劳务可以通过市场提供。实践证明，民办教育完全可以实现义务教育产品的排他，2005年全国共有民办普通小学6242所，在校生388.94万人；民办普通初中4608所,在校生372.42万人。[6]
其次，农村义务教育供给的政府失灵为市场进入提供了空间。公共选择理论进行了较系统的研究，提出了一套关于“政府失灵”的完整理论，对西方国家市场经济发展过程中政府与市场的关系进行了理论反思，认为政府失灵主要表现在公共决策失误、内在性与政府扩张、官僚机构的低效率和寻租及腐败等几个方面。政府提供农村义务教育时也会产生某些失灵现象，例如，20世纪80年代中期以后，县、乡(镇)地方政府承担了义务教育责任，农村义务教育实施的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府工作目标实现与否的重要指标。与其他工作目标一样，农村义务教育的推行与地方政府官员及工作人员的工作业绩，进而与权力范围、职称、薪金、福利、升迁等直接相连，成为官员和部门发挥其工作职能的重要因素。换言之，在这种内在目标驱使下，县、乡(镇)政府部门及其官员推行九年义务教育，就其决策或实施，都不免从本部门利益(比如争取业务开支预算、上级补贴等)和官员自身利益(比如个人政绩、待遇、连任、升迁等)出发，从这一角度看，某些地方政府发展农村义务教育的目标已经偏离了义务教育的公平、公正、提高国民素质等公益性目标。
因此，由于义务教育供给可以排他，而且政府供给农村公共产品存在失灵现象，这些都为市场成为农村义务教育的供给主体创造了条件。在积极鼓励、大力支持民营资金进入农村义务教育供给的同时，由于民办教育的出发点是盈利，加之民办教育管理者、办学者的水平不一，政府应该依法加强对民办农村基础教育的引导和管理。
(四)第三部门可否成为农村义务教育的供给主体之一？
第三部门是提供公共物品的私营机构。市场失灵论认为，由于公共物品具有不可分割性和排他性，使得购买公共物品的人无法阻止别人享用公共物品；既然“免费搭车”现象存在，那么，愿意花钱购买公共物品的人肯定不多，这样就会造成公共物品的匮乏。可见，公共物品无法通过市场机制来提供。另外，外部性很强的物品、可能产生自然垄断的物品和从收入分配角度观察不应该由市场决定的物品(如住房)，也不应该通过市场机制提供。市场失灵说明政府干预的必要。但是由于公众对公共物品需求差异的存在，政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处于中间状态的受众的选择偏好，而一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足。在这种情况下，具有拾遗补缺功能的第三部门应运而生，它可以为对某些公共物品需求量较大的人提供额外的补充，为需求特殊的人提供适宜的公共物品。
当今，世界各国第三部门在公共产品的供给中发挥着越来越重要的作用，其中义务教育的供给是其发挥作用的一个重要领域。在我国义务教育的供给中，第三部门也已经发挥重要作用。第三部门可以很好地弥补政府供给农村义务教育资金不足和政府失灵的问题，在中国农村义务教育供给上具有发挥其作用的广阔空间，可以成为农村义务教育供给的主体之一。但是，由于第三部门资金来源的局限性等问题，其在供给公共产品时存在“志愿失灵”的问题，因此，在农村义务教育的供给上不能过分依赖第三部门。
参考文献：
[1]江文涛.改革以来我国农村义务教育相关投入政策回顾与评价[J].农业经济问题，2006(6)：12.
[2]国家统计局.中国统计年鉴[DB].北京:中国统计出版社，1999-2005.
[3]教育部财务司，国家统计局人口与社会科技统计司.中国教育经费统计年鉴[DB].北京：中国统计出版社，1997、2002.
[4]教育部发展规划司.中国教育事业统计年鉴[DB].北京：人民教育出版社，1994、2001.
[5]SamuelsonPaul.Puretheoryofpublicexpenditureandtaxation[M].MargonsandGuitton,PublicEconomics，St.Martin’sPress，1969.
随着义务教育的全面普及，初中毕业应成为每个公民人生旅途的中转站，社会需要的分流点。数学教育不仅要给初中毕业生以“双基”和能力的素质，还应使之获得相应的特长（这特长是技能的提高、是专长的基础），以切实帮助学生顺利地步入新的人生旅程。这是义务教育及《课程计划》的精神实质。既有素质又有特长的人，在下一世纪必定具备更强的生存能力，更能适应社会发展的需要。
课程即课业（教学内容）的进程，是为达到教育目标而规划出的学生与教学内容、教学资源及教学过程之间的相互关系。我们期望课程的学科和活动两个系统合理设置，产生多种价值。笔者认为按“人人掌握有用的数学”的要求优化学科课程以培养素质，开设活动课程以发展特长，并进行有关学科和活动的全面考核，应该是一种可取的思路。我们应该树立全面、科学的课程观，让学科和活动这两个轮子一起旋转，切实发挥它们的整体功能，并设置选修课程以促进学生健康成长，使义务教育阶段的数学教育走上一条“愉快”教育与“成功”教育完美结合的道路。
义务教育阶段尽管存在小学后的分流情况，但从教育战略、课程策略及培养目标来说，义务教育阶段有着鲜明的整体性，小学和初中不应该各自为政。本文拟出义务教育阶段数学活动课程设计，并兼及数学选修课程的思考，以求抛砖引玉，促进《课程计划》的顺利实施。
一、关于数学的活动课程（特长性、应用性、趣味性）
（一）活动认识
我们应该确认：活动课程是以学生发展、知识体系及社会需要等因素为依据，在教师指导下，通过学生的主动活动，以获得直接经验和实践特长为主的课程。通常称谓的课外活动，是弹性极大的一种辅学科课程形式或思想品德教育活动。这里，“课外”指的是国家安排的正式课程之外，“活动”泛指各地安排的各种教育性非正式课，故课外活动与活动课程不可同语。活动课程的开设意义不在于它与杜威当年搞的“活动课程”究竟有何异同，而在于它对学校教育教学工作的独特功能及其有效、顺利地实施。
“活动在实施全面发展教育中与学科相辅相成”，它们是同一促进学生发展过程的两个不同方面。学科课程以培养素质、打好基础为主旨，编排上侧重知识本身的逻辑顺序，其教学中间或进行的实验、参观、演示、练习等直观性活动，是理性间接经验习得过程中必要的感性认识；活动课程则以增长才干、发展特长为主旨，它强调学生认知发展的心理顺序，注重学生的亲身实践，以直接的体验、探究及发现为认识途径。
《课程计划》设置的活动有：晨（夕）会、班团队活动、体育锻炼、科技文体活动、社会实践活动和校传统活动等。按其“活动设置的基本要求”可知，科技文体活动属于技能性活动，其它活动为常规性活动。科技文体活动的目的是“使学生增强兴趣，拓宽知识，增长才干，发展特长”。这里，“发展特长”既是出发点又是归宿，我们应该确立将《课程计划》中的技能性活动上升为特长性活动的实施思路。由于数学的“三性”特点（尤其是广泛的应用性），以及现代社会对基本数学（不同于基础数学）的普及需要，笔者认为应设立专门的数学活动课，以发展学生的普及性数学特长。这种特长对小学、初中毕业生来说，是已获得知识的应用，是已具有技能的提高，是进一步发展专长的基础，能使他们顺利地适应社会需要和社会发展（义务教育数学教学大纲明确了数学的应用问题，并安排了与解直角三角形和统计有关的实习作业，但远没有上升到特长课的位置）。
（二）设置思路
国内已开展了不少数学活动试验，如数学竞赛、电脑学习、速算训练等等，还有综合的应用性问题的有关数学活动也在各地有所开展，它们不同程度地增强了学生的数学应用意识。如北京市1993年举办了首届“方正杯”中学生数学知识应用竞赛，并于1994年暑期编出了以数学应用为内容的初中课外活动教材。而应用性问题十分复杂，若把它作为一个以社会为基础的综合课题来研究实施，要求每个学生接受全面的应用性训练，则有可能把数学教育改革引入一个新的误区，将学生推入一个新的苦海，80年代的应用题考试给当时带来的结果就是例证。因为这实在是企业（用人单位）、社会及数学教育工作者对学生要求得太过分了，也不符合义务教育及“大众数学”的精神。
现代社会确是人人需要数学，义务教育阶段正是实现“大众数学”目标的第一阶段。如何设置、开展这一阶段的数学活动才是合理、可行的呢？笔者建议在突出特长性，注重应用性，贯穿趣味性的原则下，将义务教育阶段的数学教学内容与社会发展需要及学生个性发展结合起来，设置较为完整、全面、独立的特长性数学活动，供学生选择参加（每个学生选学其中两门活动课），以使学生成为各具特色的“标准件”，让人人都有个性健康发展的天地。数学活动的课程门类和内容编排在整体上还要符合以下四点：
1.具有系统的应用体系。即与一定的特长目标相关联，有助于学生增长才干并习得一技之长，进而使学生顺利走向社会生活或进一步学习发展，切不可为了活动而活动。
2.紧扣学科教学大纲。学科教学大纲的内容编排本身蕴涵了学生认知发展的心理顺序，我们可以依照数学学科教学大纲的知识单元（适当调整或拓宽），配以相关素材设计，安排数学活动，以充分利用学科课程的知识技能及其业已获得的成熟性，降低活动课师资培训的难度。可以明确，活动特长与学科内容的相关性越强，它们的整体功能会越大。
3.合乎有效学习的基本原理。要有利于激发学生的学习兴趣，体现认识规律（显现认识的三个层次：是什么、为什么、怎么用）；展示探究过程（理性地再现知识生成过程，通过循序渐进的思维阶梯使知识、情感、意志相互结合，帮助学生形成自学能力）；实施活动方法（使经验、思维、方法融为一体，让学生获取终身受益的精神文化力量和实践能力）；内化教学功能（要易于反馈、迁移，实现知之好之乐之的转变，便于学生自学）。
4.体现“五育”整合的功能。特长性数学活动遵循“外因通过内因而起作用”的哲学基本理论，其教学应该使学科教育培养的认识能力得以升华，不断发展学生的创造性实践能力，这是具有深层意义的智育；学生的主动活动，应是实现由道德认识向道德行为习惯转化的实践活动，也是学生理解规则、体验美感、领略自由的实践过程，成为德育和美育的现实途径；活动课无疑要有助于学生身心的和谐发展，它本身就是体力、意志力的锻炼与运用，有利于人脑两半球机能的平衡协调发展，从而促进学生智慧潜力的开发；活动实践中每一个物化的劳动成果，都将有力地完善着学生的个性和人格。
（三）数学活动课程设计
性质与功能：陶冶情操、拓宽视野、增长才干、发展特长。
总目标：使学生提高认识、学会实践、获取才干、习得特长。
教学要求用语：对知识分为理解、掌握、应用（运用）三个层次；对技能分为会、熟练、善于（擅长）三个层次。
活动方式：按学生选学的课程门类编班组织活动或作为兴趣小组组织活动；以游戏、故事、谜语、趣味数学、操作、制作、参观、应用实践或提供有关的阅读资料等为活动形式。
课程安排：每门数学活动课按每两周一课时的教学容量进行设计安排。
课程设置：根据学生发展，知识体系、社会需要等因素和数学活动的总目标，笔者拟设义务教育阶段如下九门数学活动课程。
1.数学交流：力求内化学科知识，反映“双基”结构，渗透思想方法，强化表达能力，促进学生联系事物，澄清思维和加深理解，培养学生善于表述、解释、讨论、评价的数学交流特长。
数学交流课程，既要使学生认识到数学提供了人类交流信息的有力手段，又要切实提高学生对数学的听、说、读、写能力和认识、应用能力。一名数学教育工作者就理应具有数学交流特长。
2.速算（含计算器活用）：使学生通过心算、笔算、珠算及计算器操作等途径，熟练掌握简、易、好的算法和技巧，培养学生善于快速进行日常的加、减、乘、除、开方计算和帐表算、传票算等的速算特长。
3.数据处理：使学生初步掌握收集、整理、描述、分析、解释和处理数据的数学方法，并善于在尝试、解决实际问题的过程中寻找关系，探究随机现象，进行数据处理（含数值计算）和预测。
4.计（测）量与估算：使学生加深理解计量及换算的意义，测量的特征过程，初步掌握计量、测量、估测、估算的策略和方法，善于在数量、测量、计算、决策和解决问题中应用估算，并会判断结论的合理性，提高处理数量关系和随机现象的能力。
5.制图与识图：使学生加深对数量关系图象、空间几何图形的认识和理解，初步掌握制图（含作图、画图）与识图（含视图、析图）的方法和技能，培养学生善于观察、想象和在解决问题中应用图象、图形的数学能力。
6.日常生活中的数学：使学生熟练掌握日常生活中有关家庭生活、市场交换、社会交往、日常活动和生存环境等方面的数学知识及技能，培养学生善于理解、精于运筹、乐于生活的数学能力。
7.计算机数学：使学生初步理解计算机的数学功能，掌握简单的计算机语言和程序，会使用计算机进行初步的计算、模仿、证明和求解简单的数学问题，培养学生善于运用计算机从事数学性工作的能力。
8.课题解决：即是问题解决模式，并注重数学思想方法的应用。要使学生理解数学尝试、解决实际课题的过程，初步掌握问题解决的策略和方法，培养学生善于运用数学创造性地解决问题的意识和能力。
9.数学竞赛：这是对数学学科教学要求的提高和扩展（应降低现有难度，渗入研究方法）。要在学科教学大纲的能力要求范围内，使学生进一步加深对数学知识的理解，提高灵活运用数学的能力，更加熟练地掌握数学的方法与技巧，培养、发展学生的数学兴趣和数学才能。
目前，数学竞赛的普及呼声越来越高，企望通过降低难度去面向全体学生。笔者认为，数学竞赛的难度确应降低到一个合理的普及水平，但再要求普及参加则未必可取，因为学生成为各具特色的“标准件”较之只是同一的“标准件”更能符合社会需要和社会发展。
二、关于数学的选修课程（迁移性、广泛性、通俗性）
《课程计划》指出，要“以必修课为主，初中阶段适当设置选修课”。数学选修课程，要适应学生个性发展，顺应学生分流需要，促进学生健康成长，在突出迁移性、注重广泛性、贯穿通俗性的原则下，为有不同志趣、各种爱好的学生提供广泛、充分的选修类型，为提高学生素质、发展学生特长及培养多样化人才服务。选修课教材的编写既要落实课程目标，又要能成为通俗读物。
义务教育阶段的数学选修课，同样可以保持一致的连续性（即从小学一年级起就开始设置）。事实上，如若前述数学活动课程得以实施，则九门数学活动课已可成为选修课对象。
根据数学选修课的设置目标，笔者拟设义务教育阶段的以下三类（四门）数学选修课程。
（一）特长型选修课：课程为前述九门数学活动课之一。每个学生在必修（选择性必修）两门数学活动课的同时，以另外七门数学活动课之一作为他（或她）的选修课。
（二）观念型选修课：使学生初步认识数学的存在和发展、理论与应用、逻辑性及抽象性，懂得数学的价值，形成正确的数学观，促进完善科学观及世界观。
其教学内容包括数学与历史、数学与社会、数学与未来、数学与科技、数学与文化、数学与思维、数学与成就、数学与自然、数学之美，共九个专题，课程安排可以每学期按年级集中对九个专题各开设一次讲座（约每两周开一讲）。
（三）综合型选修课：
1.横向性综合选修课：它不超出学科教学大纲的要求，既对已学习的数学基础知识进行整理与复习，又与相关学科及社会生活相联系（有着与分科课程相对应的综合课程特点）。要深入浅出地展示数学的思想方法及其广泛的联系性、应用性。该课程在小学高年级及初中开设（安排每两周一课时的教学容量）。
2.纵向性综合选修课：它可以包括现代数学知识，各部分的形式和内容都能够独立，整体上既与数学学科知识及活动特长相关联，又富有强烈的时代气息；要在数学学科教学大纲的能力范围内，以较强的可读性展示数学及其应用的策略思想和动态成果。该课程在小学高年级及初中开设（安排每两周一课时的教学容量）。
三、有关考核与实施的设想
（一）学生根据自己的志趣和爱好，在教师或家长的指导下，必须且只须选择甲、乙两门数学活动课和一门数学选修课参加学习。
（二）小学、初中阶段的毕业学期各举行一次数学活动课和数学选修课的考试；数学活动课考试分为第一试、第二试，以活动课作为选修课的学生只参加该课程考核的第一试。每个学生两门活动课、一门选修课的考分分别记入毕业考试及中考成绩总分，学生毕业考试或中考数学成绩的分数构成为：
数学成绩（满分150分）＝学科成绩（满分90分）＋活动课甲成绩（满分25分）＋活动课乙成绩（满分25分）＋选修课成绩（满分10分）
（三）教师不仅要能胜任数学的学科教学，还要能任教至少三门的数学活动课和一门数学选修课（农村乡中心完小以下的小学教师要能任教至少两门的数学活动课）。
（四）作为培养素质的义务教育数学学科课程（注重知识性、技能性、普及性），其教学大纲也应及时调整，以适应《课程计划》的实施需要（学科教学的周课时量不能超过4课时）。如有关教学内容的以下五点尤为突出：
1.应删减混合运算、恒等变形等内容，部分算术应用题让位于代数，部分平几证题改用解析方法；
2.系统整理数学思想方法；
3.增加计算机基础知识，要求小学中年级以上的学生适时使用计算器；
4.增加经济生活中的数学知识（含有关名词、概念等）；
5.以“读一读”的形式，系统安排通俗的数学史话。
（五）尽快建立各个学科、特长性活动和选修内容的考试题库，出台科学的考试量化标准，使考试步入机械化，以从根本上禁止考试的人为误导，促进义务教育的顺利实施。
（六）数学活动课和选修课的开设，无疑可以顺利地延伸至高中阶段；在活动课考试的基础上，也可以组织各种特长比赛。
结束语
数学“学科＋活动＋选修”的上述课程设置，既符合中国的国情，又易于克服层次课程（西方发达国家等采用）所带来的负面效应，能使每个学生都有全面自由发展的空间。我们认为，具有中国特色的义务教育即是特长特色的素质教育；我们正在实施一个“学科素质＋活动特长＋全面核评＋法规保障”的义务教育模式。
参考资料：
1.国家教委制订：《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》。
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河南省义务教育学校绩效工资实施意见
河南省人民政府关于批转省人力资源社会保障厅等部门河南省义务教育学校绩效工资实施意见的通知
豫政〔2009〕57号
各市、县人民政府,省人民政府有关部门:
省政府同意省人力资源社会保障厅、财政厅、教育厅制定的《河南省义务教育学校绩效工资实施意见》,现批转给你们,请认真贯彻执行。
河南省人民政府
二九年七月二十九日
河南省义务教育学校绩效工资实施意见
省人力资源社会保障厅省财政厅省教育厅
(二九年七月二十日)
根据《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》(〔2008〕133号),结合我省实际,制定本实施意见。
一、实施范围和时间
按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员,从2009年1月1日起实施绩效工资。
二、绩效工资总量的核定
绩效工资总量暂按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定。其中,义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平由县级以上政府人力资源社会保障、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。
义务教育学校实施绩效工资同清理规范义务教育学校津贴补贴结合进行。除国家规定的基本工资(含工资标准提高10%部分)、特殊岗位津贴补贴(不含班主任津贴)和按国家规定保留的改革性补贴外,原地方性津贴补贴、国家规定的年终一次性奖金、学校现行发放的其他津贴补贴及我省在规范公务员津贴补贴时对义务教育学校预增发的补贴要全部清理归并。
绩效工资总量原则上每年核定一次,并随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。省或省辖市直属学校随省或省辖市公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。
各学校的绩效工资总量由学校主管部门在人力资源社会保障、财政部门核定的绩效工资总量内提出具体的分配方案。学校主管部门具体核定各学校绩效工资总量时要合理统筹,逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡;对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜,在调整绩效工资总量时,其绩效工资总量增长幅度要适当高于其他学校绩效工资总量增长幅度。
三、绩效工资的分配
(一)绩效工资分为基础性和奖励性两部分。1.基础性绩效工资。基础性绩效工资占绩效工资总量的70%,设岗位津贴和农村学校教师补贴项目,其标准由县级以上政府人力资源社会保障、财政、教育部门确定,一般按月发放。
岗位津贴主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素,可按岗位职务适当拉开差距。农村学校教师补贴是对农村学校特别是条件艰苦学校的政策倾斜,可根据农村学校的地理环境、艰苦程度等因素,按照不超过绩效工资总量10%的原则适当区分补贴等次。2.奖励性绩效工资。奖励性绩效工资可设班主任津贴、超课时津贴、教育教学成果奖、优质服务奖等项目,主要体现工作量和实际贡献等因素。
奖励性绩效工资在考核的基础上,由学校在核定的绩效工资总量内自主确定分配方式和方法,合理拉开差距。各项目及标准由学校根据本校奖励性绩效工资分配办法确定并报主管部门批准后实施。
(二)充分发挥绩效工资分配的激励导向作用。各省辖市、县(市、区)教育主管部门要制定绩效考核办法,加强对学校内部考核的指导。学校应根据教师、管理、工勤技能等岗位的不同特点,分别制定详细的考核细则和分类考核办法,健全绩效考核指标体系,完善内部考核制度,提高考核工作质量,增强考核结果的客观性、公正性。绩效考核结果要作为绩效工资分配的主要依据,坚持多劳多得、优绩优酬,重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜,同时统筹兼顾学校内部各岗位人员之间绩效工资分配关系。
(三)校长、书记的绩效工资,在政府人力资源社会保障、财政部门核定的绩效工资总量内,由学校主管部门根据对校长、书记的考核结果统筹考虑确定。校长、书记的基础性绩效工资纳入本学校绩效工资中按月发放,奖励性绩效工资由学校主管部门按照考核结果确定。(四)学校制定绩效工资分配办法要充分发扬民主,坚持公开、公平、公正原则,广泛征求教职工的意见。分配办法由学校领导班子集体研究,经学校教职工代表大会讨论后报学校主管部门批准,并在本校公布,确保教职工的知情权、参与权和监督权,保障教职工的合法权益。
四、相关政策
(一)学校主管部门要会同有关部门对学校现有津贴补贴的项目、标准和资金来源等进行清理规范。《中共中央办公厅国务院办公厅转发中央纪委中央组织部监察部财政部人事部审计署关于严肃纪律加强公务员工资管理的通知的通知》(厅字〔2005〕10号)下发前学校发放的改革性补贴,除超过规定标准和范围发放的之外,暂时保留,不纳入绩效工资,另行规范。在规范办法出台前,一律不得出台新的改革性补贴项目、提高现有改革性补贴项目的标准和扩大发放范围。
实施绩效工资后,学校不得在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴补贴或奖金,不得违反规定的程序和办法进行分配。对违反政策规定的,要按照厅字〔2005〕10号等文件规定,坚决予以纠正,没收违规资金并上缴国库,追究有关人员的责任。
(二)将原国家规定的班主任津贴和绩效工资中的班主任津贴项目归并,不再分设,纳入绩效工资管理。原国家规定的班主任津贴标准,计入绩效工资总量。
(三)义务教育学校实施绩效工资时,对完全中学中从事非义务教育教师的津贴补贴问题,由学校统筹考虑。
(四)在实施绩效工资的同时,对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。离休人员生活补贴标准按省纪委、省委组织部、省监察厅、省财政厅、原省人事厅、省审计厅、原省劳动和社会保障厅《关于解决离休人员待遇有关问题的通知》(豫纪发〔2009〕5号)执行。退休人员生活补贴具体标准由县级以上政府人力资源社会保障、财政部门研究制定。绩效工资不作为计发离退休费的基数。
(五)义务教育学校中按国家规定执行见习期(初期、学徒期、熟练期)工资标准的人员,其岗位津贴和农村教师补贴标准由县级以上政府人力资源社会保障、财政、教育部门按照其见习期(初期、学徒期、熟练期)满后拟任职务(岗位)所执行标准的一定比例确定;奖励性绩效工资由学校在核定的奖励性绩效工资额度内根据实际情况确定。
(六)义务教育学校工作人员确因工作需要在两类岗位上任职的,其绩效工资标准按明确其基本工资的岗位执行。
五、经费保障与财务管理
(一)将义务教育学校实施绩效工资所需经费纳入财政预算,确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费,省财政和设区市级财政要加强经费统筹力度,帮助县(市)做好义务教育学校特别是农村义务教育学校实施绩效工资经费保障工作。
(二)要规范学校财务管理,严格执行国务院关于免除义务教育阶段学生学杂费等费用的规定,严禁一边免费、一边乱收费。对学校的国有资产实行统一管理,各类政府非税收入一律按照国家规定上缴同级财政,严格实行“收支两条线”。严禁利用收费收入和公用经费自行发放津贴补贴。
(三)学校绩效工资应专款专用,分账核算。绩效工资应以银行卡的形式发放,原则上不得发放现金。具体发放方式按地方财政国库管理制度有关规定执行。实行工资财政统一发放的地方,基础性绩效工资按规定程序直接划入个人工资银行账户,奖励性绩效工资经学校主管部门审核后由同级财政部门划入个人工资银行账户。
六、组织实施
(一)各省辖市、县(市、区)政府人力资源和社会保障、财政、教育部门按本实施意见和国家有关规定制定本行政区域义务教育学校绩效工资的具体实施办法,报上级政府人力资源和社会保障、财政、教育部门批准后实施。
义务教育属于社会公共事业，政府为了保证义务教育的良性发展、社会价值的合理分配，就必须制定出相应政策，对公共教育资源进行合理的配置。因此，充分发挥国家政策的导向功能，不断调整教育政策，推进义务教育的均衡发展，是党和国家的英明决策。早在2005年5月，教育部就下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出了推进义务教育均衡发展的六项任务。2006年《义务教育法》修改时，又明确把义务教育均衡发展写进了《义务教育法》。2007年党的十七大报告中，总书记明确提出了促进义务教育均衡发展的目标。2010年7月国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中进一步指出，推进义务教育均衡发展是一项战略性任务。这些方针政策的频频出台，为老区义务教育的均衡发展提供了政策支持与保障。然而长期以来，由于受历史、自然、区位和政策等因素的影响，老区义务教育的发展面临着多重困境和尴尬的局面，城乡差距、地区差距、校际差距非常明显，非均衡发展的现象尤其严重。因此，要认真分析和研究革命老区农村义务教育发展中的非均衡现象，找出其中的政策原因，充分考虑老区人民为中国革命做出的巨大贡献，依据教育投入向革命老区、民族地区与贫困山区适当倾斜的政策，制定出促进老区农村义务教育均衡发展的具体有利政策。首先，要积极贯彻和全面落实党中央、国务院及教育部等部门关于推进义务教育均衡发展的方针政策，特别是要严格贯彻执行与落实今年教育部出台的几个专项政策。如《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》与《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的指导意见》，因地制宜专门制定“老区农村义务教育均衡发展督导评估办法”，使老区农村义务教育均衡发展有国家政策的支持与保障。其次，要通过重点投入、加大帮扶、加强督导、实施问责、重点高中招生名额合理分配等方式全方位、多层次、宽领域推进老区农村义务教育均衡发展。特别是要适当提高老区农村义务教育资金的投入比重，加大对老区义务教育阶段教育技术的投入与改造，使老区农村义务教育均衡发展在资金、技术等方面有政策扶持。再次，要积极响应和全面落实教育部等部门关于推进义务教育均衡发展的方针政策中关于加强与完善师德、师风与师资建设的内容。通过观看老区人民为中国革命做出巨大牺牲的警世资料、影视与图片，加强老区农村学校师德师风建设。同时全面提升与重点优化老区农村义务教育学校师资结构、加速老区农村义务教育阶段急需专业的教师培养、着重提高老区从事义务教育教师地位、极力改善他们的生活工作环境与福利待遇，使老区农村义务教育均衡发展有人才保障。
二、深化中考招生考试制度及教育人事制度等改革，为促进老区义务教育均衡发展提供制度保障
“制度是影响现代社会和现代人生存与发展的重要资源，是支配现代社会运行的根本而又优先的力量。”因此，制度的设计与制定必须要考虑到制度本身的合理性，否则必将使社会公共秩序无法良性运行，公平正义偏离方向，甚至酿成大错。尤其是老区农村义务教育均衡发展的制度设计、制定与实施，必须充分考虑到老区农村义务教育发展的复杂性、特殊性、基础性、普及性与公共性。鉴于此，老区的各级政府更要明确自己的责任重大、任务艰巨，更要把推进义务教育均衡发展作为公共服务的重要职责和一项重大民生工程来对待，把推进义务均衡发展列入老区经济社会发展规划。通过深化老区农村义务教育阶段中考的招考制度及教育人事制度等方面的改革，为义务教育均衡发展提供切实的制度保障。首先，要以升学制度为导向，改革中考招生考试制度。重点高中的招生名额应依据各初级中学的报考人数平均分配，避免薄弱学校与优质学校起点不一样、享受的教育教学资源不一样而录取标准要统一的不公平竞争。河南省新郑市从1997年开始实行的“给初中分配名额，为高中均分生源”的改革，就是其中成功的例子。［4］同时还要明令禁止重点高中额外招收“高价生”、“择校生”，从而在升学制度的层面保障老区农村初中学生不因起点不公平而再遭遇终点不公平的待遇。其次，要严格规范县域内城镇中小学教师的工资福利待遇，保障老区农村中小学教师工资福利待遇处于同等水平。对长期扎根于老区农村中小学任教的教师要在津贴与职称评定等方面给以特殊照顾与必要的倾斜。再次，合理定位、科学决策老区农村中小学布局调整的规模、层次和速度，实行县域内城乡统一的义务教育学校建设标准、教职员工编制标准、教职员工资标准和公用经费标准，适当向老区农村学校特别是薄弱学校倾斜。第四，强化县域内优秀校长、教学名师、骨干教师、紧缺专业教师轮岗制，硬化城镇教师在职称评定、晋职晋升时必须要有三年以上农村薄弱学校工作经历的制度。事实上，我国已有不少地方进行过教师交流轮换的成功案例。还有各种柔流的方式，例如山东潍坊、四川成都等一些地方建立了城乡学校发展共同体或教育联盟。［4］这些制度均可为老区义务教育的均衡发展提供借鉴。最后，极力争取中央财政、省财政、市县财政的大力支持。迅速启动老区农村边远艰苦地区学校教师周转宿舍、留守儿童及走读困难学生的食堂与寝室建设，同时争取人事部门的支持，配备相应的后勤人员专职负责老区学校留守儿童及走读困难学生的食宿问题。此外，还要完善国家对优秀教师的表彰制度，特别是对长期扎根于革命老区、民族地区、贫困山区等条件艰苦的地方，任劳任怨、默默无闻奉献自己青春与热血的教师，政府应给予特殊奖励、设置专项津贴。
三、优化教育资源配置，为促进老区义务教育均衡发展提供资源保障
义务教育属社会公益事业，其均衡发展的主要内涵是合理、有效地配置教育资源，使区域内义务教育阶段的同类学校大体处于一个相对均衡的状态，以体现义务教育的公共性、普及性和基础性。然而，现阶段各地城乡中小学的教育资源尤其是优质的教育资源分配呈严重不均衡态势，已是不争的事实，从而导致了“择校热”逐年升温。老区由于区位因素与历史原因，教育资源更为紧缺，尤其是优质的教育资源奇缺，这个问题尤为突出。为了实现老区农村的义务教育均衡发展目标，提升老区有限公共教育资源的利用效率，保持义务教育均衡发展的动态效益，就必须统筹优化与合理配置区域内有限的教育资源。首先，要全盘考虑、科学定位、合理筹谋老区各农村中小学布局。因地制宜调整其规模、层次和发展速度，通过重组教学点、集中有限的教学力量办学、有条件的地方实施强校兼并弱校等措施，达到均衡配置师资、教学设备、图书、校舍、教学课件、教案等教育资源。推行县域内片区化管理，同一个片区内的不同中小学校之间实施教育资源共享制度。其次，努力寻求县市教育局电教室与电讯等部门的支持与帮助。针对老区农村义务教育学校先进的教学理念、教学方法、教学视频材料等教育教学资源难以获取的现状，通过搭建网络平台，实施现代远程教育工程，来推动优质数字化教育资源的共享，改善老区农村中小学校的教学生活条件，达到增加教育机会、提高教育教学质量和降低教育成本的三重目的。再次，规范县域内知名校长、骨干教师、特殊专业教师的轮岗制度。通过轮流任职或“循环授课”、优质学校与薄弱学校“捆绑式”发展、教学科研名师与老区农村中小学的教师建立“帮扶接带”等制度，使老区农村义务教育学校师资紧缺、名师与特殊专业教师奇缺的现状能有效得到缓解。最后，要继续强化老区农村学校校园安全工程、薄弱学校改造工程、农村寄宿学校寄宿设施改造工程、学生食堂等硬件设施。包括校舍、体育场地、师资、图书、教学仪器设备标准化设施，努力缩小城乡与校际中小学之间的办学硬件设施差距，让有限的教育资源少搞“锦上添花”的美事、多做“雪中送炭”的实事。
四、构建义务教育经费投入保障机制，为促进老区义务教育均衡发展提供财政保障
努力构建义务教育经费投入保障机制、推动教育优先发展战略，是深入贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，推动科学发展、建设人力资源强国的迫切需要，也是履行公共财政职能、完善基本公共服务体系的一项紧迫任务。保证义务教育投入经费逐年增长，满足老区农村义务教育均衡发展的迫切需求，无疑是当地实现义务教育均衡发展最为关键、最为棘手的现实问题。如果没有一个长期稳定而有强制性的财政保障，老区农村义务教育均衡发展战略目标的实现是很难奏效的。为此，各级政府、各有关部门必须深入切实贯彻党中央、国务院的教育投入政策，进一步提高认识，强化责任，切实采取有效措施，重点保障经济社会发展规划优先安排农村义务教育的投入、公共资源优先满足义务教育均衡发展的需要。首先，要强化落实教育经费法定增长机制。严格执行《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》等法律法规的相关规定及2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出了到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4％的目标。因此，各级政府在每年初安排公共财政支出预算时，必须采取有效措施，合理调整支出结构，妥善增加教育经费预算，优先保障农村义务教育的投入。其次，妥善安排与合理使用义务教育投入经费，切实提高教育经费的使用效益。要提高财政预算编制的科学性、准确性，提高预算执行效率，推进预算公开，全面推进教育经费的科学化精细化管理。坚持依法理财、民主理财、科学理财原则，严格执行国家财经管理的法律法规与制度。再次，依法加强财税收入征管制度，合理开拓义务教育经费来源渠道。如依照国务院的相关规定，从2010年12月1日起，统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度，教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的3％征收。同时，各省（区、市）人民政府还可根据《中华人民共和国教育法》的相关规定和《财政部关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》（财综〔2010〕98号）的要求，全面征收地方教育附加。地方教育附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的2％征收。此外，各级政府也可从土地出让收益中按比例计提教育资金。即从2011年1月1日起，各地区要从当年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10％的比例，计提教育资金。最后，强化管理基础工作和基层建设。要充分调动基层相关管理部门的职能作用，周密部署教育基础数据的收集、分析和信息化管理工作，完善义务教育经费支出标准，健全义务教育的学校财务会计和资产制度，规范学校的经济行为，防范学校的财务风险，使政府投放的教育资金能够最大限度地落到实处、发挥功效。
五、加快农村师资建设发展步伐，为促进老区义务教育均衡发展提供师资保障
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出“造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”的战略目标。强调今后一段时期，国家将以农村教师队伍建设为重点，大力推进中小学教师队伍建设，尤其是民族地区、革命老区和薄弱地区的师资建设。这就为加快老区农村师资建设发展步伐提供了动力与政策支持。因此，创新老区农村义务教育学校教师补充机制，加快老区农村师资建设发展步伐，已是当务之举。首先，要加强老区农村义务教育学校现有校长和教师的培训力度。加快老区农村教师的培养力度，广泛实施中小学“百千万人才工程”，构建具有老区特色的中小学骨干教师、特殊专业教师的培养模式。加快推进县域内校长、教师交流工作，筹划实施“教育人才智力扶持革命老区计划”，加大老区农村义务教育学校教师资源合理配置力度。同时，借鉴教育部直属六所师范大学免费定向培养师范生的经验，在部分地方师范院校也因地制宜地为革命老区定向培养免费师范生，为老区农村学校培养大批“进得来、留得住、教得好”的优秀教师。其次，继续推进实施义务教育学校绩效工资制，切实提高教师工资福利待遇。初步建立多劳多得、优劳优得、少劳少得、不劳不得的收入分配激励机制。同时，鼓励各地在中央“特岗计划”的示范引导下，深入推进实施地方特岗计划。在老区农村学校加大实施“国培计划”和中小学教师全员培训力度，加强老区农村中小学全科教师与特殊专业教师的培养与培训力度，重点培养和补充一批革命老区急需的紧缺教师，从而不断完善老区农村教师补充的长效机制。再次，强化县域内中小学教师编制管理制度，逐步实行城乡统一的中小学编制标准。对老区农村学校的教师编制要给予特殊优惠与必要的倾斜政策，同时强化实施县域内城乡中小学之间和乡镇内中心小学与偏远村小之间的教师轮换制、急需专业教师分片授课制、骨干教师流动授课制、循环授课制。通过这些措施，可以有效缓解当前老区农村义务教育发展师资匮乏的现状，为义务教育均衡发展提供切实可行的师资保障。
六、制定义务教育均衡发展评估标准与督导机制，为促进老区义务教育均衡发展提供监督保障
作为一种母语教育，古代语文教育在长期发展的过程中形成了具有汉民族特色的传统。简言之，它主要有以下特点：
1.语文学习和经学、历史、伦理学、百科知识合为一体
古代语文没有单独设科，语言文字的学习是和经学、历史、自然百科知识的学习结合在一起的。从先秦的《诗经》，到三国魏晋时期的《急就章》《千字文》，直到后来的《三字经》《幼学琼林》《龙文鞭影》等，学习内容都是综合性的。隋唐以后，直到清末，学校教育和科举有密切的关系，包括官学、私学和半官方的书院呈现出双轨制的特点：一部分人由蒙学学习，然后学习经学、史学、地理、诗赋及其他经济之才（经世济民），直到最后走科举道路；而更多的人只有机会在蒙学阶段学习。从汉代到明清，儒家学说成为各类课程的指导思想，对各个历史时期的家塾、乡学、书馆、经馆起着指导作用。语文教育的总目标是通过“识字—读书”教育，培养“修身、养性、齐家、治国、平天下”的人才。所以，所有蒙学语文教材都贯穿这一思想。
2.语文学习重视基本训练，主张循序渐进
首先，传统语文教学强调识字教学。这是由汉字特点决定的。“多识于鸟兽草木之名”“通经必先识字”被奉为原则。因此，文字和音韵的训练被认为是一切学问的基础。蒙学以集中识字为起始，在较短时间内让儿童掌握两千多字，然后再教以阅读、吟诵。从秦汉开始，历代有数量众多的识字教材出现，如前文提到的《三字经》《百家姓》《幼学琼林》，其选编形式为韵语、历史故事、诗歌，句式整齐、音韵谐调，读起来琅琅上口，易于背诵和记忆。其次，传统语文教学重视写字教学。由于汉字独有的图案美，书法成为国粹，并从隋唐以后进入考试范围。可见，传统语文教育对写字十分重视。再次，传统语文教学重视朗读吟诵和背默。汉字之四声使格律诗成为语文教育一部分。历代教育者对诗歌教育都非常重视。“诗教”成为中国历代教育奉行的原则。从三国时董遇的“读书百遍，其义自见”，到宋代朱熹的“读书须三到———眼到、口到、心到”，诸多格言强调：读的目的是为了记忆。所以，读以后还要诵，更重要的是背。为了有利于背诵，熟读以外，还要求反复涵泳，深入体会。这种背诵记忆的训练一方面是“诗教”的需要，一方面也着力于将语感转化为写作能力。当然，这种强调记忆背诵的学习方法也存在一定弊端，即片面重视感性、重视实践，往往忽视理解，也不利于培养儿童的独立思考能力。尤其是，明清科举考试的主要内容限于“四书五经”，结果学生“死记经书、熟诵注疏”，扼制了智力、能力的发展。这一点受到历代有识之士的诟病。最后，传统语文教学要求循序渐进，反对学习过程中的“凌节”“躐等”的做法。先秦的《学记》里就有“杂施而不孙（顺），则坏乱而不修”的说法。宋代以后，各种学校都有比较严密的“学规”“章程”，详细规定了从小学生到成人的课程内容，形成了比较完整的体系。
3.语文学习提倡“质疑”“问难”
古代语文教育虽然被批评有“死记硬背”的弊端，但是在具体的教学过程中仍然有许多优良传统值得肯定。例如，从孔子的“学思结合”“启发式”到孟子的“多问则裕”“君子深造之道欲其自得之”，再到宋儒提倡“读书存疑”“于不疑处有疑”，都是传统教育中优良的地方。从宋代一直到清代，书院经常有师生就某个问题进行辩驳的活动，如著名的学海堂、诂经精舍等。当然，这种“问难”“议论”一般都出现在年龄层次较高的学生中，并没有广泛地运用到蒙学中去。但是，这体现了传统教育中“问难”的特点。此外，清代的一些教育家在语文教育方面创立了许多有效的方法和原则。例如，唐彪主张在教学过程中师生之间要互相辩驳；王筠则认为对不善言辞的学生，教师要加以诱导。
4.语文训练注重读写结合、博约兼济
基本上，传统语文教育中，口语和书面语教学是脱节的。一般人认为孩子到学校就是来学习读和写的。所以，学校教育十分重视读写结合。首先，强调多读。读得多，才能记得牢、思考深入，写起文章就能“取之左右逢其源”。杜甫的“读书破万卷，下笔如有神”和坡的“博观而约取，厚积而薄发”被读书人奉为圭臬。元代程端礼《程氏家塾读书分年日程》用史蒙卿的话概括了阅读和写作的关系为：“读书如销铜，作文如铸器”“劳于读书，逸于作文”。其次，强调读与写结合，从模仿到独创。从隋唐开始，传统写作可以称为“双轨制”：一方面，学写古文，主要以秦汉文章和历代名家之作为榜样；另一方面，学写应试文章，如唐宋读书人学习写策论、诗赋，明清写“制艺”（也称时文、八股文）、策论、试帖诗。无论哪一级学校都要教这类文章。著名的教育家颜元（习斋）反对程朱理学，但是在他办的学校里也有“帖括斋”（帖括就是学习八股文和试帖诗）。除了上述几条，传统语文教学还有许多特点。例如，读书要将精读、略读与泛读结合起来；重视声律、音韵、修辞、训诂，轻视语法，等等。这些传统都和汉字、汉语本身特点有关，也和汉族的思维习惯有关。
二、传统语文教育对当下教学的启示
现代语文教育是从1904年开始的。五四新文化运动以后，传统语文教育的一些教学方法受到很大的冲击。相当一段时间以来，传统语文教育好像就是“死记硬背”的代名词。其实，正像朱自清先生在《古文学的欣赏》里说的：“历史是连续的，我们不能割断历史。”这才是一种正确的态度。母语学习的历史也应该是延续的。在漫长的历史过程中，中国人在母语教学上积累了丰富的经验。对此，我们要加以研究，取其精华，弃其糟粕。笔者认为，从今天小学语文教育的实际情况看，我们完全可以从传统语文教育中获得启迪，来纠正当前一些不当的做法。
1.强调识字写字教学，培养良好习惯
汉字是我们民族独有的一种文字。过去有一种否定汉字的倾向———所谓“汉字走拼音化道路”。殊不知，这是一种民族虚无主义的表现。这一倾向带来的消极影响至今仍然没有清除。再者，当今社会电脑普及，许多人提笔就忘字。同时，字写得不好的现象也很普遍。这些问题的根子在于小学语文教学。传统语文教育强调识字、写字，从临摹开始，到自己写字。这不只是写好了字，更重要的是养成做事认真的态度。宋学家程颢说，我写字时很恭敬、认真，不是要字好，只是这个恭敬的态度就是做学问。但是，现在的小学教育似乎对识字写字教学有所忽视了。其实，在以前，写字教学还是很受重视的。现在，我们有必要重提写字教学，使我们的孩子从小养成良好的习惯。
2.反对躐等而上、陵节而施，提倡循序渐进
据我观察，现在小学语文课堂普遍存在一种超越学生能力的训练。流行的“阅读分析”练习题，以及一些观摩课、公开课提的问题大多超越学生的实际能力。叶斯帕森说：“语言学习要让孩子们到语言的海洋里游泳。”可是，我们往往不让他们“游泳”，偏要让他们在岸上不断分析、解释那“游泳动作”如何漂亮、如何合理，而学生其实并没有真正理解，就是记住了也只是一些教参和考卷上的答案（充其量是一些名家的“意见”，连知识也算不上）。但是，由于所谓的“标准答案”不可捉摸，学生总是答不到点子上，所以不断遭受挫折。传统语文教学要求背诵、默写都是有明确要求的，循序渐进就可以一步步学会阅读和表达。那种以“发展学生思维”为名，其实不着边际的满堂串问可以休矣。
3.强调记忆背诵，增加知识积累
在一段相当长的时间里，背诵古诗文被认为是“死记硬背”。其实，什么叫学习？心理学认为，学习就是同遗忘做斗争，没有记忆一切都无从谈起。德国维茨堡学派认为，在语言学习保持学习材料的效率上，带着记忆目的去背诵比不断重复学习更加有效。无论外语学习，还是母语学习，都需要记忆，尤其是口语和书面语不一致的文言文古诗词，不背诵等于没有学。朱自清认为，与其读十本诗集不如背诵三百首诗。这叫“伤其十指不如断其一指”。
一、教育公平：城乡义务教育均等化发展的理论依据
教育公平是公平在教育中的体现，可以分为结果公平和机会公平。教育结果公平是指每位社会成员通过接受教育获取了同样的收益；教育机会公平是指政府为每位社会成员提供相同的教育机会，比如一致的升学途径、相同的考试规则、为每位学生获得良好教育资源提供公平竞争的机会等等。要实现教育公平，必须坚持两个原则。第一个原则是平等自由原则，每位社会成员都有平等地接受教育的权利和机会，受教育权是社会成员的基本人权，政府应该提供平等的受教育机会给他们，即那些处在才干和能力的同一水平上，并有发挥其才能的同样愿望的人，应当有同样的成功背景，不管他们在社会体系中的最初地位是什么，即不管他们生来属于什么样的收入阶层。第二个原则是无差别原则，保证处境不利的社会成员享有受教育的机会，比如农村孩子的受教育机会、下岗工人孩子的受教育机会等。因此实现城乡义务教育均等化发展就保障了农村孩子与城市孩子拥有平等的受教育权，维护了农村孩子的利益，因而就实现了教育公平。由此可以看出，教育公平是城乡义务教育均等化发展最重要的理论依据。
二、制约城乡义务教育均等化发展的现实因素
由于资源禀赋的差异，加上我国长期对城市和农村教育实施不同的财政政策和教育政策，导致城乡义务教育均等化发展面临一系列制约因素。对这些因素进行深刻剖析，是提出城乡义务教育均等化发展路径的基本前提。
1.二元化的义务教育财政制度安排从1985年义务教育财政体制改革以来，城乡二元化同样出现在义务教育领域，城乡不同的义务教育财政体制是造成城乡义务教育差异的主要原因。我国一直以来实行义务教育由地方负责、分级管理的原则。按照这个原则，城市义务教育由市或区政府负责，农村义务教育由县、乡（镇）、村负责，但实际操作上又变成了乡(镇)、村负责，使得管理城市义务教育的政府层级高于农村。在经费筹集方面，比如基建费，根据《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定，实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措。在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。城市义务教育基建经费由财政负担，除了基建费用，义务教育的教师工资经费、校公用经费等都是财政拨款，而农村义务教育中的基建经费完全取决于乡、村的经济状况，但我国大部分的乡、村财政十分困难，这使得农村义务教育经费根本没有保障。城乡二元化的义务教育财政制度保障了城市义务教育的健康发展，农村义务教育却发展迟缓，由此可以看出，城乡二元化的义务教育财政制度安排是导致城乡义务教育不能均等发展的主要原因。
2.财政转移支付制度不健全分税制改革后，为了解决地方政府财力不足的问题，转移支付制度应运而生。转移支付是指在一定的财政体制下，按法律或政策要求，将财政资金无偿地由一级政府转移给另一级政府。从转移的方向来分，转移支付可以分为横向转移支付和纵向转移支付。其中横向转移支付是指同层级政府之间的财政资金的转移，纵向转移支付是指上级政府对下级政府的财政资金的转移。从补助的目的来分，转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付。其中一般转移支付是指不限定转移支付资金的用途，用来补助低级政府的基础财力不足问题，也叫无条件补助。专项转移支付也叫专项补助，必须用在上级政府制定的项目上。又可以分为非匹配补助和匹配补助，非匹配补助是指地方政府不需要配套相应的资金，匹配补助是指地方政府需要提供相应的配套资金才能得到上级政府的补助。但分税制改革后实行的转移支付制度，本身很不公平。我国转移支付包括税收返还、一般转移支付、专项补助、原体制补助四项，其中税收返还根本就不是转移支付，因为转移支付的目的是实现地区间财力平衡和解决地方政府财权与事权不对称问题，而税收返还是根据各省增值税、消费税增长额为基数进行计算的，即越富裕的地区获得的税收返还越多，这样不仅没有实现公平的目标，反而加剧了贫穷地区与富裕地区的差异[1]。由于针对农村义务教育的专项补助规模太小，对农村义务教育的转移支付绝大部分是一般转移支付，而其中税收返还又占了大部分比例，富裕的城市享受到较多的转移支付资金，贫困的农村得到的资金较少，由此不仅没有缩小城乡义务教育的差异，反而加大了城乡义务教育的差距。
3.不合理的重点学校政策重点学校政策使教育经费向城市重点学校倾斜，使本来就有限的教育经费过多地流向城市条件好的学校，而对农村学校关注则较少，人为地拉大了城乡学校间的差异。正是如此，使得在农村中小学的经费严重不足的同时，城市重点学校的经费却极为充足，几乎达到了浪费的地步。很多城市重点学校都花费大量资金建造人造草坪、塑胶跑道、星级宾馆式的宿舍等相对较为豪华的基础设施，而此时不少农村中小学连完好的课桌椅都没有。许多政府官员的政绩观更加导致用大量教育经费去建设少量的明星学校、名牌学校、重点学校这些面子工程，而忽视了大量教学条件低下的农村学校。在义务教育领域，由于几乎所有的重点学校都分布在城市，农村的重点学校很少，导致农村孩子无法接受优质的义务教育，拉大了城乡义务教育的差距。除此之外，由于重点学校政策使得教育经费大量投入到重点中小学，由此导致重点中小学的教师在社会地位、福利待遇、办公条件等方面都大大优于普通中小学的教师，从而影响了普通学校教师的工作积极性，也导致优秀教师流向重点中小学，加大了普通中小学与重点中小学的差距。
三、城乡义务教育均等化发展的路径选择
1.确定义务教育弱势区域，完善财政转移支付制度由于我国义务教育转移支付制度存在一些缺陷，使得城乡义务教育差异没有得到明显的改善，因此完善义务教育转移支付制度是促进城乡义务教育均等化的重要手段[3]。在这方面，法国的义务教育均等化发展经验给我国提供了有益的借鉴。法国制定了优先教育区政策，只针对处于优先教育区的学校进行专项扶持，优先教育区是根据学校的所处地区、社会环境、学生家长的社会职业与就业情况，以及当地学前教育入学率、小学留级率等标准确定的。对处在优先教育区的学校，政府给予特殊政策，加大中央对这些地方的财政转移支付力度，在教育经费、教师工资、教学设备等各方面予以特别支持。比如减少优先教育区内每个教学班的学生人数，提高在优先教育区任课教师的工资待遇，给予特殊津贴，通过这种措施就缩小了欠发达地区义务教育与发达地区义务教育的差异。基于此，建议我国确定义务教育弱势区域，坚持弱势学校优先补偿原则，增加专项补助的资金，对这些区域的农村中小学进行有针对性的补助，如西部贫困县的农村中小学。这样每所学校所分到的教育经费就会相对多一些，对提高这些学校的义务教育水平有很大的促进作用。
2.破除二元财政制度的束缚，实现义务教育经费来源多元化义务教育需要大量的资金投入，单靠国家财政收入投入不能完全满足义务教育的需要，因此在加大财政资金投入的基础上，倡导义务教育经费多元化也是促进义务教育发展的重要手段[2]。要破除二元财政制度对于我国城乡义务教育均等化发展的束缚，在现实的条件下，实现义务教育经费来源多元化是有效途径。一方面，可以发行农村义务教育。发行农村义务教育可以有效地弥补农村义务教育经费不足的问题，可以为农村义务教育的发展筹集资金。基于此，可借鉴福利、体育的成功经验，通过发行农村义务教育，吸引民间闲置资金，扩大农村义务教育经费的来源。另一方面，发挥社会捐赠的作用。我国向来就有捐资助学的传统，比如在清朝时期，清政府为了筹集义务教育经费，弥补官方投入的不足，鼓励和倡导不同形式的社会捐款与个人捐款助学，并对之予以奖励和表彰。《奏定学堂章程》中就对此做出了明确规定：“绅董能捐设或劝设公立小学堂及私立小学堂者，地方官奖之：或花红，或匾额；其学堂规模较大者，禀请督抚奖励给匾额；一人捐资较巨者，禀请督抚奏明给奖。”现在，我们在努力发展公办义务教育的同时还要鼓励和引导社会与个人参与农村义务教育，多渠道增加农村义务教育经费。具体而言，可以通过调整税收政策鼓励民间资本捐赠，在实施慈善行为的同时，民间资本还能得到一定的税收利益，这样可以促进民间资本捐赠义务教育。
3.优化教师资源配置，教师政策向农村学校倾斜由于义务教育教师待遇的不公平，我国义务教育教师出现了不合理的流动，主要是从农村地区流动到城市地区，西部地区流动到东部地区，欠发达地区流动到发达地区等，这种不合理流动加大了城乡义务教育的差距。
