第一条为进一步加强农村股份合作制改革后我市农村（社区）集体资产管理，确保集体资产保值增值，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》和《*市农村集体资产管理规定》，制定本办法。
第二条本办法所称农村（社区）集体资产是指农村（社区）集体经济组织所有的资产。
本办法所称农村（社区）集体经济组织（以下简称集体经济组织），是指原生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的社区性合作经济组织，包括股份合作经济联合社（或称股份经济联合社，以下简称经联社）和股份合作经济社（或称股份经济合作社，以下简称经济社）。
集体经济组织所有的资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。
第三条集体经济组织是生产资料属股东集体所有的经济组织，在村（居）党组织的领导和村（居）委会的管理下，依法享有独立进行经济活动的自，其合法权益受法律保护。任何单位和个人不得侵犯、平调集体经济组织的资产，并不得向其乱摊派。
第四条集体经济组织要自觉接受上级农村集体资产管理部门的指导、管理和监督，并实行民主决策、民主管理、民主监督。
各级政府要切实加强对农村（社区）集体资产管理工作的领导，将其作为镇（街）领导班子及村（居）民委员会、理事会成员工作考核的重要内容。
第二章管理机构
第五条市农村集体资产管理办公室是本市经联社、经济社两级集体资产的监督管理部门，负责组织实施国家、省、市农村（社区）集体资产和财务管理制度，指导和监督集体经济组织财务会计核算、会计人员管理和会计电算化，组织清产核资、资产评估、产权界定和产权交易，开展农村审计、财务公开、民主管理，进行经济收益分配统计等工作。
第六条镇（街）农村集体资产管理机构负责本镇（街）经联社、经济社集体资产监督管理的具体工作，并对经联社下列重大事项进行审查：
（一）制定和修改的章程；
（二）年度经济收支计划和收益分配方案；
（三）超过控制标准的接待费开支；
（四）土地基金的使用；
（五）村（居）两委及经联社理事会成员的报酬；
（六）土地流转、借入款项、坏账核销、出资额50万元以上（含50万元，下同）项目投资、原值50万元以上长期及固定资产处置的民主决策程序；
（七）上级部门规定的其他事项。
经济社的重大事项由各镇（街）根据实际参照确定，可由镇（街）农村集体资产管理机构进行审查，亦可在镇（街）农村集体资产管理机构指导下由当地村（居）民委员会进行审查。
第七条集体经济组织应当成立股东大会、股东代表大会、理事会、监事会等管理机构。
第八条股东大会是集体经济组织的最高权力机构，由年满18周岁、具有完全民事行为能力的股东组成。股东大会至少每三年召开一次。经十分之一以上有表决权的股东提议，应当召开临时会议。股东大会的主要职权是：
（一）审议、通过、修改本组织章程；
（二）选举和罢免股东代表；
（三）审议、决定本组织的合并、分立和解散；
（四）审议其他重大决策事项。
第九条股东代表大会代表由股东大会选举产生。经联社股东代表人数应占股东总人数3％左右，但不得少于50人，可按比例由各经济社选举产生。经济社股东代表可由各户推举一名股东组成，但不得少于30人。股东代表大会的主要职权是：
（一）审议和通过理事会、监事会的工作报告；
（二）选举、罢免理事会和监事会成员；
（三）讨论通过年度经济计划、收益分配方案、土地流转、借入款项、应收款项减免等；
（四）讨论通过单项年租金收入占上年集体总收入10％以上的物业出租、50万元以上的生产性固定资产购建、出资额50万元以上的对外投资项目、原值50万元以上的长期及固定资产处置等；
（五）讨论通过10万元以上的非生产性固定资产购建，10万元以上的非生产性开支等；
（六）其他重要经营管理事项。
第十条理事会是集体经济组织的常务决策和管理机构，在当地党组织的指导下，由股东代表大会选举产生，负责集体经济组织日常资产营运和管理，成员3－7人。理事会的主要职责是：
（一）筹备、召开股东大会或股东代表大会，执行股东大会或股东代表大会的决议，向股东大会或股东代表大会作工作报告；
（二）制订本组织的年度经济计划，财务预决算、经营和收益分配方案；
（三）代表本组织聘任和解雇下属经营机构经理及其他管理人员，签订承（发）包合同，监督承（发）包者履行合同；
（四）管理本资产，向股东大会或股东代表大会提出本组织重大经济事项的处理方案；
（五）依法制定和执行集体资产管理的各项规章制度；
（六）决定出资额50万元以下（不含50万元，下同）的项目投资，资产原值50万元以下的长期及固定资产处置，购建50万元以下的生产性固定资产和10万元以下的非生产性固定资产，审批10万元以下的非生产性开支等；
（七）法律、法规赋予的其他职责。
第十一条监事会是集体经济组织的内部监督机构，在当地党组织的指导下，由股东代表大会选举产生，成员不少于3人。应当挑选思想品德好，年富力强，办事公道，责任心强，具备一定财会知识和文化水平，有一定参政议政能力的人参加。村（居）两委、理事会成员、财会人员及其近亲属应当回避，不得参加同级监事会。监事会的主要职责是：
（一）监督理事会执行股东大会或股东代表大会的决议、决定；
（二）检查本组织及下属企业、公益事业单位集体资产的管理和财务状况，有权要求理事会对重大承包、转让、经营合同及执行情况作出说明，对大额或敏感开支作出解释。发现疑问又不能得到合理解释时，有权向上级主管部门反映；
（三）享有预决算初审权、财务开支监督权和对不合理开支否决权，未经监事会三分之二以上成员同意的原始凭证，不准会计员入账，未经监事会审核同意的财务公布表，不准上墙公布；
（四）参与建设工程项目招投标、验收及土地面积丈量，对土地流转、大项物业出租、大额固定资产购建、大额财产处置等经营管理事项进行民主监督；
（五）列席有关会议，向理事会反映群众意见，提出改进工作建议；
（六）做好活动记录，并向股东大会或股东代表大会提交工作报告；
（七）法律、法规赋予的其他职责。
对监事会反映的问题，理事会和上级主管部门要及时作出回复。
第十二条股东大会作出的决定，必须有过半数股东参加会议，并获得到会股东的过半数通过才能有效。股东代表大会作出的决定，必须有三分之二以上股东代表参加会议，并获得到会股东代表的三分之二以上通过才能有效。
第十三条集体经济组织五分之一以上有选举权的股东或者三分之一以上股东代表联名，可以要求罢免不称职的理事会、监事会成员。理事会应当在收到罢免议案60天内组织召开股东代表大会进行表决。
第十四条股东大会、股东代表大会、理事会、监事会可分别与村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）委会、村（居）监事会实行一套人马管理，其换届可与村（居）委会同步进行，可连选连任。
第三章财会人员
第十五条集体经济组织应当根据经济规模和业务量设置财会机构，分别配备会计和出纳人员。集体经济组织会计实行委派制，出纳实行委派制或聘任制。会计与出纳人员各司其职，不得互相兼任。
集体经济组织的财会人员要接受市、镇（街）农村集体资产管理机构的管理、培训和考核。财会人员必须取得从业资格证，做到持证上岗，保持相对稳定，无正当理由，任何单位和个人不得随意调换。
第十六条集体经济组织会计的主要职责是：执行国家财务会计制度；真实、准确、及时地登记会计账目，编制财务会计报告，保管会计资料，并向本单位提供有关财务公开的资料；承担本单位资金筹措和使用的财务监督，协助管好用好集体资产；参加本单位各项财务计划的编制和有关生产、经营管理会议；指导和监督集体经济组织所属单位的财务会计工作；向上级管理部门如实反映本单位执行财务会计制度的情况和财务管理存在的问题；办理本单位其他会计事务。
第十七条集体经济组织出纳的主要职责是：及时、准确地核算货币资金的收支，做到账款相符、日清月结；保管空白支票和有价证券，确保库存现金的安全；自觉接受本单位会计员、监事会和上级管理部门对货币资金和出纳账册的检查监督；参与本单位各项财务计划的编制，参加有关资产经营管理会议；对本单位有关资金的筹集、使用和财产的保管等工作提出建议；向上级管理部门报告财务收支情况，反映财务管理存在的问题。
第十八条镇（街）农村集体资产管理机构和集体经济组织负责人要支持财会人员履行工作职责。对于坚持原则，忠于职守，廉洁奉公并取得显著成绩的财会人员要给予表彰和奖励；对不负责任，造成损失或违反财经纪律和财务制度的财务人员要进行批评、教育和处分。
第十九条财会人员调动或离职时，必须由镇（街）农村集体资产管理机构派人监交，按规定办理交接手续，编制交接清单，移交人、接交人、监交人要签字盖章，报镇（街）农村集体资产管理机构存档。未办妥交接手续前，财会人员不得离职。
第四章会计核算管理
第二十条集体经济组织应当严格按照《村集体经济组织会计制度》和市农村集体资产管理部门的有关要求，设置和使用会计科目，使用统一的财会软件进行会计核算。
第二十一条集体经济组织发生的每项经济业务都必须取得有效的原始凭证。原始凭证必须具备下列内容：凭证名称、日期、填制单位名称或填制人姓名、经办人签名或盖章、接受凭证单位名称、财务内容、数量、单价和金额。外来原始凭证必须盖有发出单位公章和填制人签章。
严格控制自制原始凭证的使用范围，在确实无法取得外来凭证时才能自制凭证。支出证明单、借领款单、发放款项的签收单等自制原始凭证必须由会计填制，注明款项的用途和未能取得外来凭证的原因，由经办人或收款人、证明人和指定的审批人签章。
第二十二条集体经济组织实现资金收入时，应当使用发票或统一规定的三联根收款凭证，并建立健全票据领用、使用、核销和稽查制度。
收入票据必须由会计填写，交出纳收款。开出的收入票据当月无法收到款项的，出纳要将未收款的收入票据交回会计作废并办理核销。会计每月要填报收入票据的领用、使用和核销情况，交镇（街）农村集体资产管理机构或有关机构稽核。
第二十三条集体经济组织出纳每月（季）1日前要结清上月（季）账目，编制一式两联的现金、存款报告单，并连同分类整理好的上月（季）收支单据、库存现金、借领款单、银行对账单及其他相关资料向会计报账。会计要对照现金、存款报告单，审核所有收支单据、清点库存现金、核对借领款单和银行对账单，并核销当期开出的所有收入单据。核对无误后，会计、出纳要在现金、存款报告单上签名。
集体经济组织会计根据审核无误的原始凭证填制记账凭证，登记账簿。记账凭证必须填写经济业务的内容摘要、会计科目名称、借贷方向、金额、日期、编号、所附原始凭证张数等，并由填制人和审核人员签名盖章。
第二十四条集体经济组织应当按规定设置现金日记账、银行存款日记账、总分类账、明细分类账和各种必要的辅助账簿。
手工记账时，现金日记账和银行存款日记账采用订本账，总分类账可用订本账或活页账，明细分类账可用活页账或卡片账。电脑记账时，使用电脑打印账册。
第二十五条集体经济组织会计人员必须定期将银行存款的账面余额与银行对账单核对。按月编制银行存款余额调节表，并将每月的银行对账单附在当月会计凭证内，以便稽查。
第五章计划管理
第二十六条集体经济组织年初要根据经济发展状况，按照量入为出、增收节支的原则，制定切实可行的年度经济收支计划。计划内容主要包括固定资产购建与处置、基建投资、经营收支、公益福利开支、股份分红等。
计划的制定要充分发扬民主，由理事会召集有关财务人员、监事会人员参与。镇（街）农村集体资产管理机构要加强对计划的审查。经镇（街）审查同意后，集体经济组织要召开股东大会或股东代表大会讨论通过后才能实施。
第二十七条集体经济组织的生产性与非生产性固定资产比例要恰当。原则上，非生产性固定资产占固定资产总额的比例控制在30％以内，资产负债率控制在50%以内。
第二十八条市、镇两级农村集体资产管理部门、机构要加强对计划执行情况的跟踪和监督。经联社实行每月分析报送制度，经济社实行每季分析报送制度，由经联社、经济社每月（季）后10日内将统计报表及分析报镇（街）农村集体资产管理机构。经镇（街）汇总后，每季后15日内报市农村集体资产管理办公室。
第六章合同管理
第二十九条凡以集体名义对外发生经济活动的，应当以经联社或经济社的名义，由法定代表人或其书面授权委托人与对方签订书面合同。
合同要符合法律规定。拟定完毕，要提交理事会研究决定，属于重大经济事项的，必须提交股东大会或股东代表大会讨论通过。合同正式签订后，要及时公布。，过t
第三十条合同条款应当规范、清晰。重要合同应当征询专业人士的意见，并做好鉴证。
第三十一条合同需变更或期满续约的，要经理事会研究决定。续约或变更条款，应当及时重新签订或补签书面合同，不能在原合同中更改。
第三十二条要及时做好合同签订、变更及其兑现情况的登记工作。所有合同应当由专人专柜统一保管。原则上由档案管理员负责保管合同原件，会计留存复印件。没有档案管理员的，由会计保管合同原件。
第三十三条各镇（街）农村集体资产管理机构要加强对合同履行情况的监督，定期对合同进行专项审计。
第七章流动资产管理
第三十四条集体经济组织要严格执行国务院有关现金管理规定，集体款项必须存入开设的银行账户，不准以白条抵库，不准坐支，不准挪用，不准公款私存，库存过夜现金不得超过5000元。
集体经济组织要加强对银行存款账户的管理。支票、印章等应当实行专人保管，并做好使用登记。支付款项的印章应当由两人以上分别保管，不准出租出借银行账户，不准签发空头支票和远期支票，不得套取银行信用。
第三十五条因公事暂借款，必须由会计填写借领款单，按程序审批后领取。业务终结应当及时清还，超过30天由会计入账。出差借用款，回单位3天内结清。原则上不得出借公款，股东确因特殊生活困难需要借用的，必须经理事会批准，所借出款必须明确归还日期。
干部年内预支报酬不得超过本人上年报酬总额的60％。
第三十六条集体经济组织要加强对各种有价证券的管理。建立有价证券登记簿，详细记载有价证券的名称、券别、购买日期、号码、数量和金额等。有价证券由出纳员负责保管。
第三十七条集体经济组织要加强债权管理，定期与债务人核对债权数额，确保债权余额准确。对逾期一个季度以上的债权，要每季度向债务人发送催收欠款通知书并取得债务人的书面确认。若债务人拒绝进行书面确认，可在债权诉讼时效内，以挂号信形式将欠款通知书寄送债务人并保留挂号信的存根，确保诉讼有效。必要时，应当通过司法程序追讨。
因债务人破产或债务人死亡，经清算后仍无法清偿而形成的坏账，经本组织股东大会或股东代表大会讨论通过，并报镇（街）农村集体资产管理机构确认后方可核销。
任何人不得擅自决定应收款项的减免。有关责任人造成损失的，应当承担赔偿责任。
第三十八条集体经济组织必须建立健全存货的保管、领用制度。存货入库时，由会计填写入库单，保管员根据入库单清点验收，核对无误后入库；出库时，由会计填写出库单，主管负责人批准，领用人签名盖章，保管员根据出库单出库。应当建立保管人员岗位责任制。
第八章长期及固定资产管理
第三十九条集体经济组织的房屋建筑物、机器、设备、工具、农田基建设施等劳动资料，凡使用年限在一年以上，单位价值在1000元以上的列为固定资产。
第四十条固定资产要设账登记，入账价值按《村集体经济组织会计制度》的规定执行。每年应对全部固定资产进行一次实地盘点，核对账实，对盘盈盘亏的固定资产，及时按有关规定进行账务处理。
第四十一条因工作需要由集体购买、干部个人保管使用的财物，做好登记，落实责任，核定费用标准，定额使用。干部离任应当及时将所使用集体物品交回集体处理。
第四十二条基建工程必须进行预算。超过5万元的基建工程，应当经理事会集体讨论，按市、镇规定进行公开招投标，并在招投标前五天贴出公告，投标结果应当及时向群众公布。严禁对工程建设项目肢解或以其他方式规避招投标。预算外的基建工程，应当按召开股东代表大会讨论、公开招投标、签订合同等程序处理。
在建工程应当有专人监管，根据进度支付工程款。基建工程完工应当及时组织验收，验收工作由理事会、监事会、工程主管等人员参加。验收通过后将有关资料交会计进行结转固定资产等账务处理,。
第四十三条用于生产经营、管理以及闲置的固定资产须提取折旧。折旧方法一般采用平均年限法，每年按不动产5％、动产10％的综合折旧率每月计提折旧，计入当年有关费用。
第四十四条固定资产发包给承包者经营的，要合理确定承包金，明确义务，并督促承包者及时缴交承包金。承包者不按承包合同的规定交纳承包金的，集体应当向其收取违约金，或经承包合同管理机关裁定，将固定资产收回。承包者损坏的固定资产应当及时修复，不能修复的按质论价，由承包者赔偿。
第四十五条固定资产的变卖和报废处理，资产原值在50万元以下的，由经联社理事会研究决定；超过50万元的，应当经股东大会或股东代表大会讨论通过并报镇（街）农村集体资产管理机构确认后方可执行。
第四十六条集体经济组织自有土地作价入账、购入土地使用权、专利权、商标权、著作权、支付的水电报装增容费、自用土地办证费和开发费等没有实物形态的非货币性长期资产列为无形资产。
购入的无形资产按实际支付的价款或费用作为无形资产的价值，自取得当月起在合同或有关制度规定的使用年限内按月平均摊销。
出售或转让价值在50万元以下的无形资产，由理事会研究决定；超过50万元的，应当经股东大会或股东代表大会讨论通过，并报镇（街）农村集体资产管理机构确认后方可执行。
第四十七条以集体资产或自有土地进行投资，要进行可行性分析。项目金额在50万元以下的，由理事会研究决定；超过50万元的，要提交股东大会或股东代表大会讨论通过，并报镇（街）农村集体资产管理机构确认后方可执行。
第九章负债及所有者权益管理
第四十八条集体经济组织应当加强债务管理，化解不良债务，减轻集体负担。不得向个人或非金融机构的企业借款，不得为任何单位和个人的贷款提供担保。
集体借款须经股东代表大会讨论通过，并报镇（街）农村集体资产管理机构确认。
第四十九条集体经济组织以实行农村股份合作制改革清产核资确认的经营性净资产作为股本，非经营性净资产计入公积金。土地等资源性资产，应当在集体经济组织章程中明确面积和权属，今后改变用途时，土地收益按上级有关政策规定处理。
第五十条集体经济组织的股本划分为集体股和个人股，也可根据需要增设募集股，用于解决特定人员享受股份权益或募集发展资金等问题。
第五十一条集体股属于全体股东共同所有，其收益主要用于社区行政管理费用以及社区治安、环境卫生、人口与计划生育、文体活动、办学补贴、优抚补助等公益性支出。
第五十二条个人股按经确定资格的股东人数分配，可以继承，但不得用于抵押，不得抽资退股，不得转让，以保持集体经济的相对稳定。股东死亡的，其股份的继承按《中华人民共和国继承法》办理；没有法定或指定继承人的，被继承人的股份划入集体股。
第五十三条实行固化暂不量化的集体经济组织，要积极创造条件设置个人股，明晰股值。当集体股收益能满足社区公共开支需求，且有较大盈余时，由集体经济组织提出申请，经镇（街）农村集体资产管理机构审查和镇政府批准，可减持集体股比例，相应增加个人股比例。条件成熟后，集体股要量化到人。
第五十四条集体经济组织提取的公积金、公益金，用于发展生产和集体公益设施建设，可转增股本和弥补亏损，但不能用于福利分配。
第五十五条集体经济组织的土地基金实行专户管理，主要用于发展生产和社会保障。
各镇（街）应当加强对土地流转收益款项的管理，指导集体经济组织设立土地基金专户，督促其及时将收取的款项存入专户。土地基金经镇（街）农村集体资产管理机构审查同意，并经股东大会或股东代表大会讨论通过后方可使用。
存入土地基金专户的款项包括集体土地的征收、征用、出让、转让的收入以及一次性收取的租赁期限在10年以上的出租收入。
第十章开支标准和审批权限
第五十六条集体经济组织的开支实行一支笔审批制度，由理事会研究指定一名理事负责审批，确定开支审批权限。在规定审批权限内的开支，由指定的审批人审批；超过审批权限的，在理事会或股东（代表）大会讨论通过并做好会议记录和表决签名的基础上，由指定的审批人签字后执行。财务审批应当坚持回避原则，不得自用自批，指定审批人经手的开支由其他理事交叉审批。
经联社生产性开支，项目总额在50万元以上的，经股东大会或股东代表大会讨论通过后，由指定的审批人签字确认；5万元－50万元的，经理事会讨论通过后，由指定的审批人签字确认；5万元以内的，由指定的审批人审批。经联社的非生产性开支，项目总额在10万元以上的，经股东大会或股东代表大会讨论通过后，由指定的审批人签字确认；5000元－10万元的，经理事会讨论通过后，由指定的审批人签字确认；5000元以下的，由指定的审批人审批。
经济社的开支标准和审批权限由各镇（街）结合实际确定。集体经济组织下属单位的开支标准和审批制度由集体经济组织根据实际情况参照制定。
第五十七条接待费开支实行总量控制。接待来宾本着热情待客，勤俭节约的原则，不得铺张浪费，原则上，就餐标准控制在每人100元以内。纯收入超过100万元的经联社，接待费要严格控制在上年纯收入5％以内；收益不足100万元的经联社，接待费不得超过4万元。确实需要超过接待费控制总额的，要向镇（街）农村集体资产管理机构提交报告，经审查同意后方可实施。对不按规定开支，造成接待费超过限额的，超额部分的50％从当年干部报酬总额中扣除。
第五十八条各项支出单据要注明开支用途，有经手人、证明人签名，属购物的还要有验收人签名，经指定审批人审批后方可报销。外来支出凭证应当统一使用和加盖背书章。对不合手续的开支，出纳不得报销入账。
第十一章收益分配
第五十九条集体经济组织在进行年终收益分配决算前应当准确核实全年的收入和支出；做好资产清查，清理各项财产物资和债权、债务；做好承包合同的结算和兑现。
第六十条集体经济组织的收益总额按照下列公式计算：
收益总额=经营收入+发包及上交收入+其他收入+投资收益-经营支出-管理费用-其他支出。
经营收入是指集体经济组织从事直接生产、提品或劳务、租赁等获得的收入；
发包及上交收入是指承包人因承包集体耕地、林地、果园、鱼塘等上交的承包金；
其他收入是指集体经济组织除“经营收入”、“发包及上交收入”、“投资收益”以外的收入，主要有存款利息收入、违约罚款收入、外币兑换损益、处置生产或管理用固定资产净收益、资产的盘盈收入等；
投资收益是指集体经济组织对外投资取得的收益或发生的损失；
经营支出是指集体经济组织因生产、销售、对外提供劳务及租赁等活动而发生的支出；
管理费用是指集体经济组织用于管理方面的支出，包括接待费、会议及旅差费、办公用品费、维修费、书报费、电话费、机动车费、水电费、其他人员报酬、管理用固定资产折旧等；
其他支出是指集体经济组织除“经营支出”和“管理费用”外的支出，包括利息支出、闲置固定资产折旧、处置生产或管理用固定资产净损失、无形资产摊销、坏账损失、资产盘亏和违约罚款等支出。
第六十一条集体经济组织的收益分配要坚持“效益决定分配，盈利共享、风险共担”的原则，当年收益应当先予弥补上年亏损，提取不少于20％的公积金、公益金后，再根据不同的股权设置形式进行分配。
实行固化量化的集体经济组织，按照集体股和个人股的比例分配。
实行固化暂不量化的集体经济组织，全年公益福利开支和社员分配总额控制在当年集体收益的70％以内。
第六十二条各镇（街）农村集体资产管理机构应当加强对集体经济组织分配的指导和监督。凡是人均直接分配金额超过上年的，必须报镇（街）农村集体资产管理机构审查。不得采取分厂房、铺位、宅基地等形式进行变相分配。未经镇人民政府（街道办事处）批准，村（居）民委员会及理事会成员不得用公款到国外、省外参观考察。
第六十三条村（居）民委员会及理事会成员的报酬坚持与集体经济收益和岗位责任制完成情况相挂钩的原则，年初由镇人民政府（街道办事处）制订具体报酬方案。经联社干部报酬由镇人民政府（街道办事处）核批后发放，经济社干部报酬由镇或村（居）委会核批后发放。
第十二章财务公开民主管理
第六十四条集体经济组织实行财务公开制度。经联社每月、经济社每月或季后15日内，按照公布地点公众化、公布专栏橱窗化、公布版式标准化、公布内容通俗化、公布程序规范化、热点问题专项化的要求上墙公布。
财务公布栏旁设立意见箱，接受群众监督。
第六十五条集体经济组织按照统一的版式进行财务上墙公布。公布表要有单位负责人、监事会及有关财务人员签名。公布的内容包括：
（一）年初公开：年度经济发展规划、年度财务收支计划、上年度收益分配及固定资产管理；
（二）每月公开：债权债务、现金管理、财务收支、干部报酬、征地款管理、资产负债及监事会理财监督结果；
（三）每季公开：基建工程款支付、集体资产租赁发包及农村医疗、养老、计生等保险；
（四）及时公开：基建工程项目管理、“一事一议”筹资及其他重大经济财务事项等。
除上墙公布外，集体经济组织每年春节前应当召开股东大会或股东代表大会，公布本组织上年度财务收支执行情况和本年度经济发展计划，听取群众意见。有条件的地方，应当积极采取广播电视、印发财务资料、电脑触摸屏、网络等多种形式进行财务公开，自觉接受群众监督。
上墙公布的财务资料应当及时做好归档工作。
第六十六条经联社监事会每月、经济社监事会每季至少活动一次，监督、检查本组织的财务经济活动，向理事会反映群众意见和建议。
监事会人员的报酬，可按当地情况实行误工补贴。
第六十七条各镇（街）应当建立和健全监事会集中活动和学习交流制度，每年组织不少于一次集中活动，加强对监事会的指导培训，提高监事会人员的政治业务素质。理事会应当积极支持配合监事会执行其职责。
第六十八条监事会应当自觉接受上级管理部门的指导、协调和当地党组织的领导，根据法定的职权和程序开展民主监督活动。未经同意，不得擅自复印或带走财务资料；不得借审查财务之机，隐匿、删改、毁损财务资料；不得散布未经证实的财务信息。
监事会在行使监督权、否决权过程中，如有争议，应当由当地党组织调解；调解不了的，可将争议事项书面报请镇（街）农村集体资产管理机构协调或裁决；如有必要，镇（街）农村集体资产管理机构可建议当地党组织提交股东代表大会讨论决定。
凡是、处事不公、故意扰乱集体经济组织正常运作，或无正当理由连续三次不参加活动的监事会成员，当地党组织可提议股东代表大会罢免。
第六十九条集体经济组织股东对财务账目的真实性、合法性、合理性有怀疑的，可由10人以上（含10人）的股东联名提出书面申请，并提供联名委托书委托监事会或镇（街）农村集体资产管理机构查阅审核有关财务账目。
监事会或镇（街）农村集体资产管理机构应当在接受委托之日起30日内完成查阅审核工作，并将查阅审核的情况和结果在公布栏张榜公布。
第十三章财务档案
第七十条集体经济组织的财务档案包括各种合同、协议、财务计划及收益分配方案、各种会计凭证、账簿、报表、财会人员交接清单、财会档案销毁清单以及电算化备份数据等。
第七十一条集体经济组织每年形成的财务档案，应当由财会人员按照归档要求，负责整理立卷，装订成册，编制保管清册。
当年形成的会计档案，在会计年度终了后，可暂由财务人员保管1年。期满之后，应当编制移交清册，移交本单位综合档案室保管。对经常使用的财务档案资料，财务人员应当复印存查。
对存储在计算机中的财会数据，必须定期以光盘或移动存储设备等介质进行备份，并按季度报镇（街）农村集体资产管理机构备案。
第七十二条集体经济组织保存的财务档案不得借出。如有特殊需要，经本单位负责人批准，可以提供查阅或者复制，并办理登记手续。查阅或者复制会计档案的人员，不得在会计档案上涂划、拆封和抽换。
第七十三条财会档案的保存期限：月份和季度会计报表、上墙公布的财务资料保存5年，各种会计凭证、账簿、财会人员交接清册保存15年，产权所有证、契约、年度会计报表、财会档案销毁清单永久保存。
第七十四条各种财会档案保存期满需要销毁时，由集体经济组织提出申请，开列会计档案销毁清单，报镇（街）农村集体资产管理机构批准，并由上一级派人逐项清点核对，监督销毁，由监督人在清单上盖章证明并归档。
第十四章财务检查与审计监督
第七十五条市农村集体资产管理办公室每年组织一次全市性财务检查。镇（街）农村集体资产管理机构每年实施两次财务检查。财务检查的内容包括：经济活动的真实性、合法性和效益性情况，执行财经法规、制度的情况，财务公开民主管理情况，上一次财务检查整改情况以及其他需要检查的情况。
第七十六条各镇（街）要建立健全财务检查报告和整改制度。财务检查结束后，将检查的基本情况、存在问题及整改意见等向被检查单位反馈，并及时向市农村集体资产管理办公室报送全镇（街）检查总结。被检查单位要根据整改意见进行整改，并及时向镇（街）农村集体资产管理机构上报整改情况。
（浙江海洋学院 经济与管理学院，浙江 舟山 316000）
摘 要：随着我国经济的飞速发展以及社会主义现代化建设的逐步完善，新农村建设已经成为了国家关注的焦点问题，如何加强农村社区管理、做好服务体制的创新就成为了焦点中的焦点.众所周知，农村地区是我国最重要的居民生活集散地之一，那里聚集着大量的百姓，他们是国家建设的中坚力量，社区管理和服务体制是加强农村建设的关键举措，是维护农村发展的重要力量.以往的农村社区管理工作不够全面，形式单一，服务体制落后，且管理力度较弱，严重阻碍了新农村建设水平，不利于地区发展.为了更好的适应社会经济发展的新形势，提升农村的建设水平，我们一定要改变传统的社区管理方式，加大宣传力度，创新服务体系，为我国农村的腾飞发展奠定坚实的基础.
关键词 ：农村；社会管理；服务体系；创新发展
中图分类号：D422.2 文献标识码：A 文章编号：1673-260X（2015）03-0084-03
进入21世纪以来，社会经济迅猛发展，国家建设管理水平也得到了有效提升，中国特色社会主义建设离不开农村地区的发展，加强农村管理，完善体制建设，并创新服务体系就成为了大势所趋.我国国土面积广阔，农村地域较多，搞好农村地区社区管理，是服务广大百姓的重要之举.现如今，市场经济全面开放，尤其是我国加入世界贸易组织以后，社会竞争就变得异常激烈，加强农村管理力度，构建和谐农村，不仅有助于国家发展，也是衡量我国综合实力的重要指标.在新的发展形势下，我国农村政府一定要坚持协同发展、加强公众参与度、坚持法律的引导作用、打造覆盖城乡的服务管理体系.但是目前我国农村社区在管理能力和服务体制上都较为落后，无法得到创新应用，阻碍了新农村的进一步发展建设，单一的管理模式也不利于国家的整体发展.针对这样的现象，我国农村社区和政府部门一定要逐步加强管理力度、坚持体制创新、完善服务.本文就结合我国农村社区建设发展的实际情况，简单阐述一下其主要概念，并根据现实情况，分析提出行之有效的对策加强管理和创新服务，从而促进农村建设水平的提高，保证国家快速发展.
1 有关农村社区管理和服务体制的相关概述
想要明确掌握农村社区管理和服务创新的有效对策，首先就要对其概念予以理解.所谓农村社区管理和服务体制，就是指社区管理和服务主体各方的组织结构、职权划分、协调机制、制度管理以及运行方式的总称.该内容的不是凭空而来的，它是随着我国经济体制的完善发展逐渐转变而来的，完善的农村社区管理能力和服务体制的创新是影响农村建设和未来发展的重要内容，也与运行成本有着很大的关系，有助于农村形成良好的风气氛围.在基层民主政治逐步发展的大背景下，我国农村管理和社会建设体现出了自治化的新特征，实施创新服务，构建农村建设完善体系也就显得尤为重要.
2 坚持农村社区有效管理和服务体制创新的重要意义
近年来，国家经济水平持续攀升，构建城乡一体化、打造和谐国家也成为了社会探讨的主要话题，新农村建设逐步成为了党和国家的重要战略内容.究其原因，主要在于加强农村社区管理，创新服务体制具有十分重要的意义，具体而言如下：
第一，做好农村社区管理和服务体制创新有助于促进新农村建设.社会主义新农村建设是我国在改革开放背景下提出的新举措，所谓的新不仅是要提高农村经济建设水平，还要加强管理、创新服务、做到统筹兼顾.做好农村社区管理和服务创新工作，能够帮助农村地区获取更多的经济效益，完善管理水平，强化地区发展，并逐步提高农村人民的综合素质，从而全方位的提高农村的综合竞争力，真正构建和谐农村.
第二，做好农村社区管理和服务体制创新有助于提高农民对政府的满意度.传统的农村管理形式比较单一，社区服务缺乏针对性，内部管理不协调，服务不到位，且监管不严，经常出现权责不明的情况.加强农村社区管理和服务体制创新工作，有助于改进社区中存在的问题，细化管理职责、确立明确的权利与责任，提升员工的素质文化修养，从而让他们坚持以百姓为基础开展服务，切实从农民的利益出发开展工作，提升他们对政府服务的满意度.
第三，做好农村社区管理和服务体制创新有助于构建社会主义和谐社会.现如今，社会主义市场经济全面发展，我国的经济水平、国民整体素质都有了明显的提升，如何促进社会公平、统筹城乡发展、坚持一体化建设已经成为了社会各界关注的焦点.做好农村社区管理和服务体制创新有助于缩小城乡差距，坚持协调发展，进而更好的构建社会主义和谐社会，促进国家良好发展.
3 新型的农村社区管理和服务体制形式
社区管理体制是阐释社区管理理念、落实社区管理内容、达成社区管理目标的一种新体系.在社会主义建设发展的新形势下，其结构特征也有了进一步创新，管理形式和管理模式更加多元，已经呈现出了全面开花的新局面，其职能和管理能力也有了明显的提升.
3.1 政府主导型
顾名思义，“政府主导”就是指坚持政府在农村社区管理和服务中的基础性地位，利用政府服务加强社区管理，促进社区发展的模式.该类型主要应用于人口分布较为集中且地域范围较小的社区，它有利于对资源进行整合规划，便于集中服务，在具体设置上大多为“一村一社”或“多村一社”的形式.例如，某政府主导型社区管理模式，在具体建设过程中建立了便民服务站、图书阅览室、文体活动中心以及便民超市等等，依托政府管理集中开展服务，切实提高了村民的满意度，并搭建了信息平台，实现了新技术管理.总的来说，它主要是基于政府强大管理力量基础之上的服务创新模式，实现了社区成员的大面积覆盖，促进了农村社区的和谐统一.
3.2 企业主导型
企业主导型是与政府主导型相对应的管理服务模式，它主要是基于企业管理基础之上的服务类型，社区基本管理大多数都基于企业供给，并形成了自我管理和服务的新形式.但是该类型的管理方式仅仅适用于发达的农村地区，在经济水平较好的地域才能实现企业的高效管理和服务.例如，我国河南某农村社区就坚持企业主导模式，探索出了一条村企合作的发展路径，对村民实施集中规划，村民即是企业内部人员，在很大程度上带动了村民经济发展.此外，该种管理服务创新类型，还能够加强村民自治，实现外来人民与当地村民的和谐发展，做到共同参与、共同管理，打造多元化发展的新农村.
3.3 民间组织型
民间组织的农村社区管理和服务体制模式是打好社区组织基础，重视民间力量的一种服务管理形式，它较多的存在于“一村多社区”和“社区设小区”类型之中，村委会领导是组织的基础领导人.某农村社区就在发展建设中采用该种模式实施管理，坚持“产业趋同、共享利益”的原则，建立村委会，开展社区选举，选拔先进党员代表组织发展，并进行有效指导，实施农村自治.这样一来，就可以以村委会为基础载体坚持建设，做好社区服务，并实施自我教育和自我管理，发挥民间力量集中精力办大事，从而更好的为社区服务.
3.4 政府、社区互动型
从字面上不难看出，政府社区互动型管理服务模式就是强调政府与社区居民的协调合作，坚持两者的有机结合，坚持双向互动，探索政府行政与社区管理的有机衔接，该类型的管理服务模式大多针对“一村一社区”或“集中建设区”.我国江苏一农村社区就建立了该种类型的管理服务模式，建立了农村社区服务中心，设立了宣传咨询平台并打造了新的服务团队，加强建设服务站.经过两者的有机统一和协调发展，政府与社区实现了创新建设，深化了民主管理模式，将社区延伸到了政府管理之中，将政府与社区进行了紧密结合，真正构建了其纽带发展模式，形成了农村社区多元化发展的新样式.
3.5 政府、社区、社会互助型
该种农村社区管理和服务体制突破了传统的管理样式，实现了政府、社区和社会的三方协作发展，有助于三者的互动，将多种力量集合在了一起，提升了管理和服务的有效性.该种类型适用于“一村一社区”的发展建设之中，做到了社区居委会和村民居委会的有机统一，发挥了各方的巨大作用.我国辽宁某农村社区就利用了该种模式实施管理，提升了村民的自治能力，加强了社会管理和服务职能，并实现了对制度、组织的有效保障，创新了组织管理新方式.与此同时，社区服务中心作为政府公共服务平台的延伸，打造了政府窗口，为居民提供了一站式服务，将三方力量发挥到了最大化，并引导社会力量进入了公共服务体系，真正探索出了新的发展机制.
4 如何做到农村社区管理和服务体制的创新
在上述内容中，我们已经清晰直观的看到了农村社区管理和服务体制创新发展的重要作用，明确了解了其主要内涵和多元形式.如何根据这些特征，将其意义发挥到最大化，进一步加强管理和服务，就成为了社会各界探讨的重要话题.下面我们就结合我国农村社区管理服务的基本情况，谈谈有效策略予以完善：
4.1 逐步提升广大人民群众对农村社区管理和服务的观念认识
想要从根本上加强农村社区管理和服务体制的管理水平，就一定要提升广大人民和政府人员对其的认识度.对此，国家要加大宣传力度，发挥舆论的导向作用，帮助农村人民了解与农村社区管理有关的制度内容和相关法规政策，开展教育，组织学习，让广大村民切实了解农村社区管理与自身发展的密切关系，进而转变人们的传统观念.此外，社区内部管理服务人员也要明确自身的职责，从自身出发，树立新的管理理念，善于从广大百姓的角度出发看问题，完善服务，创新管理，从而做好社区管理，实现体制创新.
4.2 健全完善农村社区管理和服务体制，使其更加贴近群众
俗话说“没有规矩不能成方圆”，想要做好任何事情都要有健全完善的制度体系作基础，农村社区管理和服务体制的创新应用更是如此.对此，社区单位要健全完善具体的管理内容、细化管理规章、创新管理方法，使其更加符合群众的要求.
首先，要实现综合办理和分类处置，开设窗口展开服务，对问题进行集中受理，取消以往的组班制模式；其次，利用现代化技术实施网格化管理，将管理人数分组规划，使用计算机等现代化设施开展记录，加强人员管控，对社区管理实施网络运用；最后，采用服务制进行管理和服务，尤其是对面积大、办事不便的地区更是如此.社区要建立服务网点，有针对性的开展服务.
4.3 坚持提升农村社区管理服务人员的综合素质
农村社区内部的管理服务人员决定着其管理水平和服务能力，在本质上体现着农村的整体竞争力.社区要结合实际，做好管理服务人员的选拔工作，挑选素质能力过硬的员工上岗，做好岗前培训，建立完善的激励机制和鼓励政策，并实施综合考评对策，调查员工的社会满意度和村民满意度，从而不断提升管理服务者的综合能力.
4.4 利用现代化技术开展网络管理和服务
随着现代化技术水平的逐步创新，以往的人工管理和服务模式已经落后于时展的潮流，将现代化信息技术应用于农村社区管理服务之中具有十分重要的意义.它能够建立信息资讯，一目了然的看到社区管理和服务情况，建立信息网，采取网络互动的方式与村民进行交流，及时了解他们的意见.与此同时，将网络运用到其中还能够帮助领导干部分析社区管理的进展情况，也更加便于对员工开展考评，加强管理服务的有效性.
5 结束语
总而言之，在社会主义现代化建设逐步完善的大背景下，农村发展情况受到的社会关注度越来越高.我国农村政府一定要明确了解社区管理的重要意义，对具体的管理服务形式进行创新，逐步改进以往的管理服务弊端.具体来说，农村社区内部要制定完善的管理制度和服务规章，逐步提高管理服务人员的素质能力，利用现代化信息技术开展管理，并坚持贴近群众，从实际出发完善管理服务，从而促进我国新农村建设，构建社会主义和谐社会.
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农村社区管理体制是指农村社区管理的组织体系及运行机制。它具体由农村社区组织的组织结构、职责划分、管理方式、运行机制和工作制度等组成。农村社区管理体制是一个历史性概念，其内涵和外延均随着社会经济条件的变化而变化。从封建专制时代延续到当代，在国家的政治统治和社会管理的制度变迁背景中，农村社区内外的关系格局不断地进行调整和重组，衍生出不同的社区管理体制。
（一）乡绅治理：一种原生型治理逻辑
在漫长的传统社会中，我国是一个幅员辽阔、人口众多、小农经济为主的大国。由于有限的财政资源和低效率的信息沟通，我国古代治理呈现空间性的断裂：一方面，实行高度的中央集权统治，拥有庞大的官僚集团和体系，却难以直接统治乡村，即“皇权不下县”；另一方面，乡村公共事务不受当权者重视，造成“从县衙到每户的家门口之间国家管理的真空地带”。国家与农民之间只有赋税徭役的关联。我国传统的乡村治理表现为一种基于血缘关系或荣誉传统的原生型治理逻辑，儒家文化的教化促使这种逻辑内化为乡民的伦理道德，因此有名望的乡绅自然成为治理主体，在熟人社会按照固有社会原则治理，这造就了我国精英政治传统以及政治参与积极性低的特征，为村民自治的实施埋下不成熟的民主基因。
（二）“经纪人”管理：一种掠夺性治理倾向
从清末到新中国成立之前，地方出现军阀割据的局面，中央未形成统一的权威。为了增收赋税和劳役，国家权力强制性地从县一级下沉到乡一级，试图实现政治权力对乡村社会的渗透。原有的乡村精英不堪日益加重的税费摊派任务，不愿与民为敌。因此在民国很长一段时期，乡村地痞、流氓和土豪劣绅迅速与保甲势力相融合，履行税收和公共管理职能，成为农村社区的实际统治者，形成“经纪人”管理。这些土豪劣绅既以国家政权的名义向乡民征收超额赋税和劳役，又巧取豪夺、中饱私囊，随意压迫乡民，造成国家政权的“内卷化”和乡村社会矛盾的激化，最终蜕变为“赢利型经纪”。在此阶段，国家对乡村资源的掠夺，不仅使国家治理成本急剧扩大，又使乡村社会利益主体之间的冲突越来越激烈，没有实现农村社区发展和资源提取的目的。
（三）队社体制：一种建构型治理体系
从1958年在全国范围内广泛成立到1983年解体，体制在我国延续了25年之久。制度的推广施行，在我国农村的发展过程中打下了深深的烙印。直到今天，在我国各农村社区的权力结构、组织体制和治理过程中，仍能看到公社的影子。1962年《农村条例》中确立了“三级所有，队为基础”的治理模式，即实行以生产队为基本核算单位的公社管理委员会、生产大队和生产队三级集体所有的“政社合一”体制。在该体制下，公社既承担着一级国家政权组织的行政职能，同时也担负着集体经济组织的作用。乡村的一切权力集中于国家，国家通过计划经济体制垄断所有权力与资源。这种“国家全能主义模式”的治理体系实现了国家权力在基层社会的延伸，农村全部事务（包括个人生活事务）由国家介入，呈现高度行政化的特点。虽然这种建构型的治理体系能够将“分散的马铃薯”式的农民组织起来，具有强大的动员能力和社会整合能力，但加大了国家控制社会的成本，加深了农民对国家政权的不满。
（四）乡政村治：一种制度关联型治理分化
十一届三中全会以后，体制迅速瓦解，逐步建立起以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制，生产大队和生产队两级基层组织失去了其原有职能，农村社区成为国家治理的“真空地带”，出现一定程度的无序和混乱状态。为了填补国家权力退出农村社区后的治理缺位，在国家制度供给和农民自发创造的双向推动下，“乡政村治”治理体系渐成。农村社区管理体制相应地从“政社合一”过渡到“政社分开”。在“乡政村治”体制下，国家与农村社区之间的关系不再是领导与被领导的权力关系，而是指导－协作关系；村委会与村民之间的关系不再是强制性的行政关系，而是选举－授权关系；国家与农民之间的关系不再是直接的管控与命令，而是倡导－自愿关系。村委会在国家与农民之间发挥桥梁的作用，征缴税收、计划生育等各项任务指标的完成，更多地依靠村组织（包括村委会和村党支部）中介来完成。“乡政村治”模式是在全能主义治理模式在乡村社会退出之后，通过国家政权对农民自我管理公共事务的支持和确认，将分散的农民吸纳到国家体制之中，达到国家管理与村民自治的协调。因此可以将之概括为制度关联型的治理分化。在梳理了历史上的农村社区管理体制后，不难发现：我国农村社区管理体制变迁受制于整个国家的经济社会发展程度及其管理体制。现阶段城镇化与新农村建设势必改变国家与农村之间的关系格局，农村社区管理体制还将继续变革。
二、现阶段我国农村社区管理体制面临的问题
（一）制度脱嵌：社区管理的组织体系不完备
改革开放以来，我国农村社区组织快速发展，组织规模和数量不断扩大。但与发达国家相比，农民的组织化程度远远不够，社区管理的组织体系建设比较滞后，还不能提供有效的公共服务。主要表现为：一是作为正式社区自治组织———村民委员会，自治能力较弱，对乡镇政府有较强的依附性；二是农民原子化严重，当发生利益冲突时，农民往往处在利益格局中“无助的角落”，没有能力和胆量进行自我保护；三是民间自发的非营利性组织在农村发展缓慢，不能与村委会通过一定的机制进行有效地合作，从而为农民提供所需的公共服务和公共产品。造成农村社区管理的组织体系滞后的原因是多方面的。第一，从传统因素上讲，农民就像“一堆分散的马铃薯”，缺少自主地建立契约化组织的传统。在传统的农村社区，农民守着自己有限的土地，尽管存在范围有限的商品经济，但几乎都过着自给自足的生活。农民之间的联系主要限于血缘，很少通过结社表达自己的利益诉求。第二，从政治体制上讲，一方面村委会与村党支部之间的职能定位模糊，虽然村委会是村民自治组织，对村民直接负责，实际过程中往往是村党支部掌握社区事务的最高决策权，架空了村委会的作用，另一方面村委会异化为乡镇政府的办事机构，成为乡镇政府的“一条腿”，行使部分政府性质的职能，村委会的角色陷入“尴尬”。第三，从经济因素上讲，家庭联产承包责任制的施行使农民获得自主的生产经营权，激发了农民的发展积极性，农民政治参与的动力被个人创业、个体发展的热情瓦解。
（二）模糊治理：参与社区管理的各主体职、权、责界限不清
除了社区管理组织体系不完备的问题，现有的农村社区管理体制存在的另一个突出问题，即社区管理主体之间职、责、权界限很不清晰。首先，体现在村委会与乡镇政府“上下级的支配”关系上，村民自治组织行政化严重。2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，规定乡镇政府与村委会的关系不再是上下级的行政隶属关系，而是—种“指导－协助”关系。但在实际运作中，一方面乡镇政府沿袭计划经济体制下的思维，将农村社区看做传统“单位”的替代物，把一部分政府职能（主要指税收、计划生育、社区治安等行政性职能，以及教育、卫生、农村基础设施等社会服务性职能）摊派给农村社区，村委会成了国家政权在乡村的“一条腿”；另一方面，对于村委会来说，村干部实际上成为乡镇政府的行政工具，而无暇处理村庄公共事务，这使村民委员会远离其“自治”属性，村民自治功能弱化。其次，体现在村“两委”的关系上，村“两委”关系不协调。农村实际存在两个具有不同权力来源的村治组织，即村党支部和村委会，习惯上统称为“两委”。正因为权力来源不同，法律赋予前者为政治领导核心，后者为自治事务中心。现阶段，由于党的文件和国家法律对于双方职能界定不清，村“两委”在实际的运作过程中，往往职能交叉、权力关系无序、利益冲突、沟通不畅。再次，体现在村委会和村集体经济组织的职能关系上，村民委员会与集体经济组织往往“合二为一”。所谓“一套班子，两块牌子”，村民委员会不仅行使村级公共管理的职能，而且还行使村集体经济组织的经营管理职能。最后，体现在村民和村委会关系上，村民对村委会缺乏信任，政治参与热情低。乡镇政府职能“纵向延伸”渗透到农村社区，村委会主要完成乡镇政府交办的事项。一方面由于村委会的自治权力受到削弱，其在完成“任务”的决策过程不可能做到真正的民主；另一方面村民很少参与村级事务，村民自治沦为村干部自治。
（三）财力匮乏：社区财力支撑体系不合理
农村社区管理与一定的资金支持是分不开的。近年来，国家财政用于农业支出的绝对数额在不断增加，但农业支出在国家财政总支出中的比重在2000～2005年呈下降趋势，总体增幅保持在8％左右。与此同时，从地方财政对农村的支出规模来看，投入也呈逐年下降趋势。2006年农业税取消后，原本财政基础薄弱的乡镇面临着大量的财政赤字负担，机构的正常运转受到阻碍，更不用说为农村社区提供公共服务。对于集体经济较发达的农村社区，村委会可以运用村办企业盈余提供公共服务；对于集体经济欠发达的农村社区，一方面缺乏维系村级组织生存的资源基础，另一方面很难为农民提供有价值的公共服务。农村税费改革后，中央补贴农民直补到户，仍没有解决公共物品供给不足的问题。此外，乡村两级取消收费项目，乡村公共工程和公用事业（如小规模灌溉、道路、水、电、公共卫生）通过“一事一议”的方式解决。这造成两种后果：一是有些县级政府有甩包袱的心理，对村公共工程和公共事业不愿再承担责任；二是农民免税后，认为村公共工程和公共事业应由政府承担，不愿再交钱，这使村缺乏财力为村民办事。
（四）压力型管理：社区管理的运行机制和手段单一
由于《村民委员会组织法》对乡、村两级的权责规定过于笼统，职责界限不清晰，导致乡镇政府将一部分行政事务转嫁给农村社区，一方面对农村社区下达生产指标，强制规定农民生产什么、怎么生产以及达到什么样的指标要求；另一方面运用自身的行政资源和强制性手段“捆绑”村干部，通过一系列的经济考核指标，对村干部进行“调度”。这导致社区管理机制局限于自上而下的“行政支配型”机制。单一行政化的社区管理机制不仅抑制了村自治组织的积极性，又削弱了乡镇行政的效能。在考察农村社区治理的具体活动过程中，在集体决策方面，村民很少或根本没有机会参与农村发展计划的制定，村民召开会议只是传达政策的手段。同时，由于缺乏持续有效的参与，村民们不理解农村发展规划对他们的生活有什么重要影响。所以，这种被动接受的任务和安排与村民自身利益发生冲突的情况下，往往会引发村民的过激行为。而且，在村民自治实践中，村党委和村委会往往缺乏自我协调的能力，因此，必须经过乡党委、乡政府、甚至县或省来协调，这个被组织的社会成本比自组织的社会成本要高得多。
三、我国农村社区管理体制创新的理论资源与路径分析
（一）农村社区管理体制创新的理论资源：治理理论
进入20世纪90年代以后，在国家及社区公共事务的研究中，治理已成为一个非常时髦的理论范式。由于不同的学者在运用“治理”概念时其理论界定并无一定的标准，其所指往往纷繁复杂。全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，其中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。从上面的论述我们可以发现，治理的内涵主要有三方面内容：一是行动主体多元化。维护正常社会秩序的权威并非一定来自政府机关，它的主体也不一定是公共的机构。治理理论强调政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。二是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动过程。作为一种治理过程，在既定的范围内运用权威维持社会秩序，从而满足公众的需要。治理理论认为，包括政府在内没有一个单独的执行者能够实施它的愿望。治理的新格局使传统的公私界限更模糊，各种传统的组织界限被新型的治理模式所瓦解。三是权力运作机制的变迁。单靠政府自上而下通过制定方针、政策、命令等强制性方式对社会公共事务进行单向度管理的模式被打破，不同组织之间的相互依赖、相互作用和平等协商成为运作机制的主调，治理主要通过民主协商、合作认同等上下互动的方式实现双向度多维合作管理。总的来说，将治理理论的思路运用到农村社区管理中，意味着多元主体行动模式将取代单一的农村社区管理组织模式，自上而下的单向度的行政权力运作机制将被垂直双向和横向的依赖互动关系所替代，与此同时，乡村之间的资源和信息流动更加畅通；将治理理论的思路运用到农村社区管理中，意味着国家与农民之间关系的和谐发展是社会建设的重要主题，随着社会经济的发展，乡村社会潜在的自主能力和政治影响力有燎原之势，治理理论在农村社区管理体制创新上更加关注如何整合各种合作的机制以及让整个机制发挥更大的效果。在多元主体合作治理的模式中，尽管传统组织形态（如村委会和乡镇机构）的一些权力和功能被其他组织所取代，但传统组织在权力资源和经济资源上仍有一定优势，因而有能力对地方治理施加影响。
（二）我国农村社区管理体制创新的路径选择
1．重构农村社区共同的伦理与价值体系，尊重农民群体的主体性。
德国著名社会学家费迪南德•滕尼斯在《社区与社会》中提出“社区”概念的本义，即社区是指那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，其体现的人际关系是—种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系，这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等自然造成的；这种共同体的外延主要限于传统的乡村社区。当前，以推动“社会幸福”为目标的新农村建设，应该在提升乡村经济发展能力的基础上，重构农村社区共同的伦理与价值体系，尊重农民的主体性，保留传统的社区文化特色。
2．理顺参与社区管理的各主体职、权、责界限，构建良性互动的关系。
首先，转变乡镇政府职能，弱化行政管治。在现有的社区管理体制中，乡镇政府主要体现为一种“全能管治”型的治理模式，乡镇政府以干预控制为手段，对农村社区的政治、经济、文化、社会事务全面渗透。这造成的直接后果是：乡镇政府的职能扩张和村民自治组织的职能萎缩。乡镇政府在制度上“侵犯”村民自治的“自我管理、自我教育、自我监督、自我服务”，违背了村民自治制度设计的初衷，致使村民自治几乎流于形式。在农村社区管理体制创新过程中，乡镇政府体制改革和乡镇政府职能转变是应有之义。要转变乡镇政府的“汲取”职能为“给予”职能，进一步规范“乡政”和“村治”的权力运作关系，实现乡镇政府从“管治型政府”向“服务型政府”转变：第一，改革县乡财政体制，给予乡镇政府一定的财政自，激发乡镇干部的积极性，提高乡镇政府提供公共服务的能力和水平；第二，改革乡镇政府机构，裁剪冗余，减少职能交叉，提高乡镇政府行政效率；第三，改进乡镇政府的考核和激励机制，为乡镇政府的职能转变打好基础，积极转变思维，改进乡镇的公共服务方式，促使乡镇政府向“服务型政府”的转型。其次，明确“两委”权责，调试“两委”关系。在广大农村地区，基层政党组织和村民自治组织属于两个不同的组织系统，一个是政治系统，一个是社会系统，权力来源不同的村党支部和村民委员会之间的不和谐、不协调的现象普遍发生。究其原因主要是村支“两委”的权责关系在制度上规定得过于模糊，在实际过程中不仅不好操作，而且还会出现职能交叉，这也是村支“两委”矛盾产生的制度根源。因此，调适村支“两委”关系，实现村庄体制内精英之间的良性互动，要从制度层面加强和完善。明确划分“两委”之间的权限和职能，减少治理上的“冲突点”。从管理学意义上讲，管理主体之间的权限、职能规定得越清晰具体，管理效果越好；如果管理主体之间的权责界限模糊、职能交叉，不仅不会减少利益冲突，而且还会削弱管理效能。最后，确认村民自治权主体地位，提高村民的政治参与。根据我国的《村民委员会组织法》规定，行使自治权的主体是全体村民，每个村民都享有参与村庄公共事务的民利，村民与村委会之间是法律授权关系，村委员会所拥有的职权必须依照法律规定的程序行使，同时接受村民监督。但在实际运作过程中，村委会的权力往往集中在“村官”等少数精英手中，“村官”主导的村庄公共资源的配置和村庄公共权力的运作使得村民表现出政治无力感。村民自治的实质是“放权到民”而不是“放权到村”。走出村民自治的误区必须要确认村民自治权主体地位，明确村民与村委会之间是法律授权关系，村委会要接受村民监督。
3．构建多元化的农村社区筹资模式，加快农村社区管理体制创新的进程。
事实证明，“在农村社区建设中，实际上只有政府部门单渠道的财政资源投入，严重制约着农村社区建设的进程”。因此，应当立足现实，为加快农村社区管理体制创新的进程，构建多元化的农村社区筹资模式。首先，中央政府要增加农村社区建设的投入。在新农村建设的背景下，需要在中央层面确保全国范围内公共产品和公共服务的 供给资金，限制城乡差距；其次，地方政府要保障本地区公共产品投资。地方政府在中央承担的基本公共服务供给之外，可以根据自身的财政收入状况，适当提高供给标准，发展适合本地实际的一些公共服务项目；最后，农村社区自身要鼓励社会共同投资。农村社区可以通过村集体的土地收益和村镇周边村办企业等经济体的投资，形成社会投资的组织和机制。
4．创新“自上而下”的管理机制和手段，发挥社区内外部力量的积极性。
1、系统化原则
环境系统化理论意即组织系统外在的系统，组织系统同外在环境之间相互影响，两者之间始终保持互动关系，外在环境能够促进组织系统的成长和发展.城市社区作为基层一级自治组织，但是在目前的社会背景下，城市社区工作人员的工资、福利、各种活动等方面所需的经费依然对上级政府主管部门有着很大的依赖性，两者之间存在着无法分割的内在联系。所以，如果要创新城市社区的管理体制，首先需要彻底改变之前孤立、静态的管理观念，以系统、全面的原则去发展当前的城市社区管理体制，同时还要对社会自治组织的外部影响因素和内部影响因素进行深入研究，这样才能够把握城市社区管理体制改革的整体方向。
2、社会化原则
社会化原则在市场经济大背景下对政府提出了新的更严格的要求，要求政府不断对自身的职能和管理形式进行转变，而政府主导下的公共行政其发展方向就只能是政府只能与公民治理的社会变革。社会原则则要求政府部门在发展过程中树立起小政府大社会的发展思路，支持民间中介机构发展，制定出宏观调控政策，并在其中发挥好市场运作，如采用委托、合同等形式，由民间的中介组织或社区机构来执行一部分服务职能，精简社区行政工作，使其从琐碎的行政工作中走出来，实现其功能本位回归。
3、责权利一致性原则
城市社区管理体制创新最重要的核心就是要处理好社区工作中的权责利一致问题，此问题如果处理不好就会直接影响到社区管理体制改革的成功。而要将社区组织工作中的权责利问题处理好，就必须全面认识到城市社区中人事权和财权二者之间的关系、社区自治及社区自治能力的管理、政府定位和政府职能之间的关系。确保社区管理在新的框架体制内部可以在实现社区自治的基础上还能顺利完成政府下派的各项工作。
二、如何推进城市社区管理体制创新
1、政府职能及管理方式的转变
在城市社区的各项行政事物中，政府一定要坚持自身的处事原则，并在其中努力发挥自身的调节控制和指导作用。第一，在思想文化建设方面要充分发挥政府的主导作用，加强社区各种基础设施建设，如文化、教育、娱乐、卫生、体育等，努力创建文明社区。第二，在城市社区发展的过程中，要将微观和宏观管理充分有机地结合起来，并主导社区发展的目标和方向，而社区中的各项工作的具体落实则应由社区自己进行操作。第三，在开展社区各类公益事业服务中，要树立起小政府大社会的发展思路，挖掘各个基层团体的自治能力，只要是民间社会团体和中介组织能够处理的事情，政府部门就要彻底放手。第四，在城市社区经济发展的过程中，必须实现政企分开、政事分开，充分激发出各个经济建设主体的创造性，真正让社区内各事业单位和企业实现自主经营，从而实现城市社区的健康发展。
2、规范政府和社区之间责权利的关系
在当前承受着巨大压力的社区管理体制中，要实现社区的自治就只有规范政府与社区之间的责权利关系，在社区行政工作的准入制度中融入政府服务的事项，这是社区管理工作重要的创新方式。而在社区中构建起社区工作站，由政府购买服务，由民间组织落实服务职能，这样就能有效解决当前社区居委会过于行政化的问题。当前社区工作站的运作需要的全部费用都是由主管政府部门购买政务、服务的经费，以及为居民提供部分有偿社会服务而取得的。当前需要进入社区服务的所有事项，都须经由上级部门审核，做到层层把关。而建立社区工作站可以在很大程度上规范政府和社区责权利，还能为城市社区的管理体制创新提供一些有效的参考和依据。
3、厘清街道办事处和垂直管理部门之间的条块关系
摘要：本文首先指出，由于公共物品具有供应的相联性和排他的不可能性，导致使用者在公共物品的消费和供给上存在搭便车的动机，继而导致集体行动困境。通过对于我国城市基层社会从以单位制为主，街居制为辅的管理模式到社区制的体制转轨过程中公共物品供给机制的分析，提出在当下的城市社区中，应当加强公民参与，构建社区公共物品的多元供给机制。
关键词：公共物品；单位制；街居制；社区制
经过30年的改革开放，我国城市基层社会管理模式发生了巨大的变化，从适合计划经济体制的“单位制”为主、“街居制”为辅的模式转变为适合市场经济体制的社区制模式。城市社区建设不仅与经济体制转轨和社会结构的转型息息相关，而且与公民性的培养和社会自治空间的发育相互促进。基层社区的变化往往就可以折射出社会整体的变迁。
社区公共物品的产生机制，是社区整合程度的重要体现，也是社区各利益主体之间关系的表现。在中国城市社会管理体制的变迁过程中，呈现出阶段性的特征，体现了社会整合机制的不断进步和变革。社会公共空间的发育、新生群体的需求，以及转型时期社会问题的社区化，客观上需要构建社区公共物品的多元供给机制。
1.问题缘起
公共物品是与私人物品相对应的一个概念，一般是指公共使用或者消费的物品。美国经济学家保罗・萨缪尔逊在他的分析中指出，纯公共物品是这样一种产品，即个体对该物品的消费不会减少任何其他人对该物品的消费份额，存在供应的相联性。根据这一定义，公共物品应当具备以下三个基本特征：1.排他的不可能性；2.非竞争性；3.外部性效应。
公共物品可以是有形的物质产品，如公路、桥梁、交通信号灯等，也可以是无形的社会服务，如治安、环境、信息等。由于公共物品具有供应的相联性和排他的不可能性，导致使用者在公共物品的消费和供给上存在搭便车①的动机，即使个体不为公共物品的生产和供应承担任何成本，也能为自己带来收益，公共的供给变成了一个典型的集体行动困境问题②。这样的例子现实生活中屡见不鲜，例如在一个物业小区中，总有一些业主以某些理由不缴纳物业费，但是却一直享受着物业的服务。如果从理性人的角度出发，那么每个个体做出的最优选择都是“不出资”，而这样却会导致公共物品的供给出现短缺，公共福利无法提高。
那么公共物品到底有谁来提供呢？我们可以发现，在市场经济制度下，个体理性与集体理性冲突之中，个体利益与公共利益矛盾之中，政府权力的规制作用可以获得存在的空间[1]。所以，新福利经济学派认为，政府是公共物品的天然生产者和提供者，而市场是私人物品的生产者和供给者。因为公共物品的属性决定了由政府通过公共财政来生产和供给，会比市场更有效率。然而随着20世纪60、70年代福利国家危机的出现，很多人开始质疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性，并且从理论和经验方面论证了公共物品私人供给甚至由第三部门供给的可能性。
社区公共物品属于准公共物品，因为其主要受益对象是社区内部成员，而对于非社区成员具有一定的排他性，例如网络通讯、电器供应、社区养老等一些收费的物品和服务就具有排他性。改革开发以来，作为整个社会制度变迁的一部分，城市基层社会管理体制“从单位制、街居制到社区制”的变革也经历了不同的历史阶段[2]，不同阶段的社区结构、社会组织及社会关系表现出不同的特点，它们与对应历史时期社区公共物品供给机制的关联是不可分割的。
2.社区公共物品“单位供给”的制度实践
新中国成立后，国家首先在城市基层社会建立了以“单位制”为主，以“街居制”为辅的管理体制。其本意是通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。可以说，单位制度不仅建构了一套特殊的社会动员和社会整合机制，而且在单位内部形成了一种特殊的社会公共物品供给机制。对于单位人来说，单位外的社会化生活服务，远没有单位内部的福利生活来得实惠，个体离不开单位，正所谓“一旦拥有，别无所求[3]”。
在以“单位制”为主，以“街居制”为辅的管理体制下，政府基本垄断了所有的社会资源，断绝了社区自主发展的可能性。而本来应当由社区承担的一些职能。诸如职工住房、生活福利、养老保险、医疗保健、托幼机构等，却都由单位承担和包揽。同时在管理体制上，城市基层社区采取的是“条块分割”的封闭式管理模式，分两条线进行管理：一条线是政府-单位-职工，另一条线是政府-街道办事处-居委会，前者是管理的主体，后者是前者的补充。也就是说，凡是有工作单位的居民所需的公共物品主要依托单位来提供，其余少数居民则纳入街居组织的管辖范围③。所以在单位制下，社区的提供公务物品的功能在很大程度上被社区内的单位所覆盖[4]。
但是改革开放以来，中国城市基层社会由原有的国家集中控制和统一分配资源的体制逐渐改变，使我国持续了三十多年的传统单位制受到了强烈冲击，国家赖以整合城市基层社会的单位制的控制功能逐步弱化，社会成员的社会身份正在由“单位人”向“社会人”转变，单位制逐渐退出历史舞台[5]。传统的社会服务模式和街居管理体制所形成的“政府-单位”公共物品供给体系，已经不能满足转型时期社区日益增长的多元需求。
3.从单位制、街居制到社区制的供给制度变迁
随着计划经济体制向市场经济体制转轨，经济社会发展都进入了快车道，中国社会已经告别了过去的短缺经济时代，表现为社会物品的极大丰富。然而，市场经济对计划经济的替代，也革新了社会管理和公共服务体制，不仅改造着私人物品的供给体制，也改变着公共物品的供给体制。但是问题在于：体制转轨所呈现的“双重改造过程”事实上并不均衡。与市场经济体制确立不平衡的是社会管理体制的滞后和缺位，与私人产品过剩不平衡的是公共产品短缺的加剧。[6]这种二元不均衡格局意味着城市已经可以为居民提供充足的私人产品，却只能提供较少的公共物品，直接导致了社会管理的缺位和公共产品的短缺。
中国城市社区建设的兴起，正是对日益增多的公共物品需求的回应，城市社区建设的过程，就是政府部门、社区组织、民间组织、企业以及居民自身等权利主体，基于互惠合作、民主协商原则，自愿主动地参与到社会公共物品的生产和供给，重置社区秩序的过程。因此，城市社区建设的核心内容要着眼于重构社区治理结构，替代传统的单位制和街居制，弥补社会管理的缺位，建立新型的公共物品供给体系，有效地满足居民对于公共物品和公共服务的需求。在供给主体上，由单一化的政府供给转变为多元化的社会供给；在供给形式上，由强制性的政府控制转变为自愿性的民主协商；在供给层次上，由物质性的硬件建设转变为共同体的精神整合，在供给结构上，由垂直科层结构转变为横向网络结构[7]。
我认为，要构建社区公共物品的多元供给机制，关键在于社会内部力量的培养，而拓展社会空间与培育社会力量的动力在于政府职能的让渡和政府与社会之间关系的调整。政府应当由“划桨者”转变为“掌舵者”，将工作重心转移到经济调节、市场监管、民主建设等方面，将其他职能外移给市场、社区、NGO。
4.如何构建社区公共物品的多元供给机制
社区公共物品的主要提供者，一般包括四类组织：社区委员会、业主委员会、社区服务组织和物业管理公司④。从公共物品的属性划分，前两者提供的是管理性公共物品，而后两者提供的是服务性公共物品，他们分属于政府、市场和社会三大领域。只有将四类组织有机结合起来，建立起社区公共物品的多元供给机制，才能更好地为“社会人”提供公共物品和公共服务。
社区居委会提供的是公共性程度较高、其他组织无力供应的公共物品。公共性程度的高低可以用公共物品收益人数的多寡来衡量[8]。某种公共物品的收益人数越多，其供应状况对社会生产和居民福利的影响越广泛，则其公共性程度越高。
业主委员会是住房制度改革后出现的一种物业自治管理的新模式，其组织结构大致包括三个部分，即业主大会、业主代表大会以及业主管理委员会。
社区服务组织主要是指由居民资源组成、主动参与的非盈利、非政府组织，活动内容灵活多样，包括法律援助、民事调解、妇幼保健组织已经各种文化娱乐性组织。社区服务组织从一定程度上弥补了政府或者市场不能提供的公共物品，体现了以自愿求公益的志愿服务机制。
然而，如何应对使用者在消费公共物品时的搭便车现象和由此造成的集体行动困境呢？在此可以引入社会资本理论，存在于社会结构中的社会资本以规范、信任及网络等形式为结构内的行动者提供便利资源，它与其他资本形式一样有利于社会的整合和发展。社区社会资本中的信任、互惠等精神内核能够促进多元合作的参与网络体系和自治组织结构的建构，有利于社区公务事务的治理和公共产品的创造，从而提高社区建设绩效和社区发展水平。（作者单位：南京师范大学社会发展学院）
注解：
①搭便车是指不付成本而坐享他人之利。
②集体行动困境是指人人都能知道某件事情是好事，需要大家共同行动，但人人都不愿意亲自去做，结果人人都无法享受到集体行动的成果。
③在单位制下，有工作单位的居民，俗称“单位人”，几乎占城市居民的95%左右，其余少数的无单位居民，俗称“社会闲杂人员”。
④四种组织在不同社区发育程度并不相同，总体而言，居委会因为有街居组织的基础，发育较好，制度化、行政化较强；业主委员会和物业管理公司主要存在于新兴的商品房住宅小区，相对脆弱；社区服务组织发展很快，类型多样，但是地区发展不平衡。
参考文献：
[1]潘伟杰.制度、制度变迁与政府规制研究[M].上海三联书店，2005.
[2]何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制[J].管理世界，2003，（6）.
[3]李汉林.中国单位社会――议论、思考与研究[M].上海人民出版社，2004.
[4]何亚群，王明生.单位体制与社区体制：当前我国城市社会整合的二元模式探析[M].广东社会科学，2005，（6）.
[5]田毅鹏，漆思.单位社会的终结[M].社会科学文献出版社，2005.
[6]陈伟东，李雪萍.社区治理与公民社会发育[J].华中师范大学学报（人文社科版），2003，（1）.
关键词：铜陵改革；社区管理；创新做法；成效；意义
一、铜陵社区综合管理体制改革的实践
在800里奔流不息的皖江两岸，镶嵌着一串玛瑙般的城市群，铜陵就位于其间，是改革开放的热土。这个全国综合配套改革、优化资本结构、国有资本运营改革等试点城市，2010年又被列为国家第一个城市社区综合管理体制改革试验区。其在铜官山区整体实施的“区直管社区”综合体制改革实践，成为传统城市管理体制创新的精彩篇章，为社会所瞩目。考察铜陵社区综合管理改革实践，跟踪其创新的做法，对今天国家治理体系和治理能力现代化探索具有重要意义。铜陵改革实践有以下几个做法值得总结：
1.撤销街道办、减少管理层级
铜陵改革首先是从铜官山区级行政区域整体进行实验的改革。根据改革涉及，铜陵根据铜官山区区内城市人口分布、社区功能、交通状况、地缘环境以及未来发展规划等情况，将全区原有的14个街道办成建制地全部撤销，将28个社区工作站重新整合并建为14个新社区。街道办撤销后，实行区直管社区制，这样，原来的一级政府三级管理体制就改变为一级政府两级管理体制，原来的区-街道办-社区的城市管理格局就改变为区-社区的两级管理格局，从而减少了城市管理和政府管理的一个层级设置。改革在铜官山区取得成功之后，向全市推开，2011年7月15日，狮子山区正式撤销原有的4个街道办事处，将原有的10个社区合并成5个大社区。由此，铜陵市成为全国第一个全部撤销街道办的地级市，实现了市-区-社区的现代城市管理体制的再造。在一个市级行政区划内将城市四级管理体制改革为三级管理层级，这在全国尚属首创，行政层级的减少，降低了行政成本，凝聚了管理资源，为现代城市基层社区的强化重组奠定了基础。
2.区分职能职责、推进政社分开
为确保改革平稳有序，实现最大效益，铜陵按照“老人老办法、新人新政策”的原则，调整分流街道办人员，改革实现了平稳过度，安全着陆。与此同时，将科学分解归属政府职能和社会事权作为重点，进一步重新划分政府与社区的职能职责，将原街道办事处和社居委、工作站承担的有关社会服务、区内公共管理事权以及管理考核等职能下放到社区，而将协护税、城管执法、司法行政、拆迁拆违等行政职能收归回区直，从而理顺了区直行政职能和社区社会事权，促进了政社分开，初步实现了政府的归政府，社会的归社会。为克服改革后，传统体制惯性以及做好职能职责的衔接，铜陵创新性地探索建立了区直部门与新社区对接机制、工作议事协商制度，一方面在社区推进区内公共服务事项“一厅一站式”受理审批，另一方面加大服务型政府建设，提高服务意识水平，这大大改变了政府行政管理方式，提升了政府形象。简化办事程序，让社区居民得到了实实在在的方便和好处。
3.资源重心下沉、强化社区功能
改革的目标不是为了减少层级而减少层级，而是要通过改革，发挥资源运用效率，更好地服务基层民众。因此，实现工作重心的下沉、强化社区功能，必须同步实现资源的聚集和下沉。改革根据 “财随事走，费随事转”的原则，积极探索公共资源和社区财务资产运用、管理新模式：一是依据“统一核算、集中管理”要求，建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度；二是凝聚原有的街道办房屋等资产归口统一管理，收益和多余的工作用房则全部用于社区服务；三是合理配置人员，增强社区队伍，有效地缓解了社区资源不足，事务沉疴日重的矛盾。改革后，社区居民公共活动面积由9400多平方米增加到18000多平方米；社区管理经费由以前的3万元左右增加到30―50万元；而社区工作者也由以前的7-12人增加到22-40人，从而实实在在地强化了社区力量，突破了事务下沉，资源却上聚的体制障碍。工作重心和资源配置向社区凝聚，大大增强了社区功能发挥的能量，为社区治理目标的实现提供了条件。
4.创新组织建设，扩大居民自治
铜陵改革是在党委领导下有组织地有序展开的。为加强党的基层组织，新社区创新建设形式，一是发挥区内退休老党员作用，组成党员志愿者组织，参与社区自治；二是对驻区单位党员实行双重管理，丰富了党的基层组织生活；三是支部建在网格、楼栋、使党建工作实现了新社区全域化。为激发社会活力，铜陵改革创新了社会组织登记制度，大力培育公益性、服务类社会组织。推进社区居委会直选，实现了居委会综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳、市容卫生（文明创建）、社会保障和经济服务等专门委员会自治组织体系和社区居民议事组织、机制的相互促进，协商沟通，丰富了社区居民自治的时代内涵，从而使居民自治的积极性得以焕发。
二、铜陵社区综合管理体制改革的成效
铜陵改革突破传统街居制城市基层管理的障碍，克服了城市管理滞后于城市建设和发展的矛盾，也为城乡一体化社区建设明晰了方向。到2013年，铜陵市又按照城乡一体化发展规划要求，将铜陵县纳入社区改革盘子里，积极推进城乡一体化社区建设，扩大城乡居民均等化社区服务范围。社区再造为铜陵和谐城市建设奠定了基础。应该说，改革三年实践取得了巨大成效，改革的经验也得到各地的借鉴，安徽蚌埠、滁州等地正在推广。从社会建设和社会治理看，铜陵改革至少取得了以下成效：
1.满足了居民多样需求
改革以服务为导向，极大地满足了日益多样化的居民需求。社区是人民群众生活的根，是城市居民情感的家园。民生所需就是改革所求，因此铜陵在健全网格化、精细化、责任化管理制度和机制基础上，不是见物不见人，而是以人为本，加速推进社区服务便民化、均等化、细密化、人性化，推进一站式服务、服务、面对面服务全覆盖；“2881890”家政服务平台的开通，打造了“315”社区生活服务圈，使，贴近、贴身、贴心的服务理念深入人心；改革以来，社区开展了20多类170多项服务项目，社区年均为市民解决服务诉求事项达到1.5万多件/次；特殊群体、空巢独居老人每天都能享受到1小时的义务服务；居民看病就医、文化娱乐、社会治安、就业社保等需求进一步得到满足。
2.优化了社区工作队伍
随着经济社会转型的加速，社会管理与服务的任务日重，社区工作队伍对专业化人才的需求越来迫切，铜陵改革积极推进社区工作者队伍专业化、职业化，采取多种举措，优化社区工作者人才结构。改革前，铜官山区街道办及其所辖社区、居委会共有工作者569人，改革后经过优化组合，精简了13.5%，但人数虽然减少了，直接为居民服务的人才却增加了，社区工作者素质得到了提升，服务意识、责任意识进一步增强。据统计，改革后，铜陵社区工作者中大专以上文化程度的人才占比53.8%、比改革前提升了12.9%；从区直部门抽调优秀人才充实基层的做法，更为稳定和优化社区工作队伍起到了示范。
3.训练了居民自治能力
铜陵市在社区体制改革中，充分发挥社区居民的主体作用，积极推进群众性自治组织建设，完善居民自治制度，采取了一系列措施。在法律框架下，创新居委会组织体系，探索建立社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度，不断完善社区民主自治体制机制；扩大社区居民民主议事协商领域和民主监督范围，问需于民，完善民主听证制度机制，在关系到民生和社区治理的问题上，积极听取居民意见，畅通民意诉求渠道，将以前的“为民做主”转变为“让民做主”，这些在细微中转变的治理机制和活动，很好地教育了社区民众，训练了居民自治力。
4.巩固了党的基层政权
坚持党的领导，是社会管理的重要原则。铜陵改革后，在社区成立党工委，党工委直接隶属于区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责。因此，改革不但没有削弱党的基层领导，而且巩固了政权，社区党建联席会议制、社区党员服务中心、网格支部，楼栋小组，充分发挥了作用，通过社区党组织建设的创新，密切了党群联系，巩固了党的执政基础。基础不牢，地动山摇，社区政权的巩固，为维护社会稳定，实现党的城市建设主张，夯实了政治基石，也为实现党的为人民服务的宗旨，提供了政治保障。
5.丰富了协同治理内涵
社区治理，要在协同；协同之魂，系于宽容。因此，尊重社会各个主体的积极性、创造性，增强日常沟通，建立协调机制就显得极为重要。铜陵改革在这方面进行了大胆尝试。一是在党工委领导下，充分给予社区各个主体意见表达空间，让群众的诉求及时得到上达；二是实施政府购买服务，让各个社会组织积极参与社区治理；三是建立代表工作室，让两会代表常态化地与居民面对面交流，及时化解矛盾；四是推进共共建，让驻区单位积极投身社区治理；从而形成了党工委-社区-居委会-网格-楼栋-驻区单位-社会组织-群众议事机构-居民-代表协同治理机制，丰富了协同治理的内涵。
三、铜陵社区综合管理体制改革的意义
追踪铜陵城市社区改革轨迹，我们发现，改革缘起于转型社会的多样需求和传统街居制管理体制不相适应的矛盾，因此，切中了时展的大势，抓住了城市社会管理的突出问题；撤销街道办，减少管理层级，把城市社会管理的落脚点放在基层，以问题为导向，以民生服务为牵引，强化社区功能，探索把社会矛盾化解在社区的新路，蕴含了丰富的信息，具有很强的现实意义。
1.为城市管理走出传统街居制体制困局提供了成功个案
传统城市街居制，具有中国的国情，自建立以来，在城市社会管理上发挥了重要作用，但随着城市经济社会的发展，社会分层和社会流动在加速，社会矛盾也在累积，越来越多的转移人口、困难群众、特殊群体沉积到城市社区，这对传统“单位制”为基础的城市基层社会管理提出了新考验。越来越多的社会管理和公共服务事项沉降到社区，不同居民群体多元需求也集中在社区，社区不仅是转型城市社会居民的生活场，也是社会矛盾和舆情民意累积的基层。街居制已难以适应新型基层社会管理的要求，铜陵改革在全国率先走出街居制体制困境，对全国各个城市正在进行的社区管理体制改革提供了经验，是城市管理走出街居制体制困境的成功个案，具有普遍的参鉴价值。
2.为城市管理摆脱政社不分的矛盾纠结提供了新的尝试
铜陵社区管理体制改革一个鲜亮的地方在于，探索了城市基层管理政社分开的新路。改革摒弃了街道办体制的局限，一方面精简了行政层级，节约了政府资源，另一方面也理清了政府与社会的区别。将政府职能与社区事权进行重新界定划分，约束了政府之手，也为社区腾挪了自治空间；增强服务意识，改变服务方式，有效地促进了政府行为的转变。增强社区管理民主化，以扩大社区自治为抓手，真正实现了城市基层管理“为民作主”向“由民作主”的转变，从而也促进了城市社区向现代区域社会生活共同体的转变，开了风气之先。这为城市管理难以摆脱政社混同不清的矛盾提供了一个可供借鉴的样本。
3.为城市治理体系和能力现代化尝试了多元协同的新机制
十七大以来，中央确立了社会管理的基本指导方针是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”；十报告明确要求必须“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；十八届三中全会《决议》又明确提出，全面深化改革的总任务是实现国家治理体系和治理能力现代化。这是中国现代化的内生逻辑，也是社会建设和社会治理创新的总方向。城市社会治理是国家治理体系的一个部分，其现代化的趋势为管理实践提供了巨大的创新空间，铜陵改革走出了一条扩大居民自治，释放社会主体活力，推进多元协同治理，建立民主参与的矛盾调处新机制的坦途。其创设的社区事务民主听证制度、居民议事机制、代表沟通机制、社会组织购买社区服务、不同组织协商管理等制度机制极大地丰富了城市治理的内涵，为转型国家的城市基层治理和民主化决策注释了多元协同的新内涵。
参考文献
[1]中共中央十七大报告.
[2]十报告.
[3]十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决议》.
关键词：利益分化；城市社区管理；“居站分设”；体制创新
中图分类号：C912.83 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0023-04
改革开放以来，市场经济的深入发展推动中国进入一个利益分化的新时代，原有的社会利益结构逐渐解体，多元化的利益主体不断出现，利益关系格局持续变化调整。社会转型期固有的社会矛盾与新的利益冲突相交织所产生的叠加效应，使得社区在化解社会矛盾、实现社会整合方面的基础性作用凸显出来。
一、利益分化时代的基层社会管理困境
改革的实质是社会利益关系调整和重组的过程，30多年的市场化改革推动我国社会利益关系发生深刻转变，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。伴随着利益主体的日渐多元化，收入分配格局也呈现出明显多样性，不同利益主体之间收入分配差距不断加大。利益的地区性分化、行业性分化、集团性分化、阶层性分化与权力寻租、市场垄断等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交织，使得社会冲突加剧，并不断显性化。[1]利益冲突的加剧严重威胁着社会稳定。就目前我国的实际情况来看，社会的利益整合与利益协调滞后于社会利益分化。由于市场化改革推动的利益主体多元化基础上的利益分化非常迅速，原来的行政性利益整合机制和利益协调机制逐渐失去了其应有的功能和效果，而与市场经济相适应的新的利益整合与协调机制的构建刚刚起步，还处于探索阶段，无法充分发挥出其利益整合与协调的功能。因此，如何通过改革社会管理体制，探索一条有效的社会整合途径，以实现利益整合和社会稳定，就成为当前社会建设的实践指向。
一、加强农村社区建设和管理是统筹城乡发展的有效载体
社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台。加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。社会建设要从社区开始，社区和谐是社会和谐的基础。社区建设既包括城市，也包括农村。
农村社区，是指在农村地域中以行政村或中心村为一定范围，以从事第一产业(农、林、牧、副、渔业及其加工产业)的农民为主体的同质人口组成的，以村委会为农村社区居委会自治组织，便于镇街指导，便于以村委会为主体进行社区建设与管理的，具有明显认同感和归属感的社会生活共同体。农村社区既包括农村居民生活的自然区域环境；也包括在这些辖区内进行经济、政治、文化、社会活动的社会群体。农村社区建设是在党和政府领导下，在行政村的地域范围内，依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量，引入城市社区管理模式和服务理念，对行政村进行社区化服务和管理，逐步提高农村服务水平和农村居民生活质量，扎实构建农村基层社会生活共同体的过程。
多年来，城市社区建设取得了显著成效，为提升城市文明程度，改善城市居民生活质量作出了贡献。但是，由于城乡二元制度的限制，我国农村社区长期以来却一直沿着与城市社区完全不同的路径发展。在城乡分治的社会管理体制下，城市社区的发展得到了更多的公共资源和政策支持，而农村社区的发展才刚刚起步。
我国提出推进农村社区建设的思路，经历了一个循序渐进的过程。2003年lO月，党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡自我管理、自我服务”的要求。2006年10月。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，进一步作出了“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”这一重要部署。2007年10月党的十七大报告又对城乡社区建设提出了许多新要求，重申了党的十六届六中全会精神，明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这就为全面深入地推进农村社区建设进一步指明了方向。2007年，民政部在全国范围内启动农村社区建设实验工作，确定了304个部级实验县(市、区)，各地也确定了不同层次的实验单位。2008年，十七届三中全会决定提出了“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”的工作要求，为农村新型社区建设指明了方向。截至2009年，全国已有11％左右的村庄开展了农村社区建设实验工作。
从全国范围来看，目前在各地农村社区建设的实验中初步探索出了“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”等多种模式。在不同地区，其着眼点和着力点又有所不同。与城市社区相比较，农村社区有其独特的特征。一是人口相对集中，居住人群比较单纯；二是居民一般以农业生产为主，自我服务意识强；三是生活方式简单，人际关系比较和谐，乡村文化色彩浓：四是组织程度不高。形式单一化。由于农村社区不同于城市社区，社区服务管理的现状、方式和效应也就有所不同。因而，正确认识农村社区服务管理的规律和特点，进行相应的体制改革和制度创新，充分发挥农村社区的服务管理功能，将对新型农村社区建设，统筹城乡发展起着巨大的推进作用。
农村社区建设是通过改革农村社会管理体制，形成农村自治和发展的新的单元。农村社区建设既不同于正在发展中的城市社区建设，也不是传统农村社区的恢复，而是农村社会的现代化建设。农村社区建设，是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体；是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段；是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。加强农村社区建设和管理，有利于把建设社会主义新农村的各项政策措施落实到农村基层；有利于调动群众和社会力量参与新农村建设的积极性；有利于整合资源，促进农村经济社会全面发展；有利于把社会公共服务向农村社区延伸，让广大群众共享改革发展成果，加快城乡一体化进程。
二、农村社区有效管理面临的主要问题
当前，我国农村经济社会的发展已进入一个全面发展时期，以工哺农、以城带乡的发展，极大地促进了农村经济社会的发展，农村城镇化和城市现代化的发展，也使我国农村在管理体制和管理方式方面发生了许多变化，特别是在这几年的实验推广过程中，农村社区在管理改革实践过程中也取得了一定的成绩。但随着农村社区建设不断深入发展，农村社区管理也面临一些问题。
1 思想观念滞后，管理体制不健全。
随着农村乡镇体制改革的不断深入发展，农村许多社区管理组织、管理人员的观念仍然比较落后。许多干部群众对农村社区建设还比较陌生，主动参与意识不强。大部分农民在思想认识上存在一个误区，即认为农村社区建设是政府的事，跟自己关系不大。许多基层干部支持意识也不强，认为农村社区建设超前，现在条件还不成熟，有的认为农村社区建设是图形式走过场，认为村委会向农村新社区转型只是换了个名头，简单地将农民身份转为居民身份而已。许多农村社区并没有专业的管理机构，而往往采用由村委会统而管之。社区管理与村务管理难以区分职责重点，多数还是以村务管理老办法来对待，社区管理结构不健全，管理不到位。大多数村干部没有受过社区管理的相关培训，甚至从来没有接触过社区管理，容易以老眼光来看待新问题，缺乏针对性的管理措施和方法，管理与实际 契合度不够。
2 领导重视不够，工作机制尚未建立。
在一些地方，领导对农村社区建设重视程度不够，农村社区建设工作尚未进入政府重要议事日程，仍存在民政部门单打独斗的现象，工作进展不平衡。不少地方农村社区建设领导机制和工作机制还不够健全，城乡一体化社区建设机制尚未建立，宏观的工作环境还不是很成熟，尚未形成协调统一的服务管理体制。有些地方在农村社区运行机制上，缺乏充满活力、热情的领导动员机制，村级组织的号召力和凝聚力弱，没有形成便捷有效的社区建设的参与机制和系统的社区规划体系。
3 公共服务薄弱，服务水平不高。
城市居民通过城市社区享受到了社会保障、社会救助、文化教育、卫生保健、综治警务等公共服务、社区志愿互助服务和市场化的便民利民生活服务和物业管理服务。但由于城乡二元体制尚未打破，与城市相比，农村社区还没有纳入市政管理范畴，不能享受城市社区待遇，农村公共服务提供上仍显不足，如农村教育、卫生、文化、社会保障以及农民群众日常生活所必需的便民服务资源相对比较薄弱，多数社区服务还停留在传统性、邻里性和救助性的服务上，服务规模小且分散、单一，服务水平不高，缺少面向整个社区居民的物质和精神需求的服务，与农民快速增长和日趋多元化的服务需求不相适应，没有从根本上实现乡村管理服务向社区管理服务的转变。
4 社区意识淡薄，居民文明程度不高。
农村社区管理需要有文化、有知识、年轻化、有工作热情的新型社区居民参与。但是，有知识、有文化、有技能的青年大多流向城市务工经商，遗留在村的大部分为文化程度低、生活技能差的中老年人。农村传统习惯在这些人生活当中仍占据主导地位，他们大多安于现状，对新生事物接受较慢，对社区管理缺乏主动参与的积极性，社区意识有待培养；而我们的社区管理人员的工作能力、文化素质、法制观念、服务意识和管理的积极性普遍不高，社区管理人员缺乏有效管理办法和创新意识，且“行政化”色彩较浓，其管理方式、活动开展、服务实效等均严重滞后于农村经济社会发展。虽然不少地方都配备了大学生助理，对社区管理人员的整体素质有所提升，但仍不能适应新型农村社区建设管理的需要。
5 资金投入不足。基础设施落后。
我国农村基础设施建设长期滞后于城市。随着城乡一体化进程和农村社区建设步伐的加快，农村社区的日常办公设施、文体设施配套、生活配套服务等基础设施建设需要大量资金的投入。但是，目前我国农村社区建设专项资金投入与实际需求相比还存在很大不足。一是政府投入不足。大部分地区仅仅靠民政的福彩公益金投人，没有纳入财政专项支出，远远不能满足大规模建设的需要。二是村级投入不足。特别是集体经济薄弱的村，因为可用收入不足而无法建设，即使建设好了，也存在后续资金和经营管理费用的缺口，导致日常服务和管理工作难以有效开展。三是社会投入不足。由于缺乏有效的政策引导和经济鼓励，企业参与、社会组织投入、个人赞助等社会力量参与严重不足，资金投入未能够实现多元化。
6 社区文化缺失，业余生活单调。
随着城乡交流的增强和现代文明的推进，农村居民的开放意识、自主意识、竞争意识不断增强，文明素质有了较大提升，但同时，在转型期农民身上也交织着多重文化冲突带来的矛盾，农民价值观趋向多元化。传统农村社区“地缘相近、血缘相亲、出入相友、守望相助”的人文情怀逐渐流逝，人际关系中功利主义倾向日益突出。物质生活改善后，农村居民越来越重视精神文化生活，但农村社区文化建设还没有跟上时代的步伐。农村社区缺少必要的文体活动和有力组织，农民业余生活不够丰富。农村社区缺乏积极健康的文化引导，农民公民意识塑造和农村社区精神文化、制度文化建设尚未摆上议事日程。
三、实现农村社区有效管理的路径选择
农村社区建设和管理，是一项事关农村经济社会协调发展的基础工程和系统工程，是扩大基层民主的有效载体，是完善村民自治的有效途径，也是加强社会服务管理、打造公共服务平台的必然要求。我们应当在城乡综合配套改革实验过程中，深入推进农村社区管理体制改革和制度创新，努力建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区。
1 建立健全农村社区领导协调机制。
各级党委、政府要将农村社区建设纳入社会主义新农村建设总体规划。一同部署、一起考核、一体推进，切实加强对农村社区建设的规划指导、综合协调和督促检查，努力形成上下配合、相互协作的领导协调机制。首先，建立领导责任机制。党委、政府要将农村社区建设作为重要议事日程和重点议题，及时研究解决工作中的重点难点问题；将农村社区建设经费纳入政府年度财政预算，建立稳定可持续的资金投入机制；将农村社区建设工作成效作为各级领导班子和领导干部实绩分析的一项重要内容，建立健全党委政府目标考核、群众评价和社会评议相结合的农村社区建设绩效评估机制。其次，完善工作协调机制。建立健全党委政府领导、民政部门牵头、有关部门协同、村级组织配合、社会力量支持、群众广泛参与的农村社区建设工作推进机制。民政部门作为农村社区建设的牵头部门，要切实加强农村社区建设的组织协调、工作指导、政策制定、督促检查和业务培训等工作；组织、人事部门要切实抓好农村社区工作者队伍建设；财政部门要认真落实促进农村社区建设的政策措施；教育、科技、公安、司法、劳动保障、国土资源、建设、农业、文化、卫生、人口计生、环保、体育等部门，要积极主动地将服务职能延伸到农村社区，提高服务水平；共青团、妇联、残联等组织，要积极参与农村社区建设，大力倡导团结互助、扶贫济困的良好风尚；邮政、电信、移动等部门要积极在农村社区设立分支机构，开展相关服务。宣传部门要大张旗鼓地宣传农村社区建设的重大意义，发挥好农村社区建设典型的引领作用，营造推动农村社区健康发展的良好氛围。
2 积极创新农村社区管理体制。
目前，在农村社区建设发展中，社区管理还处于改革调整发展阶段。统筹城乡发展，就要推动农村社区管理体制不断地发展创新。我们要积极探索建立以农村社区党组织领导为核心、村民自治为基础、农村居民广泛参与、各类社区组织互动合作的农村社区管理体制，切实提高农村社区管理水平。首先，加强农村基层组织建设。明确农村基层组织的职责，使组织建设与社区建制同步开展进行。使社区公共事务的运行规范化、制度化。通过加强农村基层党组织、自治组织等组织建设来逐步提高农村社区自我管理水平。全面推进农村基层党组织建设，积极探索农村党建、企业党建、社区党建、社会组织党建等多种模式相融合的路子，充分发挥农村基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用；加强农村社区群众自治组织建设，进一步规范村党组织领导下的村民自治运行机制，深入推进村务公开和民主管理工作，推动农村社区建设按照民主化、科学化轨道进行。其次，建立社会广泛参与机制。在推 进农村社区建设和管理的实践中，仅仅依靠党委政府和村两委会自身的力量是不够的，还需充分调动工商企业、社会团体、民间组织等社会力量的积极参与，充分发挥其动员群众、提供服务、反映诉求、规范行为的作用，积极拓宽农村居民参与社区建设的有效渠道。充分挖掘和发挥农村社区的各种人才资源，创造条件吸引社区人大代表、政协委员、企业家、经济能人、回乡创业人士、大学生“村官”等积极参与社区建设，努力调动社区群众的积极性和创造性，最大限度地把各种力量凝聚到农村社区建设中来，共同致力于农村社区建设。再次，推进社区队伍建设。社区管理者是社区各项工作开展的执行者，是社区工作的主体。一要开辟农村社区工作者任用新渠道，把工作能力高、服务意识强、思想作风过硬、人民群众信得过的优秀人才选拔到社区管理队伍中来，尤其是要选配好农村社区党支部书记，在班子的其他成员配备方面，可采取公开招聘、民主选举等办法，选聘社区管理的工作人员，逐步实现社区管理专职化。二要建立完善农村社区工作人员的任用、考核、监督、待遇、奖励机制，形成科学的管理运行机制。三要重视培训教育，加强对社区管理者专业技能和职业道德的教育培训，不断提高社区管理者的整体素质、工作能力和服务水平。
3 全力构建农村社区服务体系。
社区服务是农村社区建设的核心内容。我们要结合农村生产、生活特点，以农民需求为导向，逐步构筑起以基本公共服务为基础、社会化服务为依托、志愿性服务为补充的相互衔接的农村社区化服务体系，努力缩小城乡公共服务差距，真正使农村群众困有所助、难有所帮、需有所应。首先，完善基本公共服务。建立健全政府公共服务网络，积极推动各种政府服务资源向社区延伸，重点开展社会保障、社区卫生、社区救助、社会福利、社区安全、社区就业、计划生育及社区文化教育体育等基本公共服务，为农村居民建立完善的公共服务体系，让农村居民也切实享受城里人的服务，逐步缩小城乡差别，不断增强农村社区幸福感和归属感。同时，应在公共服务提供方式、公共服务绩效考核等方面进行创新，不断激发社会力量参与公共服务提供的积极性，让公共服务的提供更符合时代特色和农村居民需求。其次，发展社会化服务。完善规划，制定措施，鼓励和支持各类组织、企业和个人开展社区服务业务，创办农村经营实体。通过投资人股、合作经营等形式，进社区兴办便民超市、农资供应、农机维修、邮政通讯、金融保险等农业产前、产中、产后和生活方面全方位服务项目，切实满足农村居民多样化、个性化消费需求。对开办商业性服务项目的，社区要积极提供平台，创造条件，简化审批手续，维护其合法权益，积极落实各项优惠政策。再次，培育志愿性服务。鼓励和支持驻社区单位、社区居民和社区志愿者广泛开展便民利民、助老扶幼、扶残助残、纠纷调解、环境保护等群众性自我服务活动，为居家的孤寡老人、残疾人、优抚对象、低收入家庭、留守儿童等解决生产生活中遇到的各种困难。倡导社区居民和驻社区单位开展社会捐赠、互帮互助，对社区困难群体实行辅助性生活救助。利用社区公益性服务设施，方便社区成员生活。有条件的社区可以根据居民需要，建立热线电话救助网络、社区智能服务网络等服务载体，开展自助互助服务。
4 不断丰富农村社区文化生活。
繁荣社区文化，促进社区文明和谐发展，是当前农村社区工作中的一个重要内容。我们要采取多种形式，弘扬农村文明道德风尚，努力培养符合现代公民社会要求的新型农民。首先，加强社区文化设施建设。全面推进文体、广播、信息等公共文化设施建设，满足农村居民经常、就近、有择的精神文化需求，为农民群众提供便利的读书、阅报、健身及开展文艺活动的场所，为农民提供现代科学技术、文化知识以及农业生产急需的科技常识和生活信息，丰富群众文化生活。其次，丰富和拓宽农村文化载体。鼓励和组织群众开展贴近农村、亲近居民、健康向上的文化活动，增加社区居民间的交流与互动。可以是群众喜闻乐见文娱活动，也可以进行各类体育健身活动，还可以举办一些关于健康、科普、消防、法律等各类知识讲座，通过丰富多彩的社区文化的培育，来满足农民的精神文化需求，实现农民向市民化的转变，提升社区居民群众的文化素养和整体素质。充分挖掘社区内民间文化新秀和乡村文艺骨干，组建社区自身的活动团队，发挥其示范、辐射、带动作用。广泛利用社会力量进入社区开展活动，寓教与乐，使社区的各项工作得到提升。再次，开展形式多样的文化创建活动。开展以少生优生、富裕文明、健康幸福为主要内容的文明家庭创建活动，促进农民家庭关系的和谐。加强农村殡葬管理与服务，推进农村殡葬改革，倡导文明节俭的丧葬习惯，切实转变农民传统的丧葬陋习。大力宣扬先进文化及科学思想，使广大农民群众自觉远离各种封建迷信，抛弃各种封建愚昧的陈规陋习，从而树立正确的人生观、世界观、价值观，努力营造健康向上的精神风貌。
