近十多年，城乡规划管理体制改革一直是国内城乡规划研究重点领域，相关研究主题涉及:以纵向政府规划权力配置为核心的规划集权和分权论争;以横向政府部门规划权力分配为核心的规划事权和责任安排;以规划决策科学化、民主化为着眼点的规划委员会、规划公众参与、规划决策听证等制度建设;以跨区域协调为核心的规划协同机制。但专门针对城乡规划管理体制变迁的研究不多，如，田莉(2001)对建国后我国城乡规划管理体制变迁的划分;刘健(2004)、卓健(2004)等基于中央与地方关系变迁，对法国规划管理体制演化和地方分权历时性分析;谭纵波(2008)对“二战”后日本城市规划由中央集权到地方分权的分析。深入理解问题是解决问题的前提。改革开放以来，影响我国城乡规划管理体制变迁的主要因素是什么?规划管理体制变迁的机制是什么?城乡规划管理体制变迁本质是制度变迁。“惟有在特定的历史背景下才有可能令人满意地探讨制度变迁的机制问题。”从诺斯(DouglassCNorth)的制度变迁的历史分析，到格雷夫(AvnerGreif)的“历史比较制度分析”(HistoricalComparativeInstitutionalAnalysis，HCIA)，再到青木昌彦(MasahikoAoki)的比较制度分析(ComparativeInstitutionalAnalysis，CIA)，历史比较分析已成为研究制度变迁的重要方法。为此，以制度变迁的演化博弈理论为分析工具，本文尝试着建立一个城乡规划管理体制的变迁分析框架，将城乡规划管理嵌入到整体治理变迁之中，对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行历时性解析。
1演化博弈制度观和分析框架
1.1演化博弈的制度观演化博弈的制度观认为制度是博弈均衡的结果，是社会建构的产物(Aoki，2000)。自1981年肖特(rewSchott)在《社会制度的经济理论》一书中首次运用博弈均衡阐释制度内生性及其起源后，萨格登(RobertSugden)、扬(HPeytonYoung)、阿西莫格鲁(DaronAcemgolu)、格里夫、青木昌彦等一批国际一流经济学大师运用演化博弈论对制度变迁给予了进一步解释。萨格登、扬等人通过演化博弈的稳定策略概念重演了制度起源，提出了惯例(convention)和参与人特征的共同演化，给出了由惯例到成文法的制度演进路径(Sugden，1986，1989;Young，1998)。阿西莫格鲁则将制度看成是政治市场的博弈均衡，强调政治权力对在制度变迁的重要性，认为，只有当政治权力分配格局有重大变化时，制度变迁才会发生［19］。杨小凯［20］等人也认为政治制度和政治权力的变迁决定了社会经济制度的变迁。格里夫强调文化在制度变迁中的作用，制度改革既要充分尊重既有制度背后的文化，又要通过改造思想、改变文化观念来实现新制度的构建(GreifLaitin，2004;Greif，2006)。青木昌彦综合了政治、经济、社会、文化等多种因素，建构了一个综合性的博弈均衡制度分析框架。他运用“博弈域”(domain)①、“嵌入”(embeddedness)、“捆绑”(bundling)等概念，在分析制度共时关联和历时关联的基础上，对制度稳定性、多样性及其变迁进行系统性阐释。制度间相互关联意味着制度变迁具有耐久性和路径依赖性，任何单个制度在孤立情况下都不会轻易被改变或设计。植入的制度难以产生理想效果的主要原因在于其与现存制度环境之间存在“非耦合”(青木昌彦，2001)。各种博弈域间关联结构的多样性决定了博弈多重均衡的存在;技术、资源、政策等变化会打破原有的博弈均衡，通过在各种博弈域间互动，参与人行动策略和“共有信念”(SharedBeliefs)共同变化推动了制度变迁。
1.2城乡规划管理体制演进的分析框架以演化博弈作为城乡规划管理体制变迁分析工具，主要是出于以下四点考虑:
(1)目前演化博弈已成为“最富有理论活力且最具广阔研究前景”的制度分析工具，并日益成为国内外制度理论研究的主流范式。在国内，演化博弈已被应用于村庄选举制度(周雪光，艾云，2010)、经济制度(靳涛，2003)、土地制度(韩德军，朱道林，2013)、城乡关系(薛曜祖，张平，2013)等制度变迁分析之中。在理论上，运用演化博弈来解析改革开放以来城乡规划体制变迁是可行的。
(2)权力在不同主体间配置变化是制度变迁的核心考察内容，权力配置变化带来了制度变迁。城乡规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间(图1)。从一个时期到另一个时期，城乡规划权力在上级政府、下级政府和社会之间流动，将导致规划权力配置的变化。根据不同时期的城乡规划权力配置及其组合关系可将规划管理体制划分成不同的模式，而通过规划权力配置变化的原因分析来探究规划管理体制变迁机制。
(3)改革开放以来，行政性分权，地方利益主体的不断强化，加剧了上下级政府间博弈。进入新世纪，政府与社会间的博弈日趋频繁。在城乡规划领域，伴随着多元化社会生成，利益博弈也日益常态化。从静态角度，城乡规划管理体制是上级政府、下级政府与社会三大利益主体博弈均衡的结果。从动态角度，伴随着三大主体间力量的此消彼长，上下级政府、国家与社会关系深度调整，引起了规划权力的配置变化，成为推动城乡规划管理体制变迁的根本力量。
(4)演化博弈的制度观强调激励相容和制度的自我实施(Hurwicz，1993;1996)。不能被实施的规则不是真正的规则(青木昌彦，2000)。在中国现行的政制下，国家的法律和上级政府制定的政策并不能自然地转化为下级政府的行动指南。真实的制度变迁不能仅仅看纸上的规则文本变化，更要考察其在真实世界中的实际运作状态。在现有相关研究中，从实际的运作状态来考察制度变迁容易被学者所忽视。本文将城乡规划管理体制变迁嵌入到特定时期上下级政府、国家与社会等不同博弈域中，以规划权力配置为考察核心，从法律文本(或政策)和实际运作两个层面，尝试对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行解析。
2改革开放以来城乡规划管理体制演进
2.1规划纵向分权改革开放始于极权主义政制(邹谠，1994)。权力高度集中于中央、国家对社会的全方位控制是这一体制的两大特征。在这种体制下，中央政府几乎垄断了所有社会资源和权力，地方政府和社会缺少独立性和自主性。在发展经济的强大社会政治压力下，1980年代以“放权让利”为中心的改革激发了地方政府发展经济的积极性。如果说“中央—地方”维度上经历了一个明显的放权，那么在“国家—社会”维度上的放权则以国家控制为前提，一开始就具有很强的选择性［23，24］。这也意味着与行政性分权相比，“国家—社会”维度上的放权是缓慢的、非常有限的。在行政性分权的大潮中，城市规划权限随着投资、工商、税收等经济管理权一同出现了下移，进入了规划纵向分权时代。
2.1.1立法层面的规划分权该时期规划分权具体表现为:(1)城市规划编制权、实施权下放。1984年出台的《城市规划条例》第十条规定:“市长、县长、镇长领导城市规划的编制和实施”。1989年颁布的首部《城市规划法》对此又进行了明确。(2)详细规划的决策权下放。《城市规划条例》第二十三条和《城市规划法》第二十一条对此进行了明确。(3)城市总体规划决策权下放。1980年原国家建委颁布《城市规划编制审批暂行办法》首次提出城市总体规划分级审批制度。该审批制度在《城市规划法》中得以延续。大致按“下管一级”原则，下级地方政府驻地城市的总体规划由上级政府进行审批。城市总体规划的分级审批制度，使省、市、县三级政府拥有管理各自辖区城镇规划权和发展权。
2.1.2实际层面的规划分权1989年《城市规划法》将编制、审批和实施等规划管理权集中在县及其以上政府层面上，但在实际运作中，规划权力更趋分散。在乡村经济发达地区，如珠三角、苏南等地区，许多乡镇甚至行政村事实上拥有程度不等的规划权。
(1)无论是《城市规划条例》，还是《城市规划法》，都采用了城乡二元分治的规划管理体制。由于乡村集体土地开发缺少明确规划法规约束，在工业化和城镇化快速推进的珠三角、苏南等地区，乡村在很长时期内处于“我的土地，我做主”规划自主状态②。
(2)1990年代中后期到新世纪初，全国各地大兴开发区，为了进一步激发基层政府发展经济的积极性，市、县纷纷将规划权力下放到各自开发区、乡镇。规划权力分散客观上造成了大量土地违法、规划违规现实。根据《印发国家发展改革委关于全国各类开发区清理整顿工作总结的报告要点的通知》(发改外资［2007］591号)统计，通过对开发区清理、整顿，到2006年，各类开发区数量由6866个压缩到1568个，规划面积由3.86万km2减到9949km2。
(3)在实际运作层面，为什么规划权力更趋分散?中央与地方博弈可以更深理解这一现象。①在压力型体制下，上级政府的政绩需要下级政府“实干”出来。②国有企业和集体企业改制后，以空间资源配置为核心的城市规划在推动地方经济发展和城镇建设的作用越来越突出，被广泛地誉为“城市建设与发展的龙头”。规划也成为各级地方政府践行发展主义的重要工具。换言之，在压力型体制和规划重要性日益凸显的背景下，上级地方政府有下放规划权力的经济动机，下级政府也有获得规划权力的强烈需求。③受激励相容机制驱动，规划权力下放就成为上下级地方政府间隐形契约或博弈均衡。上级地方政府缺少治理下级地方政府土地违法动机，相反，出于共同利益，基层政府间采用“共谋”策略［27］，利用信息优势，共同对抗高层政府的各种运动式治理。针对珠三角存在大量土地违规违法开发，魏立华发现，镇级政府对乡村集体土地的违规开发多采取默认或“不作为”的态度，在涉及集体土地的规划编制过程中更偏向于村集体经济组织［28］。颇具悖论的是，许多城镇在经济发展和城市建设上的现有成就又是建立在早期土地违法、规划违规的基础之上。正如昆山市一位受访官员所言，“如果没有早期在规划、土地上的违法违规，就不可能有现在的‘昆山模式’。”2.2规划纵向适度集权如历史数次分权，由于缺少对地方权力的有效制约机制，规划纵向分权也没能逃脱“一放就乱”的怪圈。规划分权之“乱”集中体现在两
个方面:一面是“土地城市化”快速蔓延，造成土地资源极大浪费和区域开发无序;一面是强制性征地所带来的“城市化暴力”［29］和农民维权抗争事件大幅度上升。两者不仅共同解构了以人为本的城市化意义，也在不断侵蚀政府施政合法性的根基。在此背景下，2000～2003年，国家密集地出台了一系列旨在加强城乡规划统一管理的政策。
2.2.1政策、立法层面的规划适度集权
(1)在政策层面，《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(［2000］25号)规定:“城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。”《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发［2002］13号)明确要求:“市一级规划的行政管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。”原建设部“关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知”(建规［2002］204号)中要求，“市一级规划的行政管理权擅自下放的要立即纠正。”
(2)在立法层面，2008年《城乡规划法》取代了《城市规划法》，结束了城乡二元分治的规划管理格局，通过乡村建设规划许可证等制度将包括村镇在内的乡村规划、建设管理权统一到县级政府层面，从而在法律层面终结了长期以来“我的土地，我做主”的乡村规划状态。同时，《城乡规划法》第十一条规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
2.2.2实际层面的规划纵向集权城乡规划权力配置关系到基层核心利益。规划适度集权的政策能否得到有效执行?这不仅需要从多重博弈视角进行阐释，还需要考量技术、资源等变化在多大程度上打破原有的博弈均衡。如格里夫指出，制度从一种博弈均衡演进到另一种博弈均衡，资源、技术、文化等约束条件的变化在其中发挥着重要作用(Greif，1995)。
(1)从中央与地方博弈的角度，随着遥感、网络等现代技术进步，中央与地方之间信息不对称得到了很大缓解。一方面，随着遥感等现代技术在土地利用动态监测中应用越来越成熟，中央政府监测土地利用变化的成本越来越低，精准度越来越高。面对地方土地开发，中央政府不再是“瞎子”。另一方面，随着互联网技术发展，网络问政已成为权力制衡的利器。面对地方政府非法征地拆迁、侵犯农民利益，中央政府也不再完全是“聋子”。在中央政府对地方城乡规划监管的效能越来越高的情况下，地方政府土地违法、规划违规的风险在不断加大。换言之，技术进步与中央政府监管效能的提升，将打破原有的规划权力博弈均衡，向规划适度集权演进。
(2)从地方政府间博弈的角度，在耕地资源相对较多、建设用地较为宽松的年代，对上下级地方政府而言，规划权力下放是一个双赢的格局，上级政府收获了政绩，下级政府收获了经济增长。但在经长期大规模土地开发后，尤其是耕地刚性约束后，建设用地指标越来越稀缺。建设用地指标自上而下分配机制使得上下级政府间成为一种“零和博弈”。一般而言，在同一市辖区，由部级开发区到省级开发区，再到县级以下开发区，土地利用率逐级递减。为了获得更大经济收益和政绩，上级地方政府有打破原有的博弈均衡的动机，会充分利用现有政策及自身权力的优势，推动规划适度集权。
(3)从下级政府或组织的角度，基层政府或组织承担发展经济、增进民众福祉的责任，因而，也具有发展的合理诉求。正因此，面对规划权力上收，上下级政府会展开复杂博弈。更为重要的是，“一刀切”政策因没有顾及地方的差异性和特殊性，很难在现实中被不折不扣执行。以2003年前后国家整顿开发区为例，《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》(发改外资［2003］2343号)明确规定:“对县级及以下政府批准设立的各类开发区，一律撤销”。对于无经济基础、盲目跟风的乡镇开发区，该政策具有合理性。但对于苏南众多规模大、效应好的乡镇开发区，该政策则显得简单而又粗暴。为了规避政策，在上级地方政府默许下，苏南乡镇开发区纷纷采用摘牌、挂靠，整合到省级及其以上开发区。土地监测技术进步和耕地资源的变化，上下级政府间和“政府—社会”多个博弈域间关联互动，原有规划分权的博弈均衡被打破，在现实中，规划出现了适度集权的趋势。制度关联结构的多样性，决定了博弈均衡的多重性和制度的多样性(Aoki，2000)。在现实中，地方政府规划管理体制往往要比“一刀切”政策丰富得多。以苏州为例，在“地级市—区—街道(乡镇)”序列中，经住房和城乡建设部特许，苏州工业园区独立行使规划管理权。除此之外，苏州高新区、太湖国际旅游度假区、吴中、相城等区规划管理权上升至苏州市规划局。苏州市规划局向该区派出规划分支机构(各区分局)实施统一规划管理。街道规划办或乡镇建管所不具有任何规划审批权和执法权。在“地级市—县级市”序列中，昆山、张家港等县级市独立行使规划管理权，仅在业务接受苏州市规划局指导。在“县级市—区—街道(乡镇)”序列中，乡镇建管所(或街道规划办)为县级市规划主管部门的派出机构，没有规划审批权和执法权。但仍有许多部级开发区③、省级重点开发区独立享有一定的规划管理权。以昆山市为例，自1990年代以来，为了提高规划行政效率、加快建设步伐，昆山经济技术开发区、花桥经济开发区和昆山旅游度假区，先后取得辖区相应规划建设审批权和自行规划许可④。
2.3规划社会分权与政府内部自上而下分权相比，国家向社会分权一直是选择性的。尽管改革开放以来向社会分权的累积效应是巨大的，但分权的步伐始终跟不上社会发展的需要。新世纪以来，伴随着社会大幅度上升，产生了所谓“倒逼机制”，迫切要求国家治理方式转变。2005年中央政府首次提出服务型政府的建设目标，以此推动由“管制”向“治理”的政府管理模式转变。从国家与社会关系的角度，政府管理模式改革重点是通过向社会赋权，重构国家与社会关系，重塑政府施政合法性，并推进国家治理现代化。同时期，伴随着快速城市化，城乡规划的利益分配功能日益凸显，围绕征地拆迁、老城改造，官民之间利益冲突事件快速上升，政府与公众也日趋频繁。在此背景下，作为行政管理一部分，城乡规划管理也出现向社会分权的态势。
2.3.1立法层面的规划社会分权规划社会分权目标是通过规划管理社会化转型，推动规划科学化、法制化和民主化进程。具体体现:规划制定向公众倾斜，强调按公众意愿进行规划;规划决策向规划委员会让渡，规划实施监督向社会让渡。2004年，住房和城乡建设部副部长仇保兴就曾指出:要打破城乡规划封闭式管理模式，规划编制让给专家、公民，规划的实施监督要让给社会［30］。为了保障公众对规划的知情权、参与权、表达权和监督权，2007年颁布的《城乡规划法》初步建立了规划公众参与的制度框架，其中17条条款都涉及规划公众参与及其内容。孙施文对此已进行过详细的分析，不再赘述。在借鉴香港规划制度基础上，1998年深圳市在国内首次成立了城市规划委员会。2003年原建设部在贵州省推行城市规划委员会制度试点工作。此后，上海、武汉、厦门等城市纷纷制定了规划委员会章程，成立规划委员会。但各地规划委员会在功能设置、决策方式等方面也存在明显差异(郭素君，2009)。
2.3.2实际层面的规划社会分权从演化博弈制度观的角度，规划社会分权是国家与社会长期博弈互动的结果。国家与社会力量的变化决定了公众参与的深度和广度。在实际中，无论是规划委员会、还是规划公众参与，不仅与发达国家现实运作迥异，而且离规划科学化、法制化和民主化的要求相差甚远。从各地规划委员会成员构成来看，以市长、规划等部门“一把手”等领衔的规划委员会并没有摆脱“官办”的帽子;在调查中，我们发现，在“一把手”权力没有得到真正有效监督情况下，规划委员会决策机制很容易“借集体决策之形、行领导意志之实”，“长官规划”在实际中仍未破题。在公众参与规划实践领域，由于缺少一个明确的、具体的、可操作的程序，公众参与难以真正有效地展开，使得制度化的公众参与流于形式。为什么立法层面的规划社会分权在现实中难以实施或实施不理想?在青木昌彦看来，各种博弈域间相互“嵌入”与“捆绑”导致一项制度存在很大惰性。当一项制度与其他域的现存制度不相耦合时，该项制度将无法实施或难以奏效。即使从国外借鉴良好的正式规则，由于其与本土制度不能协调而失效(青木昌彦，2001)。在发达国家，规划公众参与水平与其公民社会成熟度、民主化水平等息息相关。对于尚处于向现代国家转型的中国而言，规划公众参与程度不仅受制于公众素质、公民社会发育水平，而且受制于民主化水平、政治体制。在国家权力机关———各级人大———尚没有摆脱“橡皮图章”尴尬角色的语境下，在还在强调法治的当下，不能对规划公众参与提出过高要求。在得不到其他相关制度改革的配合下，规划公众参与不可能有实质性的突破。从这个意义上讲，规划社会分权改革的突破口并不在于规划自身，而在规划管理体制之外寻找解决问题之道。城乡社会分权改革及其推进速度取决于国家治理理念变革、公民社会成长等，并最终取决于国家与社会之间博弈互动和如何实现有机对接。
3结论
[关键词]政府信息资源规划 历史演进 发展
[分类号]G203
技术角度考察的信息资源规划，主要工作是进行总体数据环境的规范和管理…；业务管理角度考察的信息资源规划，主要立足于信息资源管理过程，一般按照信息资源的生命周期展开；基于资源配置的信息资源规划则强调在技术、经济、人文三者之间相互协调、有机配合。国内研究人员与工程技术人员在政府信息资源研究与开发过程中，往往难以准确定义工作对象和过程，不仅在学术研究与交流中有一定混乱，在政府信息资源开发利用的实践中也存在理解差异，需进一步澄清。本文以美国政府信息资源规划理论和政策的历史演进为主线，运用马钱德(Donald Marchand)的信息技术管理成熟度模型，从驱动力量、战略目标、基本技术、管理方法和组织状况5个方面来综合分析政府信息资源规划的范畴、对象、内容以及任务的变更改进。
1 政府信息资源规划演进的阶段描述
政府信息资源规划以往多融合到政府信息资源管理或政府信息政策研究，并以阶段论作为主要的分析研究方法。其中，应用最广的是马钱德的政府信息系统管理、政府信息资源管理和政府知识资源管理三阶段论。而国内学者多采用马费成、孟广均等提出的“文献管理一计算机管理一信息管理一知识管理”的四阶段演进框架作为政府信息资源管理的分析工具。政府信息资源管理在空间上并非均衡发展，在时间上也不是简单的旧阶段的湮灭和新阶段的呈现，它更接近一个继承和拓展的融合过程。即政府信息资源规划的演进阶段不是“梯式层级”模式的创新与摒弃关系，而是“塔式层级”模式的基础与提升关系。
2 政府信息资源规划理论演进
2.1 文书管理阶段
政府信息资源管理最初主要是以纸质文本和记录管理为代表的专业文书管理，包括记录保全和效率存取两个阶段。
・基于记录保全的早期政府文书管理。以美国为例，时间跨度大概是1800～1950年前后。美国于1800年前后开始文件和档案的系统管理，1861年启动FDLP实施存储图书馆计划，1877年正式确立记录安全性和完整性的政府记录管理原则，1889年首部记录管理法案《通用记录处置法》正式认可政府记录为国家资产并加以管理。随着《印刷法案》、《合众国政府档案指南》、《联邦报告法案》以及《联邦记录法案》等法律的相继颁布，美国创建了以法律规范为基准、专门机构司职管理的政府信息资源管理体制。此后20余年，全球基本沿袭这一体制：法律法规制度结合专门的文献档案馆和存储图书馆的政府信息资源保全体系。因而，此阶段的政府信息资源规划主要是资源布局和保全。
・基于效率存取的现代政府文书管理。1977年，格雷斯报告认为政府文书给政府工作带来沉重的负担和额外的成本，建议成立中央数据库――联邦信息定位系统(FILS)，统一规划和管理政府报告的收集、保存和清除，其别强调文书报告的标准化和文书工作的针对性。20世纪80年代中期，美国《文书削减法案》和《政府信息资源法案》认可并完善了效率存取机制，完成政府信息资源管理从保全到效率存取的重要转型。进入90年代以后，政府文书效率存取的理念应用于政府信息定位服务(GILS)和政府信息资源获取服务以及电子政府构建，并开创标准元数据的效率存取技术。1991年，美国IWG“所罗门岛工程”(solomonsIsland Group)开发了准标准性质的政府信息资源获取的政策框架；1992年，NARA、GSA和OMB又联合实施“联邦政府信息识别与描述详细目录／定位系统”项目，提出改进政府信息公共获取的信息资源管理工具――政府信息定位服务(GILS)，其理念完全遵照FILS提倡的“减少文件雷同，减轻公众获取负担”的效率存取目标，利用元数据概念和技术建立了“政务信息处理标准”或政务信息资源利用体系。
效率存取理念的确立是政府信息资源规划产生的直接动力，驱动政府开展相应的制度和技术规划与创新。以文书管理为主要目标的政府信息资源规划阶段，在宏观上主要通过制度创新来规划与改良政府文书管理方案，提升存取效率；在微观规划方面越来越多地应用数据描述和组织标准、内容质量标准以及元数据标准等技术创新手段。
2.2 信息系统管理阶段
信息系统引入政府信息资源管理与规划是政府文书效率存取的技术需求，也是从纸质文本向电子记录转换的重要过渡。20世纪60年代，美国政府开始利用信息化技术提高文书工作效率，但局限于美国国防部、航天局、能源部、情报局等少数信息化程度高的部门，政府信息系统分散而独立，因而政府信息资源管理其实就是面向分散的政府管理信息系统，政府信息资源规划的主要工作是分散的系统规划和技术管理。
20世纪80年代，系统结构和应用模式发生了根本性变革，信息系统规划开始与政府战略、组织环境和业务流程进行综合考察，同时信息系统开始作为“软件产品”，独立性与兼容性增强。在此阶段，形成了政府信息资源规划的理论雏形。首先，“数据黑洞”使大量政府部门不堪重负；其次，跨组织的数据交换与应用使单一部门的信息系统规划低效。1983年，麦克法伦和麦肯尼首次提出政府组织环境与信息系统项目的协调问题，提出了多系统之间的协调和信息系统规划的组织文化协调。1984年，IBN公司设计了业务系统规划方法(BSP)，提供跨组织的信息系统管理框架，它不涉及个别系统的规划和应用，而是将系统规划与更广泛的组织目标关联。
在政府信息资源规划的定位上，信息资源规划也由执行提升到战略角度。1987年，考德尔报告指出“战略规划和预算程序是控制信息资源管理的主要方法”，进而提出了以规划为主导的信息资源控制办法，并由此引申为审计总署(GAO)今后的战略信息管理研究。1990年，斯特劳斯曼根据其在国防部的工作经历，进一步提出了政府信息资源战略管理模型，提出信息技术规划应该作为机构战略规划中的行动指南或先发战略实施和开展。1996年GAO正式提出基于“最佳实践”的信息资源管理和规划模式，强调把信息资源管理决策纳入战略管理过程，通过绩效管理将组织目标与信息资源管理结果联系起来，采用业务流程创新模式来推进信息资源管理战略。至此，政府信息资源规划已明确纳入政府战略管理体系。
2.3 信息资源集成管理阶段
信息资源集成管理始于20世纪80年代中后期，主张在一个集成信息人员、信息政策、信息环境和信息资源本身的广义信息资源范畴内审视政府信息资源管
理工作。1988年，马尔香和克雷斯莱因认为政府部门在信息资源管理过程中发生了显著变化。…：用技术集成管理取代技术垂直管理以实现战略规划；组织机构越来越依赖于信息技术的内部利用，关注信息技术规划在组织机构战略规划中的整合；对跨领域利用提出更多要求；信息技术投资越来越需要最高管理层的介入和监督。因而，列维坦和迪宁建立“集成信息资源管理”模型，提出需要从管理科学的角度对信息资源进行规划和管理，并将战略规划、技术应用以及顾客互动等问题纳入信息资源集成过程。这一阶段，信息资源集成理论先后形成了技术集成学派、信息集成学派和集成运动学派三个主要学术派别，集成的层次也逐渐由技术与技术的跨部门集成，扩展到技术与业务、技术与管理的集成。
在集成视角下，政府信息资源管理或规划涉及的因素越来越多，关系越来越复杂，需要将复杂的环境简单化，将多元规划对象集成化或模型化。1996年，美国的Clinger―Cohen法案公布，要求政府机构通过建立综合方法来管理信息技术的引入、使用和处置等。特别提到要开发和维护一个合理的和集成的IT架构(ITA)。后来，进一步演化为EA(Enterprise Archi-tecture，企业架构)理论，目前广泛应用于美国、欧洲、加拿大和澳大利亚等主要发达国家和地区的政府信息资源规划。
架构为政府信息资源管理技术、业务与组织的集成开发了一套体系完整而简明的方法论和实践工具，使政府信息资源的集成管理从理论和战略构想变成实践操作指南。因而，政府信息资源规划也由系统和技术战略规划、管理战略规划、成本和预算规划、政策和标准规划等分离规划，转变为政府信息资源的集成规划。
2.4 信息资源公共服务阶段
20世纪中期信息资源公共服务兴起后，信息资源规划出现政府和公众两种视角。从政府视角看，政府的信息服务需要直接面向民众，信息资源交互性更强，政府信息资源管理将社会、文化、法律、伦理、经济等纳入政府规划和规范的范畴，继承并完善开放集成的综合规划理念，建立操作性更强的架构参考模型，进行功能、流程、框架和中间件的标准化。比如美国国会在2002年7月通过了《2002电子政府法案(HR2458)》，提出联邦企业架构工具(FEA)的规划工具，提出了绩效、业务、服务、数据和技术五个层面的标准参考模型。从公众视角看，政府信息资源服务已成为一种政府提供的“公民服务”，公众信息需求也成为政府信息资源规划的驱动因素；且政府信息资源的技术因素逐渐弱化，其内容和知识因素得到强化，以致需要从商品、服务和资源的角度理解政府信息资源，形成新的政府信息资源规划驱动因素，在欧洲公民服务驱动的政府信息规划尤为显著。
3 基于ITMM分析框架的政府信息资源规划演进分析
政府信息资源规划需要通过政策、技术、管理多种手段综合谋划政府信息资源分布、组织、运行和利用的机制，涵盖范围广，涉及问题多。在研究过程中容易陷入两种极端：一是将政府信息资源规划归结于一种或若干技术或系统；一种是将政府信息资源规划泛化为政府信息资源管理涵盖的所有范畴。在政府信息资源规划的历史演进中，其范畴、对象、内容以及任务与其驱动力量、战略目标、基本技术、管理方法和组织状况密切相关，即马钱德的信息技术管理成熟度(ITMM)分析框架。利用ITMM分析框架，结合美国政府信息资源规划的历史演进过程，得到如表1所示的分析框架：
从ITMM分析框架中，发现政府信息资源规划的演进具有如下显著特征：
3.1 组织机构专业化与普及化
在政府文书效率存取理念形成以前，政府信息资源规划并没有实质性的工作范畴；在文书效率存取阶段政府信息资源规划主要是政策设计的内涵，而且很少有政府信息资源规划的术语出现。政府信息资源规划的术语大量出现始于政府信息系统的大量应用，由信息系统规划与设计衍生，但随着规划对象的逐渐扩展，规划方法的综合性和集成性越来越强，越来越得到重视，不仅政府信息资源规划部门成为专门部门，而且其地位显著提升。但是早期信息资源规划的一些好的方法与制度并没有因技术演进而消失，反而与现有技术结合变得适用性更强。这一点容易在信息资源管理演进阶段论的视角中形成“迭代”误解。在政府信息资源应用于公民服务以后，政府各个部门都要负责政府与公众的信息交互，使得信息资源规划和管理普及政府各部门，而专业的政府信息资源规划机构则需要协调分散各部门的信息资源规划机构。
3.2 驱动力量从内部转向外部
政府信息资源规划逐渐由政府内部驱动为主导向市场驱动转换。早期的政府信息资源规划主要由政府内部的管理压力或政府资源的限制驱动，包括文书削减和“数据黑洞”；但后来越来越演化为服务公众和外包信息应用服务商的模式，公众需求和供应商的技术供应成为政府信息资源规划的主要驱动和约束条件。
3.3 标多元化
政府信息资源规划的目标逐渐由信息系统构建向业务规划、技术评价与政策设计转换，并由单一具体向多元导向、职能细分发展。政府信息资源管理部门逐渐由设计实施机构向组织协调机构转换，即具体的设计实施更多由企业承担，政府信息资源管理部门主要负责需求描述和协调，弱化了设计实施功能，但强化了规划功能，并将规划与政治、经济、文化和技术广泛关联，形成多元的子规划领域，而非单一的技术规划。
关键词：项目管理；城市规划；城市规划管理；管理模型
0 前言
近年来，我国城市规划的制定已经上升到法律、法规的高度，各个城市都制定了完备的总体规划。总体规划一般以15 年为限，在此基础上，又制定了切实可行的控制性详细规划，有的城市补充制定了修建性详细规划，通过专家评审和广泛的公众参与，形成法律条文，并得到城市政府部门领导的足够重视。然而，在我国城市规划实施过程中，如何进行协调有效的管理，却一直停留在长官意志，行政计划管理的阶段。我们国家的城市普遍受经济力量和城市规划管理力量不足的困扰，受到社会和政府控制力不强的影响，受到急功近利心态的支配，往往在城市规划实施中有统筹规划，却缺少统一的实施管理。例如，一条道路刚刚建好就因铺设管道而开挖，过几个月要铺设电缆，再开挖，再填平，道路被戏称为“拉链”。这不但给车辆和行人带来了不便，而且浪费了大量的人力和金钱。因此，对如何进行有效的城市规划管理应该予以足够的重视。
管理就是“在变动的环境中依赖人与物的互动而获得组织绩效改进的人类实践”[1]。从泰罗开始，开启了一条通向管理“确定性”的道路，管理由经验变成一门“科学”。人们试图找出人类活动的规律而进行组织、决策。城市规划管理这一管理实践活动有其自身的发展脉络和进程。这些庞杂的内容可以利用多种可能的途径和工具，找到城市规划管理的技术实现方法。本文就是试图为城市规划管理找到一种系统规范、容易控制和实施的管理方法。
1 城市规划项目管理研究的思路
1.1 传统的城市规划管理的运作模式
一切生产和公共事务的管理, 其共同的目的就是试图“最有效地运用现有资源来满足一定的预计的需求”。城市规划管理也是最有效地利用城市资源来满足城市可持续发展,它具体通过城市规划行政主管部门依照有关法律法规综合调控,逐步实施。从这个意义上讲,城市规划管理实际上充当着维护城市空间秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而凭借规划管理部门现有的地位和力量,却又是力不从心的。
我国城市规划管理的工作系统如图1 所示，把城市规划作为一个系统来分析，城市规划的组织编制和审批管理作为决策系统，主要负责制定城市规划。城市规划实施管理是执行系统，它包括从建设工程的计划、用地安排到市政建设，管理工作贯穿于建设的全过程。城市规划实施监督检查是反馈系统，主要负责建设工程规划批后管理和查处违法用地、违法建设等管理工作。城市规划的法律规范是保障系统，系统运行的保障条件有很多，如组织、人员、体制、机制、法制等，其中法制保障尤为重要[2]。
从图1 可以看到，整个城市规划管理的全部内容是通过不同的层次系统显现出来的，它包括城市规划管理大系统，硕士论文 城市规划管理实施子系统和建设工程规划管理小系统。大系统包含了整个城市建设的空间布局，大到社会的、经济的、文化的，小到一个地块边界，时间跨度长则20 年，短则5 年。子系统包含了建设项目规划的选址管理，用地的规划管理和建设工程规划管理，组成了系统的有序结构。小系统则包含了具体建设环节的管理程序。为了使城市规划管理系统能够良性运转，协调操作，需要建立、健全一些基本的运行机制。如决策机制、协同机制、调控机制、监督机制、反馈机制。为了实现管理的目的，城市规划管理一般采用行政的方法、法律的方法、经济的方法、咨询的方法。
1.2 城市规划管理和项目管理的融合
一般而言，项目是指一次性的、临时性的活动，贝内特·p·利恩兹在他的《21 世纪的项目管理》的序言中第一句话就指出“项目是为了在预定进度和确定的预算范围内达到特定目的和预计效益的一种创造性方法”[3]。它具有独特性、多目标属性和生命周期性的特点，城市规划正是在一定的时间限制内（总体规划一般在10～15 年，详细规划一般在1～3 年），为了达到社会环境、人口发展、社会愿望的平衡所进行的一次性的、临时的、独有的工作。因此，城市规划可以作为一个项目。那么，从城市规划管理的现状看，将项目管理这一系统的、科学的、可量化的管理方法引入到城市规划管理中来是可行的而且是必要的。其理由如下：
（1）由于社会经济的复杂性，城市规划的顺利实施，需要不同领域的相互协作才能完成。充分利用自身能力的同时，也要大量控制外部资源，才能实现城市规划的多目标。由于现代科学技术的发展，管理信息技术和电子商务的出现，项目管理工具的多样化，使城市规划项目管理的技术实现成为可能。
（2）城市规划管理部门要对城市发展变化更为敏感，解决问题的速度更快，成本更低。传统的科层式的组织结构严重，反应迟钝，无法应对这种变化，而项目管理要求的是扁平式的管理体制，矩阵式的组织方式相对于传统的科层式组织方式要灵活得多。
（3）建立程序化、科学化的管理制度。职称论文 市场经济条件下，除了健全的法律、法规的保障，建立程序化、公开化、科学化的管理制度更为重要。这种制度包括高效率的操作程序，科学严谨的操作过程和公正效率的操作方式，以减少管理人员的随意性，保证较高的透明度和较强的办事效率。项目管理的科学体系，灵活多变的方法，才适应管理规范化的要求。
（4）项目管理的引入是政府职能转变的必然要求。在新的经济条件下，政府的职能是服务的职能。运用经济手段提供服务、政策引导和组织协调，变过去的指令性管理为综合性的宏观调控管理。项目管理的多目标属性既保证了城市规划管理的权威性和原则性，又实现了政府管理的职能转变。
管理的有效性表现在管理的闭合性，城市规划管理应用项目管理的方法，建立封闭的系统管理模式，贯穿在项目的审批、实施、控制、监督的全过程（如图2）。2 城市规划项目管理模型的建立城市总体规划由于其时间的跨度很大，包含的内容非常综合，从项目管理的角度出发，我们可以把它看作是一个大项目(program)，从这个大项目(program)中，我们可以分发成若干个项目(project)[4]。同时，也体现了战略目标和项目目标的统一。传统的思路和做法是根据大项目中包含的内容而进行分类的。例如，根据图1 所示，城市的总体规划这个大项目可以分成若干个项目：项目选址规划，建设用地规划，城市交通规划，城市管线规划，景观绿地规划，居住区规划等等。这种分类按照行业对口的方式进行，但是由此产生的弊端也是显而易见的。
（1）由于整个总体规划的综合性和同步性，由行业的形式进行分类，就会造成各个行业部门各自为政，自成体系，从总体规划的推进时间来看就会参差不齐，容易造成行业间的不协调和矛盾（如城市道路的“拉链”现象）。从而影响整个规划实施的进度，造成大量的重复建设和不良的经济效益。
（2）由于社会的复杂性和多变性，使得城市规划的实施也不会在原来的计划中进行，论文 “一个简单的事情，通过一系列稳定的复合过程，会引起复杂的后果”[6]。在总体规划这样一个大项目中，如果一个项目，比如道路交通或土地计划的变更，往往会导致市政管线、建筑工程、景观绿化、工业选址、居住区规划的一系列变更，而由于规划实施的超前、滞后等原因，这一系列的变更就会造成复杂的、甚至混乱的变化。那么，这种层层分解的“细化的复杂的工作（可预测的，线性的）又将被动态的复杂性（不可预测的，非线性的）的管理所替代。”这就使得这种分解成子项目的做法会造成更大的混乱和不确定性[7]。
城市规划作为一种指导、计划、控制、管理和决策系统，随着系统内区域和城市条件的变化，城市的空间发展目标应适时作相应的调整。在时间上要远近有别，短时间内要有足够的稳定性，对城市的每一个空间制定出具体的实施蓝图；而长期发展要有足够的弹性，以保证在规划的发展循环中不断的修订和完善。因而主要强调目标的过程管理和时间顺序管理，不是为了“详细地描述空间发展的最终状态”[8]。
项目管理本身就是一种变化的管理，如何将一系列的复杂的问题简单化，让变化也能在计划的范围内变化[5]。我们考虑建立一种动态的城市规划项目管理模型以适应这个复杂的多变的大项目（program）。由此考虑用时间界限的办法发起若干个项目(project)。项目管理本身有明确的目标和确定的时间概念，对于城市规划这个大项目我们可以首先确定其时间目标，将大项目按年度分解成项目，即每一年作为一个项目（project）来建立项目管理模型。
例如，总体规划是15 年，我们把每一年的规划实施看作一个项目，按照总体规划的要求确定该年度的控制性详规（实施计划），明确实施目标，确定各个部门的规划实施范围，留学生论文 建立相应的项目团队，确定绩效/技术控制标准并严格实施。到一个年度结束，表明一个项目的终止。在总结年度项目的经验教训的基础上，根据城市发展的要求，总体规划的部署以及外部环境的变化建立下一个项目，制定一个新的项目管理计划。用这种计划之中有变化，动态之中相对静态的做法，进行城市规划的实施管理（如图3）[9]。
从图3 中我们可以看到，根据城市规划项目管理的自身特点，这里列出6 项管理领域的内容：计划管理即综合管理（整体管理），绩效/技术管理包含了质量管理和费用管理，由于城市规划的质量标准和费用估算较难确定，可以建立相关目标体系来评估项目的绩效，以保证传统的质量、费用、时间三大目标的实现[10]。由于行政机构的加入，项目队伍建设本身包含了沟通管理的内容，因而没有单独列出。采购管理在宏观的规划实施管理中也没有专门列出讨论。
3 小结
市场经济转轨的过程中, 城市规划管理面临新的严峻挑战，问题的关键在于既有观念上的偏差、权力上的有限、财力上的不足、操作上的无奈, 更有经济发展阶段的必然性和利益多元化所带来的难以调和的矛盾，干扰着城市规划管理的运作,在这种利益的冲突面前我国城市规划管理显得极其脆弱无力[11]。城市规划管理部门在社会诸利益的平衡中无法确保城市“公平”发展,更有甚者使我国城市规划管理往往成为城市发展的“门槛”。如何确立新形势下城市规划管理的地位与作用,最大限度地发挥规划管理的调控作用, 是实现城市规划自身价值的关键所在。
城市规划项目管理是以城市规划为对象，用项目管理的方法，对城市规划实施的全部活动所进行的决策、协调和控制行为，它是“一个复杂综合的有机整体的系统管理，是一个多层次、分系统，从宏观到微观的纵横交织的管理网络”[12]。这一管理过程可以归纳为“研究对象的本土化（局部问题），研究方法的规范化（在认识论指导下普遍接纳的研究方法的采用），研究结果的实效化（提高本土管理绩效）”。这种方法的具体实施，还有待于进一步的研究[13]。 参考文献：
关键词：城市规划管理管理方法 问题与对策
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
城市规划管理指的是某个时期内城市发展的设计蓝图，是研究城市的发展、布局和综合安排城市内的各项建设工作的重要措施。要想建设好一个城市并采用科学合理的城市规划方法就尤为重要。然而，现阶段我国城市规划管理中仍然存在一些的问题，如何做好新形势下的城市规划管理工作，已经成为一项亟待解决的紧迫任务。
城市规划管理的概念及意义
城市规划管理的概念
所谓的城市规划管理，就是要通过有效实施手段，按照城市的规划计划，依法安排城市中的各项建设用地和各项建设活动，并把城市规划都落实在城市土地上。依据国家和各级政府所颁布的城市规则法规及其具体的规定，采用行政的、社会的、经济的、法制的和科学的管理办法，对城市的各项建设用地以及建设活动进行统一的安排和控制，最终达到引导和调节城市的各项建设事业的有计划、有秩序和有步骤地协调发展。城市规划管理可以保证城市规划的实施。
城市规划管理的三个方面
城市规划管理包括城市规划的编制管理、城市规划的审批管理和城市规划的实施管理几个方面。城市规划编制管理主要包括组织城市规划的编制，同时征求并综合协调各方面的意见，对规划成果的质量进行把关、申报以及管理。城市规划的审批管理要对城市规划的文件实行分级的审批制度和手续。城市规划实施管理包括建设所用地的规划管理、建设工程的规划管理以及规划实施的监督检查和管理等几个方面。
3. 城市规划管理的意义
城市是一定区域内的政治、经济以及文化的中心，应该是格局合理而富有特色的，城市规划管理是城市建设和管理的基本依据。如果想把一个城市建设好、管理好，必须先要做好城市的规划，并以此为依据来建设和管理城市。良好的城市规划是综合发挥城市的经济效益、社会效益以及环境效益的重要前提和保证。科学合理的城市规划，是城市建设和管理以及综合发挥其各种效益时所遵循的依据。此外，城市的规划管理是实现经济和社会发展目标的重要手段之一。
二、城市规划管理中面临的问题
1. 城市规划管理秩序混乱
近年来我国逐渐掀起城市规划管理的热潮，但是城市规划建设中依然存在盲目、无序的现象。城市规划的时间逐渐缩短，城乡规划的体制分割脱节，城郊结合部的建设管理也较为混乱；由于管理混乱，很多城市严重破坏了历史建筑和城市风貌，也有部分城市由于规划建设不善，导致城市环境严重污染，生态遭到破坏。有些城市的规划管理监督约束机构不够健全，导致违法建筑出现的现象剧增，城市环境遭到破坏，人们的生活环境质量下降。
2. 缺乏规划管理的实施手段
城市的规划管理管理工作是社会多元主体追求城市的经济和环境效益最大化形成的共识。按照我国国务院的规定，分区规划等详细规划应由政府进行审批，规划实施管理依据的不充分，容易造成决策的失误。部分政府部门由于过分的追求经济利益，从而忽视了城市的规划管理在实现社会效益和环境效益等方面的重要作用，出现有些城市的规划依法审批管理不够到位，城市规划执法主体管理职能健全不到位等现象。
3. 城市规划管理人员素质需要进一步提高
很多城市由于缺乏规划管理人员，或者存在城市规划管理人员的素质不到位等现象，导致部分的城市存在规划管理的执法力量不足，而处罚标准偏轻的现象的出现，同时也容易出现规划执法水平与城市规划的工作不相适应的问题，因此，城市规划专业管理人才亟待引进和提高。
三、城市规划管理中应采取的措施
1. 建立合理的法制体系，确保城市规划的进程
随着我国行政法制化力度的不断加大，我国城市的规划建设管理的法制化进程也在不断加强。要建立健全一套适合城市规划管理的法制体系，为城市规划管理提供法律依据和保障措施。法制体系的建立不仅可以为政府的行政管理提供一定的便利，也可以为社会中的弱势群体提供保护的力度。
坚持城市规划管理原则，建立科学的审批制度
城市规划管理具有一定的原则，坚持要做到合理布局和特色的鲜明，更要从社会效益、经济效益、生态效益和市场效益等多个方面来制定和实施，通盘考虑，综合的协调。规划中既要考虑城市的总体布局，同时也要考虑到城市某个区域的布局情况。在规划管理的过程中，可以建立科学的审批制度、公示制度等，来保证规划制定的合理性。同时，也要让群众更多的了解和监督规划的实施，减少规划实施时的可能出现的问题。
3. 采用因地制宜的管理措施，保证规划管理的循序渐进
无论哪个城市，在进行规划的过程管理中，都要坚持从实际出发的原则，从群众最关心的热点问题入手，逐步的探索出一套适合本城市发展的规划管理模式。在管理过程中要坚持量力而行的原则，科学合理的确定城市的各项建设指标，对于工作中遇到的问题要在综合调研和深入论证的基础上进行研究和确定，以免造成不可弥补的损失。在城市建设中，要形成合理的城市功能以及城市的布局结构，从而实现城市规划的科学发展和可持续发展。
4. 处理好经济发展与环境建设之间的关系
人与环境是相互依存的有机整体。在城市的规划管理中，要时刻保持人与自然和谐相处的模式，这也是城市规划建设管理中的基本原则。要注意保护城市生态的建设，加强城市的绿化建设及环境、卫生的建设，防止污染公害，同时保卫好城市的自然遗产和历史文化遗产等，保护城市的地方特色。不可过于片面的追求经济的效益，却以污染环境和破坏生态为代价。
此外，城市的规划管理也要注意信息的公开度和群众参与的程序，提高城市规划的科学性和可行性，并能充分听取有关公众利益主体的呼声。
参考文献：
[1] 马建华．浅谈如何做好城市规划管理工作[J]．才智．2012，26．
[2] 孙云飞．城市规划管理实施中存在的问题与解决措施[J]．中国新技术新产品．2010，01．
关键词：城市规划；理论；研究
一、引言
城市规划是关于一个城市较长时期内的战略性发展指导，其任务一是确定城市的发展方向、城市性质和城市的发展规模；毕业论文 二是综合部署城市各组成部分的用地，对工业、交通、住宅、商业、公共事业、基础设施等进行合理的组织和布局。在中国，汉代以前没有城市规划，城市规划应从曹操建造邺城时算起，但那也仅仅是以王权思想为指导的简单规划。一直到新中国成立后，城市规划才在理论、方法和实践取得了很大进展。
二、什么是城市规划
城市规划是这样一个过程。它依据城市发展目标和对城市的整体研究，通过对城市土地使用进行预期安排，制定城市发展的行动纲领。通过城市建设活动改造城市的空间状况，以引导城市有序发展城市规划是在实践的基础上逐步发展起来的，现代城市规划是社会改良运动，政府行为和工程技术的结合体。但究竟什么是城市规划，无论在理论上还是实践上，对此均未获得过共识。我们认为无论从何种意义上讲，城市是一种客观现象，而规划则是一种意识或意志的表述，两者相互关系的整理，将有助于我们认识城市规划的本质和内涵。
三、城市规划要坚持的原则
城市规划是一项牵动经济、社会、文化、环境诸多因素的全方位的系统工程。城市规划是城市发展的龙头，是城市发展的蓝图。只有把城市规划好，才能逐步建设好、管理好。笔者结合多年实践与理论的探讨，认为城市规划工作应坚持以下几个原则。
(一)是城市规划要坚持科学性。规划是龙头，规划是前提，规划是保证，因此城市规划编制要坚持科学性。对城市要进行科学的定位、定性、定向。编制城市总体规划、专业规划、分区规划、详细规划要科学，要符合当地实际。要以科学严谨的态度。使城市规划具有战略性、广域性、前瞻性、综合性和可操作性。要科学编制近期规划和长远规划。局部规划和总体规划，有效地指导城市建设，以免在一个城市、一个区域重复建设，避免今年起楼，明年炸楼，今天破路，明天挖坑的现象，造成资源浪费。
(二)是城市规划要坚持超前性。也就是说城市规划要高起点、高标准、高质量、高水平。要根据城市经济发展竞争的需要，着眼于新经济时代对城市发展带来的新挑战，高起点筹划城市的发展格局。用先进的规划技术指标来指导城市建设管理和发展。避免城市建设重复运行。在利用规划对各种城市资源进行配置时有效地运用市场经济规律的杠杆，以集约合理为条件。最大限度地释放城市资源资本的潜能，使城市规划在城市建设发展中发挥最大的效益功能，成为创造财富的龙头。坚持城市规划超前性。确保城市规划“至少5O年不落后”。城市规划要留有余地，给城市发展留有充裕的空间，让未来的城市形象更加雄伟，让城市下一代规划者的才能得以全面的施展。
(三)是要坚持连续性。城市规划是一项非常严肃的工作。要坚持“规划一张图，审批一支笔，一张蓝图绘到底”的原则。城市规划是严格按照程序进行的，工作总结 具有权威性和法律效力，因此市、县政府应该按照上级批准的规划进行实施。城市规划不应该因为领导变化而变化，应该一届政府接着一届干，保持城市规划的连续性。
(四)是城市规划要坚持群众性。为了使规划贴近群众，更趋于科学合理性，贯彻落实“三个代表”重要思想，代表最广大群众的根本利益，要充分发动广大市民共同参与，献计献策。城市规划要实行“阳光规划”。其主要内容是城市总体规划批前、批后要公示。让市民行使对城市规划的知情权、建议权、监督权。规划审批后。向社会公示规划图纸和文字内容，让市民了解、遵守并监督规划的实施。
(五)是城市规划要坚持生态性。城市规划要注意人与自然生态和谐，使城市复合生态系统达到优化的目标。城市与自然环境水乳交融、浑然一体。要处理好城市规划与城市生态平衡的关系，追求生态城市。在搞好生态平衡的思想指导下，建立山水城市、森林城市、海滨城市、园林城市。
四、城市规划的管理工作
城市规划涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是一项全局性、综合性、战略性工作。要统一思想，提高认识，以改革的精神、科学的态度、求实的作风，努力提高规划制定和修编工作水平。
首先，要加强领导和协调。规划是城市管理的第一要务。市长是城市规划工作第一责任人。地方各级人民政府特别是城市人民政府要切实负起责任，把城市规划工作纳入重要议事日程。明确具体的工作目标、任务和要求，发挥规划在城市管理中的龙头作用。有城市规划修编任务的地方要组成专门班子，提供必要的支持。拿出高水平的工作成果。国务院各有关部门要根据各自职责，搞好协调配合。加强对城市规划修编工作进行指导和监督。城市总体规划及近期建设规划的编制，要与国民经济和社会发展规划发相关规划搞好衔接。
其次，要推进科学民主决策。培养规划人才。培训现有工作人员，提高城市规划的科技含量。城市规划的编制要有长远眼光，提高战略性和前瞻性，为经济社会发展留有余地。要改进城市规划编制的组织方式，完善城市规划的公示、听证制度，考虑建立规划委员会制度，就城市近期建设规划、详细规划以及重大项目建设等问题。充分听取社会各方面的意见和建议，提高城市规划的公开性和透明度。
第三，要依法制订和实施规划。进行规划修编的地方。首先必须对现行规划实施情况进行评价。查找问题，分析原因，提出解决问题的办法，确定修编的目标和任务，留学生论文 并按法定程序认定、报批和备案。规划一经批准，就具有法定效力，任何单位和个人都必须服从，保证规划的权威性和严肃性。要做好《城市规划法》修订工作，以及有关法规、规章的制定工作，为规划编制和实施提供法律依据。
第四，要完善城市规划的体制机制。建立健全城市规划管理体制，统一规划城区、各类开发区、卫星镇及城市地下空间。要发挥省级城镇规划行政主管部门的作用。保证省域城镇体系规划和城市总体规划的有效实施。要完善城市规划工作监督检查机制，研究建立城市规划督察员制度，建立必要的责任追究制度，对规划编制、审批、实施各个环节进行督查，及时发现问题，查处违法违规行为。
五、结束语
战略（strategy）一词来源于希腊语strategos，其含义是“将军指挥军队的艺术”。美国战略学家詹姆斯·奎因认为：“战略是一个把企业的主要目标、政策和行动顺序综合成一个紧密结合的整体的形式或计划。一个判断得好的战略能有助于调度和分配企业的资源，使企业能根据其内部相对的能力和弱点、预期的环境变化以及聪明的竞争对手所采取的意外行动，采取一个独特而又可行的姿态。”由此可见，战略是组织为了实现其长期目标而对实现目标的途径和手段的总体谋划；学校战略是学校为了实现长远目标而采取的总体谋划。
战略管理是指“组织为了长期的生存与发展，在充分分析组织外部环境和内部条件的基础上，确定和选择组织战略目标，并针对目标的落实和实现进行谋划，进而依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施，以及在实施过程中进行评估与控制的一个动态管理过程。”学校战略管理是指“学校为了长期的生存与发展，在充分分析学校外部环境和内部条件的基础上，确定和选择学校战略目标，并针对目标的落实和实现进行谋划，进而依靠学校内部能力将这种谋划和决策付诸实施，以及在实施过程中进行评估与控制的动态管理过程。” 简历大全 http:///html/jianli/
由此可见，学校战略与学校战略管理的关系为：战略是关于学校与环境相联系的未来行动的总体设想，指明学校未来行动的目标、方向及主要行动步骤；而战略管理则指研制学校战略并保证战略顺利执行的过程。
学校战略管理理论主要涉及战略规划理论、环境适应理论以及产业组织理论等方面的内容。本文将对上述理论逐一进行概念界本文由http://收集整理定，并简要阐述其对学校发展战略的重要意义。
一、战略规划理论释义及其对学校发展战略的意义
战略规划（strategy management）是指制定、实施和评价能保证组织实现目标且超越不同职能的决策方案的艺术与科学。战略规划的目的是为制造美好未来，而探索和创造新的机会，给出组织未来的发展方向以及走向的过程。战略管理和战略规划理论基础基本一致，只是在实践领域称为战略规划，在学术界称为战略管理。
20世纪60年代，战略规划理论应运而生，并同时运用于学校的发展。近些年，越来越多的学校运用战略规划理论为其制定发展战略，实现自身稳定、可持续发展。这是因为我国各类学校已经逐渐意识到战略规划理论对一所高校实现稳定、可持续发展的重要性。但不同的学校对于战略规划的目标、内容、如何实施及监控有着不同的理解。有些学校为了制定战略规划耗费巨大的人力、物力以及财力，但该战略规划并没有很好地引导学校的科学发展。还有些学校制定的战略规划脱离实际，可操作性与可行性较差，也没有发挥战略规划的积极作用。因此，制定战略规划要视学校的具体情况，将理论与实践有机结合才能发挥其重大作用。战略规划是学校对自身未来发展目标的设定及为如何达成该目标进行的整体谋划，是学校短期、中期和长期等不同时期发展的重要指导指南，制定学校的战略规划对于学校实现自身稳定、可持续发展具有重要的实践指导意义。//html/zongjie/
二、环境适应理论释义及其对学校发展战略的意义
环境适应理论产生于20世纪70—80年代的美国。环境适应理论认为，战略决策是一个适应的过程，强调战略的动态变化。并且，战略的制定与决策过程依赖于环境波动的程度。
众所周知，战略规划是对未来发展的整体谋划。在战略规划的过程中，学校不仅要关注自身的内部环境，还要深入分析学校的外部环境，可见，环境适应理论对学校制定战略、实现可持续发展有着重要的意义。一般情况下，当学校面临的环境发生了巨大的变化，不得不寻求新的发展战略时，才会进行战略规划。目前，我国中职教育为适应环境的变化都纷纷制定相应的战略规划。学校不再采用旧有的发展道路，而是在充分分析学校内外部环境的基础上制定战略规划，谋求自身的科学发展。
一个好的战略规划要充分运用环境适应理论，只有对内外部环境进行科学、全面的分析才能制定出适合学校未来发展的战略规划。对学校进行外部环境分析主要是对学校的外部宏观环境因素进行考察。一般而言，学校的外部宏观环境因素主要包括五个方面：经济环境，即国家和学校所处地市的经济发展状况，经济环境是影响国家或地市级政府对高等教育的投入以及高等教育相关费用的支付能力的直接因素；技术环境，即影响学校教育方法、教育形式等的因素；人口环境，即高校入学学生数量以及生源构成的状况；社会文化环境，包括学校所在地市人们的价值观以及对高等教育的态度；政策法律环境，这是影响学校声誉、合法性及资金来源的重要因素。对学校进行内部环境分析主要是对学校的优势、劣势、学校的文化传统、价值观及对自身发展目标的设定进行考察。科学、正确的环境分析为学校制定科学的战略规定奠定了良好的基础，能够避免学校发展计划制定的不合时宜性及盲目性。//html/zongjie/
三、产业组织理论释义及其对学校发展战略的影响
产业组织理论是以价格理论为基础，通过对现代市场经济发展过程产业内部企业之间竞争与垄断及规模经济的关系和矛盾的具体考察分析，着力探讨这种产业组织状况及其变动对产业内资源配置效率的影响，从而为维持合理的市场秩序和提高经济效益提供理论依据和对策途径。
产业组织理论作为现代产业经济学的重要组成部分，是应用微观经济学的一个分支，该理论的研究对象是产业内部企业之间的关系，主要任务是研究在同一产业集群内部各个企业之间的关系，目的是探索集群内企业之间相互关系的变化规律，分析这种变化关系对企业经营业绩的影响。
产业组织理论应用到学校发展战略始于20世纪90年代。伴随着20世纪90年代教育大众化时代的全面来临，以及中职和高职院校的全面发展，学校战略管理理念发生了新的变化，产业组织力量对学校发展战略发挥了重要作用。产业组织理论对于推进和实现学校办学主体的多元化，提高学龄人口入学率，满足经济发展和个人需求具有重要意义。产业组织理论认为，通过独资、合作、重组、改制等多种形式集资办学、投资办学，形成政府和社会力量共同参与，公办、民办、私立及其他多种形式并存，办学主体多元化的新格局将起到至关重要的作用。//zuowen/
【关键词】城市规划；管理问题；创新
目前我国正处于城市快速发展期，据相关资料显示：截至2010年底我国城市化率已经达到47.5％，预计到“十二五”末这一比例将超过51％。随着我国城市化水平明显提高，城市规划管理工作面临前所未有的机遇和挑战。在这样的背景下，科学编制城市规划，加强城市规划管理对城市建设的指导显得越来越重要。然而，我国传统的城市规划长久以来一直存在着规划、计划与建设三者脱节的问题，规划与政府部门的计划缺乏协调；项目的建设在计划资金的安排上难以落实；建设单位的建设意图常常与已有的规划存在着矛盾。因此，探讨城市规划的问题及其管理创新，对于促进我国城市健康发展有着及其重要的意义。
一、我国城市规划管理存在的主要问题
1．行政区划调整与城市规划协调
规划的重要意义在于其预见性与前瞻性，但是当今技术革命周期日渐缩短，经济的快速发展牵动城市发展的速度超乎人们的想象，加之近年各省、自治区、直辖市纷纷进行行政区划的调整，撤市（县）建区，撤地建市，撤镇建街道，不少城市的规划因行政管辖界限而受到影响。人们不时发现原有的规划已过时，它需要不断地面对新的形势、新的政策、新的问题。
2．城市规划管理中保护与发展的争论
强拆旧城是中国城市的败笔，我们现在的困境是如何在保护和发展中求得妥协的空间，如何使城市在迈向现代化和国际化的进程中保护好自己的城市历史文化遗产，并充分加以利用。这是城市经济发展和城市规划管理的一项重要课题和挑战。
3．城市规划信息不全及传导不畅导致的损失
在我国，目前许多城市规划仍设置了密级，这是计划经济历史遗留的产物，我们知道，世界各国的城市规划都是公开透明的。人们如想了解城市的规划，便可到城市规划管理部门，通过一定的程序就可查阅调用。而现在有些地方，居民四处打听拆迁的信息，有些居民因信息不灵，刚刚装修完新房，没几天就拆迁了，这种无谓的投资对家庭和社会都是一种损失，在有些地方甚至形成政府与群众对立的严重局面。所以城市规划要公开，要避免信息的不流通，这种公开应体现在城市规划管理的全过程，即城市规划的制定、审批、应用与实施、修改、监督等多个方面。
4．城市规划的审批程序繁杂
城市规划的审批程序繁杂，使漫长的前期规划工作变成了部门间互相推搡的游戏。城市规划审批之所以复杂，本意是加强工程审批的严密性，使工程建设更加合理化。然而事实并非如此，权力分立的体制造成了国土局只管土地出让，计委只管立项审批，规委只负责知两证一书”，建委只管发放施工许可证，四部门互不通气，这样既浪费了宝贵的建设时间，又无法全面对工程的社会效益和环境效益全面负责。
5．城市规划缺乏有效的监督机制
在现行的城市规划管理程序上，往往是一个部门承担全程的规划管理职能，如果缺乏一定的监督制度，必然会导致权责失衡的现象。作为行政主体，城市的规划部门是国家行政权的执掌者，如果未能充分有效地依法行使规划管理权力，就会造成行政权力与行政责任的脱节。
二、我国城市规划管理问题的原因分析
1．逐层分解机制存在问题的原因
近年来，我国城市规划管理体系在纵向和时间两个维度都有所革新，但是，由于各类规划在两个维度中的定位和关系尚未理清，使相关规划的编和实施容易出现逻辑上的混乱。
首先，目前规划局限于纵向层级的深化。这种规划实施机制存在两方面问题：一是实施时序难以衔接，总体规划的目标要通过次区域规划、分区规划、法定图则等逐层分解，姑且不论有多少分区规划、详细规划的规模是严格按照总体规划的规模来进行逐层分解，单从分区规划、详细规划编制与审批所消耗的时间上看，当这此规划在上层次规划的指导下完成新一轮的编制与审批时，它们的依据（即城市总体规划）往往又该修编了。
其次，在时间维度上的控制力不足，使得宏观层次规划的目标经过逐层细化后对详细规划的指导性不足，各详细规划分头分步实施的结果往往会使总体目标失控。二是这种规划实施机制主要着眼于规划体系内部层次的优化和技术细节的完善，而在政府实际运作过程中，规划实施更需要其它部门相关配套政策和实际行动加以推进，也正是意识到这点，近年来宏观层次规划往往在文本中增加一章“规划实施的保障措施”，这种做法虽有积极意义，但仍停留在技术完善层面，并未将规划控制要求很好地融入到政府操作体系中。
2．与政府现行操作体系脱节的原因
在现行城市政府的操作体系中，国民经济和社会发展五年规划居于主导地位。国民经济和社会发展五年规划的实施机制侧重于时序安排，将五年规划目标与要求在年度上进行分解，并通过人大审批的形式来确定年度计划的法定地位，其实施绩效也要定期向人大汇报，由此来强化其实施机制。在此现行架构中，城市规划只是落实国民经济五年规划及其年度计划的技术工具，其本身尚未成为政府计划体系的一部分，因此可以说，城市规划与政府现行操作体系的脱节是影响规划实施以及制约规划龙头作用发挥的主要原因。
但是，如上文所述，城市规划的现行实施机制主要依赖于规划内容在纵向各层次的分解，这是当前城市规划实施的一条主要路径，这条路径与政府现行运作体系处于两个不同的维度，两者之间缺乏有机结合的衔接点。
三、我国城市规划管理创的新对策
针对我国城市规划管理面临的挑战和存在的问题，有必要对我国的城市规划管理进行必要的探讨和变革，从而更好地促进我国城市的建设与发展。
从申报到荣获市“青年文明号”以来，规划建设窗口在局党委和行政审批中心领导的正确领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十七大精神，深刻领会科学发展观的精神内涵，高度认识构建和谐社会的重要性。根据《市“青年文明号”管理条例（试行）》有关精神，按照市“青年文明号”考核细则的要求，抓住市委、市政府进一步巩固扩大作风建设，优化经济发展环境，促进服务型政府建设，着力提升政风建设水平，推动“青年文明号”的深入开展为契机，规划建设窗口围绕市经济建设为中心，以加快地方发展，服务群众为己任，切实抓住群众关心的热点和难点问题，创新服务方式，完善服务质量，提高服务效能，结合规划建设窗口的工作实际，积极参与“市青年文明号”活动，现将有关工作情况汇报如下：
一、加强组织领导，建立健全机构组织
1.领导重视与组织是关健。根据市里“青年文明号”活动的进一步深入，窗口把做好“青年文明号”活动作为10年度的工作目标，为抓好开展“青年文明号”活动，专门成立领导小组，指导面上工作；下设办公室，负责开展“青年文明号”活动的日常工作。整个工作，自始至终有窗口领导负责，由主要领导亲自抓、分管领导具体抓，任务明确，职责分明，上下协力，使广大干部、职工充分认识评议和开展工作的重要性和必要性。去年，窗口还成立民主评议暨开展活动领导小组，由窗口负责人兼支部书记陆新明担任领导小组组长，支部委员邵根和章志洪为副组长。明确职责，落实责任。
2.方案是基础。按照开展市“青年文明号”活动的要求，结合我规划建设窗口的实际情况，年初，窗口专门制定了此次活动实施方案。细化了规划建设窗口的创新工作、服务效能、行风建设情况开展方案，通过评议，以评促改，以评促建，切实解决我窗口存在的群众反映的不良问题，着力提高规划建设窗口全体工作人员的思想政治素质、业务水平和行政能力。
二、加强学习，提高素质，全力打造一支过硬队伍
规划建设窗口是直接与办事群众面对面接触与交流的。窗口工作人员的素质、业务水平、办事能力直接将规划建设局的形象和声誉展示到公众面前，因此，规划建设窗口全体工作人员特别是青年要不断提高自身素质。
1.加强政治素养的学习，提高业务修养。通过全体工作人员和青年团员的政治理论教育，不仅要认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，还要及时领会党十七大的会议精神，提高自己的政治理论修养。今年以来，规划建设窗口定期组织学习了与本系统有关系的《中华人民共和国城乡规划法》和《房屋登记管理办法》，让每个窗口工作人员熟悉掌握业务知识，提高办事能力。
2.改进学习方法。在学习方式上，注重集中学习与自学相结合，利用业余时间开展自学，多方面吸收知识。同时，还注重学习和工作实际要结合，通过学习业务、学习典型，开展座谈会、讨论会等形式，指导实际工作，并通过学习，写出心得进行交流。
三、完善制度，强化管理，努力营造一流的服务环境
作为行政审批中心的第一大窗口，窗口的工作人员相当于一个小型的局级单位人数，如何加强窗口工作人员的管理，调动工作人员的积极性等一系的列问题。为此，规划建设窗口根据行政审批中心的各项规章制度，结合本窗口的管理特点，保持并建立了一系相应的管理制度。
一是完善制度。完善建立一次性告知制度、首问责任制、服务承诺制、建设项目与发改、国土、工商、消防、人防、公用、建管等部门联办制度、窗口微笑服务制度、工作人员调休实行AB岗制度、中午就餐实行值班等制度，既提高了服务效能，又使办事群众得到了心贴心的服务。
二是加强管理。针对窗口工作人员的管理，建立了“规划建设窗口工作人员考核制度”，将中心原有的考核制度进行局部调整，使窗口工作人员考核与年终考核相联系，与所在单位的考核相联系，与局内的效能监察相联系，规范行为和工作纪律。同时每两个月评选两个服务标兵，作为规划建设窗口其它工作人员学习的标样。
三是强化服务。围绕规划建设窗口营造成为一流的服务场所目标，规划建设窗口建立了卫生管理制度、档案资料管理制度，请设计人员对窗口形象进行了设计，将建设窗口的服务口号“和谐的环境，阳光的服务”、服务承诺和“五不承诺”上墙，把规划建设窗口成为行政审批中心管理一流、服务一流、效能一流的样板窗口。
四、牢记宗旨，自我解剖，努力打造一流的高效服务
一、拓宽思路征求意见。在改进服务方面，先后对梧桐街道13个社区和梧桐、凤鸣、龙翔三个街道、振东新区等单位进行了座谈和调查问卷。此次调查问卷主要涉及到规划建设窗口的工作作风、办事效能、服务质量和党风廉政方面，通过调查和座谈，及时了解工作中需改进和完善方面。
二、解剖麻雀梳理意见。为充分调动广大群众的能动性、积极性，让全社会共同参与城市建设、城市管理，为此，规划建设窗口与梧桐街道13名社区工作人员保持长期联络，加大与基层各项工作的联络与沟通。
三、全面改进完善制度。认真总结经验和做法，努力构建长效机制。要不断完善对损害群众利益行为的发现、纠正和处理机制，建立健全本部门各项规章制度，规范依法行政、依法办事的行为，完善行风建设和队伍建设的长效机制。
五、巩固成绩，蓄意进取，建立争创的长效机制
