关键词：农业巨灾；风险保障；制度变迁
一、引言
我国是世界上因自然灾害造成经济损失最严重的国家之一，据资料数据统计我国每年因自然灾害造成巨大的直接经济损失，而农业巨灾保险作为一种市场化的风险转移和应急机制，在分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收等方面发挥重要的作用。
制度的产生是为了约束人们的行为，是解决人们利益冲突的一种有效手段，制度非均衡必然导致制度变迁。我国农业巨灾风险保障体系也随着经济制度的变迁经历了自己的发展历程。本文将以制度经济学理论为基础，以探索农业巨灾风险保障制度变迁为基点，从宏观层面对巨灾风险保障制度的发展变迁历史进行论证分析，以为构建我国农业巨灾风险保障体系提供政策上的思路。
二、我国农业巨灾风险保障制度变迁的发展历程
任何制度的形成与变迁都是处在一定的历史背景之下的，是特定时间段内多种因素共同作用的结果，笔者将从以下五个阶段来论述我国农业巨灾风险保障制度的发展历程。
2.1 我国古代农业巨灾风险保障思想的萌芽
“天有不测风云，人有旦夕祸福”，早在科学水平不发达的古代，为保障小农生产方式的延续以维系政权稳定，作为中国早期农业保险思想的萌芽的“仓储制度”和“荒政思想”也相应产生了。
中国古代的这种以实物形式的“仓储救济后备制度”，具有政府统筹、带有强制性的保险性质。但其保障的范围都是狭窄的，其主要还是以应付天灾人祸为主。此外，民间自发养成了以“养儿防老，积谷防饥”为主的自助思想和一些自发形成的互助组织和风俗制度。从某种程度上来说，中国几千年封建农业社会沉淀下来的这种政府救济与民间互助相结合、具有代表性非正式风险保障制度，至今仍对我国农业巨灾保障制度生产有着重大影响。
2.2 我国近代农业巨灾风险保障制度的形成
鸦片战争以后，一些具有爱国思想的知识分子探索从西方资本主义国家寻找我国近代农业保险理论与思想。陈炽（？-1899年）在《续富国策》中提出“保险集资说”中论述了保险的一般原理和自行集资办保险的设想，是我国近代比较完善、系统的保险思想。同时，少数省份也试办过农业保险以抵御巨灾风险，其主要形式包括互助合作团体保险社和由官僚资本兴办的保险公司等。中国近代时期，虽然引进了西方近代保险原理和观念进行一些试点尝试，但这种根植于农业社会、以社会救济为主要内容的非正式制度形式，虽有利于农业巨灾风险保障制度的形成，但却阻碍了现代农业保险的发展。
2.3 我国计划经济时期农业巨灾风险保障制度的演进（1949-1978）
新中国成立之初，形成完全由国家垄断型保险制度。1949年，为了促进农业生产和整个国民经济的恢复，新中国政府批准建立国有中国人民保险公司，开展以大牲畜和农作物为对象农业保险，使农业保险事业得到了迅速发展。我国农业保险保费由1951年的1824亿迅速上升至1953年的3270亿。在国家保险理论指导和意识形态的影响下，农业保险从创建之初就具有明显的“财政性保险”特征，由于政府干预过多，强迫命令过于严重，赔付率日益上涨，1953年，保费收入锐减至404亿。
在1958年，随着“的建立，认为商业保险没有存在的必要，决定停办国内保险业务。这个时期农业生产由集体统一组织，风险由集体承担，完全由国家救灾方式所替代，主要依靠国家财政和民间救助两种方式对损失进行补助。这种低层次、小范围的事后性补偿措施进一步弱化人们风险防范措施。
2.4我国市场改革初期农业巨灾风险保障制度的恢复和平稳发展（1982―1992）
1978年改革开放以来，国务院于1982年在贯彻“收支平衡，以丰补欠，略有结余，以备大灾之年”的原则上，先后开办了100多个农业险种，使农业保险保费从1982年23万急速上升至92年的8.17亿。此时出现了多种经营模式，由于缺乏适宜的法规和资金支持，大多已停办而告终。保险机制引入到政府救灾领域，以保障农民在受灾后取得基本保障的制度模式，使保障水平大大提高。据最初五年的统计，共统筹保险金2.56亿，相当于改革前30年救灾资金的3.5倍，累计赔款1.6亿，积累筹备金5000多万，为农业巨灾风险损失提供了巨大保障。因此可见巨灾风险保障制度的建设已初步完善。
2.5我国社会主义市场经济体制下农业巨灾风险保障制度的发展（1993―今天）
随着社会主义市场经济体制的确立，我国农业保险产权制度安排也呈现出不同特点。
2.5.1市场经济确立后的萎缩徘徊期（1993―2003）
在1992年国企改革期间，只有中国人民保险和中华联合财产保险两家公司经营农业巨灾保险。到2000年后，中国人保财保股份有限公司大面积停办农保业务，使农保跌入“低谷”。尽管一批新兴的非商业性互助合作性质的农业保险组织应运而生，因其规模小和非营利性，没有纳入国家政策资金和法规的保护之内，只有在作为试点得到了一些政策的许可。
农业保险的萎缩徘徊客观地提出进行体制改革、同商业保险公司进行业务分离的要求，说明必须依据本国国情，寻找到适合我国农业发展变迁方式。
2.5.2 新一轮的制度创新――政策性农业保险的探索（2004-2006）
在2004年十六届三中全会上明确地提出“探索建立政策性农业保险制度”，标志着我国开始农业保险新一轮试验。尽管并未形成系统设计和配套的政策法规和实施细节，但多种形式的农业保险试点广泛开展。2005年，我国农业保费的收入达7.29亿，首次扭转了1994年以来逐年萎缩的局面。
此时我国对如何构建一个农业灾害补偿制度的巨灾风险保障体系尚未形成规划，但多种形式农保试点的开展，对建立符合我国国情、对农业农村发展和农民生活安定能发挥作用的农业巨灾风险经济补偿制度所进行的探索是不能忽略的，新一轮试点取得的成效也预示着我国农保发展真正春天的到来。
2.5.3 2007年以后农业巨灾风险保障制度发展展望
2007年财政部正式对农业保险的补贴设立预算科目，开始了由商业性经营向政策性经营的转变。目前中央财政支持开办的涉及民生的农业险种已达14个，保险责任已包括了大部分灾害和意外事故。同时已出现了多种典型的经营模式，极大丰富了巨灾保险实践。但目前我国并未形成统一的农业巨灾保险体系，加上中国保险市场严重的垄断现象，单个保险公司很难利用专项巨灾风险准备金在不同的年份分散农业风险。同时，我国形成的以国家财产为后盾的灾后救济的救济体制来应对农业巨灾风险，但这种手段的救灾机制已经难以适应市场发展的要求了。
由此可见，我国不存在完善和有效的农业巨灾风险保障体系，为实现政策性农业保险的健康发展，提高我国对农业巨灾风险的保障能力，需要迫切改变这种资源管理分散的局面，通过制度安排和机制的创新，将财政补贴资金和再保险风险分散机制相结合，形成一种全国范围内可持续增长的农业巨灾风险保障体系。
三、我国农业巨灾风险保障制度变迁的路径分析
制度变迁的目的就是使外部利润内部化。我国农业巨灾风险保障制度变迁就是一个伴随着制度供求变化由均衡非均衡均衡的不断循环反复的一个过程，使巨灾风险保障制度经历了一个由萌芽创立发展落后再发展的不断循环往复的历史过程。同时发现，无论是政策性农业保险、还是相互合作保险模式，其产生与发展都离不开政府行政力量的支持。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前阶段，农业保险的快速发展想要脱离政府的支持是激活不可能的。
现阶段我国农业巨灾风险保障制度变迁必须建立新的逻辑起点，创新制度变迁的路径。尊重国情，打破传统意识形态，树立市场理念与文化，依靠政府但不可完全依赖政府；充分发挥政府的“强势”作用，为其发展创造合适的政策环境支持，努力寻找政府与市场之间有效结合的切合点引导变迁，降低制度变迁的成本，形成与当前农村、农业发展相适应的新路径。
四、我国农业巨灾风险保障制度变迁的启示
4.1 提高农民巨灾风险保障意识，分摊农业巨灾保险成本
首先，加强农民的巨灾风险防范意识和巨灾保险的宣传力度，使其成为投保的直接参与者与受益者；其次，政府也要对巨灾保险的供给者提供技术与知识上的支持，帮助调解、仲裁纠纷，降低经营成本，提高服务质量，增强农民的投保信心；最后，应该寻找途径向外部分摊保险成本，从而使保险的义务和权利更加匹配。
4.2 健全政府的财政补贴机制，优化农业巨灾保险的经营模式
我国现阶段的农业巨灾风险保障体系以保障农民的再生产能力为主，故以保本作为对农户的保障水平是减轻政府负担的有效方式。而长远来看，政府应该设计一套完善的利益诱导机制，以比较完善的法律法规作为依托，以各种方式降低保险公司经营农业巨灾保险的成本，保证保险公司有利可图。
4.3 完善金融市场体系的发展，规避农业巨灾风险保障体系的风险
发展和完善我国的金融衍生品市场，规范市场交易规则，加大中介服务体系与市场设施的完善，提供多样化的风险管理手段和方法，有效的规避农业巨灾保险市场的风险；考虑国际市场需求，争取和境外金融机构合作，进行巨灾风险衍生品的发行和承销，将国内的风险转移到国际市场上。
4.4 加快专业人力资源的培养，为农业巨灾保障体系注入新动力
政府应该通过各种途径培养农业保险人才，充分利用现代化的人力资源管理手段和方法，借鉴国外的经验和方法，引入人才竞争机制，实行激励薪酬制度，最大限度的发挥人才的潜能，为我国农业巨灾保障体系持续发展提供长久动力支持。
4.5 协调监督管理机制，建立完善的农业巨灾保险法律框架
介于农业巨灾保险对相关制度、法律高度依赖性，政府应该颁布专门农业巨灾保险条例，用以调整农业保险中政府、保险公司和农户之间的关系；对农业巨灾保险的经营目标、原则、组织形式、政府支持方式等做出明确法律规定，建设符合我国农村经济发展的农业巨灾风险保障体系。（作者单位：云南财经大学金融学院）
[基金课题]2013年云南财经大学研究生教育创新基金校级资助项目《云南防灾减灾体系的优化与重构研究》 项目批准号：云财研创（2013）14。
参考文献
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赵一夫，1973年出生，2005年中国农业大学经济管理学院毕业，获得管理科学与工程专业博士学位，同年进入中国农科院农业经济与发展研究所工作，主要从事海峡两岸农业研究和农产品市场与贸易政策研究。多年来，合著出版《海峡两岸农产品贸易：发展与探索》、《开拓海峡两岸农业合作新视野论文集》（新形势下海峡两岸农业合作与发展研讨会）、《海峡两岸农业经贸关系研究》、《台湾农业经营模式研究》等四部著作，三十余篇，主持和参与课题19项，包括国家社会科学基金项目和中央部委及地方政府委托课题等，为海峡两岸农业的共同发展提供了可靠的科研支撑。
美丽新中国，从美丽新农村开始
2015年中央一号文件曾明确提出，围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设，加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。如今，把农村建成美丽家园，已成为经济新常态下各地的共同追求。自从事海峡两岸农业研究以来，赵一夫对海峡两岸新农村建设的相关政策进行了深入研究和探讨，尤其是台湾自2008年开始推行的“推动农村再生计划，建立富丽新农村”政策，更是给了他深入探讨大陆美丽乡村建设的政策启示，也让他对大陆建设“美丽新中国”的规划有了建设性的想法。
据赵一夫介绍，台湾推出“农村再生”计划的政策目标强调农村整体发展需要，运用整合性规划概念，以现有农村社区为中心，强化由下而上的共同参与制度，重视生活、生产、生态三生均衡发展，强调农村产业、自然生态与生活环境的共同规划与建设。通过多年的实践已经成效显著，可见这是一项经济效益与生态效益并存的新政策，对大陆新农村建设具有很好的启示作用。
赵一夫通过整体梳理现阶段大陆乡村建设的政策推进措施，发现大陆在“美丽乡村”的建设中从政策到实施都存在很多不足之处。因此认为，大陆可以借鉴台湾农村再生计划的实施经验，进一步激发农村居民主体的参与意愿和参与能力，注重软硬体同步建设，形成永续发展的局面。
同时，赵一夫还提出了具体的启示和建议：
首先，由于大陆农村建设的许多相关规定并没有制定形成独立的法律法规或者技术规范，缺乏足够的约束力造成管理上的困难，因此他建议以法律或规范的形式建立农村建设的持续推动机制，有效保障农村建设能够在规范管理的框架内依法进行。
其次，农民是农村的主人，是农村建设的主体，因此，农村建设在规划设计和推进落实过程中应充分重视农民的主体地位，发挥自下而上的积极作用。在整个规划过程中，应征询和考虑农民对农村建设的意见，培养农民自主参与的主人翁意识。
同时，农村建设离不开资金的支持，但单纯依靠政府资金的投入是远远不够的，因此赵一夫建议，可以借鉴台湾“农村再生”计划的实施经验，资金的筹备与运用采取基金运作管理方式，保证资金投入和使用的连续性，从而使农村建设政策能够稳定、持续、长久地推进落实。
最后，针对目前大陆在农村建设中，重视农村道路、房屋、基础设施的建设，忽视乡村传统文化与技艺的传承；重视生态资源的利用，忽视生态环境的恢复和保育等现象，赵一夫建议应统筹兼顾软硬件全面建设，促进基础设施和人文环境的和谐发展。
合作交流，共迎两岸美好未来
十余年来，赵一夫多次为海峡两岸的农业发展提出政策性建议，其中包括“祖国大陆扩大开放台湾水果进口市场的调研报告”，“关于海峡两岸农业合作试验区及台湾农民创业园建设与发展情况调查”，“台湾农产品生产结构和区域分布”，“新时期推进对台农产品贸易政策的重要举措”，“台湾农民创业园专题调研总结报告”等等，为两岸农业生产和贸易方面的合作提供了宝贵的意见，为相关部门政策制定提供了有利的支撑与借鉴。
多年来，赵一夫积极参加海峡两岸农业领域的各种交流活动，包括相关的学术会议/学术报告会，包括多次参加海峡两岸青年科学家学术研讨会；参加“两岸经贸文化论坛”；赴台参加“农产品运销及批发市场经营管理研讨会”；参加由全国与地方政府联合举办的“海峡两岸关系研讨会”；参加由两岸农业科研组织联合主办的“两岸现代农业发展和农民专业合作组织”；参加两岸研究机构共同举办的“海峡两岸农业科研研讨会与教育研讨会”等；2015年12月，赵一夫受邀赴海南澄迈参加“琼台农业青年企业家创业研讨会”，并做了题为“海峡两岸农业合作模式与发展策略”的学术报告；2016年先后受邀参加 “2016（第）京台农业合作论坛”以及“第二届两岸青年农业论坛”等，并做大会主旨报告，在海峡两岸农业研究领域形成了较好的口碑和影响力。
论文摘要：农业保险法定模式的选择须考量农业保险自身特点、宏观社会经济政策等多重因素。外国农业保险法定模式主要有政府垄断的模式、政府提供有力的政策支持而由私营商业保险公司经营的模式、政府提供有力的政策支持而由农业互助合作保险组织和私营商业保险公司经营的模式、政府提供有力的政策支持而由民间非盈利团体经营的模式等。我国现行由中国保监会设计和推动的五种模式利弊兼有。为了实现公平与效率的有机结合，我国应确立“多层次体系、多渠道支持、多主体经营、多地区共同发展”的农业保险混合发展新模式。
农业保险模式的选择是一个国际性难题，它并非单纯的保险业问题，而是涉及国家宏观经济政策、农业政策、农业与其他部门或产业的关系甚至各级政府责任划分等，这些因素如果协调得好，就能为农业保险的发展创造一个比较有利的环境和前提条件。因此，农业保险法定模式的选择实质上是一个通过立法手段对社会经济发展中的复杂利益关系进行综合协调的过程。我们必须进行多重因素的考量，形成不同的类型。任何一种或几种模式的选择都不可能一劳永逸地解决发展中的所有问题，这需要立法的不断推进。
一、农业保险法定模式选择的考量因素
纵观中外农业保险法律制度变迁史，我们发现，农业保险法定模式选择的影响因素主要有以下几方面:
(一)农业保险自身特点
农业保险具有风险的可保性差、交易费用高、产品的准公共物品属性等鲜明特点，这些特点对农业保险模式的选择会产生重要影响。农业风险的可保性差使保险组织与投保农户在农业保险市场上难以自发成交，从而决定了农业保险不能全盘照搬一般商业保险的模式。由经营技术难度高、逆选择与道德风险特别严重等多种因素引起的农业保险产品的交易费用过高，决定了农业保险法定模式的选择应以是否有利于成本控制为一项重要标准，并以组织制度和运行制度的创新为基本原则之一。此外，农业保险产品的准公共物品属性使政府对农业保险市场的干预成为必要，这决定了政府主导或支持下的政策性农业保险应是各国农业保险模式的理想选择。
(二)宏观社会经济政策
一方面，宏观社会福利政策对农业保险法定模式的选择会产生重要影响。发达国家将农业保险作为农村社会福利政策的一部分，因而农业保险的政策性很强;发展中国家视农业保险为农业自然灾害损失补偿政策的一部分，故农业保险的政策性显得相对较弱。另一方面，宏观经济政策对农业保险法定模式的选择也会产生重要影响。这主要表现为经济体制的影响、农业产业政策的影响和外贸政策的影响。如在外贸政策的影响方面，根据wto规则，政府不可以依黄箱政策对农产品进行直接补贴，但可以依绿箱政策对农业保险实施补贴，并向农业生产者提供与产量无关的收入补贴以支持农业。现在，许多wto成员国正在充分利用这一绿箱政策，在国内以立法形式建立或完善以财税扶持为核心的政策性农业保险制度。通过这些宏观经济政策的实施，农业保险中的政府扶持作用凸显。
(三)经济发展水平
经济发展水平的高低体现为该国或该地区政府财政收人和国民人均收人状况，经济发展水平越高，政府财政收人就越好，国民人均收入就越高，反之，则相反。由于农业保险具有准公共物品属性，其发展离不开政府的政策扶持，尤其是农业保险补贴支持，同时农户也须采取“选择性进人”的方式，即只有付费才能享受相应服务，而不同农业保险模式对政府支持能力和农户付费能力及保障程度的要求有别，因而经济发展水平特别是农村经济发展水平影响农业保险法定模式的选择。国际比较角度看，不同国家经济发展水平不一样，特别是发达国家同发展中国家间经济实力差距大，农业保险法定模式的选择也就千差万别。而在一国内部，亦可根据各地经济发展的不同状况，选择多样化的农业保险法定模式。我国东、中、西部地区间经济发展水平极不均衡，是此类混合式农业保险发展模式的典型代表。
(四)实践经验和教训
在已制定实施农业保险法的国家和地区，农业保险法定模式的选择既可能深受该国或该地区相关实践经验和教训的影响，也可能受他国或他地区相关实践经验和教训的一定影响。以加拿大为例，在1959年联邦政府通过《联邦农作物保险法》之前的20多年时间里，虽然该国没有开办农作物保险，但有一些与保险的功能相似的为因灾受损的农场提供经济补偿的政策项目，这些政策项目在实施中均起到了很好的作用，但也有许多不足。这些源于国内的宝贵经验和教训，为<联邦农作物保险法》的制定与实施打下了一定的实践基础。此外，促使该国政府下决心举办农业保险，也与其邻国美国20多年试验农作物保险所提供的较丰富的正反两方面的经验和教训有关。
(五)经济学理论
经济学理论在一定时期内对国家经济生活总是会表现出相应的杠杆指导作用，这点在农业保险法定模式的选择中也不例外。相关的经济学理论对农业保险法定模式的选择起着直接或间接的指导作用。美国农业保险理论认为，要取得农作物保险的成功，此类保险必须在全国范围内实施，并掌握全面可靠的统计资料。受此观点影响，美国政府对农业保险法定模式的选择十分慎重，在1938年开办农作物保险之前已对1900年一1938年的灾害损失进行系统科学的分析，对拟采取的模式进行了可行性论证，1938年《联邦农作物保险法》获得通过后，该国政府就设立了联邦农作物保险公司，负责设计、维持和完善农作物保险制度。德国及其他一些西欧国家农经学界，从19世纪以来就一直认为农作物一切险是不能成立的。受该理论影响，西欧除少数国家(如法国、瑞典)外，迄今一般都不发展一切险农作物保险。
二、外国农业保险法定模式的具体选择
受上述诸因素的影响，在世界范围内，在立法上形成了以政府为主导的政策性模式、以市场为主导的商业性模式和合作性模式三大类。从保险体制和组织机构的角度来看，农业保险模式又大致可细分为以下几种类型:
(一)政府垄断的模式
以前苏联、希腊、加拿大为代表。其主要特点是:政府对农业保险的政策支持力度大;保险组织形式是由政府出资设立国有保险公司或者集中统一的国家农业保险机构(在前苏联是国家保险局)，对农业保险业务实行垄断经营;保险责任范围为多重险或一切险，保障水平较高;保险实施方式不一，希腊是强制保险，加拿大是自愿保险，前苏联和原东欧国家是强制保险与自愿保险相结合，但以强制保险为主。
(二)政府提供有力的政策支持、私营商业保险公司经营的模式
这一模式以美国为典型代表。其主要特点是:政府对农业保险的政策支持力度大;保险组织形式是由联邦政府出资设立联邦农作物保险公司，负责农业保险的规则制订、稽核监督并提供再保险，农业原保险业务则全部交由私营商业保险公司经营或;保险责任范围为农作物一切险，保障水平高;保险实施方式是自愿保险与强制保险相结合，但名义上以自愿保险为主，又可称为准强制保险方式。
(三)政府提供有力的政策支持、农业互助合作保险组织和私营商业保险公司混合经营的模式
这一模式有时也被称为民办公助模式，以德、法等西欧国家为代表。其主要特点是:政府对农业保险提供充分的政策优惠;政府没有建立全国统一的农业保险组织体系，农业保险业务主要由农业互助合作保险组织和私营商业保险公司混合经营;保险责任范围一般只涉及单一险和综合险，不涉及一切险;保险实施方式是自愿保险。
(四)政府提供有力的政策支持、民间非盈利团体经营的模式
这一模式也被称为政府支持下的相互会社模式，以日本为典型代表。其主要特点是:政府对农业保险的政策支持力度大;中央政府的主要职责是为农业保险提供补贴和再保险支持，并对其进行监督和指导;经营农业保险业务的不是政府保险机构，也不是商业性保险公司，而是民间的不以盈利为目的的保险相互会社—市盯村农业共济组合;实行两级再保险体制，即在县级范围内由都道府县农业共济组合联合会为市盯村农业共济组合提供分保，在全国范围内由中央政府农业再保险特别会计(官方)和国家农业保险协会(非官方)为都道府县农业共济组合联合会提供再保险;保险责任范围为农作物一切险，保障水平高;保险实施方式是强制保险与自愿保险相结合，但以强制保险为主。
(五)政府提供一定的政策支持、以国家再保险公司为主经营的模式
巴西为该模式的代表。其主要特点是:政府对农业保险提供一定的财政支持;国家再保险公司是农业保险业务的主要经营者，兼营农业保险原保险和农业保险再保险业务;其他商业保险公司只经营农业保险原保险业务，并向国家再保险公司分保。
(六)政府和金融抓构等社会力量联合主办、半官方的政府控股公司经营的模式
菲律宾是这一模式的主要代表。其主要特点是:政府对农业保险提供一定的政策支持;保险组织形式是由政府和金融机构联合出资设立政府控股的保险公司，并由其负责农业保险业务的经营，各有关金融机构可为其人;保险险种少，涉及范围小，保险责任范围大多较为狭窄，保障水平较低;保险实施方式大多为强制保险，并且这种强制一般都与农业生产贷款相联系。
(七)纯商业化经营的模式
在世界农业保险发展史上，商业保险公司开展农业保险业务基本上是失败的，但也有例外:一是西欧国家等多国商业保险公司承担单一雹灾风险获得了成功;二是在严格限定承保条件的前提下，少数国家的纯商业化经营也取得了成功，这以智利的国民保险集团和毛里求斯的糖业保险基金最为典型。其主要特点是:政府不对农业保险提供任何补贴;保险组织形式是商业保险公司，由其对农业保险业务进行市场化经营;商业保险公司对投保农户(场)严格限定承保条件，并规定较高免赔比例;保险实施方式是自愿保险。
三、我国农业保险试点模式的分类与评价
像多数发展中国家一样，我国农业保险迄今仍处于试点阶段。这一时期的农业保险模式在类型选择上虽变化不定，但总体上由单一性渐趋多样化和特色化。鉴于诸具体试点模式所产生的功效不尽一致，其对我国今后农业保险法定模式的选择均具这样或那样的借鉴意义。
(一)我国农业保险试点模式的分类
自20世纪80年代初恢复国内保险业务以来，我国已试验过多种农业保险模式，从时间序列和影响程度来看，以如下三种为主:
1.政策性农业保险业务商业化经营的模式。1994年之前，全国范围内的农业保险是由中国人民保险公司独家经营的。当时这家国有独资保险公司在计划经济体制下，一方面是营利性的商业机构，主营商业保险业务;另一方面又行使着政策性保险公司的职能，兼营农业保险业务，农业保险的亏损最终由其他险种的盈利来弥补。
2.纯商业化经营的模式。1994年起的随后十年时间里，随着《公司法》的实施和国家经济体制的转型，农业保险的高风险、高赔付与农民支付能力有限却希望得到高保障水平的保险服务的矛盾，以及农业保险的非赢利性特点与保险公司的营利性需求之间的矛盾日益尖锐，从而导致国内农业保险市场的全面萎缩。由中国人民保险公司经办的农业保险，虽然在公司内划人政策性保险的范畴，但实际上是一种既无国家强制性又未享受财政补贴的纯商业性保险。
3.政策性和商业性相结合、内资和外资相结合的模式。为改变农业保险的颓势，在中国保监会的设计和推动下，2004年10月起我国在若干省市开始了以商业保险公司与地方政府签订协议代办、设立专业性农业保险公司经营、设立农业相互保险公司经营、设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司经营、继续引进像法国安盟保险等具有农业险经营先进技术及管理经验的外资或合资保险公司经营等五种模式为主体的新一轮农业保险试点。
(二)我国现行农业保险试点模式的利弊分析
我国现行农业保险试点模式利弊兼有。政府主办并经营的发展模式的优点最能体现出农业保险的政策性，缺陷是政策性农业保险公司的内部治理机制难以科学构建，总体运行成本偏高，容易造成政府失灵。商业保险公司为政府代办及商业保险公司与政府联办的发展模式的优点是使政府服务与经济补偿两大优势有机结合，缺陷是容易导致商业保险公司与地方政府间权义不分，两者争抢利益但互推责任，最终损害投保农户的合法权益。合作保险的发展模式虽然在理论上具有经营机制灵活、大幅降低道德风险等优点，但存在着组织基础差、政策背景不成熟、风险过于集中难以应付巨灾等缺陷;在纯商业化经营的条件下，虽然商业性保险公司具有明晰的产权、科学的内部管理制度及大量的技术和管理人才，经营机制也较为灵活，但由于缺乏财税和再保险的有力支持，该模式极易造成保险风险过大，市场失灵。外资模式的推行显然有利于保证国内农业保险市场的适度开放性，有利于引进域外先进的管理经验和经营技术等，但“如果让外资或合资商业保险公司作为政策性农业保险的经营主体，这既不现实也不可能”。总之，上述诸种模式或公平性缺乏，或效率性不够，故其中任一单一模式都不宜在全国范围内普遍推广。
四、我国农业保险法定模式的选择路径—以公平与效率为视免
笔者认为，为解决农业保险中出现的“三难”问题，我国应按照公平和效率兼顾的改革取向，对由保监会设计和推动的五种农业保险模式予以改革和完善，通过专门的农业保险立法，逐步建立起政府主导下的“多层次体系、多渠道支持、多主体经营、多地区共同发展”的符合我国国情的农业保险混合发展新模式。
(一)政府主导
我国农业保险总的来说应为政策性保险，依公平原则的要求，政府在农业保险制度变迁和农业保险产品供给中应发挥主导作用。即，政府应对政策性经营的农业保险提供统一的制度框架，各级政府和各种允许的经营组织应在这个框架内经营农业保险原保险和再保险业务，政府则对规定的农业保险产品给予较大的财政支持及其他方面支持。实践表明，我国农业保险发展顺利的时期，也是政府的积极参与期。
(二)多层次体系
依地域范围，我国应分层次建立全国性与区域性的农业保险制度，分别开发相应的农业保险险种，政策性农业保险险种体系应循序渐进，逐步扩大，从而形成中央和地方相结合的农业保险制度体系;依业务性质，应建立政策性与商业性相结合的农业保险制度体系;依业务范围，应建立传统的种养两业保险与现代的“以险养险”相结合的农业保险制度体系;依资本来源，应建立官资与民资相结合、内资与外资相结合的农业保险制度体系;依实施方式，应建立强制保险与自愿保险相结合但以强制保险为主的农业保险制度体系;依业务承保方式，应建立原保险与再保险相结合的农业保险制度体系，原保险与再保险又可分别自成独立的多层次制度体系。
(三)多渠道支持
政府可借鉴国内外农业保险的先进做法，通过制度供给，对农户予以保费补贴和农业生产优惠贷款，对保险组织予以经营管理费用补贴、税收优惠、利率优惠、再保险，对农业巨灾保险基金予以补贴，对农业保险理论研究的组织，予以相关教育培训服务和信息服务费用的支出补贴等等，通过各种方式对农业保险予以支持。市场可以通过企业章程和企业内部业务规则的制定、农业保险和再保险共同体的组建等方式对农业保险进行支持。社会中间组织可以通过行业自治规则的制定、集体谈判机制的构建等方式对农业保险进行支持。社会公众则可以通过农产品消费税的缴纳、农业巨灾风险证券和农业保险的认购等多种方式来支持农业保险的发展。其中，政府的支持最为关键。
(四)多主体经营
因不同的农业保险条件要求不同的农业保险组织形式相匹配，而不同的农业保险组织形式又各有其利弊，故农业保险一般应实行多主体经营。但我国学界20世纪80年代以来对国内农业保险到底由哪些主体经营众说纷纭，主要有“政府经营论”、“互助合作经营论”、“商业保险公司经营论”、“多主体经营论”等观点，迄今尚未形成完全一致的意见。保监会第三轮混合模式试点所确定的诸经营主体也有相互重叠和疏漏之处。鉴此，笔者在综合分析的基础上，主张应在政府的推动下建立一个由一般商业保险公司、专业性农业保险公司(包括政策性农业保险公司、商业性农业保险公司和互助合作性农业保险公司)、农业保险合作社、联合共保体、外资保险公司、专业性农业再保险公司等构成的，但以商业保险公司为主经营农业保险的多元化农业保险经营组织体系。之所以主张以商业保险公司为主经营我国政策性农业保险业务，一是因为该经营模式具有独特而显著的效率优势，二是因为该经营模式的缺陷也可以通过制度创新予以矫正或将其负面影响降至最低。
当今世界，伴随着科学技术的发展，信息社会化和网络时代的巨大冲击，企业文化正以崭新的面貌，强劲的动力在全球出现，扎根于世界各国500强企业之中，企业文化对企业的巨大推动作用已被社会所公认．可以预言中国进入wto后，金融企业将面临经济全球化的严峻挑战，未来金融市场的竞争会更加激烈，企业文化将成为我国金融企业管理的主流和驱动力．在社会主义市场经济日趋完善，在深化农发行金融体制改革的今天，农业政策银行以其独立法人的身份进入市场，成为＂政策性、安全性、保本性＂的特殊金融企业。在市场经济的新形势下，如何融入农业政策性金融企业文化，发挥农发行工会在创建企业文化的优势与作用，在学习贯彻“三个代表”重要思想中，要进一步加强农发行企业文化建设。
在十六大，同志向大会报告十个部分中重申：全面贯彻“三个代表”重要思想。在中国共产党建党82周年之际，中共中央总书记、国家主席发表重要讲话：要求各级党委按照中共中央的通知，在全党全国人民中《兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮》，在神州大地引起强烈反响。因此，农业政策性银行在学习贯彻落实“三个代表”重要思想中，将把“企业文化和两个文明建设”列入党委的重要议事日程。在新世纪新阶段如何创建“农业发展银行企业文化”、加强农业政策性银行企业文化建设，使农业发展银行在粮食市场化改革的进程中立于不败之地，这是一个很值得研究的课题。
一、深刻认识在农发行创建企业文化的内涵
同志在党的十六大报告中指出：开创中国特色社会主义事业新局面，必须高举邓小平理论伟大旗帜，坚持贯彻“三个代表”重要思想。始终做到：“三个代表”是我们党的立党之本，执政之基,力量之源。同志在建党82周年大会上强调：“学习贯彻‘三个代表’重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在立党为公、执政为民。根本目的就是要推动全党更好地带领人民群众把中国特色社会主义事业推向前进。”农业发展银行在学习贯彻“三个代表”中，必须使全体员工保持与时俱进的的精神状态，不断开拓马克思主义理论发展的新境界；把发展作为我们党“执政兴国”的第一重要任务，不断开创社会主义现代化建设的新局面；必须最广泛、最充分地调动一切积极因素，不断为中华民族伟大复兴增添新的力量：必须在农业发展银行深化改革中、以改革的精神推进党的建设，不
断为党的肌体注入新的活力。“代表中国先进文化的前进方向”。从中国的发展史上足以证明：没有新文化运动，就不可能有马克思主义的传播，就不可能有中国共产党和新中国；就没有对真理标准的讨论；就没有解放思想和现在的改革开放；也就没有我们党和国家兴旺发达的今天。同志正是从中华民族伟大复兴的高度，高屋建瓴，把我们党始终代表“中国先进文化的前进方向”与“代表先进生产力和代表人民根本利益”提高到理论与实践的高度来认识，充分肯定了先进文化的战略地位。
先进文化是农发行在深化改革中的动力和泉源。在全面贯彻落实“三个代表”重要思想中，加强农发行企业文化建设，这是目前乃至今后农发行生存和发展的重大问题。要强化农发行企业文化建设，必须要弄清其企业文化的内涵；企业文化是整个社会文化的组成部分，是企业长期在生产经营实践中形成被全体员工普遍认同遵从的思想观念，具有自身特色的经营宗旨、精神风貌、价值标准、规章制度、行为准则、企业精神、思维方式和工作作风的总和。它渗透到企业经营管理的方方面面，是企业独特的内涵、素质和风格，是企业灵魂和持久动力，它是现代企业管理理论和实践的结晶。企业文化的基础是一种“管理文化”、“行为科学”和“管理科学”。企业文化理论的提出，是企业管理理论和实践发展的必然产物。
从企业文化发展史上看：从十九世纪末到二十世纪20年代，企业文化是以“泰勒制”为代表的“计时、计件”管理理论时期，当时人们关注的只是企业的“组织制度”和“物质技术要素”：二十世纪20年代到60年代末，企业文化是以“人际关系学说为基础的行为科学理论时期”；二十世纪60年代以后企业管理进入了“系统理论时期”；人们开始注意企业的系统性、生态性、社会性，企业从单纯重视“物质因素和经济利益”到重视“人的因素和精神价值”，重视文化氛围。在此期间“企业文化理论”在美国应运而生，并在日本得到成功的实践。美国专家提出的“企业文化管理理论”从两个方面强调：一是在企业内部，要增强企业的凝聚力和员工的归属感、使命感；二是在企业外部，强调企业对社会的适应性、社会对企业的认同程度和信誉程度，以最终达到企业的经济效益和社会总体发展目标。二十世纪80年代初企业文化作为一种“管理科学理论”很快风靡发达国家，二十一世纪初企业文化正以崭新的面貌、强劲的动力在全球出现，并扎根于世界各国500强企业之中。企业文化
对企业的巨大 推动作用已被社会所公认。美国的《幸福》杂志曾指出“没有强大的企业文化，即价值观和哲学信仰。再高明的经营战略也无法成功，企业文化是企业生存的基础发展的动力，行为的准则，成功的核心。”企业文化在中国：党的十四大将“企业文化建设”写进了党的报告；随后又在党的十五大提出“按照现代化企业制度的要求，加快推进国有企业改革”为企业文化增添了新的内容；在党的十六大会议中同志指出：全面贯彻“三个代表”的重要思想，再次提出“代表先进文化方向”。这一高瞻远瞩的思想正是从中华民族伟复兴的高度，把我们党始终“代表中国先进文化前进的方向”与“代表先进生产力”和“代表人民的根本利益”提高到理论与实践的高度来认识，充分肯定了先进文化的战略地位，为我国二十一世纪“企业文化建设”提供良好的投资环境和发展机遇。在“优秀企业文化”倡导下，中国的“海尔、联想集团”已进入世界500强企业。“联想集团”重视“以人为本”的企业文化建设，要求员工从“齿轮”变成“发动机”，充分发挥全体员工的主动性和创造性，通过企业文化建设，把经营理念贯穿至每一位员工，每一个部门，使每个部门和员工都明确自己的岗位职责。通过指标考核，使每一个人明白自己做的事情在全盘工作的地位和责任”；“海尔集团”董事长张瑞敏说：“他只管两件事：一是组织人事，二是企业文化。在企业经营管理中他注重人的因素和人力资源开发“要盘活资产、先要盘活人，只有人盘活了，资产才能盘活起来。”企业发展不在于有多少资源．而在于你利用了多少资源。”这一经营理念的升华，是海尔集团“创建优秀的企业文化”的理论基础，把企业的事业和每个员工的工作紧密联系在一起，使每个员工都有强烈的紧迫感、危机感和责任感，是他们长期以来对企业、对社会、对祖国、对人生、对理想不懈的追求，被社会公认最高层次、最高品味的“企业文化”，这就是海尔集团成功的秘诀。为此，海尔集团董事长张瑞敏成为走上美国哈佛大学商学院讲台讲授“企业文化”的第一位中国企业家。纵观我国的企业文化的建设与发展来看金融文化建设；金融文化是企业文化的分支，从内容上大体包括：货币文化、金融企业文化、金融监管文化、社会金融意识。金融企业包括人民银行、政策性银行、商业银行、证券、信托、保险、租赁、基金、财务公司和城乡信用社等机构。政策性金融文化又是金融文化的一个部分。农业政策性银行企业文化建设的内涵大体可分为三个层次：第一个层次是农发行企业文化的外层，它包括行风、行貌、行容、行歌、行服、政策性金融服务、特殊商品的外在形象和文化体育设施等，是企业的形象；第二个层次是农发行企业文化中层，包括各项工作制度、岗位责任制度、规范化管理制度等，是企业联接外层与内层的桥梁和纽带；第三个层次是农发行企业的深层，主要包括企业精神、企业价值观、企业道德观、企业民主管理、员工行为规范、职业道德修养等，是企业文化的灵魂，对企业的“兴、衰、存、亡”起着决定作用。
二、现阶段农业政策性银行企业文化建设的总体目标和着力点
农业发展银行作为经营国家农业政策性金融业务的特殊企业，在以“政策性、安全性、保本性”为原则的业务经营过程中，必须有自己特色的企业文化。
(一)现阶段农发行企业文化建设的主要目标
当前，农业政策性银行的中心任务是：在目前粮棉油市场化中如何保证收购资金供应，保证国家粮油储备物资收购资金封闭管理目标的实现。做好清产核资、模清家底、防范信贷风险，在保本微利的前提下实现经济效益和社会效益的最佳统一。同时，认真解决“三农”问题，争取国家尽快恢复农业发展银行对大农业的职能定位和支持保护农业的重要任务，做好现行的政策性粮棉油购销贷款、积极拓展大农业开发性信贷业务、加大对农业的科技投入、支持“两高一优”农业、推进西部大开发、以“公司+基地+农户”的形式支持大农业开展“农工牧、种养加”项目、实现“农工贸一体化，产供销一条龙”，提高农产品的竞争能力、迎接wto的挑战。开拓农业政策性银行国际金融业务，积极引进国际金融组织、外国政府、世界银行、亚行、国际开发协会对中国的大农业贷款。农发行要围绕上述目标做好现阶段企业文化建设。
(二)现阶段农发行企业文化的着力点
随着粮食市场放开，农发行将完成国家赋予封闭管理的历史使命，将承担支持农业、保护农业、发展农业，促进农业和农村经济发展、解决农民奔小康的“三农”问题，农业政策性银行担子将越来越重，面临的形势非常严峻。因此，农发行应在粮食市场化的进程中，继续做好收购资金封闭管理，保证粮棉油收购资金供应，拓展大农业开发业务的同时学习贯彻“三个代表”，加强农业政策性银行企业文化建设。
1、加强对农发行企业文化建设的领导。农发行企业文化建设是一项涉及面广、操作量大的系统工程。在企业文化建设中各级农发行的决策管理人员要树立全心全意依靠广大员工办好农业政策性银行的指导思想，提高对农发行企业文化建设的认识。各级行领导要把农发行企业文化建设摆在党组织的重要议事日程，列入全行的总体规划。各行要成立由行领导，宣传、工会、共青团等职能部门负责人组成的企业文化建设领导小组，在第一把手的主持下，制定切实可行的计划和实施方案，实行“一把手亲自抓，分管行长、工会主席具体抓，各职能部门分头抓”，加强对企业文化建设的检查、监督和指导，广泛宣传农发行企业文化建设的目标、方法、策略、步骤，进一步明确企业文化建设对农发行今后发展的重要意义，让广大员工积极主动自觉参与农发行企业文化建设，形成对农发行企业文化建设的整体合力、一
种强烈的文化意识和浓厚的企业文化氛围，为农发行企业文化建设提供组织保证。
2、塑造良好的社会形象是农发行企业文化建设的有机组成部分。要彻底改变农发行社会知名度较低的现状，由于农业政策性银行成立的时间不长，客观上存在办公条件差，装备设施简陋，加之大农业开发贷款划转以后，农发行单一支持粮食流通环节，无力解决“三农”问题。与其它各家商业银行相比：楼房矮小、牌子不响、业务范围和服务对象非常单一，在一定程度上影响农发行的社会形象、封闭管理和大农业信贷业务的拓展。因此，必须按照国务院总理同志概括的“严格、规范、谨慎、诚信、创新”的“十字”行风和农业发展银行“保本微利”的价值取向，加强对农发行企业文化建设，塑造农发行良好的社会形象：
一是加强行风、行貌、行容建设。逐步改造办公用房、逐件改善办公条件，美化办公环境和营业场所．在办公庭院栽花种草．室内外卫生清洁并有醒目的标语广告：营业间实现“三有”(即“来有迎声、问有答声、走有送声”)“四个一样”(即“新老客户一样亲切、金额大小一样主动、业务忙闲一样耐心、粮油企业一样热情”)等服务承诺上墙；要求员工着装仪表端装、开朗大方；保卫人员：统一着装、精神抖擞；全行面貌焕然一新。
二是以“职工之家”为载体，创建“阅览室、室、荣誉室、淋浴室、健身房、小食堂”等；开展“羽毛球、乒乓球、兰球赛、演讲比赛、歌咏比赛、知识竞赛、业务技术比赛”等有益于职工心身健康向上的文体活动；开展争创“青年文明号”“文明示范窗口单位”“十岗百家”女职工双文明示范岗”等活动；开展先进集体、先进个人“双先表彰”活动；
三是加快农发行电子化、现代化建设，农发行现行装备较差，要尽快建立覆盖全国的网络系统，推广应用现代化电子设备，实现全行系统办公自动化、营业电脑化、项目评估数据化、信息反馈网络化和决策科学化，为提高农发行的信贷资产质量、提供优质服务功能、创新政策性金融工具、配备精良的现代化装备。
四、加强环境文化建设。按照农发行自身的特点设计农发行的环境，既要让农发行员工处在美好的环境内工作；又要使每个顾客感受到农发行的文化氛围。
五是加强与社会联系沟通。积极组织农发行员工参与各种社会公益活动，实践证明：农发行要做好现阶段封闭管理，按收购政策做好粮油收购资金供应，就必须加强与社会的联系与沟通。因为，农发行是政府组建的农业政策性银行，是政府创立、参股或保证的，各项政策的实施要依靠政府。所以，要正确处理好与地方政府和企业的关系，农发行应按照国家不同时期的方针政策，明确与粮油企业特定的银企关系。在收购资金封闭管理中谋求银企合作，认真管好刚好收购资金。
六是加强对农发行金融业务的宣传是塑造企业形象的重要途径。农发行要充分利用报刊、杂志、电视、广播等新闻媒体对农发行的性质、经营范围、业务内容、服务宗旨等进行广泛宣传，提高农发行在社会的知明度。
3、建立建全内部管理体制和规章制度，进一步完善经营机制是农发行企业文化建设的基础。用制度来规范每个员工的行为，用制度来规范经营管理，用制度在管理中创造效益，地企业文化建设的宝贵经验。把企业文化建设融于农发行内部经营管理、建立制度化业务管理系统平台、严格执行国家对农发行制定的各项政策，遵循市场经济原则，运用价值规律和金融手段，逐步建立建全在市场经济条件下的农业政策性银行管理体制、规章制度和经营机制，通过企业文化建设把农发行办成“机构精干、素质优良、管理严谨、手段先进、效率一流，具有中国特色的农业政策性银行”是农发行在近列内改革与发展的总体目标。
第一、建全管理体制：尽快按行政区域或经济区域建全农业政策性银行管理体制；在机构设置上实行“二级管理、三级经营”；彻底解决农发行在县级经济中无机构的问题。
第二、制定备项制度：各级农发行要进一步建立建全《财务、会计、出纳管理制度》、《信贷管理制度》、《资金计划管理制度》、《政治、业务学习、业务技能考核制度》《党建工作制度》《组织人事管理制度》、《职工(代表)大会制度》、《行务公开、民主管理制度》、《“职工之家”管理制度》、《文秘、档案管理制度》、《计算机、网络、软件管理制度》、《安全保卫管理制度》、《各专业岗位责任制》、《内控制度管理制度》、《机关办公管理制度》、《后勤保障管理制度》等各项规章制度；
第三、完善经营机制：农业政策性银行的经营机制体现在以下七方面：“执行政策、自主经营、保本微利、风险防范、利益补偿、稳健发展、自我约束”。在决策机制上：“坚持集体领导、集体决策，各级行的领导要加强调查研究、做好评估论证、增强决策的可行性，保证决策的效果”；
三、农发行工会要在企业文化建设中发挥作用
同志在党的十六大报告中提出：“文化在力量，深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中。全党同志要深刻认识文化建设的战略意义，推动社会主义文化的发展繁荣。”农发行企业文化是社会主义文化的一个重要组成部分，是社会主义物质文明、精神文明建设的重要基石，农发行要大力发展企业文化，为社会士义精神文明添砖加瓦。在学习贯彻落实“三个代表”、加强农发行企业文化建设中，农发行工会将起到极其重要的作用；
(一)、工会组织要成为企业文化建设的载体。
“发展先进文化，就是要发展面向现代化，面向世界，面向未来的，民族的、科学的、大众的社会主义文化，以不断丰富人们的精神世界，增强人们的精神力量。”一是用“三个代表”重要思想统领农发行企业文化建设，充分发挥工会的职能作用，用形式多样、内容丰富、多姿多彩的内容和结构，展现农发行员工在新的历史时期在企业文化建设中为“三农问题”所做的努力，使农发行人为大农业的发展保持昂扬向上的精神状态；二是工会在成为企业文化载体中，坚持面向基层和以人为本的发展方针。为基层服务、为职工服务是企业文化的发展方向，发掘人的潜力、发现人才、培养人才是企业文化的主导思想。农发行在企业文化建设中弘扬主旋律，提倡多样化，用马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人。工会组织要经常深入基层、深入生活、关心职工，为企业文化建设提供基础性的建设资料，工会在企业文化建设中做到与时俱进，开拓创新，不断增强农发行企业文化的感召力和吸引力。
(二)、充分认识农发行工会开展企业文化建设的重要意义
农业政策性金融的企业文化建设是社会主义政治、经济、道德文化等因素在农发行的文化投影，它是全体员工在长期的经营管理活动中逐渐形成的。建设具有农发行特色的企业文化，包含着文化形态道德规范、金融哲学、经营目标、信念追求、价值观念、行为准则，企业精神、金融形象和整体金融意识的总和。它不仅蕴含于农发行的理念行为和制度之中，而且凝聚于全体员工的行为意识。它作为现代金融的管理思想和管理方式在农发行经营管理中形成的封闭管理思想、市场经济管理办法、群体意识和行为规范。其出发点和归宿是：维护职工的合法权益。尊重和坚持工人阶级的主人翁地位，提高职工的思想道德素质和科学文化素质，有助于农发行在粮食市场全面放开的经济环境下，做好现行的收购资金封闭管理，促进各项业务工作全面的发展，充分调动广大职工的积极性和创造性，形成合力，实现社会
主义精神文明和物质文明的共同进步。农发行企业文化作为一种新的思维方式，在实现粮食市场开放的进程中进一步强化经营管理的力量，企业文化融汇于农业政策性金融经营管理的各个环节，反映当代工人阶级先进思想推动农业政策性银行的改革和发展，促进农业政策性金融管理思想和手段的革新，这是社会主义金融企业文化建设的内在要求，也是农发行企业进步的精神动力和思想保证。农发行工会通过企业文化建设，增强职工对农发行的凝聚力和向心力，培育农发行企业精神，按照农发行经营目标和发展战略推动农发行各项工作的开展。
(三)、充分发挥农发行工会在企业文化建设中的优势与作用
企业文化作为社会主义两个文明建设中的重要组成部分，在市场经济中又注入了新的科学内涵与运作方式，发挥农发行工会在企业文化建设中的优势与作用，不仅对农业政策性银行的改革与发展提供思想保证，精神动力和智慧源泉，而且对农业政策性金融加强和改进思想政治工作、塑造和展示企业形象，优化企业内外环境、增强企业凝聚力、向心力和创造力起到了巨大的推动作用，因此，农发行工会在企业文化建设中具有独特优势和不可代替的作用。主要体现在：
1、工会工作与企业文化建设有密切联系。
农发行企业文化建设是一项群众性的运作，也是一项复杂、艰巨的系统工程，需要“党、政、工、青、妇”及有关部门齐抓共管，其中党政处于主导地位，工会则是企业文化建设的重要参加者，工会工作与企业文化建设有许多相似之处，诸如，工会工作的对象和企业文化的主体都是职工，工会的“四大职能”与企业文化建设的内容有相当密切的联系。
2、“以人为本”是工会工作和企业文化建设的共同战略。
农发行企业文化是一项“以人为本”的科学理论，是一种精神动力和文化源泉，它除具有政策性金融的特殊性外，还具有千变万化市场经济属性，它贯穿于农发行发展的全过程，渗透到各个部门、各个环节，在企业文化中尤其强调职工的主体作用。工会有广泛的群众基础，农发行经营管理的主体是职工，而工会是职工自己的组织。职工对搞好农发行的企业文化建设有强烈的愿望和要求，工会有责任配合党政部门做好企业文化建设，“以人为本”是工会工作和企业文化建设共同的战略目标，通过关心人、爱护人、团结人、信任人、培养人激励和凝聚职工奋发向上、拼搏进取，促进农发行各项工作的健康发展。
3、工会开展各种健康向上的文体活动是营造浓厚的企业文化氛围。
工会有开展各种活动的优势，可充分发挥各类学习园地、专业培训、文体阵地的宣传鼓舞作用，工会通过演讲会、音乐会、知识竞赛、文艺演出、球赛、赛、书法、绘画、摄影等健康向上的活动，在活动中让职工们各显其能，人尽其才。使广人职工在寓教于乐中潜移默化的增长知识、增长才干、激发热情、陶冶情操、净化心灵、锻炼体魄、集中精力、融洽关系、鼓舞士气，提高群体意识营造浓厚的企业文化氛围为企业文化建设增添生机和活力。
4、工会实施教育职能是企业文化建设的重要内容
一是加强对职工的思想政治教育。工会要配合党政领导教育引导职工解放思想、实事求是、转变观念、积极支持参与农发行的改革与发展，树立社会主义人生观、世界观和价值观，不断适应粮食市场经济发展。增强执行党中央、国务院对农发行现行政策的自觉性和坚定性；
二是加强职业道德教育。工会要配合各级党组织抓紧抓好《员工行为守则》的推进工作，建立起职工行为规范，通过教育，树立行业新风，培育严格的岗位责任制和团队精神，以创建“职工之家”为载体，把“建家”与“建行、兴行”结合起来．在职工群体中广泛宣传先进人物的高尚行为，用身边的先进事迹教育身边的人。扎实有效地开展“三个代表”学习与实践、形势教育、政策教育、优质文明服务教育、“双文明示范岗”教育和规范化管理教育。激励广大职工立足本职爱岗敬业、求知关爱、创先争优为主题新世纪职工之家的创建活动。
三是巩固思想文化阵地，积极开展业务知识学习和技能培训。①工会要积极推动和配合党政巩固思想文化阵地，要用正确的理论引导职工，弘扬爱国主义、集体主义和社会主义精神，增强法制观念和主人翁意识；②工会要配合各部门搞好业务知识和岗位业务技能培训。充分发挥工会思想文化阵地的作用，加强对职工的文化知识和业务技能培训，鼓励职工自觉接受系统培训，自学成才。③开展各种形式的劳动竞赛、岗位练兵和技术大比武。激发职工的积极性和创造性，通过劳动竞赛和技术大比武。选择树立一批先进典型引导全体员工向先进学习，形成一种奋发向上的良好风气。
5、建立以职工（代表）大会为基本形式的民主管理制度，是企业文化建设的共同目标。
通过“职工（代表）大会”和企业文化建设，努力提高全体职工主人翁责任感和参与民主管理的意识，组织广大职工积极参与“行务公开、财务公开、民主评议领导干部和提合理化建议”的民主决策、民主管理和民主监督，使农业政策银行沿着正确的方向健康持续地发展，是工会工作当前的重要任务，也是农发行企业文化建设的重要目标。住“职工（代表）大会”中，工会要对农发行的重大决策、涉及职工切身利益和干部廉政建设等问题进行充分讨论，正确反映职工群众的意见和要求，努力提高职工参政议政能力，加强从源头参与民主管理。保证“反腐倡廉”的实施，进一步提高信贷工作质量和贷款抗风险能力．使广大职工往农发行的经营管理过程中落实正确决策的经营之道，充分体现职工当家作主的民利，确保农发行各项经营目标的实现。
6、加强工会的自身建设适应新形势发展是企业文化建设的需要
农发行成立各基层行工会以来，工会工作的定位不断发生变化，在新形势下工会不但在企业文化建设中负有重要职责，而且在各项工作领域中有着不可推卸的责任。有人对工会工作不理解，认为工会工作岗位是虚设。实际上工会不是闲职，更不是养尊处优、修身养性的地方。农发行工会要实现从“以封闭管理为中心”转向“以粮油市场化为导向”这个工作重点的突破，在农发行改革与发展中发挥作用，工会就必须在党纠织的领导下，增强改革与发展意识，加强工会的自身建设：一是在学习贯彻实践“三个代表”中，进一步优化工会的组织结构，应在基层行设立专职工会，确保各基层行工会认真履行好“维护、教育、参与、建设”四大职能重任：二是进一步提高工会干部整体素质，按照社会主义市场经济的本质要求，通过培养、调整、增加、调配、充实，使农发行形成一支精干、高效、廉洁的工会干部队伍，以适应农发行企业文化建改的需要；二是努力转变工会工作的创新思维和活动方式，坚持“以党建促工建，以工建促业务”进一步适应粮食市场新形势发展的需要。
7、协调劳动关系，维护职工的合法权益，是农发行企业文化建设的重要目标。
关键词：探究式教学法；农业政策学；合作交流
中图分类号：G642.41 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）04-0207-02
农业政策学是具体研究农业政策的经济原理和方法、农业政策制定、执行、评估及调整和各项政策内容、目标和措施等，是农林经济管理专业的专业核心课程。农业政策学内容丰富，具有理论性强、现实性强、实践性强等特点，需要灵活结合不同的教学方法提高教学实效，探究式教学法就是其中一种。探究式教学法是在教师的启发诱导和指导下，以学生独立自主学习和合作讨论为前提，由学生以个人或小组为单位，探究课程教材内容，以现实生活和素材为参照对象，通过提出问题、分析问题、讨论问题，将所学知识应用于解决实际问题，从而达到教学相长的学习活动和教学过程。与传统的教学方式相比，探究式教学法的主要特点有：一是教师角色发生了变化，主角不是教师而是学生自己，教师只是在整个教学中扮演引导的角色，实现从“以教为主”到“以引为主”角色的转换；二是注重学习的体验性，通过在教学过程中体验探究的乐趣，可以实现学生创造性的学习；三是师生之间的交流与合作得到加强，通过创设情境、引导探索，有效地培养学生团结协作精神和组织管理能力。
一、探究式教学法的提出
探究性学习或称探索式学习、研究性学习，是一种积极的学习过程。美国著名的教育家和哲学家杜威最早提出了在教学中使用探索方法。他认为，科学教育不能只是单纯地给学生灌输大量知识，更重要的是教会学生在学习科学研究的过程所运用的方法。从1950年到1960年，探索作为一种教学方法的合理性变得越来越明确了。教育家施瓦布指出，“如果要学生学习科学的方法，那么有什么学习比通过积极地投入到探索的过程中去更好呢？”这句话对科学教育中的探索式学习产生了深远的影响。施瓦布认为教师应该用探索的方式展现科学知识，学生应该用探索的方式学习科学内容。美国20世纪著名的认知心理学家和教学改革家杰罗姆·S·布鲁纳在50年代末创立了发现法，并把它在美国施行，取得了突出的成就。他认为发现法就是学生依靠自身的力量去学习的方法，通常称作发现学习，并无高深玄妙之意。与前人相比，布鲁纳更注意探索式教学法的理论依据，使之具有科学的基础。20世纪80年代，随着《美国国家科学教育标准》的出台，尤其对科学探究理论进行了更深入研究：探究是多层面的活动，包括观察；提出问题；通过浏览书籍和其他信息资源发现什么是已经知道的结论，制定调查研究计划；根据实验证据对已有的结论作出评价；用工具收集、分析、解释数据；提出解答，解释和预测；以及交流结果。探究要求确定的假设，进行批判的和逻辑的思考，并且考虑其他可以替代的解释。由此说明科学探究已经成为世界理科课程改革的基本走向。
二、探索式教学法的重要性
1.有利于帮助学生更好地理解和掌握农业政策理论。农业政策学理论性较强，在讲解农业政策分析的经济原理、模型和方法的基础上，对农业政策的制定、执行和评估进行重点分析。整个理论体系相对比较完整，借助一系列公式、模型和图形对政策的制定和效果进行深入剖析，这使得学生在理解和掌握农业政策理论时面临一定的困难。探究式教学法让学生在学习农业政策理论的过程中，对农业政策制定的逻辑起点、目标和手段等问题进行积极地思考和主动地探究，从而有助于学生更好地理解和掌握农业政策理论。
2.有利于帮助学生理论联系实践，获得新知。农业政策学虽然理论性较强，但它同时也是一门现实性和应用性较强的学科。农业政策学介绍的诸多农业政策在现实经济生活中也是处处得以体现的。探究式教学法可以通过引导学生对现实“三农”问题的探究，把枯燥的理论学习生动化，提高学生学习的兴趣。例如学习农业土地政策，可以让学生对农业土地流转的形式，农民对农地产权的认知和耕地保护的意识进行思考；学习农村人力资源政策，可以让学生思考城乡劳动力市场的差异，农民工市民化现象以及开发农村人力资源的政策措施；学习农村社会发展政策，可以让学生讨论农村义务教育中存在问题，教育的城乡差异及根源，新农保和新农合在农村实施中存在的障碍因素等。通过引导学生对相关现实“三农”问题的探究，将所学的农业政策理论与实践联系起来，调动学生的学习积极性和主动性。
3.有利于帮助学生掌握分析问题、解决问题的思维方法。农业政策学教学中之所以适用探究式教学，除了能帮助学生更好地理解和掌握农业政策理论，将所学的农业政策理论与“三农”问题联系起来剖析，还因为农业政策学这门学科本身就是一种教学生如何分析问题、解决问题的方法科学。探究式教学过程中，教师设计问题、引导学生思考，通过学生的主动探究观察现象、理解问题、获取知识，最后教师再加以总结和提升，引导学生主动探究。通过主动探究，学生不仅获取了知识，也掌握了分析问题、解决问题的思维方法。
4.有利于实现了课堂教、学、研的统一。在探究式课堂教学中，教师可以充分发挥自身的科研优势，把自己的科研项目、关注点等应用到探究式教学中。引导学生在学习课本知识的同时，尝试进行科学研究、科研项目申报和论文写作，将理论知识和实际研究有效结合，实现教学研相生相长。在对科学知识探究的过程中，各种富有时代感的主题都可以进入学生的视线，在对问题的讨论、查阅和分析当中不断汲取新的知识，开阔视野，丰富思想，获得人生的成长。而且通过研究实践，学生学习了科学研究的方法，发展了综合运用知识的能力，培养了开创性的思维模式和意识。
三、探究式教学法实施中的注意点
1.注重研究问题情境的创设。感性认识更能提升学生的学习兴趣和热情，合适的情境创设能很好地激发学生学习的主动性和创造性，通过使用现代多媒体教学手段展示讲解问题的情境，形成“现象—问题—探究—发现—解决问题”的学习过程，使课堂教学活动迅速地进入高效的学习空间。实际上通过创设问题情境，尤其是发生在身边的热点和难点事件，让学生求知心理与知识内容之间产生认知上的“不协调”，引起学生知识结构上的不平衡，造成学生心理上的悬念，从而唤起学生的求知欲望，激发学生渴求新知的欲望，自主地去探究解决问题的方法。
2.注重激发学生自主探究潜力。带着问题去思考、探究其原理和问题的根源、解决路径及办法是开展好探究性课堂教学的关键环节。探究过程是学生自主学习，独立地分析推理、设计问题、实验检验的过程，应用自己所学知识尝试解决现实问题的重要方法，教师成了学生探究的“服务者”和“引导者”，这样不仅体现了“教为主导，学为主体”的关系，而且可以提升学生学习的主动性、合作性和创造性，培养发现问题、探究问题的能力。
3.注重开展课堂交流和考核评价。在实际的教学过程中，为达到预期的目标，进行有效的课堂交流和考核评价是必不可少的。考核过程要考察学生是否真正参与探究，合作程度如何，探究的结果怎样等。考核办法是引导学生将探究中所采取的各种方法、得出的结论进行总结归纳，要求用简练的语言汇报交流，相互评价。教师要对学生课堂表现、讨论内容、创新点等进行记录，必要时可以要求学生以书面形式报告自己如何进行探究学习及结论等。通过这些方法鼓励所有学生都积极参与到探究性教学中来，从而激发其浓厚学习的兴趣，提高学习效果。
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[关键词]高等教育 农村发展 政策 一村一名大学生
[作者简介]张春雨（1968- ），男，河北河间人，河北农业大学农村发展学院副院长，高级实验师，硕士，主要从事高等教育管理研究；高崴（1982- ），男，河北保定人，河北农业大学农村发展学院，助教，硕士，主要从事大学生思想政治教育研究。（河北 保定 071001）
[课题项目]本文系河北省2012年度社会科学发展研究课题民生调研专项“我省一村一名大学生就业创业调查与研究”的研究成果。（项目编号：201201196）
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2012）33-0171-02
进入新世纪以来，农村借助高等院校培养“一村一名大学生”的形式蓬勃展开，如黑龙江省启动“村村大学生计划”，教育部组织中央电大实施的“一村一名大学生计划”，吉林省“一村一名大学生项目”以及河北省承德市的“村大生”工程，目的都在于培养一批“回得去，留得住，用得上”的技术和管理人才，为农村的社会和谐、经济发展、文化进步提供人才与智力保障。在全国率先实施“一村一名大学生工程”的河北农业大学，2005年向河北农村输送了第一批定向毕业生。新华社记者采访后发现，大部分毕业生回村后“水土不服”，难以发挥专长，农民高等教育的脱产培养方式就此引发争论，这也诱使人们不得不思考农民脱产培养高等教育模式对农村发展的具体作用，思考如何突破“瓶颈”，实现可持续发展。
一、农民高等教育脱产培养模式对农村发展的影响
1.与中等职业教育相衔接，完善农村立体化教育体系。在十二五规划加快转变经济发展方式为主线的新形势下，提高农村人力资源整体素质，完善农村教育体系显得越来越重要。农村教育体系构建从外部环境来说，需要资金、政策、人才等配套有机结合；从内部发展规律来讲，需要加强与普通农业高、中等教育的衔接，并使之与农村基础教育、成人教育、职业教育相互沟通。“一村一名大学生”全日制脱产培养教育作为中国特色本土农民高等职业教育的创新探索，与现代远程教育、成人教育一起，共同构建了农村高等教育体系。在社会主义新农村建设格局中，势必引领农村教育发展，提高农民综合素质，为农业发展培养出一大批高素质适用人才。
2.弱化高等教育“城市取向”对农村发展的影响。新中国成立以来，包括教育在内的国家公共政策都倾向于先优先满足城市利益的“城市取向”价值观，严重加剧了农村经济的落后状况，导致农村职业教育，尤其是高等职业教育发展艰难而缓慢。高等教育被赋予一种“升学转化”功能，使得农村中具有一定素质的人力资源大量流失，很难再回流农村。另外，高校扩招以后，缴费上学，市场就业逐渐得到人们认可，也使农村高等教育与城市高等教育差距越来越大。许多农民不愿意投资高等教育，大量农村新生劳动力加入农民工行列，在农村许多地方形成了高等教育无用论的偏见。
另外，农民教育培训主要集中在普及文化知识培训、科技知识培训、法律知识培训和市场知识培训等方面，这些知识的应用存在一个长效性问题，所以存在发展后劲不足的局面，这也从一个方面导致了高等教育对农村发展的引领功能未得到发挥。不管如何，无可否认的事实是，加大向农民投资力度，加强农民脱产培养高等教育发展，普及一村一名大学生，引导农村人民群众对科技文化的追求以及对现代文明生活的向往， 对全面建设小康社会和建设社会主义新农村具有现实意义和深远影响。
3.为农村社会经济文化全面发展造就高素质适用人才。农民脱产培养高等教育属于学历教育，学校根据招生计划选拔录取学生，在校园环境下针对农村经济社会发展需求实施教学计划，注重培养学生的实践能力和综合能力，专业知识学习相对比较系统。雄厚的师资科研实力、充足的学校资源、良好的人文环境不仅有利于帮助学生具备必要的理论知识和科学文化基础知识，还有利于帮助农民大学生提升全面素质。此外，含金量相对较高的一村一名大学生，许多具有比较牢固的服务农村的奉献思想，他们来自农村、熟悉农村、关心农村发展，在农村有比较牢固的社会关系和发展空间，因此，回农村就业创业的意愿性较强、农村环境的适应性也较快、扎根农村工作的稳定性也较高。
二、一村一名大学生脱产培养模式的实践探索与发展“瓶颈”
1.一村一名大学生脱产培养模式的实践探索。针对广大农村人才匮乏的现实，河北农业大学2003年率先启动“一村一名大学生工程”，引起了社会的广泛关注和赞誉。学生从基层农村选拔，定向培养，学费由当地政府或自己负担，不转户口，学生与当地政府、乡村或企业签订协议，毕业后回当地服务。学校坚持以“培养新农民、培植新产业、建设新农村”为办学目标，紧密结合河北省农村社会经济发展需求，专业设置体现实用性、通用性，基础够用的前提下，重点突出专业课，让学生获得一技之长。河北邯郸、唐山古冶和张家口怀来等县市也有学费资助、人才使用等方面的地方规定。另外，脱产模式农民高等教育在黑龙江、吉林等省市也形成了一定的规模。全国范围内涌现出了一批农村经济繁荣的带头人、农村社会发展的领头雁、农村文化进步的先行者，产生了巨大的社会效益和经济效益。各地在招生、教学、组织管理、就业政策等方面各具特色，形成了具有中国特色的农民高等教育引领模式。
2.一村一名大学生脱产培养模式的发展“瓶颈”。一村一名大学生工程的初衷是为农村培养“用得上、留得住”的适用人才，为农村培养后备干部或科技示范户。然而，新华社记者在采访中发现，一些毕业生没有按照协议回到农村；那些回到农村的一村一名大学生当中，大多数人也存在着创业艰辛的困境。理想和现实差距导致急需人才的农村没有留住这些本土知识农民；而重新回到农村的培训后农民却面临着一无长久政策、二无资金保证支持的尴尬困境。乡村政府缺乏资金，创业项目难以启动；培训学习后的农民待遇过低甚至没有待遇，导致难以维持生计；对一村一名培养后的毕业生缺乏健全、有效的管理办法。这些都是此模式教育目前面临的严峻问题。总之，能否保证培训后的学员在故土有尊严地生存发展、就业创业，是制约脱产模式农民高等教育引领当地农村发展的限制“瓶颈”。
三、高素质人才回流农村政策的启示
高素质人才回流农村，是城市反哺农村，影响农村全面发展的重要举措，国家就业政策导向在其中起着决定性的作用。目前我国已基本形成由15个配套文件组成的一整套高校毕业生就业政策体系，引导和鼓励毕业生到城乡基层就业的政策主要包括：城乡基层岗位开发、大学生下基层项目、“毕业生农村基层支教、支农、支医和扶贫”计划、“大学生志愿服务西部计划”、“选聘高校毕业生到村任职”计划、到中西部基层的学费和助学贷款代偿等，基层农业服务被列入享受国家补贴政策的大学生就业岗位目录。举例来说，从2006年开始，我国实施的“三支一扶”，大学生的工作补贴、生活补贴标准参照本地乡镇事业单位初任人员标准执行，并且按照当地规定参加各项社会保险。参加“西部计划”大学生志愿者除享受国家规定的高校毕业生就业优惠政策外，还可以享受中央财政给予的必要生活补贴。总之，借鉴人才回流农村政策，加深对全日制高等教育农村发展引领作用的认识，加大向农民投资的力度，尤其是树立统筹使用全日制大学毕业生的政策理念，突出就业政策导向作用，是突破一村一名大学生教育发展瓶颈的根本所在，也是增强农业发展后劲的力量。所以，我们要积极塑造良好的农村就业环境，吸引更多高校毕业生到农村就业创业，以期形成良性循环。
四、高等教育通向农村可持续发展的政策建议
尽管农民脱产培养高等教育模式目前还受到办学理念、资金投入、培养环境、就业政策等方面的限制，但无可否认的是，熟悉农村环境的本土知识化农民大学生数量每年都在增加。他们在经过了系统学习和全日制学历教育后，服务农村的意识显著加强了，综合素质和涉农就业创业能力也显著提高了，这必然会成为新农村建设的一支重要人力资源队伍，不断推动高等教育向农村发展。
1.树立以人为本的统筹发展理念是高等教育通向农村的思想保障。农民脱产培养高等教育模式一村一名大学生与全日制模式高校大学生在招生录取、教学模式、培养环境等方面相似，生源类型和就业取向对学生培养质量没有显著影响，而且相比之下，一村一名大学生在服务农村的专业思想上相对更牢固。另外，政府要树立平等的人才使用理念，避免地方各自为政、令出多门的缺乏健全长久的管理行为，参照高素质人才回流农村选拔使用政策，统筹人才使用标准，跳出就农民论农民的思维模式，打破一村一名大学生使用的思想桎梏，铺平高等教育通向农村可持续发展的理论之路。
2.统筹资金投入分配使用是高等教育通向农村的物质保障。由中央财政设立专项资金，适当加大农民脱产培养高等教育模式的投入，是培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民的重要保证。根据国家财政能力划拨农民专项学历教育学费，同时，要求地方政府提供配套资金投入，限定名额，鼓励符合报名条件的农民免费参加全日制脱产学习。选择指定普通农业高校或农业高职学校接受任务指标，按照教学规律和地方需求开展本土农民脱产培养，带动农民职业技能培训的发展。
3.统筹使用脱产培养的农民大学生是高等教育通向农村的政策保障。“三农问题”不是中国特有的，但却极具中国特色，由于我国的农民在社会上主要还是作为一种身份或阶级而存在，并非一种职业的现象，导致农民大学生就业再就业和创业上还有许多思想上的问题。我国实施的“三支一扶”“大学生村官”计划等鼓励大学毕业生到农村基层就业的政策可以部分适用到一村一名大学生群体，提高他们在农村就业创业的积极性。
另外，全日制脱产学习毕业的一村一名大学生回到农村，可比照 “三支一扶”计划，纳入规范统一的管理渠道。工作补贴、生活补贴标准参照本地乡镇事业单位初任人员标准执行，并且按照当地规定参加各项社会保险。服务期满后能享受到报考公务员、参加事业单位公开招聘的待遇。自主择业的按规定给予职业培训补贴。自主创业的国家要积极为他们提供政策咨询、项目开发、创业培训、创业孵化、小额贷款、开业指导、跟踪辅导等“一条龙”服务。对从事个体经营符合条件的可免收行政事业性收费；对通过各种形式灵活就业的，符合规定的可享受社会保险补贴。总之，政府需要采取一系列措施，统筹使用脱产培养的农民大学生，为高等教育通向农村提供政策保障。
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关键词：日本FTA/EPA农业政策利益集团博弈
引言
日本的贸易政策在最近十年里发生了明显的变化，从坚持WTO框架下的多边贸易体系转向重视地区和双边主义，具体表现为积极地参与东亚地区合作。当前，东亚地区合作的一个重要特点就是自由贸易协定（FTA）与经济合作协定（EPA）经济合作协定的外延比自由贸易协定更加宽泛，除货物贸易自由，还包括服务贸易、投资、人员流动等方面，属更高层次的区域一体化形式。行文中多使用FTA/EPA的表述，也根据具体情况分别使用。的缔结。在东亚区域内，中日韩自贸区构想历十年之久即将进入实质性谈判阶段，日本与东盟多个国家的EPA已经生效。在更广义的区域概念上，与澳大利亚的EPA还处在谈判过程中（由于牛肉、糖等产品的市场开放问题，谈判很艰难）。日本推行FTA/EPA战略的最主要目的是出口工业产品，使分布于亚洲各国的生产网络连接得更加紧密。[日]田代洋一.日本的形象与农业.杨秀平译.中国农业出版社，2010：6作为回报，各国在谈判中要求日本政府降低对农业的保护水平，以促进农产品进口的扩大。但是，日本农业保护政策体系对脆弱的日本农业却是至关重要的。在全球化的背景下，由于农业生产规模小、成本高，日本国民正面临着极低的食物自给率而无法提高的困境。近年来，日本以热量为基础计算的综合食物自给率维持在接近40%的水平，包含饲料在内的谷物的自给率则只有28%左右。杨秀平，刘合光.低食物自给率下日本朝野的不安全感与应对措施.中国软科学，2009（8）：47如此之低的食物自给率在已实现了农业现代化的发达国家中是唯一的例外。高纹，姜德波.贸易自由化背景下粮食安全问题的分析视角：日本农业政策的启示.农业现代化研究，2011（10）：16而且，食物自给率的降低与农产品生产的减少是直接联系的，所以，如果削弱对农业的保护，农业集团的利益将受到损害。基于上述原因，提高食物自给率已经成为近年来日本农业政策的核心目标。KaKo T. sharp decline in the food selfsufficiency ratio in japan and its future prospects. Journal of agricultural science and technology.Jun.2010，4（3）但是，与WTO框架下不同，FTA要求缔结国在合理的时间内事实上废除所有关税，所以，对农业高度保护以提高食物自给率与在FTA框架下发展农业这两个政策目标是存在矛盾的，而在矛盾的背后，是由FTA产生的外部约束及由此导致的日本国内利益集团间的博弈。为了农业集团的利益，日本政府采取的农业政策带来了巨大的资源浪费和经济效率损失。[澳]基姆·安德森，[日]速水佑次郎.农业保护的政治经济学.人民出版社，1996：72由此导致了日本的现代大工业与农业的利益冲突，并外化为代表经济产业界利益的经团联即日本经济团体联合会，是由日本大企业组成的全国性经济团体。和代表农业部门利益的农协全称为全国农业协同组合中央会，是代表日本农业部门的最大利益集团。两大利益集团的对抗。此外，农林水产省和经济产业省等官僚部门既分别代表农业集团与产业界的利益又有着自身的利益诉求。在这样的政策形成环境中，日本农业政策的制定已经超越了经济层面，可以说是政治市场中利益集团博弈的动态均衡。本文以利益集团博弈的视角来分析日本从坚持WTO多边贸易体制到重视建立FTA/EPA双边贸易合作框架的进程中农业政策的变化。
东亚FTA/EPA推动下日本农业政策形成中的博弈
1FTA/EPA框架下各利益集团的政策立场分析
在日本国内，在农业保护方面存在两个主要的利益攸关方：农户和产业界。农户是农业改革的反对派，农协代表农户的利益进行院外政治活动。作为参加自贸区谈判的四个政府部门之一，农林水产省除了要考虑来自农业利益方的诉求也要顾及自身部门的利益，因为农业政策的改变将直接影响到农林预算数量甚至本部门的存在状态。产业界是极力主张进行彻底的农业政策改革的一方，经团联则作为日本产业界的代表进行交涉与谈判。为了维护企业的海外利益，经团联为推动FTA/EPA进行积极的政治游说。经济产业省代表着产业界的利益，其推动FTA/EPA的目的是为拥有国际生产、销售网络的企业提供政策支持。各利益集团在是否应该坚持食物自给率目标、是否在政策支持上区别对待专业农户和兼业农户等核心问题上存在严重分歧。
农协将保证食物自给率作为院外活动的口号之一，并认为其应成为政策目标。而且，在农协的立场上，要求扩大享受非特定产品直接补贴的农户的范围，认为骨干农户在日本，骨干农户的标准是：都府县的经营面积为4公顷，北海道为10公顷，特定农业团体等的村落营农为20公顷。的认定不应只限于专业农户。对扩大补贴范围的坚持实际上是在为兼业农户争取利益。 在日本农村， 兼业农户的扩张具有重要的政治意义，兼业农业的发展防止了支持农业集团的农业人口和选票数量的减少，很有助于加强农协的政治力量。[日]速水佑次郎.日本农业保护政策探.朱刚，蔡昉译.中国物价出版社，1993：85而且，兼业农户也是农协的经济基础，由于不愿多花费精力来提高农业生产率，兼业农户很自然地非常支持农业保护政策，成为了农协政治活动的坚定拥护者。所以，在维护兼业农户的利益方面，农协不会轻易让步。
由于农业保护最可能损害出口产业的利益，经团联强烈要求通过FTA/EPA实施彻底的自由化，并打算将其作为外部的压力加以利用，以迫使农业结构改革和“平成农地改革”得以实施。[日]田代洋一.日本的形象与农业.杨秀平译.中国农业出版社，2010：10经团联认为兼业农户因为期待土地被征用而滞留于农业是农业结构改革进展缓慢的根本原因，所以强烈要求缩小骨干农户的范围并大力培育专业农户。经团联既不赞成将保证一定的食物自给率作为政策目标也反对扩大享受补贴的农户范围。对于日本国内争论的焦点——食物自己率，经团联认为只要完备有事法制就没有必要被约束于提高自给率。
农林水产省与经济产业省在东亚FTA/EPA谈判中关于农业部门是否开放立场不一致。农林水产省坚持在WTO的框架下讨论农产品的关税问题，而不是在FTA/EPA谈判中进一步涉及关税减免。对日本已经启动的日澳EPA谈判的影响，农林水产省做了估算：日澳EPA将使食物自给率下降到30%，如果取消包括关税在内的国境保护措施将使其进一步下降至12%。自给率的下降将使食物保障依赖海外，这将极大降低农林水产省在国内的政治影响力，而由自给率下降引致的国内农产品生产的减少也将使农林预算遭到削减。所以农林水产省始终肯定保持一定自给率的政策目标。为了与WTO的原则相一致，农林水产省在《稳定骨干经营新法》中使用的说法是“有助于确保稳定的向国民提供食物”。出于对自身部门利益的考虑，以及对农村现实和农协的妥协，农林水产省倾向于扩大农业骨干范围，这一立场与经济产业省完全对立。经济产业省认同的是，日本以贸易立国，所以农业保护不应以牺牲本国企业的出口及海外利益为代价，提高农业的劳动生产率才是解决日本农业生存问题的根本途径。而这需要积极的农业结构改革，在农业生产主体调整的层面上则是培育骨干农户，使兼业农户逐渐离农。
2WTO（GATT）框架下农业集团的强势与农业政策调整的艰难
由于工业劳动生产率迅速而不均衡的提高而农业劳动生产率的增长相对落后，日本政府实施了一系列针对农产品的价格支持政策及农业生产补贴政策。同时，为了防止国外低价格农产品的涌入使价格政策难以为继，需要配额、关税等国境政策措施作为补充。
然而，随着国际贸易自由化的深入，农产品市场保护所带来的问题也日趋凸显。特别是20世纪70年代后，农产品保护逐渐成为日本国内食品工业发展和工业产品出口的障碍。1979年，经团联在内部成立了相关企业实务家级的农业问题研究会，并在1979年10月的第六次会议上，将生产过剩、财政负担、国家安全、大米等问题的相关论点整理成册后向农业问题恳谈会特别研讨会提交了该总结报告。张云.日本的农业保护与东亚地区主义.天津人民出版社，2011：761982年，由经团联设立的农政部会提交了名为《我国农业，农政今后的发展》的建议书给政府、国会和自民党。建议书中提出了日本农业需要摆脱对补贴的依赖、改变补助金制度，扩大农业经营规模及重视消费者利益等政策性建议。经团联的政治攻势激化了其与农协的矛盾。1984年，在农协的引导下，北海道农民联盟爆发了春斗运动，并很快发展成对索尼等大企业的抵制。在此情况下，经团联暂时向农协妥协了。必须认识到的是，在农协与经团联的博弈中，消费者团体的态度是不利于经团联的。由于日本经济的高速发展，即使是作为主食的大米的消费额所占家庭收入的比重也是极小的。所以，消费者并不愿意花费时间和成本组织起来抵制高农产品价格，反而出于对食品安全和维护粮食自给率的考虑在很大程度上支持农业保护。20世纪80年代，由日美贸易摩擦加剧而产生的“外压”给了经团联反对农业保护的推力。1985年9月的“广场协议”后，美国进一步对日本的国内市场开放和内需扩大进行了约束，并同时发表了“新贸易政策”，针对外国不公正的贸易管理采取报复措施。为了不使与美国的贸易摩擦升级，日本也于次年了旨在推进包括农产品在内的市场开放的国际公约，通称“前川报告”[日]晖峻众三.日本农业150年.中国农业大学出版社，2011：154，并几乎同步发表了针对于农产品、食品的市场开放的农业行政基本方针。在此背景下，日本经团联会长稻山嘉宽在审阅要求政府实现农产品自由化的意见书时再次表达了一定要推进农产品自由化的决心。但是因为以往出现过的农协抵制的经验，稻山也强调在自由化进程中将大米和小麦除外的可能性。最终，以削减关税、简化国内贸易相关法规、废除对23种商品的进口限制为主要内容的经团联的意见书被呈送给了政府。虽然这份意见书中包括了将大米和小麦除外的内容，但是仍然引发了农协和农民的强烈抗议，并演化成了所谓的“大手町战争”。最后，再次以产业界的妥协而告一段落。
从上世纪70年代末至90年代初，在日本农业利益与工业利益的对立中，经团联在与农协的博弈中基本处于下风，从GATT“乌拉圭回合”开始（1986）到WTO（1995）成立，以对美国为中心的国际协调路线在农业政策中的贯彻很艰难。美国一方面敦促日本的大米贸易自由化，一方面要求撤销牛肉和柑橘的进口配额制。在内部与外部的压力下，日本政府既鼓励水田的休耕，致力于提高小麦、大豆等作物的种植面积与自给率，并为此大量支付奖金与补贴以安抚农业集团，又不得不于1984年大幅增加牛肉、柑橘的进口，并于1991年完全实现了两类产品的自由化来迎合美国。在基本法农政下，牛肉和柑橘两大门类的农产品与小麦、大豆等同样是选择性扩大的对象。可见此时期日本的农业政策变化已显现出矛盾性。在受到国内农协、农民要求保护，而国外和经团联等其他利益团体要求开放的双重压力时，并且在考虑到财政负担的情况下，国境政策与价格支持政策在执行中困难重重，日本政府开始重视结构调整政策，为推动经营规模扩大、降低农业生产成本而进行骨干农户的培育。农业行政审议会的《80年代的农业行政基本方向》与《关于推进〈80年代农业行政基本方向〉的报告》都强调了将农业政策的重点置于结构调整政策上的必要性。
3东亚FTA/EPA推动下的博弈形势变化与农业政策改革
各利益集团博弈的转折点出现在上世纪90年代后期，以经团联为代表的经济界要求日本政府以积极的姿态面对东亚地区合作。东亚地区合作最重要的表现形式是FTA，而日本对农业的保护已经严重影响到了FTA的缔结。在经历了与韩国的谈判的失败后，经团联于2003年向日本政府提交了加快与东盟进行FTA谈判的提议。对于以贸易立国的日本来说，企业的国际竞争力至关重要，应积极参与东亚地区一体化并缔结FTA/EPA在日本国内逐渐形成共识。农协与农林水产省已经认识到，FTA/EPA缔结困难已经被日本公众认为是损害了国家利益，一味要求加强对农业进行保护已经不太现实。在中国与东盟签订了FTA后，日本产业界更是把市场开放提高到了国家战略的高度来对待。经济产业省还将不能缔结FTA造成的国内其他产业的损失进行了量化，根据计算，如果日本不与东盟缔结FTA的话，国内产业将损失37亿美元，3.2万人将会失去工作机会。Nikkei Weekly， 15December 2003 // 张云.日本的农业保护与东亚地区主义.天津人民出版社，2011：1132004年12月，日本内阁通过了积极推进以缔结FTA为核心的EPA谈判的决议，农协与农林水产省所倡导的单纯保护农业论逐渐失去了合法性。在外部压力的支持下，以经团联为代表的经济界开始了对农协多方面的反击，除了对兼业农户的保护外还包括对农协经营内容的否定。经济界认为，农协所具有的综合性和系统性是妨碍日本企业进入农村市场的一大障碍。对于农协免于适用反垄断法及其金融机构可以兼营其他行业，经济界也颇为诟病。在此不利的形势下，农水省和农协也不得不改变态度对EPA与农业改革表示支持。2004年，农协发表了《农协关于自由贸易协定基本立场的文件》，对日本参与东亚地区合作给予肯定，并表达了农协将对此提供支持的积极态度。但在对农业改革表示支持的同时，农水省和农协仍然用更为策略的迂回方式来捍卫本部门的立场——从单纯的要求对农业进行保护转而强调农业所具有的多功能性和以提高食物自给率为核心的粮食安全保障。作为对经济界量化不缔结FTA所带来损失的回击，农水省也对在东亚范围内缔结FTA/EPA对农业带来的潜在威胁做了评估：粮食的大量进口将导致农业产值减少42%、食物自给率下降至12%，而相应的农业萎缩将会导致375万人失业。http：//maff.go.jp/chushi/kohoshi/mag_face/19_06no5/pdf/1906_09_10.pdf可见，农水省维持本部门地位的努力没有改变，而农协以提高食物自己率为名力图扩大农业骨干范围，从而保护兼业农户的想法也没有发生变化。
但是，面对着农产品问题渐趋成为日本缔结FTA/EPA的主要障碍并影响到日本企业的海外利益，农林水产省也不得不根据形势需要来调整对策。一些具有国际化倾向的国会议员的劝说和施压也迫使农水省在策略上进行改变。2004年11月，农林水产省的新指导方针《绿色亚洲——经济伙伴协议促进战略》出台，其中表示了支持EPA签订的意愿。农林水产省试图通过强调扩大农产品出口、保证食品安全，把自己部门的利益融入新一轮的FTA/EPA谈判中去。富景筠.日本自贸区政策的演变：基于利益集团动态博弈的视角.国际经济评论，2011（4）：154从《食物、农业、农村基本法》对本国农产品的流通环节的高度重视可以看出，农水省对在生产阶段提升竞争力与继续高强度的农业保护政策已经信心不足。2005年10月，农林水产省着手修订的《食物、农业、农村基本法》中的“稳定经营收入对策等大纲”公布。大纲中限定只对“骨干农户”实施日本式的直接补贴政策。日本式农业直接补贴政策的特点体现在非特定性上，即充分考虑到了FTA/EPA所要求的不刺激生产。由于不刺激农业生产与提高自给率本身存在矛盾，所以这是农业保护政策在贸易政策前的妥协。2009年，上台后推出了新的农户收入补贴制度，并从2010年开始实施。迫于农协的要求，该制度虽然把落实国家农业生产计划的所有农户都纳入补贴的范围内，但对骨干农户增加额外补贴，实际上对骨干农户的补贴标准要远高于兼业农户。这种差别式的补贴制度也体现了日本政府将农业政策改革的重点置于结构调整的决心。
日本利益集团影响农业政策形成的理论解释
如前文所述，农协、经团联等利益集团博弈的结果在日本农业政策的形成与变革中起到了重要的作用。本部分将使用利益集团理论，对日本农协、经团联等利益集团的性质、行为方式特点、各阶段的利益冲突与博弈结果作出理论解释与分析。
1农协等利益集团的性质与行为方式特点
二战结束后，大规模的饥饿使许多日本人的生存成为问题。Donnelly M W. Political Management of Japan’s Rice Economy. Ph.D.dissertation. Columbia University， 1978：311364占领军总部和日本政府依靠前农业会的基础建立起农协，并利用该组织的力量集中生产食品和分配。与曼瑟·奥尔森（1982）关于利益集团一旦建立起来就会一直存在直到出现社会动荡为止的预测一致奥尔森认为，“至少对于大组织来说，需要花费较长时间才能建立起来，但它们一旦建立就会一直存在，直到出现社会动荡或其他形式的暴力或不稳定为止。”参见[美]曼瑟·奥尔森.国家的兴衰：经济增长、滞涨和社会僵化（中文版）.上海世纪出版集团，2006：40，农协作为日本农业的第一大组织虽经历了功能的调整和转换，但却一直存在并不断发展起来。统计显示，农协已经发展成为拥有30多万职员，943万会员（包括400多万非农业会员）的庞大组织。张旭锋.日本农协在农业现代化建设中的地位.农村经营管理，2012（9）：25为什么作为超大规模的组织，农协却能够在利益受到威胁的时候高效地作出决策以回应呢？而这与理论上关于大规模组织决策与执行相对缓慢的论断是不相一致的。西梅尔指出，比起大集团，小集团行动更果断、更能够有效利用资源。参见Simmel G. The sociology of George Simmel. Wolf K H. trans. free press，1950：92；奥尔森指出，相对规模较小的集团能够更有效率的采取行动。参见[美]曼瑟·奥尔森.集体行动的逻辑（中文版），1971：6466原因在于农协特殊的盈利方式。农协的业务覆盖范围很广泛，但是只在银行和保险两个领域获取巨额的利润（同时利用其填补农业生产相关业务的亏空），也就是说，只要有足够多的会员参与农协的银行和保险业务，农协就能够保证自身的经济利益并维持运转，而不需要利用组织内会员的捐献。所以，农协在决策与行动中并不需要像其他组织那样进行艰难的成员动员、分配捐献额度并争取达成内部一致等对行动效率构成阻碍的活动。 此外，由于农业相对萎缩的速度很快，农业产值的比重下降到1%左右，农协成为了一个典型的“分配集团”分配性集团，即那种在全社会中利益占比很小的集团，他们很少会为社会总体利益牺牲，而会通过获取社会产品的更大份额服务于成员利益。也被一些文献称作致力于“寻租”的组织。。农协积极为兼业农户争取有利的农业政策，包括提高农产品的关税水平、拒绝部分品种的关税化，扩大骨干农户范围为农户争取更多补贴等，这些政策安排导致的直接损失是消费者要付出更高的价格而日本政府也要为农业支出更多，2007年，日本农业预算占总预算的比重是农业生产总值占国内生产总值比重的近3倍，当年的农业产值为44430亿日元，而农业预算总额达到212420亿日元。其实质是农业集团将国民收入的更大份额划归本集团内部，由于其产值所占比例较小，所以即使在重新分配总收入份额的过程中由于负面激励而造成了社会总产品的减少，对农业集团也仍是有利的。
相比之下，经团联在日本经济中占有非常重要的地位。经团联几乎囊括了日本有代表性的大企业、行业团体与经济团体。经团联包括了近八成的在东京证券交易所第一部上市的大企业、130余家制造业与服务行业等主要行业协会的全国团体及40多个地方经济团体。作为代表现代大工业的利益团体，经团联在日本经济中占据重要地位，是一个共容性集团共容性集团，即利益占比很大的集团。相比分配性集团，此种类型的组织更有动力考虑其决策对总体社会效率的影响。，内部成员可以从日本政治与经济的稳定与繁荣中获取可观的利益，而即使在一定程度上出让一部分份额的情况下亦是如此。相比农协，经团联在本质上决定其更具包容性。考虑到两大利益团体的性质与行为方式特点，并结合日本经济基本状况在不同时期的变化，可以在一定程度上解释博弈结果与政策形成。
2博弈结果与农业政策形成的分析
日本农协是一个经济影响力与政治影响力严重不成比例的分配集团，农协在农村的“集聚选票”的能力使其在农业政策的制定中有很大的话语权。从50年代中期政策由掠夺农业向保护农业转向一直到80年代，日本的农业保护政策是维持在高水平的。[日]岩本纯明.日本农业与农业政策的历史经验与今后的展望：以农业结构问题为核心.统筹城乡经济社会发展研究——中国农业经济学会2004年学术年会论文集，20041015—17：603如前文所述，此时期农协在与经团联的博弈中也几乎都是以经团联妥协而告终。对于这样的结果，有两个层面的原因值得考虑。第一，作为分配集团的农协和衰退产业政府部门的农水省的激进性。农协代表着占农户总数80%强的兼业农户的利益。兼业农户的小规模、高成本的经营模式只有在高度的农业保护政策下才能持续，所以兼业农户是农协院外政治活动的坚定支持者。同时，农协也利用农村选票的影响力来维护自身在金融与保险业务领域的特权。所以，对于缩小骨干农户补贴范围、削弱农产品保护国境政策等直接针对兼业农户的政策提议，农协是坚决反对的。作为致力于更多获取国民收入份额的分配集团，农协对于由此造成的激励扭曲而带来的国家总收入的间接损失是不会担心的。此外，作为衰退产业的政府部门，农水省面临着本部门地位降低、预算削减的困境，这是农水省消极应对农业政策改革的根本原因。在农业政策改革与FTA/EPA谈判中，除了与经济产业省立场不一致以外，农林水产省与财务省、外务省等政府部门均有一定程度的冲突。实质上，农林水产省与其他政府部门的利益冲突是日本社会中农民利益与社会利益不相容在政府层面上的延伸。第二个原因是更深层次的，要结合日本经济发展的大背景考虑经团联、经济产业省等团体和政府部门对待农业政策的态度。从50年代中期开始贯穿整个60年代，日本以近12%的年均增长率高速增长，并于70年代初成为世界经济总量第二的经济大国，自70年代起，增速下降，但是直到80年代中后期仍然维持着近5%的年增长率（为同时期美国的近2倍）。在战后日本经济的高速与稳定增长期里，经团联所代表的产业界获取了巨大的收益。经团联的一位资深人士曾明确指出，“我们对自民党的支持，买的是一种不求回报的保险，这种保险就是自由市场经济”张云.日本的农业保护与东亚地区主义.天津人民出版社，2011：90。而代表农业利益的农协恰恰为自民党获得选举胜利和长期执政提供支持。由于日本选区的划分有利于农村，出现了所谓“一票各差”，所以农村选票的价值被抬高。在此时期，高度的农业保护政策并没有损害产业界的根本利益，产业界认为为农业保护而做出的牺牲是维护其根本利益的必要成本，这是经团联等经济界团体在此时期对农协及农水省妥协的深层次原因。
然而，在东亚FTA/EPA的推动下，两大集团博弈的形势已现逆转的趋势。80年代中后期，为了保护被日本大企业蚕食着的制造业中枢，美国强迫日本进行包括农业在内的经济结构向对美协调型经济结构转变。而且在进入90年代后，日本经济也告别了长期的稳定增长期，进入了长期低迷期。作为共容性组织，经团联的成员无法再如以前那样从日本经济的快速增长中获得利益。可以说，日本经济产业界发展的国际和国内环境都相对恶化了，而这也是日本在90年代末积极参加东亚FTA/EPA的重要背景。2008年全球金融危机导致世界经济衰退，外需严重不足再次给日本的外向型经济以重创，东亚区域甚至跨区域的经济合作战略显得更加重要。安江，王厚双.日本的东亚合作战略调整及其对中日经贸合作的影响.日本研究，2010（3）：8在区域一体化趋势面前，农协和农水省都不愿置身于日本国家利益的对立面上，转而表示支持农政改革和推进FTA/EPA谈判。近几年，农协和农水省立场的后退也表现在更多地通过强调粮食自给率、农业多功能性及保证就业等中性理由来影响农业政策的形成。
关键词：新农保；社会文化理论；组织社会学理论
一、引言
2009年，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着我国新农保试点工作正式启动。新农保对于逐步改变我国农村居民养老方式、应对农村人口老龄化、维护社会和谐稳定具有重要进步意义。据实践调研，农民参保积极性较高，但也存在一些亟待解决的问题，如高达60%多的农民按最低缴费档次（100元）来参保缴费，由于低的缴费水平将直接导致低的个人账户养老金领取水平，再加上新农保基础养老金水平较低，目前尚无长效增长机制，从而可能使得新农保难以起到养老保障的作用，最终影响其可持续发展。所以，探寻最低缴费档次“受宠”这一现象发生的原因及相应的解决之道就显得极其重要。笔者试图从社会学角度来进行相关分析和探索。
二、社会文化理论与最低缴费档次“受宠”关系的分析
（一）传统的“农村式”养老价值观念
社会学上关于文化的定义最经典的是以美国社会学家索罗金和帕森斯为代表，即社会文化是强调意义、价值的观念形态，价值观是文化的核心，是公认的判断事物的标准。在我国农村地区，经过千年封建文化的洗礼，养儿防老观念形成并固化，决定了我国农村养老基本保障形态是下一代保障上一代，新型养老政策冲击传统观念，因而会出现对其冷漠的现象。
价值观会在与具体的文化观念发生矛盾时帮助人们做出“正确”选择。在新农保实施过程中，尽管政府积极宣传养老保险缴费的三方承担原则，并强调有效补贴，但反映到个人的需求上，大多数人依旧捍卫“文化”，排斥高档次的缴费。纵然社会的发展使这一观念面临很大的冲击，但农民对高档次养老金的需求依然远远低于对子女养老保障的需求，集中体现文化对价值观的决定性作用。
（二）政策启示与建议
根据文化变迁理论的实践，虽然价值观的改变是一个相当漫长的过程，但在条件成熟时是必然发生的，只是各部分变迁的速度不一致，通常来说，“物质文化”先于“非物质文化”，特别体现在经济快速发展的农村地区，因此促进观念转变对养老缴费水平的提高至关重要。
1.养老学习文化的培育与构建。现在的教育注重培养的是年轻一代而忽视老一代的再教育和观念改造，造成了传统养老观念存在的顽固性，针对这一问题，培养以家庭为单位的“小型学校”，进行引导教育促进家庭学习文化的形成，进而推动形成社会学习文化，是促进观念转变最有效的方法，特别是家庭中文化水平较高的青年一代的引导会产生更为实质的效果，因为学习文化的形成直接影响因素是所在环境中对象的属性，农村熟人社会中，家庭是学习文化形成的直接载体，因此在对知识水平相对较高的青年一代进行高缴费优越性宣传普及的基础上，以他们为媒介，推动“高缴费不如靠儿养”观念的转变，农村养老保障的全面实现也指日可待。
2.积极务实的媒体宣传文化的构建。首先在宣传技巧上，应以家庭为依托，利益为准绳，让宣传更有针对性，具体可采用将养儿防老与选择高缴费的成本与防范风险能力对比，着重强调家庭养老在当前形势下的不确定性以及效果的短视性缺陷；或是配合简单的缴费回报率计算的讲解，杜绝宣传技巧的单一乏味，以此形成务实的宣传文化。
农村传统养老观念同时又包含着多种富有“中国式”农村价值观念的文化因素，它们贯穿于新农保缴费档次选择博弈的始终，成为阻碍高缴费档次选择的顽固性因素，社会文化理论告诉我们，任何一种政策的顺利实施除去强制因素，最根本的要靠价值观的契合，任何科学、理想的政策在得不到价值观的青睐时，便是空中楼阁，诚然，改变人们价值观的方式多种多样，但文化的构建相比于其他规范的制度方案会产生更为直接、实质的效果，让正确的观念真正走进农民的心坎里，高缴费档次的优越性才能真正被农民接受。
三、组织社会学理论与鼓励高缴费档次选择的分析
（一）现代组织在社会系统中的地位
组织作为研究社会学中社会结构的一种常见形式在社会发展中起着至关重要的作用，体现在它是绝大多数社会活动的制度化形式，同时是社会秩序的执行者和维护者，就新农保而言，现代社会组织在其中的重要作用集中表现于组织的中介作用，即承担着个人与社会互动的主要功能。
农民作为相对独立的个体在对一项政策的利好判断与行为选择中是处于相对弱势的地位，而国家作为政策的制定者在直接了解农民养老需求方面也存在现实困难，这时最需要的就是各种民间非正式组织与地方政府组织密切配合，发挥中介的积极作用，通过协助农民致富，引导农民提高养老金的缴费档次，转变养老观念这些有效手段，使农民真正做到老有所养。
因此，本文着重研究以组织的视角补充或创新原有提高农民养老金缴费档次的传统手段，从更为具体的方面探求提高农民养老水平的新途径，将社会学已经形成完整体系的科学组织功能理论应用于新农保，在进一步巩固科学理论的同时，为农民养老提供新思路。
（二）政策启示与建议
既然社会组织在社会发展中的作用如此之大，发挥他们在国计民生各方面的功能是社会发展与人类进步的必然趋势，定位好多种组织在农民养老保障中的角色，各司其职，引导农民选择高档次缴费水平，为农民养老贡献力量。
1.在研究农民为何选择最低档次的问题上，一个关键核心的原因集中到农民的收入相对偏低，因此，在提高农民收入增长的问题上，少不了农村产业化经营，发展特色经济等一些增收的模板式方法，但须明确一点，在短期内农民的知识水平、地方财政预算无法改变的客观条件下，大谈“实业兴民”，缺乏现实的考量，这时发挥社会中各种组织的可操作性与有效性优点便会显现出来。农民养老金的补助是收入增加的另一种有效形式，不同于传统的政府补贴的资金少，达不到效果，却带来财政压力的弊端，将目光投向于新型的公益组织，是极具前景的道路。随着社会的发展，公益组织日益兴起，功能也日趋多元化，公益组织已经不仅局限于关注弱势群体，或集中于生活必需品和基础设施的投入，现代公益组织愈发成熟，出现了许多关注农民群体，特别是集中关注农民生活与精神质量的组织，在建立农民养老资助体系中应重视这类组织的作用，引导农民群体性公益组织在资金帮助农民时，将资金分配的一部分投入到农民养老，给予补助，这样缴费档次会最低提高一档，未来的养老金领取也会增加一档，这样资金补助方向的适当调整，为农民养老所做出的贡献是巨大的，同时，借鉴西方社会养老体系发展的经验，未来社会的发展不可能全面依赖政府，社会组织的作用只会越来越突出，社会的发展是靠全体国民民主、参与意识提高的推动，而且在社会不断进步的前提下，这种组织只会越来越多，因此这条道路方兴未艾。
2.在无法直接对农民收入产生影响的情况下，大学生这一组织群体的力量不容小觑，特别是在农村，一个家庭很可能只出了一个大学生，大学生在农民心中的形象是非常正面和积极的。利用大学生群体在寒暑假的空闲时间，最好由学校牵头，安排他们就近到相应农村，参与到新农保试点工作当中，同时农村为大学生提供一些公益性、宣传性岗位，通过学生与农民交流不同缴费档次与农民养老的关系，解读利弊，使农民对新农保的认识更加深入，从而使其主动选择更高档次的养老金水平。
3.如果将中央政府与各级地方政府也看成是一个庞大的正式组织，在发挥这一主力军作用的时候，政府提高补贴，完善政策制度设计固然重要，但制度的完善，财政的及时跟进需要长时间的探索才能实现，因此注重政策的灵活性、短期可操作性是政府需要集中提高的，因此关注的重点应该是以柔性管理方式走出最低档次受宠的怪圈。
例如，当年纪较大的农民不愿选择高档次费用时，政府应灵活转移视线，可采用子女代缴的方式，强调子女代缴的本质是将未来对父母的经济赡养方面的部分负担以保险形式分担到现在，这种做法从长远看，无论对父母还是子女都是有益处的，避开空洞的说教式强迫农民选择高档次，以更加灵活的策略执行政策，若出现大多数不配合的情况，可适当增加地方法制规范的辅助功能，二者形成合力。
又如，农民随大流选低档次时，村主任这一群体的示范作用便可有用武之地，让村主任或领导干部群体发挥带头作用，选择较高档次水平，以起到有效引导作用。
在具体的配套措施中各级政府也必须跟进，消除农民对新农保缴费不信任的各种客观不利因素，例如银行账户的属地开户，就近开立，让金融服务全方位覆盖，最大限度方便农民；适当的激励机制，对缴费时间长，金额高的个人或家庭根据本村实际予以奖励，奖励的形式也可多种多样。完善多元化的筹资机制，积极引入社会参与机制，鼓励有能力的村集体为农民提供参保支持。
新农保不同缴费档次的设计本是鼓励农民多缴费，但在实行过程中遇到了最低档次“受宠”的尴尬局面，本文在农民不愿意选择高档次水平的现实背景下，以转变价值观念为核心，紧扣农民养老的真实需求，让各种社会群体、组织发挥应有作用，各方形成合力，共同促使农民养老观念的转变，进而选择更高的保障水平，同时，在方法建议上，借用社会学的理论时刻关注农民真正的养老需求，将各项政策细化，让新农保真正造福于民，同时必须认识到，最低档次受宠观念的形成或改变绝非一朝一夕，农民养老工作的艰巨性依然存在，新农保制度的建设依然任重道远。
参考文献：
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