为贯彻落实《行政许可法》，适应投资体制改革，提高开发建设项目水土保持方案审批效率和质量，在取消水土保持方案大纲技术评审的基础上，现就进一步加强和规范水土保持方案技术评审工作提出如下意见：
一、开展水土保持方案技术评审是国家水土保持行政管理职能的延伸，是国家实施水土保持管理的重要环节。技术评审工作应遵循国家法律、法规和水行政主管部门的有关规定，符合水土保持技术标准与规程、规范的要求，确保技术评审的公开、公正、公平。
二、水土保持方案技术评审单位（以下简称“技术评审单位”）须经水行政主管部门认定，对技术评审意见负责，并承担相应的法律责任。
三、水行政主管部门对评审专家进行考核认定，并建立专家库，组织技术培训。未进入专家库并经过相应培训的专家不得参加水土保持方案的技术评审工作。
四、水土保持方案技术评审由技术评审单位主持，应有水土保持、资源与环境、技术经济、工程管理和主体工程等专业的专家，项目所在地流域机构及地方水行政主管部门的代表，以及建设单位、主体工程设计单位、水土保持方案编制单位的代表参加。
五、技术评审主持人和评审专家应对水土保持方案报告书的编制质量、技术合理性、经济合理性和是否满足控制水土流失、减轻水土流失灾害等要求承担技术责任，评审专家应对相应的专业领域承担技术与质量的把关责任。
六、水土保持方案技术评审由水行政主管部门委托有关技术评审单位进行。技术评审单位在收到送审文件和水土保持方案报告书（送审稿）后5个工作日内完成初步审查，作出是否同意召开技术评审会议的决定并通知建设单位。
七、对没有达到相应技术要求、不具备召开评审会议条件的水土保持方案报告书（送审稿），技术评审单位应退回建设单位并提出书面修改意见。其书面修改意见应同时抄送水行政主管部门，作为水土保持方案编制资格证书考核的内容。对一年内发生一次退回的水土保持方案编制单位提出批评，二次退回的提出警告并要求整改。
八、对达到相应技术要求的水土保持方案报告书（送审稿），技术评审单位应提前1周发出技术评审会议通知并抄送水行政主管部门，在技术评审会议3天前将水土保持方案送达评审专家和项目所在地流域机构及地方水行政主管部门。
九、水土保持方案技术评审应进行现场查勘。因特殊情况不能进行现场查勘的，应征得水行政主管部门的同意。
十、水土保持方案报告书（送审稿）通过技术评审后，技术评审单位应及时提出水土保持方案报告书（送审稿）评审意见，并送达建设单位，由建设单位组织水土保持方案的修改、补充、完善，形成水土保持方案报告书（报批稿），送技术评审单位复核。
十一、技术评审单位应在5个工作日内完成水土保持方案报告书（报批稿）的复核工作。对通过复核的水土保持方案报告书（报批稿）出具技术评审意见报送水行政主管部门（预审项目按有关规定执行），同时抄送项目建设单位。对未通过复核的水土保持方案报告书（报批稿），按照第七条规定执行。
十二、水土保持方案报告书（送审稿）有下列情况之一的，应考虑不具备召开技术评审会议条件：
1.对主体工程基本情况把握不准、现场查勘深度不足，工程项目组成、规模、布置及施工工艺等表述不清楚；
2.对主体工程水土保持功能评价、工程建设可能造成的水土流失预测及可能发生的灾害评价深度不足，分析结果不能为方案批复提供可靠的技术支撑；
3.水土流失防治体系过于笼统，防治措施设计缺乏针对性和可操作性，临时防护措施安排不到位，不能有效减少和控制人为水土流失及可能引发的水土流失灾害；
4.水土保持监测的目标、任务、内容、要求等总体安排和设计不具体，操作性不强，对水土保持监测的实施缺乏指导和控制作用；
关键词：矿产资源储量；评审备案；制度改革
矿产资源储量是地质矿产勘查的最终成果，是国家的重要资产。矿产资源储量评审是政府掌握我国矿产资源情况的基本手段之一。自1953年，我国矿产资源储量评审管理制度经历了储量审批、评审认定和评审备案三个阶段。1953～1999年，储量审批工作属于行政审批事项，由储量审批机构履行该项职责，负责对矿山设计依据的矿产资源勘探报告和关闭矿山依据的闭坑报告予以审查和批准。1999年，按照政事分开原则，国土资源部等五部委联合《矿产资源储量评审认定办法》，将储量审批制度改为评审认定制度，规定由储量评审机构负责对储量报告进行技术性审查，国土资源行政主管部门负责对评审机构资格、评审程序、评审专家资格等方面进行合规性审查，并对符合规定的矿产资源储量给予认定。2003年，为落实国务院取消“储量评审认定作为行政审批事项”的要求，国土资源部将评审认定改为评审备案，国土资源行政主管部门对评审机构报送的评审意见书和相关备案资料进行合规性审查，对符合规定的报告出具备案证明。虽然评审备案与评审认定在工作性质上已发生质的改变，但其工作程序无实质差异。评审备案制度虽然实现了国务院关于行政审批制度改革的要求，对延续和保障储量评审管理工作起到了重要作用，但十多年的实践表明，评审备案制度在实际操作过程中仍存在一些问题。本文通过分析总结评审备案制度存在的主要问题，提出了改革的建议，以期能够为下一步储量管理改革提供思路，保障矿产资源储量管理工作合理、高效的开展。
1储量评审备案制度中存在的主要问题
1．1评审工作定位不明，组织保障性不足
随着市场经济的发展，越来越多的市场主体参与到矿产资源的勘查开采工作中，评审备案范围被不断扩大，当前评审机构不仅评审用于申请采矿权或取水许可证的储量报告，还评审用于上市融资、矿业权转让等市场行为的储量报告。储量评审定位已经不仅在为维护国家所有者权益服务，更多的是在为矿业权人投资安全把关，过多地承担了市场主体的责任，加重了储量评审备案工作，降低了政府行政管理效能。目前全国储量评审机构性质多样，既有全额拨款﹑差额拨款和自收自支的事业单位，也有企业法人和社团法人，部分评审机构仍保持收取矿业权人评审费或由矿业权人支付专家劳务费的做法，评审结果难免会受制于矿业权人，评审机构的公正性和权威性受到影响，储量评审工作缺乏合理的组织支撑。
1．2缺乏必要的法律法规文件支撑
按照现行评审备案制度要求，国土资源行政主管部门仅对评审机构报送的评审意见书和相关备案要件进行合规性审查，不再对储量评审结果进行审查或批准，有悖于《矿产资源法》第十三条和《矿产资源法实施细则》等有关规定。同时，评审备案工作在实际中仍参照《矿产资源储量评审认定办法》相关规定执行，没有在“取消评审认定”后制定相应的储量评审备案管理办法，一定程度上加剧了储量评审备案工作定位的模糊化。
1．3评审备案工作监督管理不到位
储量评审备案流程一般为矿业权人或矿业权人聘请地质勘查单位编制储量报告—矿业权人提出申请—评审机构组织评审—国土资源行政主管部门备案，过程中关于评审备案监督管理不全面，主要存在以下问题：一是矿产资源储量评审、备案是一个单向流动的过程，只有评审机构对储量报告进行审查和质量把关；二是由于国土资源行政主管部门评审备案管理人员少，在做好评审备案合规性审查的同时，往往还花更大精力做技术性审查工作，评审过程监管不到位；三是目前对评审机构和评审专家（含储量评估师）的监督管理未能得到有效开展，行业自律管理不足；四是，现行评审备案制度中，缺少对储量估算、报告编制等过程，矿业权人、报告编制单位等相关单位的监督管理手段，缺乏能有效制约违法违规行为的处罚措施。这些都是造成当前储量评审备案监督管理不力的原因。
1．4储量评审专家队伍建设滞后
矿产储量评估师经2000年、2002年两批注册认定和2007年遴选共计1178人后，便未再新增，目前储量评估师队伍存在严重的老龄化问题。据孟刚等研究数据统计，截至2016年，储量评估师队伍中55岁以上的已超过了83％，65岁以上的已超过45％，扣除那些进入行政管理岗位或脱离地矿系统，无法担任储量评审业务的，能实际参加评审业务的评估师人员已无法满足评审工作需要。虽然，大部分省份选聘了一些省级评估员或评审专家应急，但这在法律和制度上存在一定问题。2016年6月8日，国务院取消“矿产储量评估师执业资格许可和认定”，给储量评估师管理工作带来了新的挑战。
1．5评审机构和评审专家的技术把关作用
未能充分发挥储量评审意见书是进行储量备案、储量登记统计及办理相关矿产资源证件的要件之一，但目前储量评审意见书对于勘查工作过程、储量估算、报告编写、储量评审等重要环节的实质性描述过于简单，专家评审意见也未能在评审意见书中得到很好的体现，没能充分发挥评审机构和评审专家在储量评审过程中的技术把关作用。
2矿产资源储量评审备案制度改革的建议
2．1明确储量评审工作定位，统一评审机构性质
多年的工作实践表明，储量评审工作应定位于为掌控国家资源家底和维护国家所有者权益服务，属于服务于政府的技术把关行为，建议：①将评审机构统一为全额拨款事业单位，保障评审机构的经费来源和组织评审业务的公正性、权威性；②只负责组织涉及国家资源家底和矿产资源国家所有者权益的储量报告的评审；③对于上市筹资融资、矿业权转让等市场行为依据的储量报告，评审机构不予评审，可由市场中介机构评审。
2．2加快推进相关法律法规的修订，保障制度的合法性
《矿产资源法》及其配套法规文件的设立背景为计划经济时期国家作为矿山建设投资的主体，储量审批机构履行政府职责，为国家建设投资安全把关。随着市场经济体制的建立和发展，我国无论是找矿还是采矿队伍都存在多种所有制、多种经济成分，这种多元化的结果与计划经济时期发生了明显变化。为保障评审备案工作的延续和合法地位，建议尽快修订相关法律法规文件，适应新形势的要求。
2．3加强评审备案事中、事后监督管理，明确各有关方主体责任
针对评审备案监管不到位的问题，提出以下建议。①加强储量评审备案事中事后监管，建立严格的监督管理制度和责任追究机制，如“抽查”、“黑名单”、“通报”、“限制准入”、“个人征信系统”等，严肃处理违法违规的人员和机构，从源头上保障储量数据的真实、可靠，提高储量报告质量。②进一步明确评审备案各有关方责任：如矿业权人（或矿业权申请人）、报告编制单位对其提交的资料、储量报告的真实性终身负责；评审专家对储量报告中勘查工作程度、水文地质条件、采（选）冶实验、工程地质条件、经济评价、储量估算等内容是否符合有关储量评审技术标准规范做出公平公正的评价，并对本人出具的评审意见负责；评审机构对报送申请评审资料的合规性、对储量评审意见书的内容完整性和评审结论负责；备案行政机关对备案工作负行政责任。用制度约束和督促各有关人员为自己的行为负责，为自己的不当行为承担后果。
2．4加强储量评审专家队伍
建设为满足储量评审工作需要，做好矿产储量评估师资格认定取消后的储量评审工作，建议：①建立储量评审专家库，充实储量评审专家队伍，在合理保留原有储量评估师基础上，增选一批年轻的技术专家和业务骨干，处理好储量评审专家年龄续接问题；②完善储量评审专家队伍的专业结构，合理补充采矿、选（冶）矿、经济等专业人才；③建立专家库动态更新机制，建立储量评审专家定期、不定期培训制度，进一步强化评审专家业务能力，为储量评审工作提供保障。
2．5修改储量评审意见书格式，凸显过程管理和专家技术把关作用
为了更好地发挥评审机构、评审专家的技术把关作用，建议修改评审意见书格式，规范有关内容的书写：①强化对地质勘查工作、采（选）冶、水工环、分析化验、储量估算、报告编写、报告评审等过程的描述和展示，突出评审机构对地质勘查开采等过程的审查、把关；②充分体现评审专家的意见、建议，凸显专家的技术把关作用；③重点阐述各种工作的合理合规性，为评审备案事中事后监督管理的开展和实施提供抓手和依据。
3结语
矿产资源储量评审是政府掌握我国矿产资源状况、维护矿产资源国家所有者权益、保障矿产资源储量数据真实可靠的基本手段和主要抓手。随着社会的发展，储量评审备案制度难以满足实际工作需要，存在着一定的问题，应加快改革步伐，完善制度建设。建议加快《矿产资源法》相关内容的修订，保障制度的合法性；厘清政府、市场职责，明确评审机构为事业单位性质的机构；加强储量评审备案事中、事后监督管理，明确各有关方主体责任；加强储量评审专家队伍建设，保障储量评审工作的顺利开展；修改储量评审意见书格式，凸显过程管理和专家技术性把关作用。
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科学定位审判监督职能促进审判质量全面提升为认真落实“公正与效率”主题，强化审判质量监督管理工作，确保案件质量。两年以来，××法院从充分发挥审判监督职能入手，通过深入扎实地开展调查研究工作，总结形成了对审判质量实行全面监督管理的一整套制度和措施，在审判管理中发挥了至关重要的作用，收到良好的效果。××法院认为，审判监督制度设立的目的是为了最终实现司法公正。作为行使司法救济权的审监庭仅局限于“再审工作”的职能定位，使其应有的职能没有得到充分发挥。同时，现有的审判质量管理层层请示“把关”制度，行政化倾向过重，不符合审判工作规律；案件从立案到结案，工作中有很多管理“盲区”；案件质量评查“程序、实体一把抓”，评查人员责任不明，对质量问题无追究、惩戒措施。充分发挥审判监督职能、建立和完善一套符合审判工作规律、具有较强操作性的案件质量监督管理体制，已成为司法公正的迫切要求。××法院通过深入调研，结合相关法律规定和司法解释，制定了审判质量监督管理机制，形成了对案件事前、事中、事后进行全方位监督的“大审监”格局，具有很强的实践操作性，收到了令人满意的效果。该院的主要做法是：一、提高认识，切实加强对审监工作的领导针对审判监督工作综合性强、涉案类型广泛、所处理法律问题复杂的特点，××法院十分重视加强审判监督庭的组织建设，专门抽调数名作风正派，原则性强，通晓刑事、民事、行政等项审判和执行工作的人员到审监庭工作，为搞好审监工作提供了组织保障。为切实增强审监干警业务素质，××法院尽可能地安排审监法官参加上级法院组织的学习与培训，拨款为审监庭购置了丰富的学习书籍，鼓励法官们参加正规的学历教育，使审监庭人员全部达到了大学法律本科学历。为使审监法官在工作中消除顾虑，放手开展工作，××法院注重教育引导干警自觉摆正监督与被监督的关系，院领导逢会必讲，理直气壮地为审监法官撑腰打气。对个别对审监工作乱发牢骚的干警，及时进行严肃的批评教育，从而使全体干警端正了认识，为审判监督工作的开展创造了良好的环境。二、认真实行审前预防，严把案件入口关立案工作作为审判活动的起点，在整个案件审理过程中具有举足轻重的作用。为此，××法院把立案工作也纳入审判质量监督的范畴。审监庭定期不定期对立案庭来信来访登记材料进行检查，看符合条件的是否在法定期限内予以立案，案件受理费收取是否计算正确；对于当事人反映的当立不立或业务庭室反映的立而不当案件，由审判监督庭及时以独任或组成合议庭的方式进行审查。经审查发现确有错误的，发出《纠正错误通知书》，由立案庭或业务庭及时作出立案或驳回处理，如果立案庭对“通知书”有不同意见，可以提交审判委员会讨论确定，此举能够使我们最大限度地在第一时间把“问题案件”屏蔽出局，从源头上保证了工作质量。三、多措并举，全方位开展审中监督一是听庭监督。由审监庭不定期从立案庭随机选出案件，按照排定的开庭日期和地点随时进行庭审旁听。听庭内容包括程序和实体两部分，主要包括审判是否公开、是否按期开庭、开庭是否走过场、当事人诉讼权利是否得到实现、适用程序法、实体法是否正确等。专门制作了“听庭反馈意见表”、“限期补正意见书”和“限期重新开庭通知书”等格式文书，庭后由听庭人员及主审法官分别签字。对于听庭中发现的问题，能补正的及时补正；无法补正需重新开庭的，由审监庭报经分管院长同意后限期重新开庭；在限期内不能补正或未重新开庭的，由审监庭报经审委会研究后按审判监督程序另作处理。通过听庭监督，使我院庭审活动得到进一步规范，违反庭审程序的现象明显减少，庭审功能得到较好的发挥。20__年以来，全院审结的案件因程序违法而被发挥重审的下降了70，得到市中院的充分肯定。二是执行听证监督。对当事人就执行过程中执行主体的变更、超标的查封等内容提出申诉，或第三人提出执行异议，审监庭认为有必要进行听证的，及时组织有关当事人就申诉人提出的申诉理由进行听证。在听证中发现确有问题的，向承办庭发出《限期改正意见书》，逾期不予改正的，报审委会研究处理，既保证了出现问题能及时受到干预，又不影响审判组织的独立性，体现了司法权的制衡。三是审（执）中抽查。审监庭根据立案登记随机抽取正在办理的审判、执行案件，对其程序和实体分别进行审查。审查中发现的问题，能补正的由审监庭书面通知责任庭室限期补正。特别是严格审查各类“中止”案件的合法性，防止规避法律和随意中止现象发生，如发现规避法律无法补正的情况，由审监庭报审判委员会讨论决定后，按错案严肃处理。此举有效杜绝了随意“中止”案件的现象发生。四、严格标准，加强考核，案件质量评查科学规范1、制定科学的质量标准体系。××法院对刑事、民商事、行政、执行、非诉执行及技术鉴定、评估等各类案件，就主体资格、人资格及权限、审限、送达情况等程序性问题及庭审笔录、合议庭评议笔录、裁判文书等文书类问题均制定了不同的质量标准，对合议庭从调查取证、庭前准备、庭审、举证责任的分配、合议庭评议、裁判文书制作到宣判、审结等也制定了质量标杆。为搞好评查提供了完善的参照标准体系。2、实行评查主体多元化，提高评查主体责任意识。××法院认为，只有让被管理者享有一定的管理权能，才能真正增强其接受管理的主动性和自觉性，使其既服从严管、又主动、自觉参与严管，从而提高管理的整体效能。为此，该院将案件质量评查主体多元化，形成了以审监庭为主体，其他庭室共同参与，审判委员会进行全面监督的案件评查运作体系。在这一体系下，院审判委员会为审判质量监督管理工作的领导和监督组织。审判监督庭为主要实施机构，在审判质量管理机制中处于轴心地位，具体负责质量监督管理的实施和运作。具有业务职能的庭、科、室、队，固定一名主要负责人和一名内勤作为专职评查人员，具体负责评查事宜。这样每一个评查人在评查别人办案质量的同时，自己也在接受别人的评判，既是管理者，又是 被管理者，责任意识、质量意识大大增强。3、建立评查信息反馈体系，确保信息畅通。按照从审监庭案件评查人抽查人（审委会委员）院长再到审监庭的运作程序，建立金字塔式的案件质量评查、信息反馈体系。塔基是审监庭，塔身是评查人，塔顶是审判委员会，院长通过从审委会委员抽查的案件中再抽查，综合了解案件评查总体情况和效果。这样，案件存在的问题、评查工作本身的质量问题、都能在这个体系中得到反映，并及时反馈到审监庭，确保了评查信息的畅通，质量问题也可及时得到纠正。4、实体与程序分查，确保评查效果。为保证能全面查清存在问题，按照程序、实体各占50分的百分制计分办法，将实体和程序分别安排不同庭室的人员评查，评查实体的不知程序由谁评查；评查程序的也不清楚实体由谁评查，相互不做任何交流和沟通，只在“案件质量评查意见表”上填写评查意见和扣分依据，但不署名，待实体、程序全部评查完毕后，由审监庭汇总并统计得分，写出评查意见，通报全院。采取程序、实体分查，评查人只在审监庭备案，不在评查表签名的方式，确保了评查人能实事求是、认真负责地进行案件评查，有效避免了你好、我好、大家好，案件质量没保障的现象发生。为使审委会对全院案件质量有一个宏观把握，为加强对审判工作的宏观指导提供信息，还实行了审委会委员抽查制度，每次评查后，审委会委员都从评查过的案件中再抽查出三件重新评查，院长再从委员们抽查的案件中进行抽查，并将抽查意见和原评查人意见相对照，看原评查人评查案件是否认真、是否走过场。5、加强评查结果的综合运用，打破“错案循环链”为防止过去那种质量好坏一个样、问题追究不到位、同一错误反复出现的不良现象，该院对案件质量实行了百分制考核，每月评出后三名，并将评查的案件质量和评查人的评查态度、评查质量、评查是否及时等内容，在全院进行通报。五、运用评查结果，建立个人质量档案在搞好案件全方位监督的同时，为进一步增强办案人员的责任意识，强化科学考核，××法院以审判监督庭为主管部门，为每个业务部门及办案人员都建立了质量档案，对案件质量实行档案管理。具体做法是：将各业务庭室、科、队每月报卷的数量逐人分别登记在承办人名下，同时，按当月每人所结案件数、案件审理天数、审限执行情况、适用程序、调解、撤诉率、程序、实体方面是否存在问题、存在什么问题、个案扣减分数，有无重犯的错误、应当注意的问题、庭室、科、队质量得分排名等情况逐人逐项填写，并将上述指标汇总得分，按规定换算成综合考评分后装入个人（庭室）审判质量档案。为全面、客观反映案件质量，对那些因上诉而未参加评查的案件，在中院退卷后，根据中院的审理结果，再由院督查办（立案庭、监察室、审委办、审监庭联合会议）对个案进行评判，将评判结果同时装入个人审判质量档案。年终经审监庭汇总提交院综合考评办公室。每个庭室、科、队及每个办案人员全年结了多少案件，属错案的是哪一件，错在什么地方，有问题案件是哪一件，问题出在哪里，结合二审结果、当事人申诉、来信来访等方方面面，全年哪个业务庭室被扣多少分，扣的是谁办的案件分，能否参与年终评先等一目了然。该“质量档案”既真实又客观，办案多质量高的干警得到了表彰，办案少质量差的干警受到鞭策，使全院干警自然而然地产生了一种压力，并转化成了追求质量的动力，有效地提高了全院干警的效率意识和质量意识，从而使“质量和效率”得到切实地落实。六、结合案件质量评查，实行季度讲评案件质量评查实行月评查，每月评查的结果，在通报全院的同时，××法院审监庭汇同审委会办公室，根据审委会讨论案件时发现的问题，结合案件评查中发现的问题，在每个季度初召开全院干警会，由分管院长或审监庭庭长对上季度质量情况进行全面讲评，指出存在的问题，找出存在问题的原因，点明修正的方案。上一季度点评中指出的问题，下个季度再度出现的，必须由主办人员书面写出原因，经本庭主要负责人签字后，交审监庭存入个人审判质量档案，有力杜绝了“一错再犯”的现象发生。两年来，××法院通过对案件质量实行全程监督管理，收到了实实在在的效果。一是干警的质量和效率意识进一步增强。由于加大了审判全程的监督，审判程序执行得更加严格，适用法律更加准确；由于加大了案件评查力度，每月进行通报，使过去三令五申、一再强调但仍反复出现的老毛病，现在不见了，并最大限度的减少了错案的发生，增强了社会对法院的公信度，避免和减少了缠诉、上诉现象。二是提高了审判管理的规范化水平。审判质量监督管理机制运作后，该院进一步落实了审判组织职责，不仅使办案的各个环节都处于强有力的监督之下，而且改变了过去案件层层把关请示、审者不判、判者不审、责任不清的状况，纠正了审判管理的行政化倾向，使审判管理更规范、更符合审判工作的特点和规律，与符合审判管理改革的价值取向十分吻合。三是有力促进了廉政建设。由于加强了事前、事中、事后各个环节的监督管理，最大限度地压缩和减少了违法办案、枉法裁判的机会和空间，有效解决了“不能为”的问题，有力促进了党风廉政建设和反腐败工作，两年来，××法院干警队伍未出现任何问题，在人大组织的执法执纪民主评议中，××法院满意率总是名列前茅。四是有力促进了司法技能的提高。由于建立起了质量档案，调动了广大干警的学习积极性，不少干警自费购买学习书籍，积极参加各类学习和培训，积极撰写各类业务论文，在全院形成了浓厚的学习氛围，使法官和干警的业务素质进一步提高。五是规范了案卷和司法统计管理。案件审结后统一报审监庭，审监庭组织评查后再归档入库，研究室每月统计数字均与报卷数核对，确保了司法统计准确无误，杜绝了漏报虚报，使法院工作变得更“实”。20__年，××法院共审结各类案件5728件，仅有发回重审或改判案件10件，占结案总数的0.17，案件质量名列全市法院前列。20__年上半年，××法院共审结各类案件2606件，发回改判案件4件，占结案总数的0.15。20__年，××法院荣获了“全省审判质量监督管理先进集体”称号，受到省高院表彰，同时获得了全市“先进法院”称号，并荣立“集体三等功”。
一、案件质量监控机制的定位及监控主体的确定
（一）案件质量监控机制的定位
“机制”一词来源于希腊文，原义是指机器在运转过程中各个零部件之间相互联系、相互作用的关系及其连环互动的表现形式，现泛指一个工作系统的组成部分之间相互作用的过程和方式。 从性质上讲，审判质量监督是人民法院的内部监督，是主动性的工作管理监督，也是审判前、中、后全过程的监督。也就是说审判质量监督管理机制是人民法院对所审理的案件从内部主动提起的评价审判质量的监督管理方式，包括对案件一、二审审理过程中的质量监督以及对生效裁判的事后监督。另外从评查案卷的角度来讲，审判质量监督还是一种授权监督，是审判监督庭根据院长的授权代表院长对案件质量进行监督管理。审判质量监控机制，就是人民法院内部主动提起的全方位、全过程的审判工作管理监督，属于审判工作综合评价系统的重要组成部分，具有联系性、制约性、合法性和管理性等基本特征。
（二）案件质量监控主体的确定
对于案件质量监控主体，存在不同认识。有观点认为，应设立“一委三部门”（即案件质量管理委员会、研究室、审委会办公室、院长办公室）的机构作为实施主体； 有观点认为应设立专门的案件质量监督部门，如可设立案件质量监督处； 有观点认为应设立案件质量评查办公室； 也有观点认为在各级法院内设机构中，增加案件专业质检机构，或在现已成立的单独审判流程管理机构中增加案件实体质量管理职能，从事日常案件质量评定工作。 笔者认为，从上述案件质量监控机制的定位出发，实施案件质量监控的主体不能超越现行法院内部设置，否则没有编制委员会的承认，缺乏合法性。《人民法院五年改革纲要》确立了审判流程管理、审判长选任等改革成果，坚持程序公正、实体公正和形象公正并重，已成共识，审判流程各个环节、各个阶段对审判质量和效率的要求是不同的，影响和制约审判质量的因素是多方面的，因此，审判质量监控主体应当是一个多元化的复合主体。审判监督庭是案件质量监控机制的主体之一，并且处于中心的地位，但从审判流程的具体环节和质量要求来看，还应当包括以下主体：1、各审判业务庭。审判质量监控是全过程、全方位的监督，这种监督不仅包括实体、程序处理方面，也包括案件的结案率、调解率、改判发回率等等。因此，各业务庭对本庭审理的案件质量和效率应当负主要责任，是审判质量的第一责任人。2、立案庭。立案庭承担着案件的立案审查、流程管理以及处理上访申诉等职责，对于案件的审限情况、上访申诉情况等等，立案庭负责管理，因此也是审判质量管理的主体。比如案件的审限情况，立案庭可以考察审限内结案率和超审限结案情况。当事人上访申诉的情况，无论从办案质量标准上，还是从减少上诉、申诉案件来说，上访、申诉情况都应列入质量监控体系中。3、纪检监察部门。纪检监察部门主要负责法官违法办案以及法官审判作风等方面的监督管理，这是纪检监察部门的一项职能。4、政工部门。审判质量监控一方面是对案件质量进行监督管理，另一方面也是考察法官工作实绩的主要途径，特别是最后的考查结果，要和经济利益、政治利益挂钩，因此，政工部门也是审判质量管理的主体。5、档案管理部门。诉讼卷宗归档合格不合格，要由档案室根据档案管理的规定来检查管理。作为一个综合的质量管理体系，将档案部门列入监控主体也是需要的。
二、完善案件质量监控机制的主要内容
实践中运作的案件质量监控机制，基本上是以审判监督庭为主管，以案件质量评查为中心的质量监控机制，突出了审监庭的中心地位，但是忽视了其他职能部门和审判人员的作用，易造成审监庭唱“独脚戏”的局面，影响了质量监控整体效能的发挥。笔者认为，完善案件质量监控机制，除应完善质量监控机制自身内容外，还应完善配套机制，进而才能形成完整的案件质量管理机制，达到审判质量规范化管理的目的。
（一）完善质量监控机制自身内容
基层法院的案件质量监控机制，一般以案件质量评查为中心，由审监庭代表法院统管各部门、各部门再统管本部门干警的单向度层级管理模式，将干警排除在管理者之外，干警主观能动性发挥不够；审监庭自身力量实际难以发挥全面管理功能，对加强审判质量管理没有实质性的作用；各部门管理的标准不一、方法杂乱，导致每个干警最终的审判质量、审判实绩不够客观、科学。完善案件质量监控机制，应将审判质量管理对象由部门转变为全院每一个审判人员，管理主体由单一的审监庭扩展为以审监庭为主体、其他庭室密切配合、全体审判人员共同参与，管理手段采取统一的指标考核和档案管理，最终形成“全面监控、全员参与、全员考核、全员建档”的互动式、多向度、平面化审判质量监控机制。
全面监控，是指在保留审监庭审理再审案件和案件评查原有职能的同时，赋予审监庭对全院每名审判人员审判质量的监控权，审监庭拥有对全部审判信息的查阅权、收集权、利用权、权，对全院审判质量进行集中统一的管理。全员参与，就是在监控主体上，每个部门和每个审判人员都既是被管理者，也是管理者。部门一级，由原来审监庭单一监控转变为以审监庭为主体、其他庭室密切配合、共同参与的监控格局。如审判流程管理、审限警示、二审改判发回登记制度、信访申诉听证等由立案庭负责具体实施，回避登记制度和改判发回案件逐案分析制度由监察室负责，庭审观摩与法律文书检查评比制度由审监庭、立案庭和研究室共同负责，等等。各部门定期将上述审判质量信息报审监庭汇总。审判人员一级，每个审判人员在成为被监控对象的同时，也成为一定意义上的监控主体。一方面，他有权利、有义务按照规定的时间、遵循规定的程序将自己的审判案件信息通过办公网络向审监庭报送，以充实自己的审判质量档案、增加审判实绩，便于审监庭及时汇总公布；同时他也有权利、有义务监督审判信息统计的真实性、公开性及其结果的正确利用。全员考核，是指审监庭直接对全院每个审判人员，以结案率、调解率、上诉率、上诉改判发回率、信访申诉率、再审率、再审改判发回率、超审限率、评查差错率、违法审判率、精品案件（庭审、裁判文书点评、评比）优良率等十余个比率进行考核。根据案件质量标准和质量评估体系要求，逐项规定基本指标和基本分数并量化打分，超指标的给予奖分，达不到指标的予以减分。全员建档，就是以每个审判人员的上述审判信息为依据，每人建立一个审判质量档案，忠实记录审判人员的审判质量情况，作为对其审判业绩评价的依据。实行全员考核和全员建档，且专门由审监庭（调研宣传由研究室统一负责）统一管理，相应地弱化了各业务庭庭长、副庭长的审判管理职能，促使庭长、副庭长集中精力抓好庭内审判业务建设。为强化这一转变，实行对庭长考核，给其设定办案指标，对其庭审进行观摩，促使庭长潜心研究审判、增强指导能力，为审判人员作出表率。
改革后的审判质量监控机制，使审监庭能够统筹各个渠道的审判信息，实行一个标准，统一管理；也使审监庭汇总的信息能够及时向审判人员反馈，便于审判人员找到位置，及时作纵向与横向比较，改进审判质量，增加审判实绩；因每个审判人员都既是被管理者，也是管理者，享有平等的管理权利和义务，从而提高从事审判质量管理的积极性。但是，在此必须明确的是，构建中的审监庭职能，上级并没有统一的规定，按现行规定，审监庭主要职能是审理再审案件，由于基层法院再审案件的普遍偏少，实际上对其职能的扩张已成事实，但具体做法难以统一和规范，例如有的法院在扩张审监庭职能后，再审案件改由审监庭指定的相关业务庭法官另行组成合议庭审理。 因此，要充分发挥审监庭对案件质量主管、监督的职能作用，需要省高院乃至最高法院对审监庭的职能进行再定位，明确监督的范围和内容，规范监督的程序。同时，由于审监庭的特殊地位，应明确规定对审监庭的考核应区别于其他业务庭，并从政治待遇和经济利益方面给予政策倾斜。当然，针对审监队伍素质与新形势的要求不相适应状况，需要上下联动，重视对审监法官的再教育，特别是上级法院对审监法官结合审监工作的实际有针对性地进行培训。
（二）健全完善配套机制
1、完善审判质量评查机制。改进评查方式，将评查重心从结案后对案件质量的集中评查转向事前、事中对审判质量的动态跟踪评查；健全评查组织，建立起从业务庭到审监庭再到审委会的三级评查机构。
一是制定《案件质量监督管理办法》，实行全过程、全方位动态监督。对立案、送达、保全、庭前调解、庭审、执行、案卷质量评查、归档等案件审理、执行的各个阶段、各个环节工作，在时限、质量等方面应达到的标准作出具体规定，特别是要制定全方位的案件质量标准，不仅要对事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法等一般指标细化分解为具体标准，就案件结案率、平均审限、二审维持率、改判发回率、再审改判率等制定出具体的控制标准和管理规则（详细内容限于篇幅不再论述），而且要把案结事了、调解率、上访申诉率、提出司法建议等事关社会效果的因素纳入其中，以规范化、理性化为目标，倡导高层次的质量标准，增强制度的权威性。通过审判质量监控机制的运行，形成一个对法官工作能力、工作实绩的综合评价结果。 在此基础上建立完善对各业务庭和每个法官的审判质量考核评价体系和经常性考核制度。在案件质量监控中，改变以往书面卷宗评查和再审监督的滞后性做法，坚持审判前、中、后动态监控。对案件的质量监控，通过多渠道进行。包括上级机关和领导的批示、接待案件当事人来访、处理群众及当事人来信、查看微机资料、调阅案件登记、调卷审查、庭审评议、案件质量检查、回访案件当事人、当事人申诉申请再审复查听证和审理再审案件、听取本院干警反映以及其他方法途径等。
二是以业务庭为主，开展审判质量自查。庭长、副庭长对每一起案件的审理要把好三个质量关口：一要规范庭审，严禁出现办公室开庭、书面审理、自审自记等违反程序的问题。所有庭审一律安排在指定的审判庭，由指定的书记员担任记录，执行统一的庭审操作规程，并由指定法警值庭。二要规范裁判文书制作，一一检查裁判文书是否做到证据认证全面、法理分析透彻、法条引用准确、附引法条明白、制作格式规范。三要规范卷宗装订，检查有无错别字、缺项、杂乱的问题。各业务庭可设立质检员，由副庭长或业务骨干担任，实施案件质量自查与审监庭评查相结合，发挥各业务庭质量监督主动性和积极性。
三是以审监庭、立案庭为主，对审判质量进行全面评查、通报。实行审判质量评查情况月度三项通报制度。即，每月对案件质量评查情况，包括报评数量、迟报数量、存在问题的案号、存在的问题、原因及承办人等，进行一次通报，监督业务庭进行整改反馈，督促业务庭不断提高工作质量和效率；利用办公自动化系统每月对全部案件受理、审结情况进行系统分析，编发审判、执行工作情况通报；每月对法官审判实绩进行通报。
四是以审委会为主，对审判质量情况跟踪督查。制定审委会全年审判管理工作计划，以庭审观摩、裁判文书点评、已评查案件的复评为主要内容，随机抽取案号对庭审活动进行检查，采取对审判人员轮流全评与随机抽号方式，对裁判文书制作水平进行集中点评，得出分值计入审判质量档案，对审监庭已评查过的案件进行抽查复评，看审监庭评查是否认真、到位。同时，建立审委会审判宏观指导机制。在日常案件评查中，往往出现同一类案件裁判结果不统一，有的甚至互相矛盾；有些新型、疑难案件审判人员适用法律拿不准，迟迟不敢裁判，审理期限拖长。这些问题都需要审委会发挥其职能作用，提出指导性意见，特别是在坚持审判独立和程序公正的现代司法理念下，绝不能依靠汇报、请示解决问题。应成立审委会法律适用研究小组，作为审委会附属机构，专门协助审委会研究新型、疑难、复杂案件，审委会办公室定期以审委会名义对审判经验进行总结，发挥审委会宏观指导案件职能，努力使本院范围内适用法律的相对统一，提高案件审判质量和效率。
2、完善审判监督纠错机制。坚持把发现问题和解决问题有机结合起来，构建审判监督纠错机制。
一是实行案件检查讲评制度。要求各业务庭对质量评查中确定有问题的案件包括裁判文书定期进行讲评。同时，审监庭对评查中发现某类问题比较集中的业务庭或相关业务庭派专人进行讲评，针对评查中发现的问题要求相关业务部门认真分析原因，制定切实可行的整改措施，审监庭可以不定期检查落实情况也可以从案件评查中检验整改效果，改变有的业务庭将审监庭退回的监理单束之高阁，而重犯相同错误的现象。
二是实行案件质量监控情况通报制度和责任追究制度。除上述案件质量评查通报外，对庭审评议、回访当事人、执行监督中发现的问题定期通报。实行二审改判发回、再审改判案件逐案分析通报制度，强化审判责任追究。上诉案件卷宗报送和二审结果反馈均由立案庭统一登记，信息反馈给审监庭后由其将二审结果填入审判质量档案。纪检监察室牵头，由违法审判责任追究小组对发改案件、再审改判案件逐案分析并填写《逐案分析表》，提出是否追究审判人员违法审判责任的建议，全部案件经审委会研究（对违法审判责任追究小组初步研究认为属错案或部分错案的案件，应当通知原案件承办人参加），后由违法审判责任追究小组以院文件形式至少每两月向全院通报一次，并将案件质量差错责任与岗位目标考核责任制、法官考评制度挂钩。属于认识水平原因的，不作错案处理，由审监庭在审判质量考核中予以扣分处理，并记入案件质量档案中；属于当事人二审、再审提供了新证据的，则不作处理。其他情况按照《岗位目标责任制考核办法》和《违法审判责任追究实施办法》规定处理。违法审判责任追究小组在对二审改发案件、再审改判案件分析过程中，可以在逐案分析基础上，归纳分类统一分析，并对一些共性或突出的问题进行研究，提出必要的整改措施或建议，以促进全院审判质量的提高。原审判庭和承办人也应将改判发回、再审改判案件情况一一建档，写明改判发回原因、认识态度及整改措施，确保一错不犯第二次，再发生的从重处罚。
3、建立全面的法官业绩评价体系。审判质量监控和评估体系的建立，必然呼唤建立全面的法官业绩评价体系。肖扬院长在第18次全国法院会议上也明确提出了“要建立能够形成有效激励机制的法官业绩评价标准体系”的要求。全面的法官业绩评价体系，至少应包括法官职业业绩、职业技能和职业形象三个部分。其中职业业绩应当包括审判质量、数量、效率、效果以及在审判工作中做出的其他贡献，如司法建议、工作经验创新等等。职业技能应当包括庭审驾驭能力、裁判文书制作水平和司法调研能力。职业形象应当包括职业道德操守、职业纪律作风、司法理念意识和改革创新意识等等。建立全面的法官业绩评价体系，要以审判质量档案、廉政档案以及政工人事档案为基础，按照科学化、民主化、规范化和透明化的程序进行，确保对法官的业绩评价科学、客观、公正。法官业绩评价体系通过法官审判实绩档案体现，法官审判实绩档案由审判质量档案扩展而成，除将审判人员每月结案数量、质量、效果等十余个指标纳入审判业绩考核外，还应将裁判文书获奖、调研文章获奖、发表、执行审判纪律等情况，一并填入档案。由于实行了全员参与的案件质量监控格局，上述法官业绩评价体系的具体内容便由相应考核部门出具，最终由审监庭汇总，每月通报一次审判实绩档案记录情况，促使审判人员纵比看进步，横比看差距。年终汇总各项得分，报政治处备案。法官审判实绩档案，作为法官业绩评价和岗位考核的依据，作为评先树优的依据，作为职级晋升和上级法院法官遴选的依据以及违法审判责任追究的依据。
4、开发微机功能，充分发挥微机的监控作用。现在各级法院已投入较大资金建成了局域网等先进的信息网络设备，应当进一步开发其功能，充分发挥其监控作用，避免资源的浪费，使案件质量实行微机化监控，提高案件质量监控和管理的科技含量，提高管理效率和实际效果。
一是要严格案件相关信息的录入。对审判流程软件管理系统的每个环节，审判人员都要将相关信息及时、完整、准确地输入微机，确保全院案件流程信息和运算数据的自动即时生成，实现对审判质量和效率的自动化动态管理。
2009年就要过去了，在院党组的正确领导和全庭同志的共同努力下，我能够带领全庭同志不断加强和改进审判作风，全面提高业务素质和工作水平，较好地完成了上级法院和本院党组交给的各项工作任务。我院审监庭一直与审判管理办公室实行一套班子、两块牌子的合署办公，全庭同志共同努力，圆满地完成了本院的审判监督工作和全院的审判管理工作。去年，我庭被共青团徐州市委和徐州市中级人民法院表彰命名为市级青年文明号先进集体;今年，我庭又被徐州市中级人民法院评为市级先进集体;被徐州市妇联授予巾帼文明岗称号，我庭的工作再上了一个新的台阶。一年来，我和我庭的同志在坚持实体公正和程序公正并重原则下，能够正确处理审判监督与维护司法权威的关系，严格把好案件质量的最后一道关卡。同时在确保全院质效数据的真实、准确下，加强了指标数据的分析运用，为院长狠抓全院审判工作提供了参考依据，受到领导和上级法院的肯定，工作取得了一定的成绩。
一、认真抓好政治思想学习，注重作风建设
一年来，我能够认真学习党的纲领、文件。以“三个代表”重要思想为指导，政治立场坚定。党的十七大召开后，我能够认真学习党的十七大报告，并能够深切领会其精神内涵。平时能够认真学习和贯彻党和国家的各项方针政策、法律法规。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，注重提高政治思想素养。面对当前的新形势、新要求和新挑战，力求在今后的工作中有所突破。今年下半年，我区开展的基层执法评议工作开始以来，我能够在思想上高度重视，在行动上积极予以配合。我庭对全院的绩效考评结果在网上公布，对错案追究制度、网上流程管理、案件质量评查等工作全面开展，使我院的审判质效每月在中级人民法院公布的全市审判质量效率指标数据排名中有所进步。
二、能够自觉加强党风廉政建设，廉洁自律
我能够自觉遵守市中院制定的“五条禁令”、省高院制订的“六条禁令”、最高院的“十三条不准”，平时能够严格要求自己，时刻反省自己，进行自查自纠。通过教育学习和整顿，充分认识到法官应当具有良好的职业道德和高尚的精神情操，全心全意为人民服务，要牢固树立执法为民的思想。在八小时之外的日常生活中，我能够做到能够严格自律，行为检点，谨慎出行，谨慎交友，谨慎对待律师与当事人，遵守社会公德，严格约束自己的行为，清廉公正，努力树立良好形象。我和我庭人员没有贪赃枉法的案件，没有超审限的案件，没有错案的发生。
三、深化审判方式改革，提高办案水平
我能够自己并带领全庭同志认真完成领导交给我庭的各项工作,工作认真负责，严把案件质量关。工作中，能够充分发挥合议庭职能，强化庭审功能，使全庭的各项综合指标位于全市法院前列。近三年，我庭共受理各类申请再审、再审案件70余件，全部已审结。再审改判20余件。已审结的案件无一被发回或改判。未发生一起上访事件。由于申请再审、再审案件具有当事人矛盾尖锐、案情复杂、社会影响大的特点，我庭全体干警慎重审理每个申请再审、再审案件，采取调判结合的审理手段，公正及时地审理每一件案件，维护了法院裁判的即判力和法律权威性，从而取得了良好的法律效果和社会效果。如刘建华诉丰县凤城镇政府建设工程合同纠纷再审案，由于涉案工程建于1994年，后又经多次改造，而双方当事人对工程造价存在重大争议，导致矛盾激化，原告多次上访、。为查明案件事实，确定工程原始状态，该庭审判人员前后5次下丰县调查取证。案件进入鉴定阶段后，我到工程现场主持，由鉴定机构及双方当事人对实地进行了测量，最终确定工程造价。遂作出丰县凤城镇政府给付刘建华工程款15万元的再审判决，双方当事人均未上诉，平息了一件老上访案件。又如在我担任审判长的陈静诉韦根离婚申请再审案中，由于原审判决对房屋分割不明，致使当事人在离婚后，经常发生摩擦和冲突，经常闹到当地的派出所，申请再审人更是以死相逼。在详细了解案情后，我耐心地对双方当事人进行疏导，并到实地进行勘验，先做通双方家人的工作，并借助双方的家人又现场主持双方当事人进行调解，最终使得双方的纠纷得以化解，避免了恶性案件的发生。
在审理好每一件案件的同时，我庭还肩负着对全院已审结案件的质量评查工作。今年1-9月份，我院共审、执结案件1600余件，我庭共评查各类案件681件，约占总结案件的42.5%。重点评查12件。我庭全年共开展案件抽查活动4次、专项评查3次，法律文书专项评查1次，并对被评案件进行了等次评定。形成通报向全院公布。我还参与并组织了审判委员会成员对全院法官的庭审能力进行考评的活动，为全院的法官审判业绩考核提供了翔实的数据和材料;还积极完成了院里组织的优秀法律文书的评查评选工作。另外，我庭还建立了对二审和再审改判发回案件逐案分析制度。对改判和发回重审案件进行个案分析，并按季度以通报的形式向全院予以公布。
四、加强业务学习，努力提高业务水平
审判管理办公室负责对全院审结案件的案件质量监督评查、案件流程管理、审判质量效率指标体系、法官审判业绩考核等多方面工作，集审判、监督和管理等职能于一身。审判管理工作是由我们审监庭兼职完成。2009年，我们在司法统计、审判质效统计、“四项”案件流程管理、扎口结案等方面充分发挥主观能动性和创造性，取得了一些成绩。司法统计及审判质效统计工作中，我们确保全院数据的完整性、真实性、及时性，为院领导的科学决策提供了可靠的依据。为上级法院提供了真实的数据信息来源。
一、案件质量评查的性质、任务及目的案件质量评查是对已裁判、执行的案件，从立案到结案的各个程序及实体处理情况等方面进行的一种事后监督，也就是对案件流程管理、审执程序、实体处理、法律文书质量、档案装订、是否严格执法等情况进行评查验收。任务是保证及时公正审执每一件案件，杜绝一切违反法定程序现象的发生，达到增强审判人员的责任心、提高审判人员的业务水平，保证“公正与效率”的效果目的。法院司法统计结案是以评查验收的数据为唯一依据，因此，案件评查虽然是一种事后监督，但对法院的整体审判工作来说，能够起到动态监督的效果，为院领导及时掌握全院案件审执情况、工作进度、案件质量提供可靠的信息。
二、案件质量评查的主体法院的一切改革的终极目的是提高审判质量，践行“公正与效率”的世纪主题。为对全院各项工作进行考核，我院成立了以院长任组长的考核领导小组，下设考核办公室，考核办公室设在审判监督庭，分管院长任办公室主任，审判监督庭庭长任副主任。我院已将审判质量管理工作纳入审判监督工作范围之内。这一作法符合最高法院和省高院对审判监督工作的要求，符合重新界定审判监督职能的要求。因为审判质量的高低，不仅取决于法官的业务水平及道德素养，还取决于审判质量监督管理体系是否科学完善。案件质量评查是审判质量管理工作的重要组成部分，审判监督庭将按照我院两个《办法》规定的基本原则和要求对全院所有案件进行评查验收，提出评查意见，向考核领导小组报告工作，由考核领导小组对评查中发现的问题作出评判和责任追究。
三、案件质量评查的内容根据我院两个《办法》的规定，审判监督庭应对全院所有已审（执）结的案件进行评查验收（包括对被上级法院改判、发还的案件），以此确定各单位审判工作任务的完成情况。审判监督庭对案件进行评查不是指导办案、干涉办案，评查的重点应是对程序的动态监督上。《追究办法》对一般过错属于案件质量评查方面的有31项，重大过错的有33项，归类后有以下几个方面：（一）立案环节。立案是否及时、是否依法收费、是否违背管辖原则、是否及时移交审判庭等。
（二）庭审、执行准备环节。案件立案后，承办人是否在法定期间内送达应诉文书、向申请执行人发出举证通知书，向被执行人发出执行通知书；是否合法传唤当事人、是否在法定期间内告知当事人相关事项，对应当组织庭前证据交换的是否进行证据交换等等。
（三）庭审、执行程序是否合法。审理和执行环节是否做到合法是案件能否得到公正处理的关键。这个环节中包括应当回避的是否回避、是否告知必须告知的权利、是否依法收集证据、依法质证、是否依法定程序作出裁判，裁判文书是否依法送达、是否严格按裁判文书执行等。
（四）从立案到结案是否有事实违法行为。包括是否有私自收案、不当采取强制措施、私自制作文书、毁损证据、篡改笔录、不按法律文书及法定程序处理财产、对保全财产未尽保管义务致财产损失等行为。
（五）审理、执案件中是否依岗位职责各行其职。如是否按规定拟稿、审核、签发文书、装订档案、填写流程表，签名、送验等。
四、案件质量评查的方法评查方法是否科学、适用、恰当，直接影响评查结果是否准确，及时。然而如何进行评查，我院还没有一个具体的方法。虽有较明确的评查内容，但由于验收人员的工作能力、工作态度客观上存在差异，在没有一个具体、操作性强的评查方法的指导下，难免出现纰漏。不仅案件中的问题没有发现，而且评查资料的收集也是不完整、不准确的。而每年度的司法检查活动主要依据的资料之一就是法院自己对案件评查验收的情况记录。所以，目前要着手完善案件质量评查体系，最紧要的是制定一个完整、科学、操作性强的评查方法。
在具体方法没有形成之前，我们只能借鉴以往的做法和其他法院的方法，通过看、听、评、报的形式，认真评查每一件案件。实践中，感觉到这种形式强调了案件评查验收人员的主观心态。态度端正、心情舒畅，评查案件可能会很仔细，问题不会遗漏，评查记录也会很详细，否则，很可能只是走走过专场，没有一个客观的程序对评查验收人员进行必要的约束。当然，再具体的工作，都需要有良好敬业精神为基础才能完成。
在各单位送验案件后，审判监督庭调取相关案卷，根据事前确定的评查内容，逐一进行监督，从立案、送达、庭前准备、庭审过程、审限、裁判到最后归档的各个环节，做好记录。一个案件验收完毕后，没有问题的案件直接归档；有问题的，应当听取承办人的解释，避免因我们的片面认识对案件作出错误的评价。从实际验收情况看，大部分问题是可以及时纠正的。在今年几期送验案件中，我们发现许多适用督促程序的案件，在向被申请人送达支付令的回证上，承办人载明“被申请人临时外出，留置送达”，这种做法明显不合法。我们及时向承办人询问情况，并将案件退回重新送
达，如不能送达被申请人，应当终结督促程序。否则，这样的案件进入执行程序后，法院的工作将会很被动。 对于评查过程中发现的问题，我们将根据《追究办法》的规定，哪些是一般过错，哪些应确定为重大过错，哪些问题应提交纪检部门，提出初步评议意见，认为属于一般过错的，由考核办确定；认为属于重大过错的，应由考核办提请考核领导小组决定。
五、评查后的实体处理及程序（一）对于评查验收的情况，按确定评查的内容，登记造册，建立质量评查档案，保证各单位随时查阅送验案件的相关情况。
（二）每一期案件评查结束后，对全院的案件质量情况，建立定期通报制度。不仅是对问题的通报，还应当及时总结审判实践中好的作法，好的经验，向全院推广。到5月份，我院考核办公室今年已对605件案件进行了评查验收，共发出四期考核通报，对其中存在我院《追究办法》第五条、第六条规定的工作差错的33件案件进行了通报。具体到案件，到承办人，到是什么问题。对评查中发现的问题，不论事后的补正情况如何，都将按规定定期通报。
（三）考核办公室有权对一般过错作出认定，对重大过错由考核领导小组作出认定并确定责任追究。对认定、追究结论不服的，我院自去年开始就实行了复议制度，责任人应当在接到通知之日起七日内向考核办申请复议。对复议如何处理，我院两个《办法》没有作出具体规定。比照往年的做法，可以由考核办公室提出意见，由考核领导小组对复议申请作出决定。到目前为止，考核办公室经院考核领导小组研究决定，向29人次发出过错责任追究通知书，承担责任的形式是给予一定的经济处罚，有4人提出异议。由于我院只对提出异议的期限、向谁提出作出了规定，而对提出异议后的处理没有具体规定，在答复的时间上有一定的随意性。
（四）在追究责任的通知书生效后，由考核办通知院财务室按规定对责任部门及责任人进行相应的经济处罚，必要时通知责任人所在部门和相关职能部门对责任人进行其他处罚。
六、做好案件质量评查工作应注意的方面法院的审判工作要接受来自各方面的监督，但最根本的是要积极地做好自我监督，自我完善。案件质量评查的实质意义就在于提高每一个审判人员的工作责任心，做好每一个环节的工作，为公正处理每一件案件奠定基础。应注意以下几点：（一）端正工作态度，强调工作方法。对案件进行评查，不是指导办案，也不是干涉办案。所以，在验收每件案件时，应从一个旁观者的角度去发现问题，从履行法院内部监督者职能的角度去思考问题的共性，客观地分析出现问题的原因，提出解决问题的建议。要讲究工作方法，绝对不能带半点嘲讽、轻视的情绪与承办人交换意见。
（二）案件验收人员，必须提高自身业务水平和素质。如不加强学习，提高水平，不仅问题发现不了，还可能将正确的当成错误的。
（三）正确处理与案件承办人、其他审判业务庭的关系。案件质量评查是法院内部监督的一个方面，审判监督庭与案件承办人、其他审判业务庭在案件质量评查方面，是一个监督与被监督的关系。对评查中出现的问题，应当与承办人交换意见，征求承办人的看法，形式可以多样；向承办人所在业务庭负责人反映情况，提出建议，建立良性的监督与被监督的关系。
xx县人民法院构建“四位一体”的审判监督机制的调查
xx县人民法院认真坚持“三个至上”指导思想，围绕“公正与效率”主题，高度重视审判质量监督管理，以监督求公正，以监督保质量。按照“从严治院、制度建院、公信立院、科技强院”的工作思路，确立了制度建院的理念，修改完善了37项管理制度，给干警建立了《案件质量档案》、《机关效能建设档案》、《廉政建设档案》，基本形成了案件流程管理体系、案件质量监督体系、机关效能考核体系、廉政建设管理体系四位一体的监督机制，有效地规范了审判行为。
xx县辖区面积1599平方公里，共辖5个乡镇、2个农牧场，1个街道办事处，2个工业园区。xx县人民法院有在编干警62人，平均年龄41岁。20xx年，xx县法院确定为“制度建设年”，20xx年确定为“案件质量年”，并以此平台，建立健全了各项规章制度，完善了监督管理机制。先后制定和完善了《岗位目标管理考核办法》、《勤廉自律保证金制度》、《加强机关效能建设实施办法》等30余项规章制度，建立健全了符合xx县法院审判工作实际、体现审判工作特点的监督管理模式，形成了人人有目标、事事有监督、层层抓落实的制度体系，促进了各项工作不断取得新进展。连续四年被县委、县政府评为政法综治先进集体，连续三年被xx县委、县政府评为先进集体。20xx年以来，被自治区高级人民法院荣记二等功、被评为“银川市文明单位”、“银川市法院系统先进集体”、“银川市法院系统党风廉政建设先进集体”、“银川市总工会职工之家”、“xx县实绩工作突出单位”。
xx县法院“四位一体”的监督机制的建立，是一个不断发展完善的过程，它是把对内部工作的监督和管理职责融为一体，是一个以提高审判质量为目的，以审判工作规律为依据，以指标体系为导向，以考评机制为动力，将案件流程管理、违法审判监督管理，法官岗位目标管理和法官考评管理等加以有机整合的综合性审判监督机制。
一、审判流程管理体系。
xx县法院制定完善《审判流程管理制度》、《执行流程管理制度》、《立案规则》、《信息输录管理办法》、《审判公开、执行公开实施意见》等制度，完善审判流程管理体系。
一是发挥立案庭、审监庭的职能作用，做到“卡两头、抓中间、重协调”，确保案件质量和效率。立案庭就案件的审限、程序等进行审核，强化审判人员的审限意识、程序意识。审监庭建立健全法官审判质量档案和书记员技能考核档案，做好案件评查工作和法律文书评比工作，强化审判人员质量意识；实行目标管理责任考核，把“八率”作为考核重点“抓中间”。即将依法公开开庭率、人民陪审员参与庭审率、调撤率、结案率、执结率、服判率、上诉率、案件改判和发回重审率，做为各庭半年、年终考核依据，实行了月统计、月分析、月通报，以促进审判质量和效率的提高；“重协调”，坚持全院工作一盘棋的原则，建立了各庭之间协调配合机制，充分发挥整体合力。
二是通过将审判流程管理的实施与法院信息化建设有机结合，通过电脑网络对立案、送达、开庭、结案等审判、执行流程环节进行有效的跟踪管理，规范了审判、执行程序；庭审记录实行了计算机录入，庭审中审判人员和当事人可以同步阅读书记员的记录，保证了书记员记录的准确性。
三是制定了《关于进一步加强审判公开、执行公开的若干规定》，从立案到执行全面实行阳光审判、阳光执行，给当事人免费发放诉讼指南、风险告知书，公开法院办事程序及本院相关制度，切实做到依法公开、及时公开、全面公开，建立了新闻发言人制度，充分保障当事人的知情权，增加审判、执行工作的透明度，以公开促公正。
四是强化了审判监督庭的职能作用，完善申诉、申请再审监督机制，实行申诉、申请再审案件登记制，及时调卷复查，对确有错误的裁判坚持实事求是、有错必究的原则依法纠正，对申诉无理的依法驳回。对重大疑难案件实行听证制度，促使当事人息诉服判。20xx年以来共受理各类申诉、申请再审案件7件，进入再审程序的有6件，占85.7％，现已审结6件，结案率为100％。
五是建立健全执行工作监督机制。成立执行局，实行监督权、裁决权、执行权相分离的工作机制，针对执行人员执行不力、执行行为不规范等问题，制定《执行合议制度》、《委托评估拍卖制度》、《构建执行大格局制度》等制度，采取内部交叉执行、提级执行、指定执行、更换承办人、严格执行款物管理等措施，加强对执行人员的监督，规范了执行行为。
二、案件质量监督体系。
1、案件质量评查监督。xx法院制定《案件质量评比办法》，对案件实行 “三评查”原则（即审监庭评查、专职审委会委员复查、审判委员会抽查）。设置包括调阅卷宗、填写评查表、责任认定、案件通报以及异议、反馈在内的 一系列程序，使案件评查工作由抽象变具体，由概念变数字，保证评查工作的客观公正和可操作性。
一是立案庭、审监庭常规评查。各业务庭当月审执结的案件必须于当月的25日前交立案庭报评，由立案庭对案件程序性事项进行审核，无超期报评及超审执限等情况的，转交审监庭参评，审判监督庭每月对全院审结、执结的案件逐案进行评查。经审监庭评查后，对照本院《案件质量评比办法》的评查标准打分确定等级，常规评查材料包括评查标准、案件质量百分考核登记表、补正通知书、案件评查归档表四种。
常规评查的标准是对存在的问题按百分制采用累积扣分制，不计上限，根据问题的程度，分别扣2分至10分，得分为85分以上的为一类案件，70分至84分的为二类案件，70分以下的为三类案件。另外规定了直接确定为三类案件的18种情形。在评查中，如案件被上级法院发回重审、改判或存在质量问题，由院审判委员会讨论决定类别。
案件质量百分考核登记表记录的是评查中发现的审判质量及不规范的问题，比照本院制定的评查标准逐项列举并扣分。补正通知书是对列举出的问题以通知的形式下发各业务庭，限期对存在的不规范的问题予以补正，但对于案件存在的质量问题则严格按照评查标准予以扣分确定类别。案件评查归档表是将评查完毕的案件登记并归档，未经审监庭参评的案件不得归档。
二是专职审委会委员复查。xx县法院为进一步加强审判质量监督管理力度，每月由专职审判委员会委员对审监庭参评的案件进行复查，发现问题报审判委员会集体讨论，并对承办人处罚，对审监庭双倍处罚的评查方式。20xx年以来，专职审判委员会委员对1672件案件进行复查，切实增强了案件承办人的办案规范，强化了审监庭工作人员的工作责任心。
三是审判委员会抽查。审判委员会针对审监庭每月评查卷宗，对已参评归档的案件按照10%的比例进行抽查，确保案件质量。对抽查出现问题的卷宗，不仅对案件承办人进行处罚，还要按照规定双倍处罚审监庭，通过严格案件评查制度，杜绝了案件“带病”归档。同时为确保案件质量，对发回、改判、再审案件实行审委会复查制。主要针对发回重审、改判、再审等案件是否存在质量问题进行的评查。为确保遗漏，各业务庭发回重审、改判、再审案件由立案庭登记。所有发回、改判、再审案件先由庭室、承办人自查，再由审判监督庭核查，最后由案件承办人提交审判委员会复查讨论决定，追究责任。20xx年以来共有发回、改判案件 件，经过复查共有 件发回、改判案件被审委会确定为三类案件，并对 名审判人员进行了经济处罚，有效地避免了定类的随意性。
2、审判质量跟踪监督。xx县法院以《审判流程管理办法》、《裁判文书评比办法》及《庭审考核实施办法》为标准，在案件流程中设多个监督点进行跟踪，形成相互关联、相互制约的动态监控机制。
一是定期开展法律文书评比。每月由审委会委员对当月参评案件的法律文书进行评查，评查出合格法律文书、优秀法律文书或最差法律文书，对评选结果进行通报，对优秀法律文书予以展示并奖励，对最差法律文书进行处罚，杜绝裁判文书带“病”出门。
二是开展庭审评议活动。成立由全体审判委员会委员组成的庭审考核领导小组负责庭审考核工作，开展形式分为现场观摩、网上查看和对庭审过程全程录像，由审委会委员及中层领导干部定期观看。评议的内容主要是对庭审礼仪、庭审内容、庭审效果等进行考核，看审判人员和书记员是否按照到庭，着装是否规范，语言是否简炼，庭审是否清晰等，对庭审不规范行为提出指正，规范庭审活动，增强司法透明度。
三是开展查案件讲评活动。由审委会委员定期结合本院发回、改判、再审案件存在的质量问题，进行讲评，提出整改意见。由审判监督庭总结案件评查中发现的问题，带着问题组织法官、人民陪审员、书记员分别学习，从而使暴露的问题及时得到处理，发现的错误随时得以纠正，防止类似问题再次出现。
四是制定《案件质量责任倒查办法》，认真落实违法审判责任追究制度。对被上级法院发回重审、改判、经本院评查发现有瑕疵等十类案件列入倒查范围，实行案件责任终身制，坚持围绕案件查问题，围绕问题找原因，围绕原因追责任。对出现问题的案件追究承办人、庭长、审委会委员、执行人员、主管院长的相应责任，并成立案件质量考评委员会，负责案件责任倒查工作。今年结合队伍警示教育活动的开展，对历年旧存积案逐庭进行了清理，对查出的14件积案，严格督办，已全部清结，对存在拖案、压案的审判人员严格按照规定交相关部门进行责任倒查。
五是注重总结、利用案件监督管理成果，每月编发通报，包括案件审限情况通报、案件质量评查情况通报、裁判文书评查情况通报、庭审考核情况通报、案件质量倒查情况通报等六种。案件审限情况通报是案件报送立案庭后，由立案庭对案件送达、开庭审理、宣判等是否超期或超审限进行审核，对超期限或超审限的予以通报并处罚。案件质量评查情况通报是审监庭每次常规评查后，根据评查情况，将各种审判质量问题向全院予以通报，供全院干警查阅补正，并引起重视。裁判文书评查情况通报和庭审考核情况通报是审判委员会根据对裁判文书的抽查情况和对庭审考核的情况，对法官裁判文书和庭审存在的问题予以通报，提出需规范和整改的意见。案件质量倒查情况通报，
对出现问题的裁判文书，追究撰稿人、签发人的责任，并连带处罚；对被上级法院发回改判的案件实行复查，查找问题、分析原因、兑现奖惩，促进案件质量的提高。实行审判管理通报制度，每月对全院收结案情况，审判人员个人办案数、调撤率、服判率、实际执行率等指标进行动态分析，审判委员会委员将裁判文书考评情况和不定期抽查庭审情况向全院干警通报，便于领导、庭室和法官了解审判工作动态，加强监督管理。
三、效能考核体系。
制定了《岗位管理目标管理责任书》、《加强机关效能建设的实施意见》、《优化司法环境实施意见》、《禁酒令及执行办法》、《考勤制度》等制度，形成了一套行之有效的效能考核管理体系。
一是建立“三个档案”。建立干警业绩考核体系，不断完善干警业绩评价办法，建立审判人员案件质量和书记员技能、机关效能建设、党风廉政建设“三个档案”， 做到一人一档，做为对干警考核、晋升的依据。
二是层层签定责任书。将工作要求、目标任务、职责要求和制度要求等内容分解量化到《岗位目标管理责任书》中，层层签定责任书。庭室考核主要内容包括队伍建设、司法为民、内务管理和审判业务四项，其中队伍建设、司法为民、内务管理占30%，审判业务占70%，审判庭和综合部门分别考核。实行季度检查、半年督查、年终考核，并根据考核结果对责任书完成情况进行奖惩，形成了一级抓一级、层层抓落实、人人有任务的责任网络体系。
三是实行末位整改和评先评优“一票否决”制。法院依据三个档案记载数据，客观公正地评价干警工作业绩，真正把考核结果作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级、经济奖惩的主要依据，激励大家勇于争先。无论是案件审理、执行，还是宣传、调研工作，干警在完成基本任务后，超额完成部分都可以得到奖励。同时结合相关制度，定期考核、定期通报。
四、廉政建设管理体系。
xx县法院把廉政监督机制摆在突出位置，重点查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事，维护司法廉洁，逐步健全完善“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的防范机制、“不必为”的保障机制。
一是年初与干警、干警家属签订《党风廉政建设责任书》、《家庭助廉责任书》，召开家庭助廉会议，加大落实力度，将党风廉政工作的各项要求量化细化分解，层层落实到具体部门和责任人。规范对干警八小时以外的监督，公布举报电话，严厉查处接受当事人邀请出入娱乐场所、接受吃请等不廉洁行为。
二是落实“一岗双责”制。召开庭室负责人会议讨论制定了院长、副院长、专职审委会委员、庭长工作职责，明确了院长、庭长抓工作、管队伍的双重职责，强化了审判管理、行政管理和队伍管理。制定《审委会议事规则》强化了审委会对案件监督，明确了审委会、主管院长、合议庭、独任审判员职责，理顺案件审判监督关系。
三是通过聘请执法监督员、设置监督举报箱、公布举报电话等方式，实现社会监督，形成了纪检部门、监督员、当事人三位一体的党风廉政监督联动机制。完善对当事人投诉审判人员的处理工作机制。对当事人的投诉要求纪检组做到有诉必查，有查必果，有果必复，对投诉属实的，坚决追究责任；不属实的，及时向当事人告知结果，并尽快还被投诉人一个清白。
美国政府责任署(以下简称GAO)2011年最新修订的《政府审计准则》规定，绩效审计要通过客观的分析为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改进项目经营、减少开支、决策以及加强公共责任方面提供信息。准则明确了绩效审计的目标，具体包括:对项目的效果性、经济性和效率性进行评价;评价内部控制;法律和其它规定的遵循情况;前瞻性分析。美国在绩效审计定义和目标中揭示了对前瞻性问题进行分析评价的必要性，GAO作为功能比较成熟、富有经验的国家最高审计机关在绩效审计工作中进行了大量的前瞻性分析评价工作。在美国国会决策者慎重的议事过程中，美国政府责任署需要提供有关法律或项目(以下统称议案)的分析信息以更好地服务于国会。国会决策者针对议案，通常会向GAO提出一些需要回答的问题，这其中包括了前瞻性问题。GAO应该关注和评价的前瞻性问题主要包括四种:1.政府对未来需求、开支、结果的计划和预测是否合理、准确，主要评价政府预测时所用假设、数据、方法的合理性、科学性，探索更好的方法和技术提高预测的准确性，并提出建议。2.国会以及政府的议案未来成功的可能性，主要评价议案实现预设目标的可能性，提出议案改进意见，根据过去的经验判断议案是否有负效应或缺陷，实施前需要关注哪些风险等。3.对未来需求、开支、结果进行预测，即选择适当的定性、定量方法进行预测，并报告预测中的确定和不确定性。4.提出改善以及解决议案中难题的措施。通过对多个议案的分析，主要是考虑成本的大小和成功的可能性来推荐最优议案。其中前两种是审计机关评论其它组织的分析，后两种是审计机关自己所做的分析。为了回答前瞻性问题，GAO在工作中会应用一些有效的审计方法，考虑到问题的复杂程度以及审计成本等因素，审计人员会选择合适的审计方法。审计人员对于该前瞻性问题具有全面数据资料和丰富经验时，可能直接用专业的判断就可以提出合理的审计建议。但是当遇到敏感、有争议、影响广泛深远的问题时，审计人员采用系统性的前瞻性方法更能保证审计工作质量。系统性的前瞻性方法包括了现实的(实验性的测试、试点)、经验的(模拟仿真、预测)、逻辑的(正反面分析、风险评估、系统分析、情境设立、预期分析)、判断性的(德尔菲法、专家意见)和混合的(前瞻性评价综合)方法。前瞻性评价综合法由评价综合法演变而来，但不同于评价综合法，其目的是为了回答前瞻性的问题，评价议案在未来成功的可能性。也就是说，前瞻性评价综合法是将前瞻性分析融入评价综合中。前瞻性评价综合法要求在需选择的议案中，审计人员通过收集和审阅相关研究文献，从概念和逻辑的角度关注议案是否能起作用;从现实操作的角度关注议案是否可行;当与过去的议案在逻辑和操作方面类似时，从历史经验的角度根据过去议案的结果判断新的议案能否在未来起作用，并且需要考虑过去的情况与未来可能情况的一致程度。
二、前瞻性评价综合法的优缺点和适用条件
(一)前瞻性评价综合法的优点
1.前瞻性评价综合法向决策者提供前瞻性的专业帮助。从国会的角度看，一个议案将要实施前，审计人员应用前瞻性评价综合法可以给予国会决策者专业的帮助，并且让他人对新议案的基本理念和可行性感到信服。从议案角度看，前瞻性评价综合法有助于提供议案前瞻性的信息和提高议案成功的可能性。因此，审计人员应用前瞻性评价综合法可以在新议案实施前帮助国会决策者避免未来可能出现的问题，以促进议案的成功。2.前瞻性评价综合法是系统性的方法，可靠性较强。应用此方法，审计结论具有较强的确定性，不会受人员安排等主观因素的影响，审计人员能够按照确定的程序收集、审阅相关研究文献，并且较为清晰地阐述审计证据和表明议案未来执行中的不确定因素。综上所述，应用该系统性方法更能保证审计工作的质量。3.前瞻性评价综合法成本较低。与其它前瞻性方法如实验性的测试等相比，前瞻性评价综合法主要收集、审阅已经有的研究文献，用以评价议案的可行性，因此所需的人力、财力、时间较少，成本较低。
(二)前瞻性评价综合法的缺点
前瞻性评价综合法的适用对象主要是针对未来的议案，它不能解决所有的前瞻性问题，如对政府未来的需求、成本和结果的分析与评价，可能更多地要运用模拟仿真、预测等前瞻性方法。在结果的可靠性方面，前瞻性评价综合法要比试点试验等前瞻性方法稍有逊色。另外，前瞻性评价综合法作为一种新兴的前瞻性方法在实践中的应用还不够广泛，对审计人员的素质要求较高。
(三)前瞻性评价综合法的适用条件
前瞻性评价综合法既可用于评价单一的议案，也可用于两个及以上备选议案的比较和选择。在评估单一的议案时，确定明晰的评价标准十分关键，同时也比较困难，因为提案在未来是否成功往往取决于未来的实施过程而非现在订立的目标。另外，评价两个及以上的议案往往会更容易，因为作出相对评价(如哪个更好)比绝对评价(如它每个方面都很好吗?有多好?)更简单。审计工作的客观条件也会决定是否应用前瞻性评价综合法。虽然应用此方法进行审计评价时，所需审计时间通常较短，但也不能马上开展评价工作，开展之前需要一定的准备工作。一般情况下，两个及以上议案的评价至少需要两个审计人员为期三个月的工作，因为只有如此才能保证审计人员有较为充分的时间回顾、综述已发表以及未发表的文献，向技术专家咨询以及对最终信息进行详细透彻的分析。如果这几个议案相当复杂，没有相关充分的研究文献，或者大部分研究文献因未发表较难收集时，通常需要更多的审计时间。因此当GAO接到任务时，应该尽早开展工作，如果时间紧迫，则不适用此方法。另外，在应用前瞻性评价综合法回答某一前瞻性问题时，如果这个前瞻性问题受到广泛关注和激烈讨论，则在短时间内针对同一个前瞻性问题可能会出现许多不同的议案，这会引起逻辑上的或其它方面的一些问题，导致前瞻性评价综合法不再适用。但如果这种情况是在开展前瞻性评价工作过程中出现，审计人员应避免审计范围的扩大，或者要求延长审计时间。前瞻性评价综合法是否适用于绩效审计工作还受到其它很多因素影响，具体情况见表1。
三、前瞻性评价综合法的一般步骤
前瞻性评价综合法包括三个阶段六个步骤:第一阶段定义问题和选择评价对象;第二阶段进行概念分析、操作分析和测试模型;第三阶段是列示结果。
(一)定义问题
定义问题是应用前瞻性评价综合法的第一步，由GAO审计人员与客户(提出前瞻性问题的人)充分交流意见，明确议案所关注前瞻性问题的范围和性质，以及判断议案是否偏离预设目标。定义问题这一步骤帮助审计人员确定审计工作的范围，并且为确定最终审计建议的适用范围等奠定基础。这一步骤之所以不可或缺，是因为在很多情况下不同的人对于某一看似确定的问题会作出不同的定义，而且对于相同内容的议案，其目标也会大相径庭。比如，许多议案旨在提供粮食补助、推广营养教育和进行身体检查。这其中有些议案致力于解决低收入女性和少女妈妈可能出现新生儿体重偏轻的问题;另外一些议案旨在促进学龄前儿童身高与体重的正常增长。具体的定义问题需要经历四个步骤，见图1。
(二)选择评价对象
选择评价对象这一步骤由审计人员与客户共同参与，鉴于议案的提出者已经确保议案是有用的，为了进一步保证审计机关的独立性，审计人员并不提出新的议案，而是在满足预设目标的已有议案中进行选择。但是并不是所有议案都适用前瞻性评价综合法。选择评价对象这一步骤需要达到两个目标:第一，筛选出不适用前瞻性评价综合法的议案。比如有些议案不稳定，处在频繁的变化中，或者与以前GAO评价过的议案类似，应用现有知识就可以确定议案未来成功的可能性。第二，对于适用此方法的议案，需要进一步选择最佳的评价思路。最佳的评价思路包括对议案各种因素的考虑，这些因素包括客户的特定利益，各项议案在成本、目标群体、政府措施(监管、税务政策、补助金等方面)上的差异。例如，美国国会曾提出给老年人提供长期护理的议案，众多议案在成本问题上存在显著差异，成本主要受公共费用、环境条件、护理的持续时间等因素影响。一些议案每年要花费数百万元，有些可能达数十亿元。对这些议案的选择体现了对各因素的考虑，也进一步确定了选择评价对象的标准，这有助于明确审计工作范围，防止审计资源的浪费。当备选的议案都无效时，审计人员可以依据已经有的研究文献和审计证据来完善可选议案。如果之前的研究不能支持现有的可选议案，但前瞻性问题的复杂程度在合理范围内，则审计人员会选择处于最切合实际的研究范围之内的议案。具体的选择评价对象这一步骤需要经历四个过程，见图2。
(三)概念分析
概念分析这一步骤由审计人员实施，旨在揭示议案的内在逻辑，即在理论层面上分析备选议案能否在未来可行并且有效。具体来说，概念分析就是识别议案的假设、理念、价值和理论基础。对议案内容进行具体分析，通过绘制图表清晰地展示该议案的概念模型，并确保审计人员对概念模型的介绍是准确和完整的。概念模型用来回答这些问题:议案要解决什么样的问题?如何解决?(或者说议案要采取哪些行动?)这些行动预期会带来怎样的结果?审计人员同时也可以与议案的提出者和相关学者进行沟通来获取有用的信息，确保概念模型是正确的。之所以在定义问题、选择评价对象后实施概念分析，主要是有两个原因:第一，通过概念分析帮助审计人员建立如何选择研究文献的标准，这个标准就是找寻与备选议案在假设、理念等方面相同或相似的研究文献。第二，进行概念分析有助于从逻辑上识别可能导致议案未来不可行的原因。总之，这一步骤确定了需要收集和审阅的研究文献，并且识别了议案逻辑上存在的缺陷，有助于提高审计工作的效率。
(四)操作分析
操作分析是对议案内容的进一步分析。其重要性和作用与概念分析一样，即有助于找出需要审阅的研究文献，并且从操作层面上找出可能导致议案不可行的因素，最终提高审计效率。操作分析通过对议案内容的细致分析，确定议案实现预设目标的过程，运用绘制图表的方法表示操作模型，以验证对议案具体操作步骤的解释是准确和完整的。操作模型主要用来回答这些问题:议案服务对象是谁?由什么部门提供服务?需要怎样的财务、实施环境或限制条件?操作模型确定了议案受益目标群体、服务的提供者、资金的来源和数目等操作性问题。最后，审计人员可以与议案的提出者和相关学者进行访谈交流，确保操作模型是正确的。
(五)测试模型
测试模型包括两个子步骤:第一，确定概念模型和操作模型中需要深入测试的核心假设，概念模型和操作模型包含很多假设和步骤，但面面俱到地分析并不高效，因此审计人员需要与客户以及相关学者交流信息，共同选择能体现不同议案本质区别的关键假设和步骤进行深入测试。第二，审计人员收集研究文献作为审计证据，他们需要评估审计证据的质量，最后将审计证据与关键假设对比，找出矛盾冲突之处，并用图表表示出来，从而确定议案未来成功的可能性。这一环节需要应用评价综合法，即对评价性研究成果进行综合。但需要注意的是，与一般应用评价综合法不同，这里评价综合对象是由概念模型、操作模型的相关假设、步骤和客户认为的重要程度确定的，并且只针对所选的关键假设进行评价综合。测试模型这一步骤最终实现了三合一的分析(概念分析、操作分析和经验分析)，使审计结论和建议更为可靠。概念分析和操作分析揭示了逻辑中和操作中存在的缺陷，而测试模型这一过程直接将与研究文献相违背的关键假设暴露出来，这将作为评价议案是否可行的重要依据。如果相关的研究文献表明关键假设在过去实施的议案中是成立的，而且新议案的条件与过去的议案类似的话，则新议案在未来很有可能成功，反之亦然。当概念分析、操作分析和检测模型这三个步骤得出的结果相同，那么审计人员最终得出的审计结论会更加可靠。如果结果不同，那么在出现分歧的地方需要进一步分析。最后，根据未来和过去的相似程度，确定结论的可靠性。当未来和过去的情况在主要方面相似时，审计人员使用前瞻性评价综合法判断的准确性更高;当未来与过去或现在的状况不同时，尽管审计人员仍可以明确地指出在这种情况下，这项议案更有可能或更无可能发挥作用，但这个结论的可靠性必然会降低。
(六)列示结果
为了使报告阅读者理解前瞻性评价综合法的实施过程和结果，并且提高审计结论的可信度，审计人员需要列示议案具体的评价过程和结果。列示结果这一步骤要求清晰明了地将概念模型、操作模型、关键假设与审计证据的对比情况揭示出来，主要是通过绘制图表、列示必要的技术说明附件来完成。
四、前瞻性评价综合法在美国绩效审计中的应用
在美国，通常情况下，审计评价方法更多地用于议案的事后审计，事前审计的应用相对较少。前瞻性评价综合法作为前瞻性方法的一种，应用频率没有评价综合法、案例研究法等审计评价方法高。为了进一步探讨前瞻性评价综合法在美国绩效审计中的应用，在此以GAO在1986年7月帮助国会选择少女怀孕议案的具体案例来阐述。①
(一)案例背景
1983年，在20岁以下美国少女中，据统计有100万人怀孕，其中50万人分娩。虽然少女的分娩率总体下降了，但是少女怀孕的比例在逐年提高。针对这个严峻的社会现象，美国国会在1986年提出了很多相关议案。为了在众多的议案中选择正确的议案，国会向GAO提出了两个问题:(1)政府已经采取的措施效果如何?(2)现有关于少女怀孕的研究成果中哪些可以用于制定正确的政策?
(二)审计步骤
1.定义问题审计人员在定义问题时主要关注两方面:(1)怀孕少女这一群体的具体定义。审计人员认为少女怀孕本身不构成一个问题，因为政策制定者并不关注20岁以下全部的少女，他们主要关注缺乏物资支持的少女以及分娩给未婚贫穷妈妈和孩子带来的身体伤害和社会不良影响。审计人员通过与客户沟通交流，共同决定将以上两个内容都纳入审计评价，即审计人员要同时评价未婚妈妈这一普遍存在的问题以及这一问题会造成的影响。幸运的是，有关少女怀孕的研究文献通常并不局限于某一方面的内容。大多数研究文献将这两个方面的信息均包含在内。(2)对少女的界定。很显然，18岁以下的一定属于少女。但有些人认为应该是25岁以下，另外一些人则认为是20岁以下。最后，审计人员通过与客户的讨论，一致决定将少女的年龄范围限定在20岁以下。2.选择评价对象对22项关于少女怀孕的议案逐个进行详细的评价将耗费过多的审计时间，因此审计人员如何从中选择适当的评价对象显得尤为重要。审计人员对22项议案的内容进行了分析，用表格的形式列出，包括议案的目标群体、提供的服务和行政管理安排，这样便于揭示各个议案的相同和不同之处。审计人员发现，大多数的议案都建议提供全国性的少女怀孕援助计划，但是各个援助计划提供的服务范围、目标群体、行政管理结构和资金安排有所不同。在与客户详谈后，审计人员决定将选择的重点放在各议案关键的不同之处上，最终选择了两个在关键方面存在显著不同的议案。第一个议案的目标群体是20岁以下怀孕少女和未成年父母，其提供的服务较为灵活，同时配备的行政管理结构相对简单。第二个议案的目标群体更为广泛，25岁以下经济困难的女性也包括在内，同时提供的服务相对规范，配备的行政管理结构较为复杂。这两个议案都指出了如何预防少女怀孕和具体的援助内容。3.概念分析为了评价这两个议案的可行性，审计人员需要对其进行深入分析，首先设计了概念模型，其中第二个议案有两个方案，因此一共有三个概念模型。从GAO的审计报告中可以找到每个议案对应的概念模型，从概念模型中可以看出第一个议案旨在减少再次意外怀孕的情况，第二个议案旨在帮助年轻妈妈完成学业、实现就业，避免她们一直依赖政府的救济金。由于模型较多，在此只展示第一个议案的概念模型，见图3。4.操作模型在概念模型的基础上，审计人员又设计了每个议案的操作模型。操作模型偏向于详细描绘议案具体实施过程，其别关注行政管理体制。在此展示第一个议案的操作模型，意在与上述图3对应，具体见图4。5.测试模型(1)估计目标群体规模。搞清楚新议案的目标群体很重要，这样能够帮助审计人员估算议案需要的资金，而资金数量是判断议案是否可行的重要因素。通常情况下，审计人员寻找具有相同或相似目标群体的已实施议案，通过审阅相关研究文献来估算新议案的目标群体。遗憾的是，在这个案例中，审计人员发现已实施议案的目标群体并没有涵盖全部的怀孕少女或未成年父母。因此审计人员结合了国家健康统计中心的信息和应用统计学方法进行估算。(2)查找研究文献。审计人员对近期发表的所有研究文献进行查询，这些文献主要是评价避免再次意外怀孕的议案和向怀孕少女与年轻母亲提供援助的议案。查询的范围包括正式出版物和非正式出版物，并与相关专家进行沟通以获得所有与研究有关的信息。(3)评估每个审计证据的质量。审计人员在审阅研究文献时，需要对将成为审计证据的资料进行质量评估。主要关注这些文献中研究调查的样本规模是否恰当、数据收集是否规范、统计方法是否正确等。(4)综合评估审计证据的整体质量。单个审计证据的质量评估较容易，将研究文献中所有审计证据综合起来进行质量评估较难。这次在关于少女怀孕的研究中，审计人员通过质疑来判断审计证据的整体质量。(5)检验评价得出的结论的可靠性。通过重复评价或者让不同的审计人员评价来确保最终得出的审计评价结论是可靠的。6.列示结果审计人员运用表格的形式将收集到的类似研究的评价结果表示出来，同时概念模型和操作模型都应列示。在这个案例中，审计人员发现评价结果并没有明显的倾向于这两个议案中的某一个，当然此类现象在应用前瞻性评价综合法中并不常见。如1987年关于美国医疗照顾计划的两个议案中，①应用前瞻性评价综合法，审计人员提出了较为明确的审计建议。
五、前瞻性评价综合法对我国绩效审计的启示
(一)提高审计机关前瞻能力
21世纪，我们处于一个发展迅猛的全球化时代，特别是在改革开放取得丰硕成果的中国。如今，中国正面临着转型，这更需要国家政府具有全局观念和前瞻能力。2007年，美国前审计长沃克在南京审计学院做了一场题为《提高政府绩效增强政府问责和前瞻能力》的演讲，其中提到“应该有更多的最高审计机关在自己的能力结构中增加一个新功能。这个新功能有两个组成部分:第一帮助政府官员了解哪些政府计划和政策行之有效，哪些计划和政策不起作用;第二是为政府官员提供处理关键性、正在出现的问题的前瞻能力。这种提供信息和超前思想的能力应该成为传统审计职责的补充，使其更加完善(沃克，2007)。”沃克审计长在这次讲话中充分说明了审计机关帮助政府提高前瞻能力的重要性。在我国，刘家义审计长提出审计“免疫系统”理论，表明从审计作为免疫系统，维护国家经济安全、推进民主法治进程的功能出发，作为政府审计的重要组成部分，绩效审计应突出“预防”这一功能。“预防”就是要尽早感受风险，发挥预警作用，这已经体现了审计应当发挥前瞻功能的要求。因此，随着社会的发展，我国绩效审计应该逐步提高对决策者的支持，为决策提供高质量的信息。审计机关可以根据业务的特点，借鉴美国绩效审计的经验，丰富实际工作中所用的审计方法，合理选择前瞻性方法，前瞻性评价综合法作为前瞻性方法中的一种，在其适用范围内，具有较好的效果。
(二)完善国家审计的法律授权
2006年修订的《中华人民共和国审计法》规定:审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。确立了绩效审计的合法地位，但是在审计机关能否对人大代表的议案和政协委员的提案进行审计方面，法律并没有授权，使得审计机关无法充分地发挥前瞻能力。当然，审计机关这项职能的缺失很大程度上源于我国行政型的审计体制。在现行的行政型审计体制下，审计机关仍可以在提供前瞻信息方面有所作为。比如在政府修订重大政策前，审计机关可以运用前瞻性评价综合法对其可行性、成功的可能性进行评价，给予决策者有用的前瞻信息。这可以极大地提高资金的使用效率、避免滥用。实际上我国审计机关在这方面已经有了初步的探索，如浙江省审计厅开展的就业及其再就业税收优惠政策专项审计调查，就是在相关政策制定前审计机关发挥前瞻能力的重要体现。
(三)提高调查研究能力
应用前瞻性评价综合法的前提是具有充足的研究文献，因此我们应该提倡有关政府机构和学术机构等加强调查研究。调查研究是通过对典型问题、情况、事件的深入调查，经过分析、综合，揭示出客观规律的书面报告。纯粹的理论研究是必要的，但是调查研究更为关键，只有通过实地调查，才能了解过去决策的执行情况、具体影响，时刻与群众密切联系，为新决策提供宝贵意见，把握社会建设和管理的发展趋势。将前瞻性评价综合法建立在正确、充实的研究文献的基础上，审计人员最终得出的审计结论和建议将更为可靠。
(四)提高审计人员专业素质
