论文摘要：本文以大连市农村新型社会养老政策为背景，通过实证问卷的方法，基于政府政策的视角对政府补贴、政府公信等制约因素进行分析，探求扩大补贴、提高公信等相关攻略为大连市推广新型农村社会养老有所贡献。
一、政府政策对农村新型养老保险的制约—以大连市为例
通过在普兰店、瓦房店、庄河问卷发放，以大连市《新型农村社会养老保险(国家试点)暂行办法》内的关于新型农村养老保险(简称“新农保”)规定个人缴费和国家补贴组合方案为分析背景，具体包括“个人年缴100元，国家补贴30元”(方案一)、“个人年缴200)元，国家补贴35元”(方案二)、“个人年缴300元，国家补贴40元”(方案饭)、“个人年缴费400元，国际补贴45元(方案四)”、“个人年缴500元，国家补贴50元(方案五)”。结合spss分析所得相关制约因素。
(一)政府补贴。政府为参加养老保险的农民提供一部分费用，既可以在相当程度上解决缴费困难问题，又对鼓励农民参加养老保险是一个巨大的激励，可以刺激农民参加养老保险的积极性。因此居民对政府补贴满意度会对居民个人选择社会养老保险的意愿产生影响。当满意度为2.49时，方案一比较受欢迎，当满意度为2.72时，方案二比较受欢迎，当居民的满意度为2.65时，则更愿意选择方案三，当居民的满意度为2.82时，则更愿意选择方案四。随着居民对政府补贴满意的提高，在条件允许的情况下，其更愿意提高自己的缴费额度。
(二)政府公信力。政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度，源于公众对政府政策和政府行为的评价。农村居民很愿意将农村新型合作医疗与新农保比较。所以可以将农村新型合作医疗的满意度作为政府公信力评判的标准。当居民对新型农村合作医疗的满意度为2.47时，则选择方案一，当居民的满意为2.77时，则倾向于方案二，当居民的满意度为2.8时，则选择方案三，当居民的满意为2.9时，方案四比较受欢迎，只有当居民个人的满意度为3.09时，倾向于选择方案五。所以，居民对新型农村合作医疗的满意度直接影响着其参与社会养老保险的缴费额度。如果居民对于农村新型合作医疗比较满意，那么该居民将认为这项政府政策是可信的，并将积极参与其中，并且能够提高自己缴费金额;反之，如果居民认为农村新型合作医疗令该居民不是很满意，那么该居民将对这项政府政策抱有迟疑的态度，他们认为政策是走过场的，其参与程度不是很高，只有当周围的人都参与其中时，自己才能勉强参与，其参与的原因是从众心理。
(三)社会养老金缺乏弹性。在政策制定过程中，社会养老金不能随年龄、物价等因素变化而及时变化，导致农村居民参与热情不高。农村居民由于年龄致使劳动力存在差距，导致不用年龄层次对同方案下个人支付额度的承受力度不同，即随年龄提高个人支付的支付能力相对减弱。同时物价上涨，恒定的补贴不能弥补物价上涨所带来的负效应表示十分关心。然而现今的政策没有就相关因素进行说明，导致居民迷茫心理，参与积极性不高。
二、关于提高农村社会保险覆盖率的攻略
(一)加大公共财政支出，适度扩大政府补贴范围
农村社会养老具有准公共物品的性质，需要个人和政府双方进行付费，政府作为供给主体要扩大补贴范围，提高居民收入。由于农村居民消费上涨幅度已经超过农村居民收入增长的幅度，意味着居民实际收人增幅非常有限。所以在条件允许的情况下，可以将政府补贴具体落实到农村居民的食品消费中，具体采用政府限量补贴和农民个人消费相结合的政策，对于农民购买一定数量的食品予以价格优惠，政府承担部分费用，超过此数量，则由农村居民完全付费，这样有利于减少农村居民的消费支出。同时对在市场流通的农产品实行适当的价格补贴，保持农产品价格恒定，使其不再受市场上投机倒把分子控制供需来控制农产品价格，有助于提高农民的收人。这样双管齐下，在农民收人和消费上均采取相关补贴政策，使农民的纯收人有所提高。
关键词：社会保障；新农保；龙海
党的十报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设的主要任务。而农村养老保险作为社会保障体系建设的重要内容，也逐步成为新农村建设的关键步骤。2009年9月1日，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的印发，标志着全国新农保试点工作正式展开。同年12月，福建省人民政府随即颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》，并选择省内9个县（市）进行试点。其中，龙海市也被列入首批试点的9个县（市）之一。
一、龙海市新型农村养老保险实施情况
龙海市作为福建省漳州市的一个县级市，2009年被列入省内新农保试点地区。作为福建省农村社会养老保险首批试点地区之一，龙海市农村养老保险在经历了一段时间的初步探索后积累了丰富的管理经验，为向新农保过渡打下了坚实的基础。
1.新农保参保情况
龙海市的新农保的参保率一直居福建省前列。截至2010年9月底，龙海市符合参保条件的农村居民共有44万多人次。其中，累计对全市60周岁以上，符合参保条件的老人发放养老金共计2104.2万元。全市共有将近41万人参保，参保率达到91.2%。
2.新农保补贴领取情况
作为全省9个新型农村社会养老保险试点县（市）之一后，龙海市发放的基础养老金为每人每月65元，其中55元由国家补贴，另外10元由龙海市政府补贴，比国家规定的标准提高了10元。对于16至59周岁已经办理了新农保手续的村民，每年需缴纳100元最基本的保费外，政府已补贴30元；而对于低保户来说，每年只需要缴纳50元保费，政府已经补贴80元。相较于老农保，政府的大力补贴也提高了农民参保的积极性。
同时，为了方便农民办理养老保险，龙海市负责新农保代缴的邮政储蓄银行也已延伸了基层网点，增加人员60多名，新增6个银行汇兑网点和2个营业网点，用于更好服务农民群众农村养老保险金领取，确保新农保及时发放到位。
二、新农保试点工作存在的困难及问题
1.新农保政策宣传不到位
港尾镇是龙海市的几个重要乡镇之一。访谈中，龙海市港尾镇的绝大多数村民均表示听说过新农保政策，再加之政府采用广播、宣传单等手段对新农保政策的宣传，因此村民对此知晓率较高。但当被更深入地问及“新农保政策的详细条款”“新农保的基金管理”等问题，多数农民则表示不太清楚，对具体养老金计发标准、缴纳年限与领取养老金情况等规定均不甚了解。农民对新农保政策的一知半解，一方面体现了政府的宣传不深入、不到位，另一方面也导致了农民对新农保政策存在疑虑，较大地影响了农民的参保的积极性。
2.农民参保转移接续难
由于每个地区在统筹层次、养老保险的负担机制等方面都存在着不同的情况，再加上日益频繁的跨地区间人口迁移，特别是农村人口向城市人口流动等因素，导致不同地区农村养老保险制度的衔接存在较大的困难。龙海市作为一个劳动力流动较为频繁的县级市，在外务工人员已参加城镇社会基本养老保险的情况普遍存在，而务工人员回到农村后，政策之间缺乏有效对接等问题日益凸显。因此，新农保实施制度与城镇职工、城镇居民基本养老保险等社会保障制度间的衔接有待完善。
3.相关配套政策不完善
各地新农保试点刚刚起步，相关配套政策如新农保财务制度，新农保基金管理办法等在具体操作规程方面存在漏洞。如农村贫困残疾人审定条件，参保登记缴费程序的手工操作不够规范，数据保存存在缺陷等问题还没有很好地得到解决。一旦出现农民退保或到领取养老金时，可能存在隐患。
4.个人缴费意愿不高
新农保作为一种自愿型的新兴保险，存在着逆向选择的问题。在对龙海市新农保实施情况的调研中发现，农民普遍存在个人缴费意愿不高的问题，并且更倾向于选择较低的缴费档次、较短的投保年限投保。参保人员年龄相对集中于45周岁以上的中老年人。相较于45周岁以下的中青年参保意愿明显不足，均抱着“到45岁再缴费也不迟”的心理。
三、新农保试点扩面工作的对策与建议
1.注重深入宣传，提高农民参保积极性
针对目前新农保制度的推广存在的农民对新农保制度了解不够、存在疑虑等问题，政府应做好全方位、多角度的宣传工作。既要全面宣传新农保政策，更要结合农民的实际需求和想法，针对性地解读新农保中各类优惠政策，而不仅仅是表面的宣传，更需要突出新农保政策中惠及农民的重点部分，才能使农民全面、深入了解新农保政策，乐意接受新农保。
2.细化相关政策，加快社会保障体系衔接
当前，由于新农保政策的实施还处于初步阶段，与城乡居民养老保险、失地农民养老保险等政策还无法很好地衔接。鉴于此类情况已是目前新农保面临的最大困难之一，相关单位负责人应在调研的基础上，着眼当前，细化相关政策，将农 村 居 民基本养老账户与镇职工基本养老账户接轨，确保在养老保险转接的过程中参保农民的权益不受损失。
3.总结各地经验，完善新农保政策设计
针对试点过程存在困难和问题，相关单位应善于总结和推广各地经验，出台相关配套政策，提高新农保的待遇，让参保农民享受城镇职工养老保险待遇的同时，应理顺各项制度的对接关系，畅通农村社会养老保险的发展渠道。以便建立健全新农保政策全覆盖体系，让所有农民都能切实享受到真正的惠农政策。
4.强制性与自愿性相结合，切实保障农民利益
坚持农村养老保险政策的强制性与自愿性相结合。无论是邻国日本，还是欧洲的波兰，农民除了参加强制性的养老保险外，还能够根据自身需求进行自愿选择。一方面，农村养老保险政策的强制性，能够确保农民年老时有收入来源，保证农村养老保险政策的实施效果。另一方面，农民可以根据自身情况，自愿选择是否购买补充保险，使农村养老保险既有权威性，又具备灵活性，有利于农民利益得到切实的保障。
参考文献：
[1]国务院：《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见http：//.
[2]《福建省关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》http：//.
[3]高文敏 李 伟：农村养老保险制度的国内外经验借鉴及启示[J].黑龙江社会科学，2011.
[4]郑功成：中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案 [M].北京：人民出版社，2008.
[5]中国劳动和社会保障部课题组.新型农村社会养老保险调研[N].社会科学学报，2007—05—17.
财政支持新型农村社会养老保险的理论与现实依据
社会保险制度的实施必须要保证公平、公正。正如罗尔斯所说的那样，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正;同样，某些法律和制度，不管它们如何有效和有条理，只要它们不正义，就必须加以废除和改造。”［1］社会保险制度作为社会制度的重要组成部分，同样需要公正的精髓体现。政府对新型农村社会养老保险提供必要的财政支持，为每一名社会成员提供基本的生活保证，保证每一个社会成员享有基本的生存权利，正是其正义的体现。正如吴忠民教授所说:“社会公正应当是维护每一个社会成员或社会群体的合理利益为基本出发点，而并不意味着一定要刻意地站在哪一个特定社会群体的立场上来制定带有整体性的社会经济政策和基本制度。这是因为，一旦站在特定社会群体的立场来制定带有整体性的社会经济政策或设计基本的制度，那么便会不可避免地使基本政策或基本制度带有倾向性，从而损害其他社会群体的合理利益。”［2］新型农村社会养老保险缴费制度的设计很容易把农村的弱势群体排除在新型农村社会养老保险之外，这就使得新型农村社会养老保险制度从设计之初就带有倾向性，缺乏社会制度的公平性和公正性。政府对新型农村社会养老保险的财政支持是避免人为倾向的重要手段，可促使每个农民都有机会参与到其制度中来。政府是实施社会保险的主体。新型农村社会养老保险作为社会保险的一个重要组成部分，其建立与完善也应以政府为主体，这是由社会保险这种特殊社会产品的性质决定的，更是当前我国农村人口老龄化的现状所要求的。新型农村社会养老保险作为一种公共产品，只能以政府为主导来提供。新型农村社会养老保险的公共物品特性决定了新型农村社会养老保险体系的建立与完善必须由政府参与提供，必须依靠公共财政的财力支持。
有学者预计我国农村老年人口2012年将达到1.2亿。可见，中国农村老年人口的基数是非常大的，其老龄化的速度也是比较快的。近年来，由于我国工业化、城市化的发展及高等教育规模的不断扩大，使得大量农村年轻劳动力向城市转移，进而使农村人口老龄化速度进一步加快。在经济和社会政策制度发展水平都低于城镇发展水平的情况下，农村人口老龄化水平明显高于城镇。预计到2020年以后，农村老龄人口占总人口的比例每年都会高于城市3至6个百分点［3］。值得注意的是，我国进入了老龄化社会，但经济还处于相对落后阶段。与我们国家形成鲜明对比的是，西方国家进入老龄社会时，经济较为发达，年均收入都在5000美元以上，而我国农村人均收入2009年刚刚超过5000元人民币。［3］我国农村人口老龄化的这些特点决定了我们国家的农民将面临较为严重的养老负担，而传统的家庭养老很难承担起这种养老责任，这就需要政府介入来分担养老压力，构建完善的养老社会保障体系。土地作为农民最重要的生产要素和生活来源，被看做是农民最后和最重要的依靠。但近几年来，随着工业化和城市化的发展，许多土地被征用，同时有许多地方政府把变卖土地作为其重要的财政来源，非法征集农民的土地。在这种情况下农民开始分化，一部分农民开始丧失土地，成为失地农民;另一部分农民虽然没有完全失去土地，但其土地数量也在逐年减少。另外，在我国经济发展的同时，产业调整、通货膨胀、市场信息不对称等因素的发生，使农业种植获得的收入不能很好地预防社会风险和自然风险，这也需要政府介入来预防养老风险。因此，新型农村养老保险制度的建立和完善对于农村养老具有重要的意义。我国持续30多年的经济快速发展，财政收入的连年增长，为支持新型农村社会养老保险奠定了坚实的物质基础，即使部分地区经济条件还不成熟，也可以通过国家的财政转移、加大投入等方式来创造条件，为农村地区的养老保险提供财政支持，促进农村养老保险由家庭养老向社会养老转变。
财政支持新型农村社会养老保险的现状与问题
新型农村社会养老保险制度的建立和完善离不开地方政府的财政支持，特别是中央政府给予的财政支持。由于政府事权不清，农村社会养老保险制度由地方和个人来承担全部财政责任，使得社会养老保险变成了储蓄，导致农村社会养老保险的最终失败。这不符合社会保险制度社会“公平”的价值尺度，不能体现政府基本公共产品均等化的社会发展目标。根据2009年国务院颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，2009年开始我国一些地区开始开展新型农村社会养老保险制度的试点工作。新型农村社会养老保险采取个人缴费、集体补助、国家财政补贴的筹资方式。基础养老金由中央政府来进行财政补贴，并规定对中西部地区进行全额的财政补贴，对东部发达地区进行50%的中央财政补贴，其余的由地方政府来进行补贴。国务院综合各地区的实际生活水平等情况，制定出新型农村社会养老保险基础养老保险金的发放是每人每月55元，并根据经济发展水平和物价的波动来做适当的调整。地方政府可以根据当地的实际经济发展状况和物价水平适当地提高基础金的发放标准。新型农村社会养老保险基础养老金体现了养老保险制度的普惠性、公平性和基本性。参保农民只要达到了制度要求的60岁，就可以直接领取基础养老金。目前，中央确定的基础养老金的补贴标准为每人每月55元。这个领取标准比农村最低生活水平线还要低，对大部分农村老年人来说还不能从根本上解决养老问题，特别是在CPI不断上升的情况下，这些补贴根本不能维持农村老人的最基本的生存需求。因此，农村社会养老保险还需要政府加大财政转移支付力度，只有这样，才能从根本上保证农村老年人的基本生存需求。
政府财政支持新型农村社会养老保险存在的问题。财政支持力度不够，财政支持失衡。适当的资金基础是新型农村社会养老保险运营的物质基础，它也决定着新型农村社会养老保险制度试点的成败。在农村居民收入水平不高的情况下，单纯依靠农民缴费作为新型农村社会养老保险的资金来源是远远不够的，这就需要国家财政来提供强有力的支持。如果新型农村社会养老保险离开政府财政的支持，就必定会走向失败。根据2009年国务院颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，国务院对新型农村养老保险的财政支持主要是基础养老金部分，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。补助基数每人每月55元，即每年660元。这种补贴远不能满足农民对养老保障的需求，也不能从根本上解决农村的养老危机。在国家财政收入不断增长的情况下，国家对于农村养老保险的财政支持力度较小，没能实现财政对农村养老保险的支出与财政收入的正比例增长。同时，由于我国城乡二元格局的社会保障体系还在延续，国家社会养老保险资金仍将重点放在城市养老保险的支持上，相对城市而言，对农村社会养老保险的投入甚微。国家对农村养老保险财政的投入绝对数额和相对数额没有明显的增长，就无法从根本上解决农村居民的社会养老问题，其新型农村社会养老保险制度也将会以失败告终。财政支持新型农村社会养老保险的政策比较模糊。财政支持新型农村社会养老保险的依据主要是国务院颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。从指导意见看，这一政策对新型农村社会养老保险的财政支持比较模糊，缺乏统一性。目前，我国还没有出台清晰、完整的政策法规，加之各地对新型农村社会养老保险制度的认识不同，致使各个地区在对新型农村社会养老保险财政的支持上存在很大差异，进而影响了新型农村社会养老保险制度的健康发展。中央与地方政府财政支持分担不合理，中央财政支持力度较小。从国际经验来看，凡是属于全国性公共品的支出项目几乎全部由中央政府财政来承担，而属于地方性的公共品支出项目主要由地方政府承担。新型农村社会养老保险制度属于全国性公共产品，本来应由中央政府负主要财政责任，而我国却安排给了地方政府。而且随着人口老龄化规模的加快，农民对社会养老需求的提高，如果中央财政仍不能加大支持力度的话，那么未来新型农村社会养老保险水平提高所需要的财政资金只能由地方财政承担。但由于许多地方财政入不敷出，这样很可能会导致新型农村社会养老保险制度的失败。
完善财政支持新型农村社会养老保险的对策
政府应调整财政支出结构，把压缩的行政经费和减少竞争性领域投资后节省的财政资金适当地用来增加对新型农村社会养老保险的支持，逐步增加财政对新型农村社会养老保险的投入。同时，要调整国家的财政支出结构，在条件允许的情况下把更多的资金用于公共服务的建设，改善人民的生活质量和生活水平;另外，需打破社会保险城乡二元结构，逐步缩小城乡社会保险的差距。政府必须扭转财政投入向城市社会保险倾斜的做法，从向城市倾斜转变为城乡平衡发展，从而加大对新型农村社会养老保险的财政支持，促进城乡养老保险事业协调发展。中央政府和地方政府要真正承担起建设新型农村社会养老保险制度的责任，加大对新型农村社会养老保险制度的资金投入。应当把新型农村社会养老保险制度的建设作为一项民生事业来发展，把新型农村社会养老保险列入国家财政预算，逐年增加中央财政对新型农村社会养老保险的支持。同时，中央财政还应该加大对贫困地区及弱势群体的财政支持，使所有国民都能被新型农村社会养老保险所覆盖，确保新型农村社会养老保险制度的公平性。在尊重地方财政实际能力的基础上，加大地方财政对新型农村社会养老保险的财政支持。地方财政应适当地向新型农村社会养老保险倾斜，建立专门的新型农村社会养老保险基金。通过加大中央财政和地方财政的财政转移支付力度，支持新型农村社会养老保险事业的发展，进而从根本上解决农村的养老问题。
关键词：农村；社会养老保险；发展；政策建议
一、我国新型农村社会养老保险制度建设的必要性
实现“老有所养”是广大人民群众的热切盼望，也是社会保障的重要目标。新型农村社会养老保险制度建设不仅是构建社会主义和谐社会的需要，也是应对中国人口老龄化，迫切保护农民利益的需要。党的十七大为大多数农民的社会保障体系的建立了一个新的发展目标，到2020年，建立基本的社会保障制度，覆盖城乡居民，这是建设社会保障体系的一个重要阶段，制度体系走向的一个新的重要时期，让城市和农村地区全面覆盖，人人都有保障的发展方向，这将是我们社会发展的一个重要里程碑。所以从长远来看，在农村地区只有建立和完善社会养老保险制度，以有效地维护农村稳定，促进农业发展的社会稳定。
二、我国新型农村社会养老保险制度建设的发展
我国农村社会养老保险制度构建始于20世纪80年代。从1992年民政部正式颁布并印发了《县级农村社会养老保险基本方案》之后，农村社会养老保险进入了大面积的推广阶段。90年代末我国农村社会养老保险制度的构建已初具规模。我国的养老保险经过了六十余年的发展，总体上实现了从“国家-单位”保障模式向“国家-社会”保障模式的转型，实现了国家、企业、个人三方负担机制的个人账户和社会统筹相结合，最终形成了以城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休金制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度和农民工养老保险制度为核心的社会养老保障体系，实现了养老保险制度的全覆盖，并逐步从制度全覆盖逐步走向人群全覆盖。农村新型社会养老保险制度建设的发展充分彰显出它对中国特色社会主义经济体系建设的适应性、规律性，显示出强大的生机和活力。
三、新型农村社会养老保险基本内容及意义
新型农村社会养老保险（简称新农保）是保证老年农村居民的基本生活为目的的保障体系，建立个人缴费，集体补助，政府补贴资金的组合模式，从养老金的社会统筹与个人帐户和其他社会保障政策和家庭养老，土地保障相结合，并能满足社会养老保险制度的社会援助措施的组合进行组织，由政府实施，是国家社会保障体系的重要组成部分。
新型农村社会养老保险是一项涉及民生的重大举措，使农民“老有所养”的目标得以进一步实现，它的意义在于：
（一）对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，提高农民生活水平有重要意义。新型农村社会养老保险通过个人支付、政府补贴的缴费方法，中央政府或地方政府在参保农民达到一定年龄（一般60岁）时每月以给付定额养老金的方式提高居民收入，增加其消费能力，提高了生活质量和水平。
（二）有利于推动农村减贫和逐步缩小城乡差距。由于城乡二元经济结构和生产力发展的不平衡，我国城乡差距很大。而通过对农村居民实行新型养老保险制度建设，有助于减轻农民生活负担，缩小城乡差距，加快我国城镇化建设，实现以人为本，最终有利于社会主义和谐社会的建设。
（三）促进消费，扩大内需。新型农村社会养老保险有利于扩大内需和国民经济发展。目前我国收入分配体系不合理，贫富差距很大，人均收入增长速度低于经济增长速度。由于2008年的金融危机，我国依靠外需不足以支撑经济发展，因此扩大内需成为发展我国经济的重要途径，通过实施新型农村社会养老保险，实际上就是增加了农民的收入水平，降低了对未来养老的忧虑，从而可以增加消费，从宏观经济学角度来看，又可以通过乘数的作用，刺激总需求，进而增加国民经济总量。
四、我国新型农村社会养老保险存在的问题
（一）农村老龄化严重，政府财政压力较大。我国是目前世界上老龄化人口比较大的国家之一，由于新型农村社会养老保险资金的筹集很大一部分来自于政府，随着农村老龄人口的增多，对财政资金要求会更多。财政资金压力的增大，不仅会影响到政府服务的质量，更关系到新农保政策是否得到切实有效的实行。
（二）农民思想观念落后，农村社会养老保险参保比率不高。受传统家庭养老观念及经济发展水平的制约，当前多数农民对参加新型农村社会养老保险、医疗保障等方面的认识还不够，他们普遍认为土地是他们获取收入的主要来源，在年老之前通过劳动获得生活来源，年老后儿女们可以赡养自己，在中国赡养父母不仅是中华民族的传统美德，也是公民的一项义务，但是随着生育率的降低，耕地面积的减少，养老困境日益凸显。
（三）基金管理工作需要加强。农村居民居住分散，新农保基金管理环节多，时间长，金额大，存在安全隐患。基金如何归集，应该由那一部门管理，如何提高资金使用效率，使得养老保险资金保值增值都需要有关基金管理部门认真研究和解决，这些问题对于农村社会养老险基金的未来保障能力有一定的影响。
五、对新型农村社会养老保险对策建议
建立农村社会养老保险制度的农村社会保障发展之间的新关系，其发展水平直接制约中国的整个社会保障制度在农村地区的开发建设和整个社会保障，农村社会保障制度是建立的养老问题的核心问题之一。为了确保中国的新型农村社会养老保险制度顺利实施，必须采取以下措施：
第一，增加对新型农村社会养老保险资金的投入，协议方方面面的关系，进行有效的组织和引导。对于经济发展水平较低的地区，应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
第二，加大宣传教育力度，提高农民对新型农村养老保险的认识，合理宣传农村社保的政策，提高农民参保意识，使农民真正意识到社会养老保险制度的可靠性和保障性，使更多的人民参与到这项惠民工程上来。同时也要提高基层干部对农村新型养老保险的认识，以推动养老保险业的发展。
第三，拓宽农村社会养老保险基金保值增值的渠道。政府要建立相应的农村社会养老保险基金监管机构，特别是要对农民养老保险基金的营运加大监管力度，制定农村社会养老保险基金限制性投资政策，确保新型农村社会养老保险制度健康持续发展。
（作者单位：兰州财经大学财税与公共管理学院）
参考文献：
[1] 江俊；完善农村社会养老保险基金的运营与监管[J]；铜陵学院学报；2010年02期
[2] 姚金海；农村社会基本养老保险制度公平性问题研究[J]；知识经济；2010年10期
关键词：农民工；养老保险；价值选择；政策设计
Abstract：Theendowmentinsurancesystemofruralmigrantworkersisfacingpolicyfailure，becausetheirinsuranceaccountscannotbetransferredtotheplacewheretheymigrated.Thereforetheyhavetoterminatetheendowmentinsurancerelationship，whichhasledtothe“thetideofendowmentinsurancetermination”.Torelievethepredicamentofthetide，weneedanewvalueselectionofshiftingfromeither-orvalueorientationtomulti-valuepropositionthatpaysmoreattentiontointerestbalanceandadjustment.Withthis，thispapersuggeststhattoprotecttheendowmentinsuranceinterestofthemigrantworkers(especiallytheruralmigrantworkers)，weexecuteanendowmentinsuranceonaprovincialbasiswithoutlosingtheurbanmode，establishasystemofpermanentsocialsecuritynumber(SSN)，executethesystemofsocialsecuritydocumentrecord，setupacentralclearingandsettlementsystemandbranchitoutprovincially.
Keywords：ruralmigrantworkers；endowmentinsurance；valueselection；policydesign
经过学界多年的呼吁，近几年农民工养老保险制度在全国各地陆续实现了从无到有的突破。然而，这一惠民色彩浓重的公共政策，在“退保潮”的强烈冲击下，成为政策失效的经典范本。导致退保潮一浪高于一浪的原因在于农民工的养老保险关系无法在不同地区之间顺利地转移接续，而不断地跨地区流动是农民工最通用的就业方式，农民工的养老保险权益就这样在无法跨地区转移接续的养老保险制度中付之阙如，农民工唯一能够选择的就是退保。重新审视农民工养老保险制度的价值诉求并进行重新定位，是突破地区分割壁垒、破解退保困境的必要环节。
一
1987年，深圳率先开始尝试建立农民工养老保险制度；此后，鉴于农民工数量巨大并且增加迅速，广东(1998年)、北京(1999年)、浙江(2001年)、上海(2002年)等省市也陆续开始探索适应本地农民工的养老保险措施和办法。2005年，国家出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，决定要求，“扩大基本养老保险覆盖范围。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”。在这一决定的推动下，将农民工纳入企业职工基本养老保险范畴迅速成为各地社保部门的重要职能，并且成效明显。
目前国内各地实行的农民工养老保险制度大致可以分为3种类型[1]。①扩面模式：即在现有的城镇职工养老保险体制框架内，将覆盖面扩大至农民工群体。在这体制中，农民工的养老保险与城镇职工采用统一的政策，唯一的差异在于农民工因工资水平低而缴费基数明显低于城镇职工。目前采用这种模式的省市最多，深圳、广东、江苏、浙江、河南等采用这一模式。②仿城模式：即参照“城保”制度的做法，为农民工设计独立的社会养老保险实施方案，并且作为独立的体制进行单独管理。目前主要有北京市采用这种方式，北京市农民工养老保险制度的基本原则与扩面型养老保险办法大体相似，唯一的差异在于：当农民工与原就业单位终止劳动合同时，养老保险可以保留或转移，但不允许退保。2001年8月颁布的《北京市农民工养老保险暂行办法》第十条规定，“农民工个人账户存储额，只有在本人达到养老年龄时，才能支取。农民工在达到国家规定养老年龄前死亡，其个人账户存储额中的个人缴费部分可以继承”。③综合保险模式：即是指将农民工的养老、医疗、工伤等多种社会保险置于同一个框架下统一承办、独立管理的社会保障方式，该方式由上海市于2002年首创实施，成都市于2003年开始推行。综合保险与前述两种模式的主要差异为，一是将农民工的养老、医疗、工伤等社会保险项目设在同一账户中，所缴纳的综合保险费，按照不同比例分别用于养老、医疗和工伤3个保险项目；二是全部由企业(雇主)缴费，农民工个人无需缴费；三是保险基金的管理、运作和支付完全由商业保险公司承担，这样无论农民工如何流动迁移，在男子满60岁，女子满50岁时，可以凭“老年补助凭证”到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。
以上3种模式各有利弊，其中，扩面模式是各地普遍采用的模式，最具代表性。但这一模式正在普遍遭遇退保困境。由于养老保险关系跨地区转移接续困难，频繁流动的农民工往往只能选择退保。在农民工聚集的广东省，农民工退保率长期保持在95%以上，东莞市社保部门60%的工作是为农民工办理退保手续[2]；2008年1月份，苏州市也有600多万民工办理了退保[3]。2001年劳动和社会保障部的20号文件《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》是退保的主要依据，该文件规定，“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系；也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险”。退保困境的产生正是源于这一制度安排。
相比之下，上海市首创的综合保险模式，由于借助商业保险公司的管理平台和信息网络，很好地解决了农民工养老保险跨地区转移接续的问题。但这一交由商业保险公司运作的措施有两点始终被质疑，一是独立于现有的社会保障体制之外，不能发挥其与社会保险的调剂、补充和统筹功能；二是政府对综合保险不承担托底责任，当保险资金出现危机时，责任完全由保险公司和个人承担，而保险公司的市场经营风险，极有可能会完全由属于弱势群体的参保者承担[4]。因此，游离于整体的社会保障体制之外、不具备社会保险统筹共济功能的综合保险模式也难以成为解决退保难题的有效方案。
二
农民工退保浪潮背后的作用机制是什么?为何被视为农民工权益保障的重要举措却遭到了农民工的冷遇和放弃?农民工的高流动性为何在养老保险的政策设计中被简单化地处理为“退保”?答案正如学界所一致认定的那样，造成农民工养老保险无法转移接续的关键在于各地方政府尤其是发达地区政府的地方利益保护主义，在现有的政策设计中，将农民工纳入城镇职工基本养老保险体制内，对发达地区而言是利益极大的。
因此，于建嵘尖锐地指出，正是由于制度的制定者和执行者普遍持有的地方保护主义和对农民工的歧视，在有意识地维护着现有养老保险无法转移接续的缺陷。农民工发生跨地区流动时，尽管现行政策对养老保险关系的处理有“转移接续”和“退保”两种选择，但一些地方政府在具体执行中，都试图通过各种方式占有以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，因此，要么鼓励农民工退保；要么不告知利弊，就干脆将政策解释为“解除劳动合同必须退保”。地方政府与农民工争利，导致农民工的保障待遇得不到保障，“制度上的福利”演变为“实际上的负担”[5]。身为弱势群体的农民工，面对这样的养老保险，唯一能做的就是用脚投票，在无奈中被迫退保，放弃权益。
有关资料为上述观点提供了有力的佐证。1998年，广东省养老保险参保人数仅仅不到600万人；在出台了将农民工“纳入”的政策后，参保人数急剧增加，到2004年增长到将近1600万人，6年中增加了167%，约占当年全国参保人数的十分之一。而与此同时，参保的离退休人员却只从143万人增加到220万人，仅占全国参保离退休人员人数的二十分之一。广东省也因此成为养老保险基金结余最高的省份，2004年全省累计结余的养老保险基金高达597亿元，约占全国的五分之一。由于广东省农民工退保率长期维持在95%以上，该省将近600亿的“累计结余”很大比例是企业为农民工缴纳的养老保险基金，因为在现行政策下农民工退保后，这部分基金无需支付给农民工，永久地归入当地社保基金[6]。广东省便是从农民工养老保险中获益最为明显的省份。
然而，从政策制定者与执行者的视角出发，中国各地在经济发展水平的巨大差异才是养老保险制度的缺陷状态不得不维持下去的主要理由。农民工在整个就业年龄段中，往往辗转若干个省份和城市工作，而养老金的缴纳地和领取地之间往往工资水平和养老金缴纳水平方面悬殊较大，跨地区转移后，养老金发放标准将难以设定，其间需要突破过多的管理难题，相应的管理成本也将十分高昂。从几个农民工输入大省(市)的工资水平对比看，似乎也确有道理。2007年，上海全市职工平均工资为34707元，北京为39867元，广东全省在岗职工平均工资达到29443元，江苏为27374元，湖南为18275元，四川为21312元，安徽为22180元，相当于江苏的80%，江西省为18400元，仅相当于广东的62%。如果以城市作为比较单位，则差异更大。2007年江苏省13个省辖市中，在岗职工平均工资最高的为南京市，达到35908元，最低的为宿迁市，为16852元，只及南京市的47%。
三
显然，学界密切关注的是政策设计背后的价值选择，认定现行农民工养老保险政策是建立在严重的价值偏误基础之上的，即地方利益优先的价值定位严重偏离了社会保障的公平准则。而政策制定者与执行者着重强调的则是政策设计所面临的技术问题，将地区分割壁垒的形成归因于地区经济差异导致的技术障碍。
应当说，学界的剖析是准确的。农民工养老保险是一项典型的公共政策，而公共政策是社会利益的调节器，是对社会价值进行权威性的分配，公共政策与其他领域政策的根本区别就在于它的公共性，必须以公共利益的维护和实现为价值导向。公共政策的价值取向决定着公共政策将以怎样的方式来分配公共利益，也关系到政策目标的设定、政策执行的难易以及政策实施的有效与否。然而，当前中国的公共政策存在一些显著的价值缺失和偏误。例如，公共性价值缺失，某些公共政策的制定和实施为强势群体所左右；公共政策的自利化及功利化倾向突出，政府在政策设计和实施环节中，利益明显向自身倾斜，甚至不惜与民争利[7]。简言之，价值选择决定政策设计，政策设计决定政策成败。
农民工养老保险政策失效的根本原因在于价值偏误。其实，中央政府已经充分注意到农民工就业的基本特性是就业稳定性差、收入低、流动性大，也原则性地建议“农民工的社会保障，要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害”[8]。然而，在具体的政策设计中，对农民工养老保险关系跨地区转移接续并未提供可以操作实施的配套方案，而仅仅是一项供各地方政府参考和自由选择的原则性措施。这一政策显然为各地的地方利益保护提供了有力的支持，在自由选择的情况下，促使农民工“退保”是对地方利益最为有利的措施，因此，为农民工办理退保手续往往是发达地区社保部门年终岁末主要的业务和职能。
然而，退保导致的农民工养老保险的政策失效，将为未来的中国社会预备了一个数以亿计的养老保障缺失的老年人口群体，将成为未来中国社会严重的民生负担。2008年2月27日，国家统计局的第二次全国农业普查主要数据公报(第五号)显示，至2006年末，我国农村劳动力资源总量为5.13亿人，其中，40岁及以下的新一代农民工人数已达1.08亿，占外出从业劳动力的82.1%。农民工的“高流动性”是一系列社会结构因素所决定的，未来相当长的时期内难以改变。农民工群体是中国城市化进程的产物，其就业的低收入、间断性和地域间的高流动性以及与城市社会的隔离状态被一些学者称为“半城市化”，并且这种“半城市化”状况有可能演变为一种坚固的结构性现象[9]。一方面，“半城市化”固化的趋势可能意味着农民工将长期处于流动状态；另一方面，如果说老一代的农民工多采用“城市—家乡”的城乡流动模式，那么新一代农民工(主要指40岁以下的农民工)最有可能采取的区域流动方式将是“城市—城市”的城际流动模式，多项实证研究显示，新一代农民工基本没有农业劳动的经历和技能，心理和行为上已经对农村环境十分抵触，在区域归属的认定上极少有人认为将来会回到农村，定居城市正在成为新一代农民工的最大愿望和热切追求[10-11]。因此，他们未来的养老保险将不可能依靠目前农民和老一代农民工普遍依赖的土地保障，能够跨地区转移接续的养老保险体制极有可能是未来数以亿计的老年农民工唯一可以依托的基本生活保障，而养老保险政策的公共价值就在于能够为被保险对象提供基本的老年生活保障。
由此看来，农民工养老保险政策的价值选择以及在此基础上的政策设计，不仅关乎一项具体的公共政策的现实效果，而且关乎未来中国整体的社会负担状况和民生状况。打破地区壁垒，使农民工养老保险能够无障碍地跨地区转移接续，无疑应当成为这一政策的关键目标。
四
地区分割导致的退保困境和政策失效有无可能突破呢?回答是肯定的，但前提必须是重新进行价值定位，即从“两极化”的价值定位走向多元化的价值定位。当前，一极是各级决策者，奉行政府和地方利益优先的价值定位；另一极是学界，坚持公共利益至上，痛击农民工养老保险中的地方割据，高呼应放弃地方利益。价值选择上的两极对垒，在某种程度上延缓了政策调整的步伐。
和谐社会理念在公共政策领域的重要影响之一就是公共政策的目标导向，“应该从固执地追求事实上难于真正实现的公共利益向均衡和协调社会多元利益位移”[12]。一个现实是，在农民工养老保险制度框架中，地方政府和农民工群体都成为其中的利益相关者。公共选择理论也指出，政府遵循“理性人”假说，同样具有自身利益，并且将采取自我利益最大化的行为方式。当然，政府追求的“利益”既包括经济利益，也包括政治利益，两者利益的共同最大化是其追求的目标。因此，必须赢得各个主体的充分认可和共同参与，才可能使该政策行之有效。一味要求发达地区牺牲地方利益，地方政府便毫无动力推动和实施这一政策，则这一惠民政策无从启动。以中国之大，没有地方政府的倾力而为，任何国家层次的政策都无法落到实处。罔顾农民工群体利益，实行地区分割，则农民工用脚投票，纷纷退保，使这一政策劳而无功。
因此，必须从目前两极对垒的价值选择转向和谐协调的价值定位，以农民工社会保障权益优先、适当兼顾地方利益为目标。政府在坚持公共服务原则的前提下，尽可能协调农民工群体利益与地方利益。
以现有的信息化条件和公共管理能力，地区经济差异以及工资水平的悬殊给农民工养老保险政策设计所带来的技术障碍，远非难以破解的难题。工资水平在各地悬殊不一，并非中国特有，各国都是普遍存在的，但借助信息化技术和网络化的管理平台，并且配置适应高流动就业方式的养老保险政策设计，许多国家已经建立了一套较为成熟的、可以无障碍地跨地区转移接续的社会保障体系。美国的社会保险号制度就为频繁流动的美国人解决了社会保险关系转移接续的问题。欧盟国家劳动者的养老保险权益甚至可以实现在不同国家之间无障碍地兑现。由此可以推断，中国突破这一困境肯定不存在无法突破的技术障碍。
鉴于中国的现实情况，调整和完善农民工养老保险，使其能够无障碍地跨地区转移接续，目前基本有两类思路：一是期望国家尽快实行一体化的职工养老保险制度，提高统筹层次。这一思路有其合理性，但由于农民工往往是跨省流动，提高统筹以适应农民工跨省流动的养老保险体制，必须在中央一级实行统筹，否则依然难以解决地区分割问题。而中央层次的统筹，要付诸实施可能需要长期的等待。二是弹性保险制度，这一思路要求在基本制度框架全国统一的情况下，在以下几方面实行弹性化管理：缴费基数、费率或缴费额弹性化，即在规定范围内根据个人的收入状况和承受能力选择缴费档次；缴费地点和时间弹性化，即农民工可自由选择在输出地或输入地缴费，也可自由选择按年、季、月缴费[13]。这一思路依然将农民工的输入地固定化，养老保险关系的转移接续依然无法实现；而如果选择在输出地缴费，事实上是不具有可行性的，输出地的社保机构是无法对输入地企业的缴费行为进行监管的。三是在现有框架下实行全国结算的思路，即“工作地缴费，分段记录；退休地发放，全国结算”，其主要办法是，在目前各地分割的养老保险体系下，在中央和省一级建立一个专门的社会保险金支付的核算中心，专门为曾经在各省市之间流动的退休人员服务，流动就业者就可以在其退休后定居的地方领到其应该领到的所有养老金，然后再由中央的核算中心牵头，实现各省市之间的资金流转[6]。
妥善而尽快地解决农民工养老保险跨地区转移接续问题，需遵循利益协调的价值定位，新的思路需充分考虑到与现有地区分割式的养老保险体制的兼容和对接，全国结算的思路颇有启发。因此，笔者提出以下思路：保持现有各地实行的仿城型养老保险模式基础上，实行养老保险省级统筹；建立终生社会保险号；实行社会保险档案记录管理制度；设立养老保险中央结算中心及其在各省的分支机构，以保障跨地区流动人员(首先是农民工)的养老保险权益。具体办法为：①借鉴美国的社会保险号，给每个公民设定一个终身的、与身份证号码一致的社会保险号。②社会保险号作为一个账户，首先在养老保险中使用，实行全国联网，记录每个就业者的详细养老保险缴费记录。具体的缴费档案和记录，必须在全国任何一个社保机构中供查询；并且，由就业者自己保存一份，跟随本人流动。③就业关系中断、变革或异地流动时，养老保险关系和缴费记录由社会保险号确认，随人转移，重新就业时，在新的就业地凭社会保险号自动接续。④个人所缴纳的基金进入个人账户，随人转移，但企业为其所缴纳的养老保险基金留在原缴费地。⑤养老保险的缴费累计时间：将现有的累计15年改为累计缴费180个月。如果不满180个月，养老金的发放则需按缴费时间计算相应折扣。⑥多次跨地区转移的就业者的养老金发放标准的设定：根据其详细的缴费记录中的各个工资基数和相应的养老金缴费额，与退休地的平均工资比较计算获得一个养老金发放系数。⑦建立养老保险中央结算中心，在各省设立垂直分支机构，一方面专门负责异地转移流动就业者的养老金结算与发放，另一方面负责各省之间的养老保险基金的资金结算与流转。⑧不允许参保者退保。
参考文献：
[1]杨翠迎，郭金丰.农民工养老保险制度的运作困境与理论诠释[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2006(4)：108-116.
[2]张艳.农民工退保浪潮的背后[N].经济导刊，2008-02-21.
[3]就业视点：民工“退保潮”考验中国社保体制[N].国际金融报，2008-02-28(2).
[4]周海旺.上海市外来从业人员综合保险存在六大制度缺陷[J].经济咨询，2007(2)：6-7.
[5]于建嵘.保险制度缺陷导致农民工养老保险遭冷遇[N].新京报，2005-04-18.
[6]唐钧.让农民工社保异地转移接续[J].望新闻周刊，2007(36)：64.
[7]何方.公平公正：和谐社会中公共政策的核心价值诉求[J].理论导刊，2007(5)：46-48.
[8]新华社.国务院关于解决农民工问题的若干意见[EB/OL].[2006-03-27].http：///jrzg/2006-03/27/content_237644.htm.
[9]王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究[J].社会学研究，2006(5)：107-122.
[10]米庆成.进城农民工的城市归属感问题探析[J].青年研究，2004(3)：25-32.
[11]陈建胜.从流动人口到劳动力移民：农民工流动的新趋势[J].中国青年研究，2007(10)：36-40.
【关键词】城乡居民；社会养老保险；制度；设计；问题；推广
随着国家经济社会发展水平持续提升，国家社会保障体系日益健全，为进一步实现社会保险全覆盖，实现全国统筹积极探索和努力。城乡居民社会养老保险体制也在不断完善，国家积极创造条件让更多的城乡居民享有养老服务，但是可以看到在制度设计等方面依然存在很多的问题或者漏洞，加强我国城乡居民社会养老保险制度认识探索，具有深远的社会意义。
一、城乡居民社会养老保险内涵
城乡居民社会养老保险是指新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险的统称。国家在2010年了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，其中明确规定有条件的地区可以将新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险合并实施，并且鼓励其他地区也要创造更加有利的条件尽快实现新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险制度的合并。为了响应国家政策要求，各地区都在积极探索新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险制度合并实施的政策法规，结合地区实际，开展合并试点，以期有效提升城镇与农村养老保险并轨水平，更好地保障和维护公众的养老保障权益。这项制度的出台进一步打破了城乡二元化界限，促进了社会养老保险向着城乡一体化进程迈进，更好地彰显社会公平。
二、城乡居民养老保险实施方面存在的问题
目前随着城乡居民养老保险制度的出台和实施，在一定范围内取得了一定的成效，但是总体上看还存在以下问题，主要表现在：一是社会公众的参保积极性依然不够高。二是政策宣传不到位，公众现代保险意识和思维还没有形成，对养老保险的重要性缺乏深刻认知。三是基层参保覆盖面还需要进一步扩大，很多政策和内容难以落到实处。
关键词：新农保政策 发展现状 问题 任丘市
中图分类号：F207 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2011)02-063-02
一、背景意义
当前，中国农村面临着“靠谁养老”的尴尬境地。“三农”问题越来越受到社会的普遍关注，近年来，我国农村人口增多且老龄化加剧，解决“三农”问题已迫在眉睫，而社会保障是解决三农问题的基本途径，建立和完善社会保障体系是构建和谐社会的必备条件之一。
在20世纪90年代推行的农村养老保险制度(以下简称"IEI农保”)，因受农民低水平现金收入的影响而失败，使农民未能实现家庭保障向社会保障的转变。为解决农民增收问题，缩小城乡差距，促进城乡经济社会协调发展，进而贯彻落实科学发展观，在旧农保的基础上，提出了新型农村养老保险政策。新型农村养老保险政策的实施。不仅有利于逐步缩小城乡差距，改变城乡二元结构，而且有助于实现广大农村居民老有所养，解决以后独生子女所面临的赡养难问题，对于促进农村经济社会全面发展具有重大的现实意义。
二、新型农村养老保险政策的实施状况
1.国外农村养老保险政策实施状况。社会保障制度的研究与变革一直是国际社会十分关注的重大问题，其研究成果的转化直接关系到国计民生。从世界各国的一般情况看，无论是发达国家，还是发展中国家与转型国家，农民社会养老保险制度建设都要落后于其他群体的养老制度。目前，西方发达国家普遍建立了农民养老保险制度，发展中国家由于国力较弱、农民缴费能力差等多方面因素，农村养老保险发展普遍较为滞后，保障水平也远低于发达国家。各国在工业化、城市化过程中，普遍面临农村劳动力大量向城市转移、农村人口老龄化程度高于城市、传统的家庭养老保障难以为继、农民面临老年贫困等多方面的问题，迫切需要通过社会养老保险化解农民的老年生活风险。
2.国内新农保的实施状况。通过查阅资料了解到，目前，全国各地试点范围内均已根据《关于开展新型农村养老保险试点工作的实施意见》精神，结合当地实际情况制定试点工作实施办法，但该政策的缴费标准、养老金补贴标准、缴费财政补贴等方面在不同地区存在较大差异。
各试点县市，年满60周岁老人已基本领取基础养老金。据相关部门报道，不少家庭特别是有老人的家庭对此十分欢迎，觉得新农保是项惠民的好政策，而且基础养老金的按时发放，对新农保起到很好的宣传和促进作用，为新农保试点工作的进一步开展奠定了良好的基础。
3.新农保在任丘市的实施状况。据实地走访了解到，早在1991年，任丘市就启动了旧农保试点工作。2008年到2009年两年间，任丘依靠自身财力，成为河北省首批新型农村社会养老保险制度18个试点县(市)之一，开展了新农保制度的探索。
根据调研得知任丘市于2009年12月底出台了《任丘市新型农村养老保险试行办法》，原《任丘市城乡居民社会养老保险试行办法》同时废止。截至2010年6月底，全市实际缴费人数达到24万人，共收缴保险费1.35亿元，为60周岁以上的老人发放养老金5620万元，参保率达85.1％，参保缴费率达80.2％。
三、新型农村养老保险政策实施过程中存在的问题
1.调研主体对新农保政策了解程度低，参保积极性不高。根据调研统计，有大约10％的调研主体根本没有听说过新农保政策。听说过的占30％，大部分调研主体对该政策了解一点，但是了解程度不高，非常了解的只占5％。大部分主体认为，养老应该依靠自己的子女或者自己，认为新农保政策与自己的生活关系不大，而且由于有些农民曾参与过老农保或者对其有一定的了解，因此对新农保政策缺乏信心。因此，调研主体缺乏主动了解新农保政策的积极性。
2.调研主体了解新农保政策的渠道单一。据实地调研了解到，大部分农民通过村委会的宣传了解新农保政策。有些村发放宣传材料。还有一些村里播放关于新农保政策的广播，村委会有一些相关的政策性文件，供村民翻阅。但在实地走访中发现，大部分村民对新农保政策不是很了解，有些也只是停留在知晓或者听说过的层面上，因此，当地农民了解新农保政策缺少更多的渠道和方式，政府部门的宣传远远没有做到家喻户晓，人人皆知。
3.“养儿防老”思想根深蒂固，限制新农保政策的推广。千年以来，中国农村的养老方式基本靠家庭解决，农民在年老体弱或丧失劳动能力之后，养老的任务往往落到儿孙身上，正所谓“养儿防老”。可在当今。人口流动日益频繁，农村青年纷纷进城打工谋生，不能奉孝于年迈的父母身边，所以目前在农村有大量孤独的“空巢老人”。在这种情况下。“养儿防老”的传统已难以维持。但是，调研发现，大部分老人认为自己子女孝顺，可以依靠子女赡养来解决自己的养老问题，对新农保政策并没有很高的参与积极性，因此，这也在一定程度上限制了新农保政策的进一步推广实施。
4.新农保政策试行办法表述不清晰。根据《任丘市新型农村养老保险试行办法》，新农保保险金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。基础养老金：基础养老金标准为每人每月70元(其中55元由中央财政全额补助，15元由市政府负担)。个人账户养老金：个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存余额除以139。政府补贴：政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准为每人每年30元。但对于现在选择每年缴费100元、200元、300元、400元、500元，60岁之后相应每月可领取的养老保险金数额没有明确、详细、具体的规定。在调研中发现很多农民对于该项表述基本上并不理解，农民只是知道不同的缴费标准，对于相应的应该领取的养老金数额并不清楚，而且村委会工作人员也不清楚，据村委会负责人说，市里会根据不同的缴费数额将相应的养老金数额发放到参保农民的个人账户里。由于政策表述不清晰，以及相关人员理解不透彻，在一定程度上影响了农民对该政策的准确理解及信任，也阻碍了农民积极参保。
5.基础养老金标准与个人账户养老金待遇偏低。按照国务院关于新农保试点《指导意见》的规定，年满60周岁的农村老年人不用再缴费，可以每人每月领取55元的基础养老金，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。根据调研得知任丘市于2009年12月底出台了《任丘市新型农村养老保险试行办法》，调整了缴费标准，对领取待遇人员，除中央财政补贴的55元基础养老金外，增加了15元的地方性基础养老金。虽然如此，对于60岁以上的农村老人，仅靠每月70元的基础养老金，只能勉强维持其生存，有时连温饱问题都解决不了。客观的说，新农
保基础养老金标准过低，与退休职工每月几千元的退休金比较，差距太大。
6.养老保险关系无法实现异地转移接续。在实地调查中发现，任丘市有很多来自外地的农民，他们长期打工、居住、生活在这里，也有一些人在这里买了自己的房子，在此居住了十几年。但是按照目前国家的新农保政策，他们必须回到户籍所在地参加新农保，而他们大部分在这里居住了很长时间，都不愿意回户口所在地去参加新农保，而他们想在居住地参加新农保，政策不允许，回户籍所在地参保，既浪费时间又浪费钱。新农保政策中异地转移无法接续的问题，直接影响了一部分农民参加到新农保中来，因此，这个问题也成为目前急需解决的一个问题。
7.基础养老金发放存在缺陷。根据《任丘市新型农村养老保险试行办法》规定，新农保实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的且具有任丘市农村户籍的老年人，不用缴赞，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应参保缴费。即年满60周岁的老人的养老金的发放是与其子女参保缴费捆绑进行的。事实上，绘年满60周岁的老人发放养老金是为了保障他们老有所养，保证他们的基本生活，而将其与子女参保缴费捆绑进行，在一定程度上阻碍了老年人享有自己应有的权力。同时，在实地调研中发现，目前大部分家庭有两个或者三个子女，有的子女虽然户口在当地但长期居住在外地，要求符合参保条件的子女都参保使得老年人享受养老金的门槛变高。调研中了解到。不愿意参保的大部分也是年轻人，他们觉得自己还年轻，还没有考虑自己的养老问题，这样，虽然老年农民已经在越来越关心自己的养老问题，但却在一定程度上受限于自己的子女，这同样也违背了新农保自愿参保的原则。当然，也有一部分年轻人为了自己的父母可以领取养老金而参保，但他们普遍认为，15年的最低缴费年限有些长，担心在这过程中政策会变。
8.旧农保对农民的心理影响较大。20世纪90年代推行的旧农保制度根据农民参保缴费多少建立农民的个人账户，形成一个自我积累的模式，没有财政的支持与补助，其实质是农民的自我储蓄积累，因受制于农民低水平的现金收入而失败。但是旧农保对农民产生的影响是不可磨灭的。在实地调研中，在和农民聊起新农保的同时，农民们总会不由自主的将话题转到旧农保上，担心新农保和旧农保没什么差别，只是换汤不换药，起不到什么实质性的保障作用，有调研数据分析得出有大约19％的农民担心政策会变而不愿意参加新农保。
四、针对存在的问题提出相应的可行性对策
1.进一步加大宣传力度。农民参与新农保的意愿在很大程度上取决于政府部门的宣传工作。农民由于受传统文化、自身文化水平等因索的限制，其对国家政策的了解程度低，从而降低了农民的参与积极性。因此，相关政府部门应该采取更多的措施宣传新农保政策，使新农保这项重大惠农政策真正的深入人心，让农民感受到该政策将为其带来的实惠，提高他们的参与积极性。
2.增加中央和地方财政支出，加大补助力度，提高基础养老金标准。目前，中央财政金额补助的55元基础养老金和任丘市政府补贴的15元养老金，加起来一共70元，标准过低，难以维持生存，起不到保障作用。国家应该不断增加财政支出，投入更多的资金到加快建立健全覆盖农村居民的社会养老保障体系中来，适当提高基础养老金标准，逐渐健全我国的社会保障体系。同时，各地方政府也应该根据当地的实际情况，适当增加财政支出，提高当地政府的基础养老金补贴标准。只有逐步提高基础养老金的标准，才能从根本上解决农村居民的养老问题，进而有利于逐步缩小城乡差距，改变城乡二元结构，而且有助于实现广大农村居民老有所养，解决以后独生子女所面临的赡养难问题。
3.解决养老保险关系的异地转移接续问题。《新农保试点指导意见》明确规定，“具有农业户籍，年满16周岁(不含在校学生)，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍所在地自愿参加新农保”。这一规定使得大量在外地打工或者长期居住在外地的农民无法参加到新农保中来。由于二元户籍制度，他们既无法参加居住地职工基本养老保险，也无法参加居住地农村居民养老保险。在实地调研中，任丘市当地就有很多存在这种情况的农民，推而广之，全国有大量存在这种情况的农民，因此，解决养老保险关系的异地转移接续问题刻不容缓。
4.建立好新农保与相关制度的衔接。由于旧农保在农民心中有着不可磨灭的影响，因此，一定要做好新旧农保的衔接。凡参加旧农保、年满60周岁且已领取养老金的参保人，应该可以享受新农保的基础养老金：未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应该可以将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保政策继续参保。同时应做好新农保政策与被征地农牧民养老保险的衔接，新农保政策与享受农村计划甚于家庭奖励抚助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策的衔接，进而使广大农民最大限度的获得实惠。
参考文献：
1.国发[2009]32号《关于开展新型农村社会养老保险试点I作的实施意见》
2.任政字[2009]72号《任丘市城乡居民社会养老保险试行办法》
3.任政字[2009]113号《任丘市新型农村社会养老保险试行办法》
4.国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，新华网
5.任倩，付彩芳.国外农村养老保险.北京：中国社会出版社，2006
6.周方道.新型农村养老保险制度试点相关问题研究[J].理论探讨，2009(6)
关键词:农村;社会养老保险;问题;对策
农村养老保险是社会保障体系中的一项特殊内容，是指在国家政策引导下，农民自愿参加，以集体经济组织为依托，以农村人口为对象而建立起来的养老保险制度。目前，随着农村工业化、城市化、现代化发展速度的加快，广大农民迫切需要建立相应的保险制度，建立完善的农村社会养老保险制度的条件已经成熟。十七届三中全会对建立新型农村社会养老保险制度问题高度重视，就如何建立新型农村社会养老保险制度问题进行了部署，并提出了明确的要求和推进的措施。
1、我国农村社会养老保险制度建设中存在的问题
随着市场经济体制改革的深人，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方式的功能持续弱化，放大了农村人口老龄化的社会风险。我国农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。从目前情况看，我国的农村养老保险存在着许多问题。
1.1设置模式不合理，农民参保积极性不高，意识不强
由于在制度设计中没有真正意义上的政策和资金支持，农民并没有参加社会养老保险的积极性。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元，共10个缴费档次。长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对社保政策关注不够或尚存疑虑，对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费，不能真正发挥养老功能，养老保障的目的难以实现。保障水平偏低，无法达到“老有所养”的初衷。
1.2农村集体经济组织软弱无力
农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，但其中“集体补助为辅”难以落实。目前相当一部分农村集体经济逐步萎缩，农村集体经济组织“软弱无力”，有相当部分村级集体积累实际是“空壳子”，导致多数农民得不到任何补贴，农保中“集体补助为辅”的原则成为空话，农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险。“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，而农民参保并没有得到直接财政支持。因而这种资金筹集方式下的农村社会养老保险仅仅是一种农村个人强制储蓄型养老方案，而不是真正意义上的社会养老保险，不具有社会性和保障性。这也是多年来我国农村社会养老保险工作未能展开的重要原因。
1.3农民工对参加农村社会养老保险的需求并不迫切
现行的城镇企业职工基本养老保险在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业的劳动者，也包括农民工，但在实际执行中，农民工参保的比例很低。截至2008年底，全国参加城保的农民工2 416万人，只占在城镇就业农民工的17%。主要原因是现行城保制度的部分政策难以完全适应农民工的特点。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民工比较注重眼前既得利益，多数具备劳动能力的农民不愿意逐年缴费参加社保，感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得他们的认同与支持。对农民工而言，相比老年补贴这种很多年以后才能领取的待遇，农民工更看重现实收人。
1.4城乡一体养老保险制度接轨存在难点
在工业化、城市化的进程中，出现了越来越多的被征地农民。对这些必须纳人社会养老保险的被征地农民，现阶段的农村社会养老保险的保障水平大大低于城镇保障水平，不利于促进农民向城镇集中和推进城乡一体化发展。现行政策规定，参加城镇企业职工基本养老保险，保费的缴纳期限不能低于巧年，要求缴纳的保费标准为城镇企业职工工资总额的28%，其中企业应负担20%，这就基本排除了没有集体企业或村集体经济薄弱的失地农民进人城镇居民养老保险的可能。
1.5家庭养老逐渐成为农村社会和经济发展的一个瓶颈
爱老、尊老、敬老是中华民族几千年的传统美德，家庭养老以土地保障为依托的养老模式一直是我国农村最主要的养老形式。然而，随着我国城市化进程的加快，人均耕地减少，农业人口在逐步减少，农民观念在发生变化，农村家庭规模逐渐变小，农村老龄化趋势逐渐加剧，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，家庭养老保障功能快速走向衰弱。目前，许多地方的被征地农民陷人了“种田无地、就业无岗、保障无份”的尴尬境地。这中情况既影响农村的社会稳定，也会滋生一系列复杂的社会问题，严重影响中国社会主义和谐社会的构建。
2、我国农村社会养老保险制度建设对策
2.1发挥政府作用，加大政府对农村社会养老保险的扶持
按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制，加大政府对农村社会养老保险的扶持。社会养老保险制度作为一种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。目前农村养老保险的资金筹集主要由农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，为确保新型农村社会养老保险制度能够有效运作和可持续发展，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。除了应通过缴费补贴、基金贴息、待遇调整补贴、老年人直补等多种方式引导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应提高集体补助的比重，为参保农民缴纳一定比例的保费补助，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
2.2创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法
构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。参加“新型农村社会养老保险”的农民将享受到与城镇职工一样的参保模式:“基础养老金十个人账户”。农民转居后，便可与城镇养老保险衔接过渡。
