一、配备完善的培训基础设施
公司设有300余平方米的办公实习场地。为培训提供了基础保障，设置了培训理论教室、烹饪实习室、洗涤熨烫实习室、保洁实习室、护理实习室、会议讨论室，添置了电视、vcd、计算机等设备。烹饪教师具有高级烹饪师证,营养师具有安利公司发放的营养师证,熨烫由法国福奈特公司高级熨烫师讲解，护理课特聘西安市第四医院高级护理师讲解。
二、制订各项规章制度，逐步健全内部管理
规章制度是加强公司管理的重要保证。为此,公司非常重视这项工作，及时制定了各部门的岗位职责、工作服务流程等一系列规章制度。公司在工作运行中结合实际情况，不断的进行调整，并同上海、深圳等同行交流学习，借鉴经验，取长补短，弥补漏洞，使公司的规章制度不断得以健全和完善。并在八月初推出了周例会制度、月总结会制度、服务回访制度、员工跟踪管理办法等等一系列新的规章制度，这些制度的制定加强了对各级人员的管理，起到了“以制度管人”的良好效果。使公司全体员工的精神面貌、举止言行等很多方面都提高了一个层次。目前公司已制定下发了各类职责、规定、办法、流程等规章制度20余个,做到了对每项工作、每个工作环节都有章可循。公司在对外宣传的时候，时刻督促不断的完善各项规章制度，遵守行业公约。每周一小会，每月一大会，每月1号15号定期新员工培训。让每一个员工记得自已是五星家政的员工，五星家政的员工就是最好的员工，技能最好，思想过硬。员工上岗期间请假提前向公司汇报，由公司统一协调后，提前安排，做到有事不慌，遇事不乱的安排。
三、建立可靠输送站
为了满足市场需求，公司成立了人力资源部，开拓了多个市县输送市场，设立了定点输送站，保障了来源可靠。努力帮助当地劳动就业，使公司在当地具有了良好的口碑。共创造300多个岗位，让148人有了一个稳定的收入，同时让200多客户去了后顾之忧。
四、严抓家政技能培训，坚持实际、实用、实效的培训理念
公司设立了培训部，配备专职教师三名，兼职教师三名。家政服务从业人员文化素质普遍较低，所以培训就显得非常必要，通过培训提高服务人员的素质和技能水平，进而规范和提高服务质量，才能真正体现服务的价值，所以培训服务是家政公司生存和发展的根本。我们把正规培训与平时培训，理论培训与实际操作培训有机结合。特别是对室内外保洁人员的培训，重点进行劳动法规、遵纪守法、交通规则、自我保护、服务常识等方面培训，增强她们的适应和应变能力。对于入户人员，由公司工作人员反复进行教育培训。这种短平快的培训收到了事半功倍的效果。以培训求生存，以培训求质量，以培训求发展。使每一个结业的服务员都符合标准，才进行推荐工作。
五、以质量求生存、以诚信求发展、以服务求效益、以创新求提高
公司坚持质量求生存、以诚信求发展、以服务求效益、以创新求提高。现有家政服务客户310余户，家政服务员工220余名；固定保洁客户220户，保洁服务员20余名。在员工教育中，认真贯彻“五星服务，细节体现”的理念，使每个员工牢记在心，并在服务工体现。在开发新客户时，坚持站在客户的立场上，换思考，将我们五星级的服务带给客户。那么客户则以他的忠诚来回报公司，从而稳定了市场。
六、坚持“三结合”的培训方法
我们把技能培训与就业教育结合起来，每期培训班开始后，都要安排半天时间由公司本月家政服务明星，针对妇女在择业观上存在的“误区”进行教育，谈经验，讲体会，使失业妇女在培训中转变观念。其次把培训与推荐就业和自主择业结合起来。坚持边培训边推荐工作。培训结束前，提前通知有关单位、公司和家庭雇主来学习班现场录用人员，极大的鼓舞了女工。再次把培训与掌握妇女的思想动态和基本素质结合起来。每期学习班由公司一名工作人员跟班到底，对参加培训的每个人员建立档案，进行考察，将其学习成绩和实际表现记录下来，为推荐就业打好基础。
七、遵纪守法，诚信经营，无违法违规行为，无重大安全事故
认真执行行业公约和章程，积极参加、支持行业组织举办的重要活动。公司为每一个员工购买了价值26000的人身意外及伤害险和雇主责任险。加强培训力度，使公司上下凝聚成一股绳。公司处处关心员工，经常组织员工学习、娱乐活动，如内部组织学习交流、培训，外聘专家讲课，春游活动、爬山活动等。守法经营，按时交纳各项税费。
八、先进的员工管理模式
认真执行省家庭服务业协章程，积极参加、支持省家协举办的各项重要活动。实行全体家政服务人员员工化管理，与服务员和用户分别签订劳动合同和服务合同，服务人员进入用户家庭后，工作人员每月定期上门征求用户意见和指导服务员工作，收发工资、协调关系。对用户及服务员都建立管理档案，做到管理及时、细致、有效。建立人力资源库，解决人员紧缺问题。
九、成功组织我省首次高级家政员培训及鉴定，积极推行家政职业化
积极响应省家庭服务业协会的号召，组织11名高级家政员，根据国家高级家政员资格标准，在培训了考核鉴定工作。11人全部通过考核。后续，成功组织家政员职业技能鉴定工作三次，四十余人持有部级中高级职业资格证书，为行业的健康发展做了重要贡献。
十、积极推行家政服务业职业技能考评鉴定工作
任何国家的行政权和司法权都是互相支持互相制约的关系。当然不同国体、政体之下的两者关系内容和形式有区别，或者两者发生关系的范围或深度也有区别；但是，行政权和司法权两者支持、制约关系是客观的、现实的，也是基本通用的，两者制约关系根本上还是支持关系。这一是因为，国家权力机构之间必须相互支持，国家秩序才能维持，国家事务才能处理，这是客观的，很难设想行政和司法两者之间的关系成为敌对或绝对的制约关系，倒是很容易设想两者之间为根本支持或协调关系。二是因为，只有两者相互支持才真正使宪法目标或统治者的价值或政策得以落实。制约不是片面、孤立或无标准的，而是在既定的宪法、法律或重大行政政策的基础上或范围内设计和运作的。否则，两者之间不协调，特别是重大事务上不一致，什么事也弄不成，国家机构难以正常运转，事务难以有条不紊地处理。
司法权有其二重特征：一是它的物质强制力，二是它的公正或公平精神力量或道义力量。行政诉讼是有效或有意利用上述司法权的二重力量支持合法、公正的行政权行使及其价值目标的。行政机构、行政行为、行政价值目标这三方面有没有司法权的支持，效果是不一样的。受到司法支持的行政机构，信心足、底气壮；受到司法确认、支持的行政行为，其法律效力就会加大或增强。在受到司法支持之前的行政行为，法律效力有两个方面：一是宪法或法律根据；二是行政行为本身的效力先定和强制执行力。受到司法支持之后，将上述两个效力根据变为三个，加一个司法效力。另外，通过司法效力又增大了上述两个效力强度，给上述两个效力根据披上司法公正、合法的外衣。受到司法支持的行政政策或价值目标，就是促成或加注推力剂，从而实现行政价值目标。（1）行政价值目标或构想，如已被法律采纳，规定在法律中，司法机构服从或适用法律就是落实行政价值政策；（2）支持行政行为；（3）将行政机关和当事人之间的矛盾争议或焦点吸引到自己身上来，实际上是替行政机关分担争议忧虑或烦恼，等于提高行政效率。
可以说，司法权的二重特征及其运用会使行政权及其运作更有效力、效率；从而维护行政法律秩序，并促成社会秩序的良性运作。
司法支持行政是有前提的，有条件的，那就是：行政行为必须合法、公正，某种角度或一定范围内合经济。相反，就是制约的范畴了，这也是保障私人人权或自由的要求和体现。因此，司法维护行政法律秩序价值分为两个方面：（1）支持合法、合秩序、公正的行政行为；（2）“反对”不合法、不合秩序、不公正的行政行为。前者是确保合法行政权威，即保障公共人权。后者是监督、制约行政行为，即保障私人人权或自由。本文论证司法确认支持、维护、合法、合秩序、公正的行政权威。
（一）确认、支持行政立法权。
我国宪法规定，国务院可以制定行政法规，这是一项国务院享有的宪法权力。在行政诉讼法制定以前，行政法规只在行政秩序、地方立法程序、刑事民事司法程序中适用和遵守，行政诉讼法生效以后，行政法规受到行政诉讼司法的确认、支持，在具有宪法、法律效力根据的基础上，又加上了一个行政诉讼司法效力支持。我国行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，法规包括行政法规及地方性法规。因此，人民法院在行政诉讼中必须遵守和适用行政法规，并将其作为审查行政规章、其他抽象行政行为，及具体行政行为合法性的根据。
根据宪法，行政法规是仅次于法律的效力规范，全国行政机关包括中央和地方行政机关都必须遵守，相应的地方权力机关也须遵守，全国的司法机构在刑事、民事、行政诉讼中都得作为法律依据予以适用。通过行政诉讼，使行政法规的仅次于法律的地位得到司法确认；它的宪法、法律根据得到司法确认；在全国的行政程序、司法程序中适用地位得到确认和稳固；在全国相应的地方立法中的依据地位得到司法支持。
总之，行政诉讼使行政法在行政、法律规范秩序中，在具体运作秩序中都得到确认和支持。
根据宪法及相关法律、行政法规的规定，国务院部、委及相应直属机构有权制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市人民政府，国务院批准的较大的市的人民政府有权制定地方行政规章。在行政诉讼法生效之前，行政规章的法律效力除了宪法、法律、行政法规根据上的静态效力之外，主要体现在行政程序中，因为行政规章通常或可以是规章之下的抽象行政行为及相应具体行政行为的依据。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件参照规章，经过人民法院审查，合宪法、合法律、合行政法规的中央行政规章；合宪法、合法律、合行政法规、合地方性法规的地方行政规章，在审查具体行政行为合法性过程中，可以予以适用。
审查、确认、适用合法的行政规章，使制定行政规章的宪法、法律、法规根据得到司法支持，使行政规章的宪法、法律、法规之下的效力地位得到确认和支持。通过行政诉讼，合法的行政规章，在行政程序中必须予以遵守和适用，在司法程序中也得适用，可见，行政诉讼可以起到确立巩固行政规章效力地位的作用。对于规章之下的抽象行政行为也是这样，一般说来，行政机关都有为抽象行政行为的权力，但是，必须依法行使，一旦在行政诉讼过程中得到司法权的合法确认，相应的行政效力即得到加强，并具有相应的司法适用效力。
总之，通过行政诉讼，行政机构制定的行政法规、行政规章及其他抽象行政行为，只要是合法的，通过司法确认，效力度就增大，司法树立和维护相应的合法的行政立法权威。得到司法确认的合法的抽象行政行为，公民、法人或其他组织也必须遵守，否则，就得接受行政或司法强制。
合法的行政立法得到司法确认，是一种司法维护行政法律秩序的重要形式，因为行政立法涉及许多重大事务或公共利益，确认、维护、适用合法的行政立法就是保障集体人权或公共人权。
以相应外国为例佐证，美国宪法没有授予行政机关的立法权力。但是，从联邦政府成立以来，“1789年到1791年的第一届国会，通过几个法律委任法院和行政机关行使立法权力，没有引起反对认为这是违背宪法的分权原则。”
“美国法院最早受理的国会授权其他行使立法权力的案件，是1813年的布里格奥罗拉货船案。这个案件发生在拿破仑战争期间，英法两国经常破坏美国的中立贸易，国会通过法律，授权总统在英国或法国停止侵犯美国的中立时，可以文告恢复已经停止适用的法律，从而和英国或法国恢复正常关系。在总统行使这种权力时，申诉人认为美国总统文告恢复已经停止适用的法律是行使立法权。根据分权原则，国会不能把这种权力授予总统。法院在判决中拒绝申诉人的主张，法院声称没有理由认为国会不能行使自由裁量权，根据自己的判断，明白地或有条件地恢复已经停止适用的法律。总统只是根据法律中的规定，确定恢复已经停止适用的法律的事实是否存在，没有行使立法权力。这个判决对委任立法的合宪性问题没有正面说明，实际上是肯定委任立法。”（注：王名扬：《美国行政法》（上），北京，中国法制出版社1995年1月第1版，第292～293页。）
布里格奥罗拉货船案裁决
具有下述司法作用：（1）默认国会委任立法的合理性；（2）默认总统的受委托立法权力；（3）为国会和总统的（立法）进行司法辩护，认定国会可以行使自由裁量权，论证总统并未行使立法权。（4）裁决国会和总统胜诉，申诉人败诉。
1825年“美国最高法院首席法官马歇尔对委任立法的合宪性问题作了明确的说明：国会能够把严格的专属于立法的权力授予法院或其他任何裁判所。无疑国会也可以把正当的由立法机关本身行使的权力委任于其他机关……究竟哪些重要事项必须完全由立法机关自己决定，哪些次要事项立法机关只作大体规定，授权执行人补充细节。这个界限的划分没有完全精确的规定。”（注：王名扬：《美国行政法》（上），北京，中国法制出版社1995年1月第1版，第292～293页。）
马歇尔从司法权的角度认定：国会可以把本身的立法权委托行政机关行使，行政机关可以依授权行使立法权。而这两个权力的行使并无宪法根据，经过美国最高法院特别是首席法官的认定及论证，这是合宪的、合法的。司法确认并支持国会的委托权及行政的委托立法权。
无宪法根据，但有司法裁决根据，委任立法的合宪性、合法性得到确认，相应的法律效力度得到司法加大。
英国也是这样，英国行政机关广泛行使议会委任立法权，行政法规及规章一旦得到英国司法确认，成为先例，公众必须遵守，可见，英美的行使立法权或委任立法权，虽无宪法明文授予，但是，都有司法裁决明文支持，公众必须遵守，否则，可以适用司法强制手段，迫使公众服从委任立法。
法、德的行政立法，有宪法明文规定，同样受到行政法院的支持和维护。显而易见有没有司法的支持，效力是不一样的。
总之，司法维护、确认、适用行政立法，就是维护或树立合法、公正的行政权威的一个方面，也是保障国家或公共或集体人权的重要体现。
中国行政诉讼确认、支持合法、公正的行政立法方式有两种：（1）以行政法规为依据，适用行政法规于具体行政案件；（2）参照规章及规章之下的抽象行政行为，合法的行政规章及抽象行政行为予以司法适用，用来审查具体行政行为的合法性。第一种方式比较普遍，司法实践活动很充分，因为许多行政案件，都离不开适用行政法规。第二种方式，诉讼实践活动还不太发展，可供研究、参考的案例较少。根据宪法及有关法律规定和国务院的一些改革开放精神，借鉴一些外国的作法，归纳一些司法确认、支持行政立法的标准。
1.某些行政事项，尚无法律、行政法规规定的，根据宪法作出的行政规章，只要中央行政规章符合宪法的基本原则和精神，并不和宪法明确规定相冲突，并遵循法定的程序，在制定规章机关权限范围内，审查相应的具体行政行为需要适用该规章，法院就应确认其合法并予以适用。
2.法律、行政法规对相应的行政事项已经作出规定，中央部委规章需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的实体或程序范围内作出规定，在相应法定职权及程序合法之下，司法机构就应确认部委规章的合法性。例如，行政处罚法第12条第1款规定“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规的给予行政处罚的行为、种类和幅度内作出规定。”根据本款规定，只要相应的行政处罚规章符合相应的法律、行政法规规定的应予处罚的行为、种类、范围规定，就是合法的行政规章。
3.对相应的行政事项，尚无法律、法规规定的，地方政府规章可以在合宪法原则，国家改革开放政策精神范围内制定相应的地方规章。并应认为是合法的。已经有法律、法规规定的，要符合法律、法规的规定。例如，行政处罚法第13条规定“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”
符合本条规定的相应地方行政处罚规章就是合法的，并应得到司法确认。
美国对于行政法规的合法标准值得我们研究和借鉴，对于立法性法规即国会授权制定的法规，（1）只要在授权法的范围内或符合授权法的目的；（2）遵循法定的程序或无专横、任性情形，无其他违宪、违法情形，司法机构就应确认其合法，并认为此种法规的效力和国会法律的效力等同。对于解释性的法规无需法律授权，只要解释性法规本身合理，就具备合法性。对于立法性法规，法院确认违法的，即违宪、违反授权法，视同确认国会法律违宪情况，法院无权撤销立法性法规；对于解释性法规，法院应当有权确认，也有权撤销。
法院对于科技或政策性法规，一般比较顺从行政机关的判断和选择。
对于行政法规的证据标准适用实质性标准，这是比较合理的标准。
法院对于国会委任立法中的委任标准区分两种情况，涉及人身自由的，法院要求国会应规定比较明确或严格的标准，对于有关财产权的，一般说来比较宽松。因为，除了新政时期几个案件裁决国会委任立法违宪之外，自委任立法以来，到现在，美最高法院再无裁决国会的委任立法本身违宪的判例。
美国区分法规的性质效力地位，给予相应合法评判标准，是合经济的，合公正的。如经正式程序的适用实质性标准，对于非正式程序法规适用严格要求的审查。美国的行政程序很发达，行政法规的重点可以说在行政程序。中国尚无明确的系统行政立法程序，因此，评价行政规章及抽象行政行为的合法性就缺乏明确的，或者哪怕是主要的程序。当然，美国国会可以委托行政制定涉及限制公民人身自由的立法性法规，这一点，现在不如我们人权、自由保障做得好，因为，根据行政处罚法第9条规定限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规及规章等不能设定限制人身自由的行政处罚。行政人身强制措施方面也应这样。
笔者认为，借鉴一些美国的合理作法，就我国的行政规章及规章之下抽象行政行为的合法性来讲：只要符合宪法、法律、法规的明确规定或符合其精神、原则，且不加重公民、法人或其他组织财产负担及无限制人身自由的违法设定，就应确认其合法性并予以相应的司法适用。但是，加重农民负担的规章及其他抽象行政行为，地方保护主义规章，显而易见的封闭、自守经济规章，保护假冒、伪劣的规章等，则是不合法的。
（二）确认、支持合法、公正的具体行政行为
依据行政法规审理行政案件，参照、评价并适用合法、合公正、合经济的行政规章及其他抽象行政行为是维护行政法律秩序的一个方面；行政诉讼中，维护树立行政权威的另一方面是审查、确认、支持合法、合公正的具体行政行为。我国行政诉讼法规定，符合法定程序，不越权，不滥用权力的具体行政行为，就应予以维持，维持就意味着具体行政行为符合行政法律规范秩序标准，并得到司法确定、认可和支持。原、被告间的行政法律关系得到司法最终认定后必须履行，司法强制力及公平力量确认促进具体行政行为的效力特别是执行力。维持具体行政行为表明原告败诉，被告胜诉，行政机构及其行为合法、公正，就是我们常讲的，也是行政诉讼法明确规定的维护行政机关依法行使行政职权的集中体现，是保障国家或公共或集体人权或自由的重要方面，就是树立、维护合法的行政权威，是司法确保行政法律秩序的一个重要方面。
我国评价具体行政行为合法的标准是从正反两方面规定的，比较全面。西方特别是英美着重于从反面作出规定标准，比较片面；但是，也有许多值得我们借鉴的地方，特别是行政程序方面尤值得我们借鉴，应当说，自然公正原则和正当法律程序既是公正的又是合经济的，也是一种比较完备的程序保障措施。因此，应当制定行政程序法，在制定之前，程序有规定的，适用规定，无规定的，只要遵循了基本的公正原则就可以在程序方面认定其合法。还可以借鉴一下行政处罚法中规定的简易、普通、听证程序。借鉴相应一些外国的授予行政机关权力比较明确或具体的有益经验，法律、法规中授予行政机关及其工作人员的权力要明确、特定、具体化，具体要求：（1）权力要明确，内容要清晰；（2）由哪一级行政领导或工作人员来行使，就是说权力要到职位；（3）权力行使的主要程序要具体化。上述几个标准是确认具体行政行为是否合法的关键标准之一，行政权力的界定要非常清楚，司法裁决才有法可依，才会提高诉讼效率。因为具体诉讼中，发现许多行政部门职权交叉，规定不清楚，法院只能请示授予权力的机关来认定，很麻烦，为避免或减少这种耽搁，更主要地为避免或减少行政权力滥用、不负责任、推诿、抢权等违法现象，应尽快在授予行政机构及其工作人员的权力方面，如权力来源、授予方式、程序等方面下功夫，切实作到行政权力清晰界定，更高要求是优势界定。实际上西方国家行政诉讼的制约或支持标准或重心主要是行政权力范围及其行使程序。抓住了这两点就抓住了诉讼实体的核心。同时，他们的权力授予方式、范围、程序比较完备或直接援用自然公正或正当法律程序。
优势且清晰界定行政权力；优势规定行政程序或优势适用程序公正原则，是优化行政法律程序的关键。从法律、法规制定上就使秩序优化，是提高包括诉讼价值在内的整个社会价值的主要方法之一。
服从且正确适用行政法规；正确评价规章及规章之下的抽象行政行为并适用合法的规章等。维持合法、公正的具体行政行为是司法维护行政法律秩序的一个方面。
二、扩充合秩序的行政权力
法治原则是国家治理的一项基本原则，简言之，就是依法治理国家。“依法治理”中的法指什么？第一，指宪法。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。我国宪法序言规定“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第二，指法律。法律指全国人民代表大会及其常委会制定且通过的规范性文件。法律在法律秩序中仅次于宪法，宪法之下，法律的效力地位最高。我国宪法第5条第2款、第3款规定“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
“依法治理”中首先指依宪法和法律，这是无可争议的。其次是法规。首先是行政法规。宪法规定，国务院行使职权之一，就是根据宪法和法律制定行政法规，决定和命令。其次是地方性法规，我国宪法和相关法律也规定了相应地方人大及其常委会的法规制定权，地方性法规还包括民族自治地方的自治条例和单行条例。
行政法规和地方性法规是仅次于宪法、法律的第三级法律规范，两者地域效力范围不同，行政法规在全国实行，地方性法规一般在相应地方生效。地方性法规的效力等级低于行政法规，地方一级国家机关（权力机关、司法机关、行政机关）都得遵守行政法规。地方司法、行政机关也必须遵守地方性法规。这些都是有宪法根据的。那么，最高法院是否也得遵守行政法规，这一点，从宪法中看不出来。但是，根据行政诉讼法第52条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的条例和单行条例为依据。”行政诉讼法的本条规定表明，最高法院审理行政案件也得遵守行政法规，此外，本条还再次确立了法规的法律效力和地位，即既规范行政又规范司法，当然也规范公民个人的行为或活动。因此“依法治理”中当然包括法规。再次，行政规章及其他抽象行政行为。这些只具有部分法律效力，不具有完全的法律效力。因为它们只有在合宪法、法律、法规时，才适用，不合时即不适用。因此，只有在规章等合法时才具有法律性的效力，不合法即不具有法律上的效力，最后，有权制定地方性法规之下的权力机关的一些决议符合法律、法规时也具有法律性的效力。
如所上述，“依法治理”基本含义是指依宪法、法律、法规治理。因此，制定行政法规必须依宪法和法律，制定行政规章及为其他抽象行政行为必须依宪法、法律、法规，这是依法行政的重要组成部分之一。可以说是依法抽象行政。依法行政中还包括依法具体行政，也就是依法为具体行政行为。依法为具体行政行为就是指依宪法、法律、法规为具体行政行为或依合法的规章及规章之下的抽象行政行为。
上述的依法治理及依法行政比较容易理解也不会有大的争议。但是，宪法、法律、法规对一些行政事务的规范是不明确的，也不可能事无巨细作出全面的，毫无遗漏的规定，因为行政事务、社会生活是复杂的，除了一些明确具体规定之外，就是原则性规定或裁量式规定或根本未作规定。那么依宪法、法律、法规行政如何理解？宪法、法律、法规非常具体明确规定的好说，就依明确规定行政。如果说是裁量式选择，合理选择就是依法行政。那么对原则性规定，有人说只要符合原则精神也算依法行政，那么对那些未作规定的，如何行政？有人说赶紧制定法律、法规或作行政细则，但是，还会遇到“无法”行政的时候，就这种情况，有人仍可以找到宪法、法律、法规根据，因为可以对宪法、法律、法规作引伸或扩大解释，总可以找到“法律根据”，那么这样作是否也算依法行政？就行政机关来讲，对其授权有的是明确的、具体的，有的是不明确的，有的是原则式的，有的是禁止的，有的既未禁止又未授权。笔者认为：依法行政的含义如下：（1）依宪法、法律、法规有明确规定的行政就是依法行政之一；（2）依宪法、法律、法规中的原则式规定或裁量式规定，合秩序、合效益、合公正及自由就算依法行政。（3）宪法、法律、法规未授权，又未禁止的，只要行政合秩序、效益等也应算依法行政。
就行政诉讼来讲，法院确认并维持合乎宪法、法律、法规明确规定的抽象行政行为或具体行政行为，就是支持行政或维护行政法律秩序的一种方式。对于那些依宪法、法律、法规原则式、模糊式、裁量式、无任何规定式的行政行为作出的司法判断无非有三种：（1）确认合法；（2）确认非法；（3）不作判断。
对于那些依宪法、法律、法规原则式、模糊式、既未禁止又未授权所作的行政行为确认其合法，某种意义上讲，就是司法扩充行政权力或司法支持行政机构的扩充权力。依法抽象行政，依法具体行政，及依程序法行政，依实体法行政都有这种情况。那么，对于那些司法机构认为“行政扩充”是非法的情形，可以认为是司法限制或缩小行政权力，基本上可归入人权保障范畴之中，对于那些依宪法、法律、法规中的裁量式规定所为的行政行为，如是幅度或种类、方式裁量的，可以认为是有明确规定的，不发生扩充或缩小的问题。如是行为或不行为的裁量一般也不发生扩充或缩小的问题，个别情况下，如司法机构和行政机关理解不一致的时候也会发生司法扩充或缩小行政权力的问题。
对于那些宪法、法律、法规有明确规定的，司法机关对于抽象行政行为或具体行政行为作出相应的评判，应是不成问题的。对于那些依模糊的规定所为的微观行政行为，由司法机关作限制性或否定性评价，司法实践中也有不少。对于那些依模糊的规定所为的微观行政行为，司法确认其合法并予以支持，也是可以的。但是，对于那些宪法、法律、法规既未授权又未禁止而行政机关却为了一定的行政行为，司法机关如何裁决，通常的做法是，如果是限制公民权利或自由的微小行政处罚行为，法院可以撤销。如果是依宪法、法律、法规的原则式或不明确式规定为的重大行政行为，一般不在我国行政诉讼受案范围，但是，实际上是作“法律”依据适用的，如行政法规，许多行政规章及一些重大的具体行政行为就是这样。
以相关的外国案例作一说明，如在法国，王名扬教授讲“什么是警察法规的依据？议会立法当然是警察法规的法律根据。在没有法律存在的时候，负责维护公共秩序的政府是否可以制定警察法规？对这个问题，最高行政法院认为在任何立法授权之外，国家元首根据本身固有的权力，可以采取一切情况下必须对全国适用的警察手段。”（注：王名扬：《法国行政法》，北京中国政法大学出版社1989年5月第1版，第453页。）法国学术界认为国家元首的这种权力，来源于“多年奉行的宪法习惯。”
政府没有法律存在的时候，制定警察法规，得到最高行政法院的支持，不仅支持而且替国家元首寻找理由：即在议会立法授权之外，根据国家元首本身固有的权力，就可以在一切情况下制定适用于全国的警察法规，最高行政法院在支持政府之外，加一个行政法院主张的合法、正当理由，加大了国家元首的警察法规的效力，在最高行政法院裁决之前，可以说，警察法规的效力只有一个：行政性的法律效力，行政法院裁决之后，加一个行政法院性的司法法律效力。不评论最高行政法院的裁决是非曲直。但显而易见的是最高行政法院确认了国家元首警察法规的合法性，实际上是以司法裁决形式支持了行政的自我“固有权力”扩充并实行判例法的国家，这个扩充裁决等于一个先例，以后仍然适用，就是一种司法立法形式，即使不实行判例法，仅在本案中适用，也是一种司法支持并且是司法扩充。其实，1919年，正是“一战”结束不长时间，法国的做法可能是出于维护秩序需要，而且，正如司法在重大行政事务面前的惯常态度那样，是不会轻易否决宏观行政行为的。相反是确认并支持行政的。其实即使不是在1919年，警察法规或重大安全秩序的维护，都是很敏感的，微小的警察治安处罚，司法可以无顾虑“依法”裁决，遇关键时刻，司法机构会小心且非常谨慎的，习惯的作法是回避，或确认并予支持。
又如，美国宪法未规定行政协定，也未禁止行政协定。美国总统当然认为他根据执行法律权、军队统帅权、对外代表权，可以不需要参议院的同意而签订行政协定。
然而，联邦最高法院对行政协定也采取支持态度。这样一来，性质就变了，宪法未授权也未禁止的行政协定权，变得合乎宪法了。合乎宪法这一点，现在不仅总统认为是这样，司法最高机构也认为是这样。由有争议的行政协定签订权，变成具有最终效力的司法裁决认定。显而易见法律效力加大了，总统更加“自信和有理”。此外，形成先例之后，扩充了外交行政权力范围，如示：
总统的行政协定，可以说只有行政机构的行政法律效力，司法认定之后，加上了一个司法机构的法律效力。
当然，美国法院可以使总统明确的法律授予的权力“缩小”，即通常我们讲的制约权力的一种形式，然而许多重大事务方面，美国法院一般是倾向于扩充行政权力。
1、行政部是公司规章制度的综合管理部门，其职责是：
（1）负责组织有关部门建立健全各种规章制度。
（2）负责公司各种规章制度的分类编号。
（3）负责主办或会签颁发及废止有关规章制度或文件。
（4）负责协调各种规章制度之间的相互衔接关系，并在内容上不断完善。
（5）负责编制规章制度年度修编计划，并组织实施。
（6）有权代表公司解释有关规章制度。
2、有关职能部室是公司本专业规章制度的归口管理部门，其主要职责是：
（1）负责组织实施公司有关规章制度修编计划。
（2）负责审核有关本专业的规章制度及会审、会签其他部门有关规章制度。
（3）负责草拟颁发或废止有关规章制度或文件。
（4）有权监督所属部门及职工对规章制度的贯彻执行情况。
二、管理内容与要求
1、规程制度的制定或修编
（1）现场设备运行、检修的每项工作，都应有相应的规程制度，使每个生产工作人员有章可循。新增设备及重大设备的改进等项目，都应在试运前制定相应的规程或措施，并组织有关人员学习考试，否则不应投入运行。
（2）规程制度修订时，应广泛搜集和研究有关资料，进行必要的分析和论证，凡是修订的规程制度必须符合国家及专业技术标准的要求，符合生产现场实际。
（3）所有规程制度的编写，应做到“符合实际，指导生产”，达到“有章可循，有据可查”的目的，应根据生产的发展，设备的完善和管理水平的提高，随时补充修订。
（4）编写或修编的规程制度要语句简练，措辞得当，简明易懂。
（5）现场规程制度应在每年10～11月份，根据一年实际执行情况，由设备管理部及有关部室组织全面审查一次，并做出必要的修改补充意见，经行政部汇总上报由公司分管领导批准后执行，每三年进行一次复审，视情况分别予以确认，修编或废止。
（6）编制或修编规程制度的依据：
a、电力工业技术管理法规、部颁典型规程及上级有关部门指示、通知等；
b、制造厂家的设备资料；
c、本公司及兄弟单位的先进经验；
d、上级有关事故通报，本公司及外单位的事故教训；
e、推广应用的新技术；
f、有关人员对规程制度的正确意见和建议；
g、规程制度在执行中对发现问题的解决办法和措施。
2、管理制度的编制或修编
（1）管理制度(包括规定、办法等)在编制或修编前，应广泛搜集上级有关的法令、法规、政策、条例等资料，结合本公司实际进行分析研究，做到上级规定在本公司制度中具体化。
（2）公司管理制度定期修编工作由行政部负责组织，归口职能部门负责修编具体工作。
（3）为适应生产、管理、服务的需要，需要补充和完善的制度，由归口职能部门负责提出并编制，报行政部备案，以便再版时修编。
（4）管理制度每年10月份进行一次审查，每2-3年进行一次复审，分别予以确认、修订或废止。对不适应的制度内容应及时修改和补充，原已有的制度，在执行中若发现不够完善或部分条文需作修改时，按修改部分予以颁发，不得将原合理的制度废止。若需要重新修编原有制度，由归口职能部门提出，经批准后，须将原制度予以废止，不得同时存在两个及以上同类型制度，以免造成执行困难。
三、规章制度的审批与颁布
1、生产规程制度的审批与颁布
（1）各项规程制度的编写或修订应在广泛征求群众意见的基础上，写出初稿，由编修部门组织技术熟练、书写表达能力较强的技术人员和部门领导人员参加，采用集体讨论修改，最后个别审阅的办法进行审核。
（2）将初稿送交归口部门，由部门负责人进行初审。
（3）由分管的副总工程师负责复审，由公司分管生产技术的总工程师（或副总经理）批准。
2、其他管理制度的审批与颁布管理制度经职能部门编修起草后，可采取组织有关部室会签，集体讨论，最后领导批准的办法颁布执行。一般专业性的管理制度，可由有关部门或人员进行审核审定，由分管该项工作的领导批准颁布执行。涉及面较广，政策性较强的管理制度，可召集有关部室、公司或专业人员会议进行讨论审核，由公司分管领导审定，最后由总经理批准后颁布执行。
四、规章制度的印刷及发放
1、规程及管理制度必须经审批后方可交付印刷，印刷件的幅面格式应符合标准要求。
2、所有规程制度的发放应编号有序，由档案室负责管理，承办部门具体发放。
3、人员调离本公司时，应及时收回所有的规程、制度，外单位索取规程、制度时，由行政部档案室按有关规定办理。
五、规章制度的贯彻执行
1、本公司执行的规章制度可分为四个级别，即国家颁布，部、省公司颁布，各级地方政府机关颁布，本公司自行颁布。凡是根据上级颁发而结合本公司实际编修的规章制度，执行中允许代替上级颁发的规章制度，但在执行中遇到问题与上级规定有冲突时，以上级规定为准。
2、规章制度一经颁布，即为本公司的技术法规和管理法规，全体员工必须严格贯彻执行，不得违反，违者视情节给予批评教育或处分。对已确定的规章制度，在没有正式修订前，任何人不得以任何借口搞“灵活变通”，不得借故不执行。
3、每个生产工作人员、业务管理人员、工程技术人员都应认真学习各种规章制度，定期参加各类人员的学习和考试，并达到合格。
六、检查与考核
1、对违反现场规程、制度的人和现象，每个工作人员都要提出意见，使其纠正。对坚持违章作业的人员，应停止其工作，并在经济责任制考核中予以经济处罚。
2、对违反规章制度而影响办事效率和效益的，要严格考核，接受教训，制订防范措施，做到“三不放过”。
3、对自觉执行规章制度，为安全生产等各项工作做出贡献的部门和个人，要给予表扬和奖励。
这里所说的法律行政化，主要反映为两种现象：一是目前由行政部门根据法律授权的不少行政法规或部门规章（以下合称“行政规章”）事实上存在着偏离甚至超越原授权法的现象；二是行政部门在本应依据法律或行政法规作出行政决定时的酌处权过大、透明度不高，甚至造成某些行政决定事实上成为超离法律的例外情况。
先看第一种现象。立法机关通过的法律经常会授权负责实施法律的主管行政部门制定相对具体的实施细则，这是因为的确存在着这样的现实需要，而且也是各国都常见的一种立法体例。在中国，人大及其常委会通过的国家法律，亦常见允许主管行政部门依据法律制定相应的行政规章的授权性规定。但法律对行政部门的这种立法授权是有限制的，即根据法律授权制定的在法律效力上属于下位法的行政规章应该是对在法律效力上属于上位法的原授权法的一种细化和补充，而不得与原授权法相抵触或者超越原授权法。
然而在现实中，行政规章长期以来一直存在着与法律并驾齐驱甚至超越法律的现象，这几乎已经是一个公认的事实。以公司和证券制度为例，《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》这两部基本法律的不少规定并未能得到落实，但在实践中得以实施并真正发挥作用的是由各政府部委根据制定的众多行政规章，而这些规章中又有不少规定是超越了《公司法》和《证券法》的条文。以去年以来闹得沸沸扬扬的国有股减持问题为例，其实不管《公司法》也好《证券法》也好，从来就没有什么禁止国有股和法人股上市流通的规定，只是规定发起人股自公司设立起三年内不得转让；而国有股不能流通的规定事实上源自公司法出台之前国务院在1993年的《股票发行与交易管理暂行条例》第三十六条“国家拥有的股份的转让必须经国家有关部门批准，具体办法另行规定。”但结果这个另行规定直到《公司法》和《证券法》出台之后也遥无下文，国有股流通就被搁置至今。
又比如眼下正热门的独立董事制度，现在证监会把独立董事制度作为上市公司治理的一项重要内容，甚至明文要求每一家上市公司在规定的限期内都必须选任独立董事，这完全是在仿照美国式的要求在董事会中设独立董事的做法。殊不知我国《公司法》中之所以没有规定要设置独立董事是因为《公司法》对股份有限公司公司治理结构基本采取的是德国式的立法模式，即董事会和监事会分立，由董事会履行管理经营权，由监事会行使监督权（其中监事会成员中又必须包括属于中国特色的公司职工代表）。结果就出现了现在这种法律上取德国模式，而部门规章取美国模式的双色拼盘局面，虽然不能说证监会在自己部门规章中加入《公司法》中并无规定的独立董事制度完全背离法律，但至少与《公司法》中由监事会行使对董事会的监督权的立法原义有所偏差。而且这还不算完，今年1月中国人民银行了的《股份制商业银行公司治理指引（征求意见稿）》和《股份制商业银行独立董事、外部监事制度指引（征求意见稿）》又搞了一个折中立场，既要设独立董事，又要设外部监事，但又不对两者的监督权限进行明确划分。
其实，在早些年很多基本法律都尚付阙如时，政府先通过颁布一些行政法规来规范经济活动也是属于不得已之举。正因为如此，全国人大常委会在1984年左右才搞了一个一般性的授权立法决定，授权国务院在经济改革期间在经济方面尚无基本法律的情况下先行进行行政法规方面的立法。但这种过渡性的立法授权仅仅限于国务院颁布的行政法规，而且是针对缺乏基本法律的情况而言的，并不适用于已经有基本法律的情况。目前，中国的市场经济法制体系的基本法律已经大致齐备，在这种情况下应该对行政授权立法加以约束，如果任由膨胀的行政规章偏离甚至超越法律，这不仅背离《中华人民共和国立法法》的规定并威胁到整个法律体系的逻辑内容自洽和效力结构，而且这种行政权侵蚀立法权的现象有损于宪政架构下的权力制衡。
那么，对这种行政规章偏离甚至超越法律的现象该如何应对？这个问题在不少国家是通过司法审查来解决的，即通过最高法院或特别法院对根据某一项法律授权制定的行政规章进行审查，看是否偏离或超越了原授权法的内容或立法原义，并对那些明显背离甚至与原授权法相抵触的行政规章予以宣告无效。这种通过司法权介入来制衡立法机关和行政机关之间的分工，是一种比较可取的办法。不过，在我国争取逐步发展司法审查制度的同时，还有一个在技术层面上比较可行的办法是由全国人大常委会设立一个机构，定期按照《立法法》的规定把依据法律授权制定的各种行政规章从上到下进行清理，废止那些与上位法律冲突的下位行政规章，使整个法律体系能够避免逻辑上的杂乱无章和内容上的各自为政。
再看第二种现象，行政部门依法作出行政决定时酌处权过大和透明度不高，这已属于中国行政部门的痼疾之一，而近来膨胀的行政酌处权更是发展到使得行政部门的某些行政决定事实上已经成为超离法律之外的例外情况。
这方面最近的一个例子就是中国银行在海外的投资银行分支中银国际获得特许回国成立中银国际证券有限责任公司，开始在国内全面经营证券业务。这个被媒体称为“中银国际回归”的事件，从法律角度看就不无行政越权之嫌。因为中国的金融法制目前实行的是分业经营模式，银行和证券公司之间还存在着类似于美国当年的“格拉斯蒂格尔墙”（GLASSSTEAGALL WALL）式的规定以禁止混业经营。《中华人民共和国商业银行法》第四十三条更是明确规定“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。本法施行前，商业银行已向非银行金融机构和企业投资的，由国务院另行规定实施办法。”根据这一规定，中国银行下属的中银国际所投资的中银国际证券有限责任公司开始在国内全面经营证券业务，虽然是绕了一个圈子由设立在海外的中银国际来出面投资经营，但是作为中银国际母公司的中国银行仍然间接地实现了投资于非银行金融机构，这无疑与《商业银行法》中关于商业银行从事股票业务和向非银行金融机构投资的禁止性规定是不无抵触的。而且，由于中银国际回归是发生在《商业银行法》施行之后的事，因此也不属于可以由国务院另行规定的范围之内。这样看来，中银国际从政府部门那里获得的特许经营权的行政许可效力，实际上居然超过了《商业银行法》的法律规定。
退一步说，就算我们假设《商业银行法》经过修改后授权政府主管部门对构成例外情况的商业银行发放经营证券业务和投资非银行金融机构的特许。即便在这种情况下，政府主管部门也不宜只宣布哪家银行获得了特许的结果，而是应该在作出特许决定的同时将给予特许的理由及申请特许的程序公之于众。象美国联邦储备委员会也有权对属于例外情况的外国银行作出《银行控股公司法》下的某些豁免决定，但豁免申请和决定过程的透明度都比较高，而且还会将最终作出豁免决定的各项理由列入豁免决定书中公之于众，这样就避免了“黑箱作业”的问题。事实上，在中银国际获得特许之后，引入国际金融公司（IFC）投资的上海银行的一位外方董事也曾就为什么中银可以获得特许以及符合怎样的条件才能得到特许等问题咨询过人民银行总行，但遗憾的是据说他仅仅得到了一个“中银属于例外情况”的简单回答。另外，工商银行在香港设立的工商东亚，和中银国际的情况几乎完全相同，但工商东亚要求仿照中银国际做法的申请也同样未获得批准。
论文摘要：司法审查抽象行政行为既是司法监督行政的重要方式，也是司法权制约行政权的具体体现。抽象行政行为的特点以及我国行政机关实施抽象行政行为的现状，决定了在我国建立完善的抽象行政行为司法审查制度的现实必要性，正确构建司法权和行政权之间的关系，明确司法审查的权限和效力，应当作为促进我国的司法审查制度的完备的制度方案加以实施，由此谋求立法、行政、司法三权之间的平衡。
一、抽象行政行为司法审查之概述
抽象行政行为的司法审查即国家司法机关对行政机关制定行政规范性文件的行为及由此所制定出的行政规范性文件是否合法进行审查监督的活动。从审查的对象来看，它既对动态性的制定行政规范性文件的行为进行审查，也对静态性的行政法规、规章以及其他行政规范性文件进行审查监督。它不同于立法机关或者行政机关对于抽象行政行为所进行的合法性审查之处在于，其审查的主体为国家机关中行使司法权的司法机关，包括宪法法院、行政法院、普通法院或者专门机关，在我国具体指人民法院;其审查的程序是司法程序，通过司法裁判的方式进行，这种审查程序更具严密性。
《中华人民共和国行政诉讼法》的实施，从一定意义上标志着我国司法审查制度正式诞生。根据我国《行政诉讼法》的规定，具体行政行为成为我国司法审查的直接对象，抽象行政行为成为我国司法审查的间接对象。
((行政诉讼法))第十二条规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。由此可见，我国公民、法人或其他组织不能直接诉请人民法院对抽象行政行为进行司法审查，而世界各国所指的司法审查并不排除对抽象行政行为的审查。所以，我国的司法审查制度是不完整的。而根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院只有在受理具体行政行为时才能附带审查受诉具体行政行为所依据的规章的合法性，而且对规章只有选择适用权，而不能撤销违法的规章或宣布其无效。因此，我国抽象行政行为司法审查的范围是极为有限的，效力也是微乎其微的。
二、完善我国抽象行政行为司法审查制度的现实必要性
(一)对抽象行政行为进行必要的监督已成为当务之急
由于抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力具有反复性，它产生的影响远远大于具体行政行为，其一旦违法，将会侵犯众多公民的合法权益，给众多公民造成损失。但 法律 并未授予人民法院对抽象行政行为撤销或宣布无效的权力，公民不能够通过诉讼来有效制止违法抽象行政行为对其合法权益的侵害。而且，有许多实体法的具体规则大都由行政机关通过行政立法权自行制定，依法行政在实质上成了依行政自制的行政规则行政;许多j清况下，判断具体行政行为是否合法的依据正是行政机关自己制定的法规和规章。这就很难保证行政机关制定的法规、规章的合法性，也就更难保证依此类法规、规章作出的具体行政行为的合法性。当这类行政行为对公民造成侵害时，就更不可能通过行政诉讼获得法律救济。
(二)立法权、行政权对抽象行政行为的合法性监督存在诸多缺陷
我国法律赋予立法机关和行政机关在其权限范围内撤销或改变违法抽象行政行为的权力。但实际上，立法机关和行政机关对抽象行政行为进行监督j惯用的是批准和备案的方式，即特定规范性文件须提交有权机关批准方能生效;生效的行政规范性文件须提交有权机关存档备案。但是，法律却没有规定备案的期限，也没有明确规定有权机关的哪个工作部门负责备案工作，这使得备案流于形式，其强制力难以保证， 自然 也无法做到真正审查抽象行政行为是否与授权法或宪法、法律存在不一致之处。
尽管《行政复议法》规定了公民可以对部分抽象行政行为提起复议申请，但范围仍然狭小，具有附带性的特点，只有在对具体行政行为申请复议时才可以提起。而且，行政复议有其自身的局限性，主要表现在:其一，目前行政复议机关与作出该具体行政行为的被复议机关之间存在行政隶属关系，这就会妨碍对行政争议的公正裁决;其二，由于行政复议主管机关是分别设立在各级政府和各类不同的行政职能部门中，受理各自辖区和行业系统内的行政纠纷，这种行政体制不利于行政争议的合理解决。
(三)对抽象行政行为进行司法审查已成为一种必然趋势
我国现行宪法规定了依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国的关键是依法行政，其实质是对行政权进行有效的法律控制。防止权力滥用的有效方式是以权力制约权力，在立法权与行政权自身对行政权的制约没有达到理想的效果时，司法权的介入便必不可少。“一项司法行为之所以具有巨大的社会影响力，是因为它通过对法律秩序的保障来保证了社会秩序，这也许是其他任何行为都无法与之比拟的。如果每一种申诉手段都己用尽，那么法院的裁决就要确定地强加给每一个公民”〔‘。司法审查制度的运用是司法权监督制约行政权，促进和保障依法行政的有力手段，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，必将在更大程度上使行政权得到公平公正的行使，保障公民的合法权益不受非法侵害，这是因为:1)法院的监督具有中立性，即法院的监督是一种外部监督，法院是站在中立的立场来裁判抽象行政行为是否合法。2)法院的监督具有技术性，法院是专门负责操作和应用法律的机关，而裁判正是法院主要职能，法院有能力审议行政领域内技术性较强的抽象行政行为的合法性。3)法院的监督具有严格的程序性，《行政诉讼法》规定了一整套严格的诉讼程序以保证法院公正有效地行使抽象行政行为的司法审查权
三、我国抽象行政行为司法审查制度的完善
(一)正确构建司法权和行政权之间的关系
在
司法独立包含法院独立和法官独立。所谓法院独立，主要应该包括2个方面:一是法院行使审判权不受任何外部权力的干涉和影响;二是审判权的行使着重于各审级的独立，即上级法院和下级法院之间的独立。因此，必须在体制上理顺行政机关与人民法院的关系，并且建立独立的法院经费保障体系，实行法院系统人、财、物的单列，以保障其组织和权力的独立和司法审查的权威性。在处理上下级法院的关系上，上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，而不能在下级法院审理案件的过程中对下级法院的案件审理工作进行干涉和影响。所谓法官独立，主要是指法官独立审判，只服从宪法和 法律 ，不受其他任何机关、团体和个人的干涉。在法院内部，每个法官在行使审判权方面完全是独立的、平等的，法官等级只是一种技术性的，而不是一种行政隶属的依据，法官之上不应当有法官。在 现代 法治国家建设中，法院起着至关重要的作用，而无论是法院的普通裁判功能还是 政治 功能的实现又全需仰赖于法官。所以，应当重视法官的独立地位以及其总体素质的提高。将抽象行政行为纳入司法审查的范围，客观上要求法官不仅要具备丰富的法律知识，还应具备行政实际专业知识;由这样一批高素质的法官组成专门审理行政案件的行政法院，以促进行政案件审判的专业化并减少其他部i’7对法院审判行政案件的干扰。
(二)明确司法审查的权限和效力
目前，正值我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，将全部抽象行政行为纳入司法审一查还处于理论探讨阶段。为了在维持社会的稳定 发展 同时推进司法改革，笔者认为，仍应当对人民法院抽象行政行为司法审查权作出必要的限制。具体表现在以下几方面:
1.对于行政法规，目前只赋予人民法院选择适用权和提出司法建议权。原因在于，所谓行政法规是指国务院依据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序的规范性法律文件。在行政法规的规定事项方面，有以下3点:
1)执行具体法律规定的事项，即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。
2)实施宪法规定职权事项，即宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
3)全国人大授权的事项。应当由全国人民代表大会及其常委会制定法律的事项，国务院可以根据全国人大及其常委会授权决定制定行政法规。
在我国司法机关没有审查法律的权力，只有适用法律和解释法律的权力，如果赋予司法机关撤销行政法规或宣布其无效的权力，则会影响行政权的正常行使，导致我国成文法律的不稳定。从现阶段我国的宪政制度来看，这一权力是行政机关代替作为最高权力机关的全国人民代表大会行使的，由全国人大产生的司法机关不能越权干涉。另外，对于不予适用的裁定权，应有所限制，只有高级人民法院和最高人民法院才有权对行政法规及其相应的行政解释和法律冲突依法作出裁定。这首先是因为，最高人民法院和高级人民法院法官的素质较高，对于行政法规的理解比较透彻，作出的裁定较 科学 、准确;其次是因为，行政法规是国务院的，只有同级或上级的人民法院才有权对其作出裁定。人民法院在审理案件过程中，如果发现行政法规确有违法之处，可以向制定行政法规的行政机关或有管辖权的权力机关提出司法建议，相应机关应当在规定的时间内作出回复。
2.对于行政规章及规章以下规范性文件，经人民法院审查确认其违法后，应赋予人民法院撤销权及宣布无效的权力。因为我国的行政规章及规章以下的规范性法律文件在创制和实施过程中，普遍缺乏规范性和科学性，缺乏公正、严格、规范的程序，部门很容易把自己的利益塞进规章之中，使其成为部门利益的法律保障;在实施和执行过程中，由于缺乏严格的监督，下位法或下级的抽象行政行为违反下位法规定的现象经常发生。并且，这些规范性法律文件之间的规定时有冲突，违背了法制统一原则。
对于规章以下的无效裁定，有关行政机关可以向上一级人民法院上诉，由上级人民法院依法作出最终裁定。对于行政规章无效裁定，有关行政机关可以向最高人民法院上诉，并作出最终裁定，该裁定具有普遍的约束力。值得指出的是，必须要考虑到法院的层级与行政机关层级的关系，只有同级或上级司法机关对行政机关抽象行政行为作出的裁定才能发生法律效力。
第一条为建立适应社会主义市场经济要求的国有资产监督管理体制，进一步规范企业国有资产监督管理，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《省企业国有资产监督管理条例》等法律、法规规定，结合我县实际，制定本办法。
第二条县属国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司中的国有资产的监督管理，适用本办法。
第三条本办法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
第四条企业国有资产属于国家所有。县政府设立县国有资产管理局（以下简称县国资局），根据县政府授权，履行出资人职责，享有所有者权益，实行权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，依法对企业国有资产进行监督管理。
第五条县国资局依法履行出资人职能的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司，统称为国家出资企业，由县政府确定、公布，并报市政府国有资产监督管理机构备案。
第六条县国资局对国家出资企业实行直接监管和委托监管两种监管方式。
委托监管是指县政府将由县国资局直接承担的部分国家出资企业监管职责，委托行业主管部门承担的行为。实行出资人委托监管方式的，由县国资局与行业主管部门签订《县国有资产委托监管协议》。
第七条对企业国有资产监督管理应当坚持政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，实行所有权与经营权分离。
第八条县国资局依法履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。依法维护企业作为市场主体享有的权利，不干预企业经营活动。
第九条国家出资企业有独立的法人财产，享有法人财产权。
国家出资企业应当按照决策、执行和监督分离的原则，建立和完善法人治理结构，提高企业管理的科学化、民主化、制度化水平，确保国有资产保值增值。
国家出资企业应当依法从事经营活动，接受县政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，对出资人负责，接受社会公众的监督，承担社会责任。
第二章国家出资企业管理者的选用与考核
第十条县国资局应建立健全国家出资企业管理者经营业绩考核评价制度，创新适应现代企业制度要求的激励约束机制，促进企业持续健康发展。
第十一条县国资局根据资产隶属关系和管理权限，会同主管部门做好县属国有出资企业经营管理者的考察、推荐、任免工作；无主管部门的，由县国资局按照干部管理权限和程序任免。
（一）任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；
（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；
（三）依照公司章程，提出向国有控股公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议；
（四）依照公司章程，提出向国有参股公司派出的董事、监事人选；
（五）依照公司章程，向所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司委派财务总监，并负责做好其招聘选任、日常管理、考核等工作；
（六）审核所出资企业中国有独资公司职工董事、职工监事的选举办法和程序。
国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、法规的规定由职工民主选举产生。
第十二条未经县国资局批准，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的法定代表人不得同时担任其他企业或者经济组织的法定代表人。
未经县国资局批准，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业、事业单位和经济组织兼职。经批准兼职的，不得擅自领取兼职报酬。
第十三条县国资局建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度，与企业管理者签订国有资产经营目标责任书，对企业管理者经营业绩进行年度考核和任期考核，并依据考核结果确定其薪酬及奖惩。
第十四条国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。
国有独资企业和国有独资公司再出资企业中的全资、控股企业的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计，审计结果报县国资局备案。
第三章关系国有资产出资人权益的重大事项
第十五条关系国有资产出资人权益的重大事项是指：
（一）企业合并、分立、改制、上市、解散、申请破产；
（二）增加或者减少注册资本；
（三）企业发展战略规划、年度投资计划、主营业务范围；
（四）企业年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案；
（五）发行股票、债券；
（六）重大投融资、大额捐赠、为他人提供大额担保、转让重大财产；
（七）企业管理者薪酬、职工工资总额；
（八）法律、法规和企业章程规定的其他重大事项。
上述重大事项中的第一项、第五项、第六项应当由县国资局审核后，报县政府批准；其他重大事项应经县国资局审核批准或按照法律、法规和企业章程规定的权限和程序执行。
第十六条国家出资企业的改制、关联交易、资产评估、国有资产转让等重大事项依照《中华人民共和国企业国有资产法》的规定执行。
第十七条县国资局依照法律、法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。
第十八条县国资局和国家出资企业应当根据法律、法规和企业章程规定的权限对国家出资企业再出资企业的重大事项进行监督和管理。
第四章国有资本经营预算
第十九条县政府建立国有资本经营预算制度，对国有资本收入及其支出实行预算管理。
第二十条下列国有资本收入及其支出应当编制国有资本经营预算：
（一）从国家出资企业分得的利润；
（二）国有资产转让收入；
（三）从国家出资企业取得的清算收入；
（四）其他国有资本收入。
国有资本经营预算支出包括：
（一）费用性支出，即国家出资企业改革成本支出、国有资产监督管理部门的监管费用支出等；
（二）资本性支出，即对国家出资企业和重点产业资本性投入等；
（三）县政府规定的其他支出。
第二十一条县财政局负责国有资本经营预算草案的编制工作，县国资局向县财政局提出国有资本经营预算建议草案。
第二十二条国家出资企业应当依照国家有关法律、法规和企业章程分配利润。县国资局应当监督国家出资企业及时、足额上缴国有资本收入。
第二十三条国有资本经营预算按年度单独编制，纳入县级预算，报县人民代表大会审查批准。
第五章国有资产监督
第二十四条县政府对县国资局履行出资人职责的情况进行监督。
县审计部门依法对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。
第二十五条县国资局应依照国家有关规定，加强企业国有资产的产权界定、产权登记、清产核资、资产统计、资产评估监管、综合评价等基础管理工作，明晰产权归属，理顺产权关系，对企业国有资产的分布、变动等情况进行全方位动态监督管理。
第二十六条县国资局应当制定和完善企业国有资产转让制度，依法履行监督管理职责，促进企业国有资产合理流动，防止企业国有资产损失。
企业国有资产转让过程中，有违反法定程序或者超越权限擅自转让、恶意串通低价转让、采取欺诈隐瞒等手段侵占企业国有资产等违法行为的，县国资局应及时终止转让活动，必要时应当依法向人民法院提讼，确认转让行为无效。
第二十七条县国资局应完善企业国有资产损失责任追究制度，对因违反法律、法规和企业章程，或者因重大决策失误及严重经营管理不善，造成企业国有资产损失的企业管理者进行责任追究，并监督和指导国家出资企业开展内部资产损失责任追究工作。
第二十八条受托监管部门要认真贯彻执行党和国家的路线方针政策及国有资产监管的法律法规，完善受托监管企业法人治理结构，加强企业国有资产管理的基础工作建设；完成受托监管企业国有资产监管的目标任务，实现国有资产保值增值；履行受托监管企业国有资产监管事项的审核；负责受托监管企业的党务及工、青、妇等社会管理事务。
第二十九条国有独资企业厂长（经理）、国有独资公司董事会、监事会或者监事应当按照法律、法规和企业章程的规定向县国资局报告工作。
县国资局依法审议批准国有独资企业厂长（经理）报告、国有独资公司董事会报告、监事会或者监事报告。
国有独资企业、国有独资公司出现重大投资损失、发生重大安全生产事故等影响企业正常经营的重大事件，应当及时向县国资局报告；国有资本控股公司、国有资本参股公司发生上述重大事件的，县国资局委派的股东代表应当及时向县国资局报告。
第三十条县政府依法向社会公众公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。
任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为向有关部门进行检举和控告。
第六章法律责任
第三十一条违反本办法规定的行为，法律、行政法规已规定法律责任的，从其规定；法律、行政法规未规定法律责任的，依照本办法的规定执行。
第三十二条违反本办法规定，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员未经批准在其他企业、事业单位和经济组织兼职或者擅自领取兼职报酬的，由县国资局责令改正，并依法给予处分。
国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的法定代表人未经批准同时担任其他企业或者经济组织的法定代表人的，由县国资局责令改正，并依法给予处分。
第三十三条违反本办法规定，国家出资企业管理者未经批准或者未办理有关法律手续，擅自以自然人名义持有下设企业股权、物业产权及其他投资权益的，由县国资局责令改正；造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条违反本办法规定，发生影响企业正常经营的重大事件，国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东代表未及时报告的，由县国资局予以通报批评；情节严重的，对直接负责的企业管理者或者其他直接责任人依法给予处分。
第三十五条县政府有关部门和机构及其工作人员在国有资产监督管理工作中、、的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第三十六条事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性国有资产转为经营性国有资产以及实行企业化管理的事业单位，依照本办法执行。
第三十七条乡镇政府（街道办事处）出资管理的企业，由出资乡镇人民政府（街道办事处）参照本办法依法履行出资人职责，加强监督管理，确保国有或集体资产安全完整，保值增值。
第一条为规范××××有限公司（以下简称“公司”）的组织和经营行为，保障出资人的合法权益，促进××××的发展，根据《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）、《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关法律法规及浙江省人民政府（以下简称“省政府”）有关规定，制定本章程。
第二条公司是省政府决定设立的省属国有独资有限责任公司。浙江省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称“省国资委”）为公司的出资人（或“受省政府委托，履行出资人职责”），依法享有所有者各项权利。
第三条公司注册名称：××××。
公司英文名称：××××（缩写：×××）。
公司登记地址：××××，邮政编码：×××。
第四条公司的经营行为和其他活动遵守中华人民共和国的法律法规，遵守省政府和省国资委的有关规章制度，接受省国资委依法实施的监督管理，不得损害出资人的合法权益。
第五条公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，并以其全部财产对公司债务承担责任。
第六条本章程对公司、公司董事、监事、总经理、副总经理及其他高级管理人员和法律法规规定的其他组织和个人具有约束力。
第七条公司的董事会成员、经营班子成员及其他高级管理人员，未经省国资委同意，不得在其他有限责任公司、股份有限公司或其他经济组织（含公司子公司）兼任职务。
第八条董事长（或总经理）是公司的法定代表人。
第九条公司根据业务发展需要，按照有关法律法规的规定，经有关部门批准后，可在境内外设立子公司或分支机构。
第十条公司根据《中国共产程》的规定成立党组织。党组织在公司中处于政治核心地位，发挥政治领导作用，保证、监督党和国家的路线、方针、政策在公司的贯彻执行。
第十一条公司应建立完善职工代表大会制度，实行民主管理，保障职工的合法权益。
第十二条公司应服从各行业主管部门依法进行的管理活动，接受有关管理部门依法进行的指导、协调、监督和检查。
第二章经营宗旨和范围
第十三条公司经营宗旨：（如省铁路集团公司：公司是浙江省合资铁路的省方出资人代表，通过投资、建设和经营铁路交通项目及开展多元化产业投资和相关产业资本运营业务，在完成省政府和省国资委下达的各项任务的基础上，努力提高经济效益，对所管理的国有资产承担保值增值责任。）
第十四条公司经营范围：××××××××。
第三章公司注册资本金
第十五条公司的注册资本金为人民币×××亿元，出资方式×××，出资期限×××。
第四章出资人的权利和义务
第十六条公司不设立股东会。省国资委作为出资人，行使股东会职权，依法享有以下权利：
（一）批准公司的章程及章程修改方案；
（二）依照法定程序任免（或建议任免）公司董事会成员、监事会成员和高级管理人员，决定董事、监事和有关高级管理人员的薪酬；
（三）建立公司负责人业绩考核制度，与公司董事会签订经营业绩考核责任书，并根据有关规定对公司负责人进行年度考核和任期考核；
（四）审核公司的战略发展规划；
（五）审核、审批公司重大事项的报告，审核公司重大投资、融资计划；
（六）审核公司财务预算报告，审批公司财务决算报告，以及利润分配方案和亏损弥补方案的报告；
（七）批准增减注册资本金及发行公司债券的方案；
（八）决定与审核公司国有股权转让方案，按有关规定批准不良资产处置方案；
（九）审核公司合并、分立、解散、清算或变更公司形式的方案，并报省政府批准；
（十）审核公司所属子公司调整、合并、分立、解散方案；
（十一）审批公司《投资担保管理办法》，并监督实施；
（十二）法律法规规定的其他职权。
第十七条省国资委应履行以下义务：
（一）遵守公司章程；
（二）保证公司注册资本金到位，并以出资额为限对公司承担有限责任，不得任意抽回出资；
（三）依法维护公司的合法权益，支持公司的业务发展；
（四）法律法规规定的其他义务。
第五章董事会
第十八条公司设董事会，省国资委可以授权公司董事会行使部分出资人职权。
第十九条公司董事会由×名董事成员组成，其中职工董事×名。董事会成员除职工董事外，由省国资委按有关程序派出，职工董事根据有关规定由公司职工代表大会（或职工大会）选举产生。公司董事会每届任期为三年，董事任期届满，经考核合格的可以连任。
第二十条董事依法享有以下权利：
（一）出席董事会并依照有关规定行使表决权；
（二）根据公司章程规定或董事会的委托，代表公司执行有关业务；
（三）法律法规和公司章程规定的其他权利。
第二十一条公司董事应承担以下义务：
（一）遵守法律法规和公司章程规定，执行董事会决议，忠实履行职责，依法维护公司利益和省国资委的合法权益；
（二）不得自营或为他人经营与公司同类的业务或从事损害公司利益的活动；
（三）不得泄露公司的商业秘密，不得利用职权为自己或他人谋取本应属于公司的商业机会；
（四）按照有关规定向省国资委提供公司的重大决策、重大财务事项及资产状况的报告；
（五）接受监事会对其履行职责的合法监督和合理建议；
（六）依法应承担的其他义务。
第二十二条公司董事会对省国资委负责，依法自行或经过有关报批手续后决定公司的重大事项。董事会在法律、法规规定和省国资委授权范围内行使以下职权：
（一）执行省国资委的相关规定、决定，并向其报告工作；
（二）拟订公司章程及章程修改方案，报省国资委批准；
（三）制定公司发展战略规划，报省国资委审核；
（四）按照公司发展战略规划，制定年度投资计划，报省国资委审核和备案；
（五）决定公司经营方针及经营计划；
（六）审议公司所属子公司调整、合并、分立、解散方案，报省国资委审核；
（七）决定授权范围内公司的投资、资本运营及融资方案，并报省国资委备案；
（八）制订公司《投资担保管理办法》，并报省国资委批准；
（九）审议公司年度财务预算方案，报省国资委审核；
（十）审议公司年度财务决算方案，报省国资委批准；
（十一）审议公司利润分配方案和亏损弥补方案，并报省国资委批准；
（十二）制订公司增减注册资本金、发行公司债券的方案，报省国资委批准；
（十三）决定公司内部管理机构设置方案；
（十四）制定公司各项基本规章制度；
（十五）依照有关规定程序，聘任或解聘公司总经理及其他高级管理人员，根据总经理的提名决定聘任或解聘财务负责人及其报酬事项；
（十六）法律法规规定和省国资委授权的其他职权。
第二十三条（总经理是公司法定代表人的，本条作相应调整）董事长行使下列职权：
（一）召集、主持董事会会议，主持董事会日常工作，在董事会休会期间，根据董事会的授权，行使董事会的部分职权；
（二）督促、检查董事会决议的执行；
（三）根据董事会授权，与所出资的全资、控股企业法定代表人签定年度国有资产经营责任书；
（四）签署公司发行债券及其他有价证券，签署重要合同和董事会重要文件，根据董事会决议签发有关聘任或解聘文件，签署应由公司法定代表人签署的其他文件；
（五）在发生特大自然灾害等不可抗力的紧急情况下，对公司事务行使符合法律、法规和公司利益的特别处置权，并在事后向公司董事会和省国资委报告；
（六）法律法规规定应由法定代表人行使的其他职权和省国资委、董事会授权的其他职权。
第二十四条公司董事会每年度至少召开二次，并应于会议召开十日前通知全体董事。
公司董事会会议应有过半数的董事出席方可举行。公司董事会会议由董事长召集和主持。董事长不能履行职务或者不履行职务的，由副董事长履行职务；副董事长不能履行职务或者不履行职务的，由半数以上董事共同推举一名董事召集和主持。
下列情况下应当于十日内召开董事会临时会议：
（一）省国资委要求召开的；
（二）三分之一以上的董事提议召开的；
（三）监事会提议召开的。
第二十五条董事会会议应由董事本人出席，因故不能出席的可以书面形式委托其他董事代为出席，委托书应载明授权范围。
第二十六条董事会决议的表决，实行一人一票。董事会对所议事项作出的决议，应由二分之一以上的董事表决通过方为有效。其中涉及报省国资委或省人民政府批准的事项，须由三分之二以上的董事表决通过方为有效（或单独规定这些重要事项）。
第二十七条董事会会议应制成会议记录，由出席会议的董事在会议记录上签字。董事会的表决方式可以采取举手投票表决，也可以采取其他具有法律效力的方式进行。
第二十八条董事应当对董事会决议承担责任。董事会的决议违反国家法律、法规或公司章程，致使公司遭受严重损失的，参与决策的董事对公司负有赔偿责任，但经证明在表决时曾表示异议并记载于会议记录的，该董事可以免除责任。对既未出席会议，又未委托代表出席董事会的董事应视为未表示异议，不免除其责任。
第二十九条本章有关董事义务的规定，除具体职责外，适用于公司经营班子成员及其他高级管理人员。
第六章总经理和经营班子
第三十条公司设总经理一名，总经理人选由省国资委提议，经规定程序批准后，由董事会聘任或解聘。
公司设副总经理×名，根据业务发展需要经省国资委批准，可设总工程师、总经济师、总会计师等其他高级管理职位，协助总经理开展工作。
总经理、副总经理任期三年，经考核合格可续聘。总经理、副总经理等组成公司的经营班子。
第三十一条总经理对董事会负责，行使以下职权（若总经理为公司法定代表人，则应增加相应职权）：
（一）主持并向董事会报告公司生产经营管理工作，组织实施董事会决议；
（二）拟订公司重大投资、资本运营及融资方案，提交董事会审议；
（三）拟订公司战略发展规划和年度经营计划，提交董事会审议；
（四）拟订公司年度财务预算、决算、利润分配及亏损弥补方案，提交董事会审议；
（五）拟订公司内部管理机构设置和基本管理制度，提交董事会审议；
（六）制定公司具体管理制度；
（七）拟订公司薪酬、福利、奖惩制度及人力资源发展规划，提交董事会审议；
（八）聘任或解聘除应由省国资委、董事会聘任或者解聘以外的负责管理的人员；
（九）根据董事会或董事长的委托，代表公司签署合同等法律文件或者其他业务文件；
（十）总经理列席董事会会议；
（十一）法律法规规定或者董事会授予的其他职权。
第三十二条总经理履行职权时，应严格遵守国家的法律法规，不得变更董事会决议或超越授权范围。
第三十三条公司建立总经理办公会议制度。总经理办公会议分为例会和临时会议，例会每月不少于一次。
第七章监事会
第三十四条公司设监事会，由×名监事组成，其中×名成员由省国资委按有关程序派出，×名成员由职工代表大会（或职工大会）选举产生。监事会设主席一名，由省国资委在监事会成员中指定。本公司董事和总经理、副总经理、财务负责人等高级管理人员不得兼任监事。监事任期每届三年。
第三十五条监事会行使下列职权：
（一）检查公司财务；
（二）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者出资人决定的董事、高级管理人员提出罢免的建议；
（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；
（四）提议召开临时董事会会议；
（五）依照《公司法》的有关规定，对董事、高级管理人员提讼；
（六）列席董事会会议，并对董事会决议事项提出质询或者建议；
（七）法律法规和省政府、省国资委规定的其他职权。
第三十六条监事会行使职权所需的办公、专项检查等费用纳入公司年度财务预算，按有关财务规定执行。
第八章财务、会计、审计、利润分配
及劳动用工制度
第三十七条公司依照法律法规和财政部门的有关规定建立本公司的财务、会计制度。公司财务和会计工作应接受省国资委或其委托机构的监督和指导。
第三十八条公司除法定的会计账册外，不得另立会计账册。对公司资产，不得以个人名义开立账户存储。
第三十九条公司会计年度采用公历年制，自公历每年1月1日起至12月31日止为一个会计年度，每一会计年度结束后九十日以内编制公司年度财务会计报告，并依法经会计师事务所审计后报送省国资委。财务会计报告应当依照法律、法规和国务院财政部的规定制作，并同时符合省国资委的要求。
第四十条公司利润分配按照《公司法》和有关法律法规及国务院、省政府及有关部门的规定执行。
第四十一条公司获得的当年税后利润，应提取百分之十列入公司法定公积金。法定公积金累计额超过公司注册资本金百分之五十以上的，可以不再提取。
公司从税后利润中提取法定公积金后，经省国资委批准，可提取任意公积金。
第四十二条公司的公积金用于弥补公司的亏损、扩大公司生产经营或转为增加公司资本。但是，资本公积金不得用于弥补公司的亏损。法定公积金转为资本时，所留存的该项公积金不得少于转增前公司注册资本的百分之二十五。
第四十三条公司按照经出资人批准的《投资担保管理办法》规范投资、担保行为。
第四十四条公司依照有关法律的规定建立内部审计制度，对公司所属企业的财务收支和经济活动进行内部审计监督。公司内部审计制度和审计人员的职责，应当经董事会批准后实施。
第四十五条公司劳动用工制度按国家有关法律法规及国务院、省政府及其劳动部门的有关规定执行。
第九章合并、分立、解散和清算
第四十六条省国资委应依照《公司法》和国家有关法律法规的规定程序，决定公司合并、分立、破产、解散等事项。
第四十七条公司有下列情形之一时，应予以解散：
（一）省政府决定公司解散的；
（二）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；
（三）公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途经不能解决的；
（四）因公司合并、分立或者重组需要解散的；
（五）公司依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销的。
第四十八条公司依照前条第（一）、（二）、（三）、（五）项规定解散的，应当依法进行清算，并在十五日内成立清算组，清算组由省国资委指定人员组成。
清算组在清算期间行使法律规定的职权，并应严格依照法律规定的程序行事，维护出资人、债权人的合法权益。
第十章重大事项的报告和备案
第四十九条公司按照国家和省有关法律法规的规定，就重大事项向省国资委进行报告和备案。
第五十条公司重大事项是指：
（一）应当由省国资委行使出资人职权所决定、选举、审议、审批、决议、审核的事项；
（二）公司为所属全资、控股子公司以外的法人、自然人和其他经济组织提供担保或以股权质押贷款的事项；
（三）公司为所属全资、控股子公司提供公司资产总额10%或5000万元以上的担保事项；
（四）占公司资产总额10%或5000万元以上的投资事项；
（五）公司境外投资项目和金融投资的事项；
（六）国有产（股）权变动、投资设立子公司的事项；
（七）重大涉讼事项；
（八）省国资委规定必须报备的其他事项。
第五十一条省国资委接到重大事项报告和备案后，对应当审核批准的事项，在规定期限内审核批准。
第十一章章程修改
第五十二条有下列情形之一的，公司应当修改章程：
（一）《公司法》等法律法规、省政府有关规定修改，或出台新的法律法规及规定，公司章程与之相抵触的；
（二）公司的实际情况发生变化，与章程记载的事项不一致的；
（三）省国资委决定修改公司章程的；
（四）公司董事会提议修改章程并经省国资委批准的；
（五）法律法规规定需要修改章程的其他情形。
第五十三条章程修改方案经董事会通过后报省国资委批准。省国资委批准章程修改方案后，公司应及时向工商登记部门办理工商手续。
第十二章附则
第五十四条除特别说明外，本章程所称“以上”、“超过”、“以下”均含本数。
第五十五条本章程所称控股子公司是指本公司按法律规定或章程约定拥有50%以上（不含50%）表决权或其他实际控制权的公司。
一、主要工作及成效
（一）发挥了融资担保平台作用，业务经营步入正规
今年以来，我们坚持按照“帮企业解困、替政府补位、对股东负责”的宗旨，坚持既对龙头企业的政策性融资提供信用担保支持，又按市场化运作，严密风险控制规范操作，保证资金营运安全，走出了一条企业、银行、公司等多方共赢的发展之路，取得了较好的经济效益和社会效益。截止年底，公司共受理县（市）区农产品加工业、贸易、服务业、种植业、养殖业等五大行业担保项目个，立项个，已通过评审审批项目个，共为家龙头企业提供了万元融资担保服务，目前在保项目个,在保金额万元，比上年增加万元，是上年余额的.倍。其中种植业个，金额万元；养殖业个，余额万元；贸易个，金额..万元；农产品加工业个，金额万元。公司共取得担保收入万元；计提各种风险准备金.万元；担保基金由去年的万元，增加到目前的万元，增加万元，增长%。通过为企业提供融资担保服务，有效的促进了龙头企业信用的提升，使受保企业在取得较好经济效益的同时，在扩大就业再就业、增加税收方面也实现了较好的社会效益。特别是对于超额信用限额的万宝粮油有限公司和大山现代有限公司等，我们积极向省农业厅、省担保公司推荐，并参与担保调查，提供联合担保万元，受到省、市政府和农发行各级领导的充分肯定。据统计，通过家受保企业担保贷款的注入，新增产值.亿元，新增利税多万元，新增就业人员多人，有力推动了龙头企业的经营发展。
（二）、健全完善了各项规章制度，业务操守合规规范
作为高风险的担保业，经营的是信用，管理的是风险，重点在管理风险上。没有系统全面的规章制度，科学的业务操作流程是不可能在控制风险的前提下保障业务持续、稳健发展的。今年以来，我们继续把健全法人治理结构、完善内部规章制度作为加强公司管理的头等大事来抓。一是严格按照《公司法》，依法设立了公司股东会、董事会、监事会，实行董事会领导下的董事长负责制，并根据业务需要设立担保业务部和综合业务部。二是公司参考国内做得比较好的担保公司、银行业的风险管理经验，结合自身的实际，制定完善了一系列的业务操作细则、管理办法与规章制度。先后制定了《担保资金管理办法》、《担保评审委员会工作办法》、《担保公司人力资源管理办法》、《担保业务操作规程》、《担保公司风险控制办法》、《担保项目调查实施细则》、《担保项目审查实施细则》、《反担保管理办法》、《担保项目保后管理实施细则》、《担保公司档案管理办法》、《担保公司财务管理制度》等等。三是在操作流程上，强调标准化管理，不断完善担保业务操作规范文本。公司制定了《襄樊市农业政策性金融合作协议项下担保贷款业务操作流程》，从客户咨询阶段的《担保申请书》到调查审批阶段的《担保调查报告提要格式》、《担保项目评审表》《担保项目审批表》，以及《担保意向函》、《正式担保函》等都进行了不断完善，使业务操作更加规范、有序，有效防范了操作风险。四是建立审保分离制度。各部门各环节都相互独立制约。公司纵向实行个人负责制，横向实行部门审查责任制。每个担保项目审查都有不同部门同时进行，通过制度规范项目流程与审批程序。而对于项目风险防范，公司建立了包括保前评估，保中控制，保后检查跟踪，直到担保责任解除在内的全程监控体系，严格按业务流程操作。同时推进“项目评审制度”，专门聘请财会、金融、法律、机械、农牧科技等方面多名专家人员参与项目评审，包括项目担保措施的设置和落实、合同起草和签订、项目动态跟踪和管理以及评审、决策等运作全过程。
（三）不断壮大了担保基本规模，资本构成丰富多元化。
公司成立之初，担保资本金仅有万元，按照“担保机构对单个企业的融资担保余额不得超过实际注册资本%”的政策规定，担保公司对单个龙头企业的担保余额不得超过万元。经与农发行沟通，农发行给于担保公司特别支持，一是资本金按最高：倍数放大；二是对单个企业融资担保额度提高到万元。但这个额度根本不能满足农业产业化龙头企业特别是省级龙头企业在发展壮大过程中的资金需求，发挥不了应有的作用。而且万的资金规模与银监会规定“与银行合作的担保公司需注册资本亿元以上”的资金缺口相差甚远。为此，我们首先确立了扩充担保基金规模达到万元的目标。一是打好政府牌，向政府争取政策争取资金，依靠政府扩大规模（目前政府投资已达万元）；二是争取政府重视和股东支持，督促已认缴单位资金及早到位；三是努力扩大股东认缴面和扩大股份，辅之收费优惠政策加以保障；四是运用政策借调资金补充规模。今年省财政厅以号文件《关于利用省级财政资金进一步支持中小企业信用担保体系建设的实施意见》对担保体系建设作了十分明确的规定，我们担保公司资格具备，条件充分，拟借调万元专项资金予以补充。目前，担保公司实际资本已达到万元。其中货币资本万，土地实物资本万元。年底可突破万元。
（四）积极参与了政府中心工作，受到重视和支持。
公司成立一年来，紧紧围绕服务农业产业化经营、推进现代农业发展等各级党委、政府高度关注的中心工作，积极开展融资担保服务，先后为多家农产品加工企业提供融资担保多万元，占总额的%。保康县委、县政府领导知道我们受理该县种植、养殖、加工、贸易等涉农企业贷款担保项目近个、开展担保贷款近千万元后，当即表态，凡担保公司的担保项目，县财政将给予贴息支持；同时决定县担保公司的万元资金全部入股我们担保公司。今年生猪生产成为关系国民“菜篮子”供应、关系市场物价、关系社会稳定的热点，引起了各级党委、政府的高度重视。市委、市政府作出了建设“万头生猪成长工程”的决策，我们及时向市委、市政府提出了《关于利用担保平台支持生猪生产发展的几点意见》，受到重视和肯定，市政府决定，全市支持新建和扩建家年出栏万头生猪养殖企业，由市担保公司担保、市财政贴息、市农发行贷款各万元。同时，为了提高担保公司担保能力，市政府以其储备的价值万元的工业用地充实担保公司资本金，使担保公司对单个企业的担保能力由万元提高到万元。
（五）建立了风险防控机制，防范经营风险趋于制度化。
我们始终把防控风险作为开展担保工作的核心，每一笔担保贷款，都必须采取反担保措施。一是实行资产抵押、权利质押反担保。二是企业所有股东个人承担保证反担保责任。三是关联企业或同类企业互保联保。四是按担保额度的-%收取企业风险保证金。目前“两金”已达近万元。五是对于无任何反担保措施和流通型企业，实行银行账户共管，公司派专职人员全程监控其资金的使用、原料及产成品的收购和销售及货款的回收。六是审保分离，科学决策。规范担保业务各个流程中所涉及的项目调查、项目审查、项目评审、项目审批、保后跟踪、代偿支付等各个环节责任人的行为，建立“横向平行制衡”的约束机制。七是建立项目责任制度，严格责任监督和责任追究。每个项目都签订担保项目责任书，第一责任人为项目主办调查人。由于公司各种防范风险措施到位，担保贷款到期的个项目，全部按时偿还了贷款，解除了担保责任，没有出现代偿损失。
（六）广泛宣传担保平台的作用，提升了公司的形象。
一是利用会议宣传。利用公司周年庆典和第三次股东大会契机，邀请到了市委、市政府及各县（市）区有关领导、市农办、经委、农发行、国资委、财局、工商、税务等部门负责人以及新老股东代表参加会议座谈。尤其是政府刘德政市长代表市委、市政府所作的重要讲话，其中还点名要求“市农办和国资委要进一步加强对担保公司的指导、协调、服务，帮助解决实际问题；市纪委、地税要积极帮助担保公司办理营业税减免手续，争取上级财政部门的扶持；市财政局要依据相关法律规定，帮助建立风险补偿机制”，使与会代表更加明晰了全市农业产业化发展的喜人形势，了解了担保公司支持龙头企业触资担保的骄人业绩和重要作用，从而加深了对担保公司支持全市农业产业化经营发展不可或缺的位置和未来发展前景。会上新老股东还纷纷表示要切实支持，加大股份注入，并现场签约认缴万元。二是利用文件宣传。以公司文件《关于支持生猪生产发展的意见》上报市委、政府，受到市委、政府领导重视和批示，成为生猪养殖企业中申请贷款担保的有效指南。《积极发挥担保平台，大力支持农业产业化发展》刊登在市政府公报上，对宣传和提升公司形象、地位、作用以及知名度都发挥了积极的影响作用。三是直接深入企业宣传。今年以来，公司多次组织员工深入全市县市多家企业宣传政策和调查研究，设立问题解答联络人提供咨询和经营策划服务。
