第二条重大事项跟踪督查制度，是指属各部门、单位、驻条管单位党组织及纪检监察组织对本部门、单位决定开展的重大事项向纪委监察局报告，纪委监察局采取一定形式对报告单位实施的重大事项进行跟踪督查的工作制度。
第三条适用范围：属各部门、单位、驻条管单位。
第四条重大事项跟踪督查制度由纪委监察局负责实施。报告单位的纪委（纪检组织）或纪检委员具体负责对重大事项的报告和实施过程的监督，发现问题及时向本部门、单位党政负责人提醒，并报告上级纪委。
第五条应报告的重要事项
（一）300万元以上的政府投资建设项目。
（二）新建、改扩建机关办公楼等楼堂馆所。主要指单位投资50万元以上新建、改扩建楼堂馆所（包括业务用房)或投资30万元以上装修楼堂馆所（包括业务用房)的行为。
（三）大宗物资政府采购。大宗物资政府采购，是指采购人使用财政性资金进行下列招标采购：
1.单项或者批量采购30万元以上的物品；
2.投资30万元以上的非生产性修缮工程所需物品；
3.定点服务采购。
（四）重大招投标项目。
1.施工建设所需设备、材料等物品的单项采购合同估算价在100万元以上的项目；
2.勘察、设计、监理等服务采购合同估算价在50万元以上的项目；
3.其他依法必须进行招投标的项目。
（五）筹备举办大型庆典活动。主要指举办邀请上级领导、友邻单位、企业或社会人士参加的节日庆典、重要活动庆典、乔迁新址庆典等各类纪念活动。
（六）领导班子成员出国（境）学习考察。领导班子成员参团出国（境）学习、考察或从事经贸洽谈、技术交流等活动。
（七）干部提拔使用。
（八）大宗征地拆迁。
（九）大额专项资金及转移支付。
大额专项资金及转移支付，是指预算单位一次使用30万元以上专项资金或者市级财政专项转移支付300万元以上的行为（年度经常性专项转移支付及年初预算安排的专项资金除外）。
（十）其他需要跟踪督查的项目。
第六条重大事项报告由纪委监察局相关业务室受理。其中：300万元以上的政府投资建设项目、大宗物资政府采购项目由效能室受理；新建、改扩建机关办公楼等楼堂馆所、重大招投标项目、筹备举办大型庆典活动、大宗征地拆迁、大额专项资金及转移支付由执法监察室受理；领导班子成员出国（境）学习考察、干部提拔使用由党廉室受理。
第七条重大事项跟踪督查的程序。
（一）重大事项经相关单位领导班子集体研究或有关部门批准后5个工作日内，由本单位党组织以书面形式向纪委监察局进行报告。同时附送批复手续和单位领导班子研究重大事项会议记录复印件。
（二）纪委监察局收到重大事项报告后，在5个工作日内向报告单位回复《重大事项廉政提示函》，提出应当遵守的法律法规和纪律要求。
（三）《重大事项廉政提示函》回复后，报告单位党政主要负责人及纪委（纪检组织）负责人或纪检委员应在提示函上签字，并将提示内容向有关人员传达。纪委监察局根据重大事项的所属类别及进展情况，适时安排责任部门和责任人对相关事项进行必要的监督。
（四）重大事项实施完毕后10个工作日内，报告单位要以书面形式向纪委监察局反馈办理情况。
第八条跟踪督查的重点内容。
1.单位重大事项报告中提供情况的真实性；
2.纪委提示函的签阅及传达情况；
3.有关资金的开支及管理情况；
4.重大事项负责人或当事人遵守纪律、法律法规情况。
第九条在重大事项实施过程中，如发生变更、中止或取消的，要按照相关程序及时报告纪委监察局。经纪委监察局研究确需变更、中止或取消的，将责成报告单位予以调整或取消；如需经上级机关批准的，将建议报告单位按有关程序予以变更、中止或取消。
第十条责任追究。报告单位主要负责人是执行本制度的第一责任人。凡违反上述规定的，纪委监察局将按照党风廉政建设责任制的有关要求，视具体情况，追究相关领导的责任。
（一）有下列情形之一的，对报告单位提出批评，责令限期改正。
1.不及时报告重大事项；
2.不按要求提供会议记录等有关资料；
3.不及时反馈《重大事项廉政提示函》的办理情况。
（二）有下列情形之一的，责令报告单位做出书面检查，对报告单位主要负责人进行诫勉谈话、通报批评。
1.不报告重大事项；
2.提供虚假情况，不如实报告重大事项；
第二条预告对象。对市委管理的领导班子和领导干部考察时，进行考察预告。提拔担任涉及国家安全、重要机密等特殊领导职务，可不实行考察预告。
第三条预告内容。主要包括考察对象的基本情况、任职意向，考察组人员组成及驻地、联系方式和组织人事部门干部监督举报电话。
第四条预告范围。县（市、区）领导班子换届及个别提拔任职时，一般要向考察对象所在地区或参加考察大会的人员预告；市直部门领导班子及个别提拔任职考察时，一般要向考察对象所在部门、直属单位预告，也可向社会进行预告。
第五条预告方式。需要面向社会预告的，通过报纸、电视、广播等新闻媒体公告；在部门或单位内部预告的，采取张榜公告、召开会议或文件公布等办法，也可以通过在一定范围内发放征求意见表时一并进行。
第六条预告时间。考察预告一般应在考察前3天公布，至考察结束为止。
第七条预告程序。基本程序是：制定预告书、预告、受理群众反映和举报、调查核实、及时反馈。
第八条问题受理。干部群众提出的意见和反映的情况，由考察组具体受理，考察组要充分重视并在考察中认真调查核实。对来访反映和署名举报的，考察组应在了解情况后向反映者作出反馈。举报问题性质比较严重的，由考察组和干部监督机构、纪检部门共同调查核实。
干部群众提出的意见和反映的情况与考察对象没有直接关系的，考察组可转交地方或部门处理。
我国刑法中的缓刑，是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。缓执行制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用。然而，缓执行制度在司法实践中存在着种种具体问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。笔者认为，应结合我国的司法实际，采用暂缓量刑制度，以暂缓量刑来替代现行的暂缓执行。
一、暂缓量刑的定义及特点
暂缓量刑，也称为缓量刑，是指对触犯刑律，经法定程序确认已构成犯罪、应受刑罚处罚的行为人，先行宣告定罪，暂不予以量刑，由特定的考察机构在一定的考验期限内对罪犯进行考察，并根据罪犯在考验期间内的表现，依法决定是否适用具体刑罚的一种制度。
暂缓量刑的特点：①对被告人有罪宣告。被告人的行为经人民法院审理后认为符合犯罪构成要件的，应当作出有罪宣告。缓量刑不同于缓宣告制度，缓宣告，是对有悔改希望的人犯暂时不作刑的宣告，在一定期间内，如果没有新罪就不再作有罪的判决。缓量刑是以宣告行为人有罪为前提，而不是不作有罪判决，更能体现罪行法定原则。②对被告人暂不处于刑罚。缓量刑只作有罪宣告，而不同时判处具体刑罚。缓量刑不同于缓执行制度，缓执行，是人犯受刑罚宣告后于一定期限内附条件地暂缓执行。缓量刑是暂缓适用刑罚，而不是暂缓刑罚的执行。③考察监管机构和人员健全。对暂缓量刑的人员，由设置的专门机关负责监管，并由专职的考察官进行考察。④考察监管程序规范。对暂缓量刑人员的监管考察，按照规范的程序进行，职能部门各司其职，相互配合，相互制约。采用暂缓量刑制度，能够真实体现惩办与宽大相结合的政策，避免现行缓执行制度存在的弊端，更好地发挥缓刑制度的作用。
二、暂缓量刑的适用对象。
我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。也就是说，适用缓刑是在犯罪分子已经被判处刑罚的前提下，再考虑犯罪分子的悔罪表现，认定其放在社会上是否确实不致再危害社会，决定是否执行刑罚。如何准确把握适用，关键在于怎样来认定已被判刑的罪犯"确实不致再危害社会"。审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于"确实不致再危害社会"没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，对被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，有待在日后的考察中予以确定。而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。
笔者认为，应对现行缓刑适用条件加以修改完善，规定为：暂缓量刑的适用必须同时具备以下三个条件：（一）所犯罪行属非恶性犯罪，可以判处三年以下有期徒刑或者拘役。（二）具有下列情形之一的：①过失犯罪的；②犯罪后有自首、立功表现的；③从犯、协从犯，犯罪情节轻微的；④未成年人或者精神障碍的；⑤赔偿被害者的损失或者被害人请求免予处分的；⑥属初犯、偶犯，因判刑失业，家属无人抚养，陷于失学的；（三）未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚的。
对缓刑的适用条件进行完善的理由。一是属恶性犯罪的，即使依法可以判处三年以下有期徒刑，也不能适用缓量刑。这是由犯罪性质所决定，恶性犯罪的社会危害性大，历来是重点打击的对象，行为人参与了恶性犯罪，说明其主观恶性较大，存在较大的危险隐患，适用缓量刑放在社会上考察，不利于打击犯罪。二是将适用条件具体化加以明确规定，易于把握。能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑，并且能够把罪犯是否"再危害社会"这种不确定状态在考验期间得以实际考察证实，既可以对那些确已改过的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策，也可以使那些弄虚作假、无心悔过的罪犯得到应有的法律制裁，维护法律的尊严。三是将现行只有累犯不能适用缓刑的限制，扩大为"未受过刑罚处罚，未因同种行为受过劳动教养或者三次以上治安处罚"，能更有效地发挥刑法的威慑力。行为人因违法行为受过刑罚处罚、劳动教养或者治安处罚后，理应吸取教训，引以为戒，真心改过，若再犯犯罪或者再实施同种违法行为的犯罪，说明了行为人并无悔过之意，这就有必要进行强制性的改造，不能只强调教育而忽略了惩罚。
三、暂缓量刑监管考察的机构设置及管理
根据《刑法》第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合……”。我国现行缓刑的监管机关是公安机关，缓刑犯的所在单位或者基层组织只是配合公安机关实施监管。目前尚没有对考察的具体操作程序、方法作出统一规定。在司法实践中，由于监督机关设置不合理，监管考察没有衡量标准，监管考察程序无章可循，诸多方面的原因，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。主要原因是：公安机关所承担的任务繁重，警力不足，不能有效地实施监管考察；监管考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警及缓刑犯的所在单位或者基层组织的人员缺乏专业监管考察素质。表现为：①监管机关的工作制度缺乏具体的操作规则。由于在对缓刑犯的监管交接上没有明确的规定，法院宣告缓刑的判决生效后，有的执行通知书不能及时送达执行机关，有的缓刑犯属异地公安机关管辖，执行通知书则送达当地公安机关造成对缓刑犯的监管交接脱节。②监管组织设置不合理、不规范。公安机关大都没有设置专职的监管人员，单位或基层组织多数也是由临时抽调人员组成，所组成的帮教监管组织只表现在纸面上，监管考察人员缺乏专业经验和责任心，造成对缓刑犯的监管不严、监督不力、考察监督松懈，有的还处于失控状态。监管考察人员随意组合，也没有组织任何培训，缺乏应有的素质，无法对缓刑犯实施有效的监督考察。③监管措施不健全，目前尚未有规范的、可操作的规定，不利于监管工作的开展。④监督机关对缓刑犯监管考察的监督流于形式。监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进行有效监督。⑤笔者认为，对暂缓量刑罪犯监管考察的机构设置，应当设立专门考察管理机构（组成方式），制定规范的考察管理工作制度，由具备一定素质的社工人员作为缓刑考察官，具体负责对缓刑犯的监管考察工作。由检察机关作为暂缓量刑罪犯的监督机关，负责对缓刑犯的考察情况进行监督。人民法院决定对罪犯适用暂缓量刑后，由检察机关通知考察机构，并办理暂缓量刑罪犯的交接手续，考察机构应指派具体缓刑考察官，并报检察机关备案。缓刑考察官应采取"一对一"的跟踪帮教管理，并以考察机构的名义定期向检察机关报告考察情况。检察机关根据考察机构提出的考察情况报告，及时对暂缓量刑罪犯的处理向人民法院提出具体建议，由人民法院作出裁决。
四、暂缓量刑罪犯的处理
根据《刑法》第七十六条、第七十七条的规定，我国现行缓刑制度对缓刑犯的考察和处理有三种情况：①被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告。②被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。③被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。对于缓刑犯在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的、违反法律和行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，进行审判或执行原判刑罚，对此没有争议。存在的不妥之处有：（一）规定缓刑犯在缓刑考验期限内如果没有前述情况，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行。刑罚是国家为惩罚犯罪而创制的，由专门的国家机关对犯罪分子适用的强制方法。刑罚是犯罪的法律结果，一经作出就必须执行，只是执行的方法可有所不同而已。缓执行也只是暂缓执行原判刑罚，而不应当是不执行刑罚。"原判刑罚不再执行"的规定与刑罚的本质及其强制性是不相容的。（二）不再执行原判刑罚由公安机关宣告。对罪犯的刑罚由人民法院作出，公安机关作为刑罚的执行机关，依据人民法院的生效判决和执行通知书，对罪犯执行刑罚，非经法定的程序，无权改变刑罚的内容。对缓刑犯，公安机关只是缓刑犯的监管考察机关，对缓刑犯考验期满后是否执行原判刑罚，仍需由有权作出刑罚处罚决定的机关决定，不应由公安机关作出决定。况且在实践中，"原判刑罚不再执行"没有统一的法律文书和宣告方式，致使多数公安机关实质上没有进行宣告，缓刑犯也未能得到"原判刑罚不再执行"的有效凭证，处于一种茫然状态。
笔者认为，采用暂缓量刑制度，对符合现行"原判刑罚不再执行"条件的罪犯，可以适用免予刑事处分的方法处理，即将"原判的刑罚就不再执行"的规定，修改为"免予刑事处分"。免予刑事处分是对构成犯罪的人只定罪不判刑，是有罪不罚。由于被宣告暂缓量刑的罪犯，在考验期间已实际悔罪改过，已经达到了刑罚的目的，对其再科以刑罚就没有实际意义了。适用免予刑事处分，这样既可以体现惩罚与教育相结合的方针，也可以避免作出刑罚处罚而不执行的状况，以维护刑罚的严肃性。具体的操作程序为：由考察机构对暂缓量刑罪犯在考察期间的表现向检察机关提出考察报告，由检察机关进行核实，将刑罚处罚建议权（量刑建议权）交由检察机关行使，向人民法院提出处理意见，由人民法院分别不同情况作出裁判。①对在考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销考察，依照法定程序进行审理，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，并对前罪作出具体刑罚处罚，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照刑法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。②对在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销考察，作出具体刑罚处罚。③对在考察期间实施与前罪同种性质的违法行为，需要被治安处罚或者劳动教养的，由检察机关分别不同情况提出处理意见。既可以建议撤销考察，作出具体刑罚处罚，也可以建议直接作出治安处罚或者劳动教养。④对没有上述情形的，由人民法院作出判决，免予刑事处分。法律规定需要判处罚金的，应当一并作出判决。
总而言之，对现行缓刑制度进行改革与完善，设置专门的监督考察机构，配备专职缓刑考察官，建立健全的缓刑考察规章制度，规范缓刑考察处理程序，将能充分体现缓刑制度的功能，避免弊端，更好地发挥缓刑的真实效用。
参考文献：
1、《刑法学原理》第三卷 高铭暄主编 中国人民大学出版社出版
2、《中国刑法教程》林准主编 人民法院出版社出版
3、《中国大百科全书》法学 中国大百科全书出版
关键词：内部；纵向；监督；瓶颈；未来
在我国，检察机关是宪法规定的法律监督机关，法律赋予其广泛的职权。这些职权须由检察官来执行，检察官在行使这些权力时，存在人情世故、检察官的个人素质等因素影响其正确运行，甚至会造成检察权的滥用。因此，在不断强化检察权外部监督的背景下，重新审视检察机关内部纵向监督机制已成为检察机关面临的一个紧迫课题。
一、纵向监督的基本内容
第一，制度监督方式。实践中，主要有请示报告制度、绩效考评制度。请示报告涵盖了：工作情况报告、专项工作报告；工作中的重大事项报告、重大疑难复杂案件请示；工作中的重要、紧急情况及决定事项落实情况报告等。在请示报告制度之外，上级检察机关还推行具有地方特色的绩效考评制度，引导、督促下级检察机关自觉接受上级检察院的指导和监督，确保下级检察工作具有持续的内在动力。
第二，原则性监督方式。根据《人民检察院刑事诉讼规则》与《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》的规定，上级检察机关认为下级检察机关作出的决定确有错误，其应当指令下级检察机关纠正或者予以撤销、变更；另外，上级检察机关发现下级检察机关已办结的案件有错误，或者执法活动违反法律、司法解释以及上级检察机关的有关规定，应当指令下级检察院纠正。
第三，程序性监督方式。这种监督方式涵盖各个业务部门。这种监督方式是上级检察机关确保下级检察机关案件质量的重要保证，事实上也是发现案件质量问题、及时纠正错误决定的有效途径。实践中取得较好效果的有：自侦案件立案的备案审查、自侦案件不立案决定的复查、自侦案件批准逮捕权上提、自侦案件是否逮捕的审查决定、自侦案件诉前请示与诉后备案、刑事判决书上下两级检察机关同步审查、作撤案和不决定的审批、对部分批准逮捕案件的备案审查、对不批捕和不决定的复核、对确有错误的和不决定的监督等。
二、纵向监督的发展瓶颈
第一，上级检察机关对下级检察机关的纵向监督司法属性不强，逐渐行政边缘化。目前，我国检察机关的设置、人事管理、财政经费管理以及检察官管理基本是参照行政机构的管理体制和方式进行管理。集中体现在两个方面：一是批捕案件、公诉案件的办理是由承办案件检察官通过逐级向部门领导、分管副检察长请示、汇报后，才能决定批捕、；二是检察机关对自侦案件的立案、侦查、，尤其是大案、要案的立案、侦查、都是由检察长、分管副检察长、部门负责人直接组织侦查人员进行的。这两个方面所体现出来的业务流程目的性特征、组织纪律严密性特征、协调组织能力强的特征，无不彰显检察机关主要业务流程的行政属性[1]。行政化的业务流程使执法活动无法具有连续性的事实审查和法律适应过程，削弱了检察机关的纵向监督效果。
第二，下级检察机关主动接受监督的意识不强，不敢、不愿接受监督。实践中，一些下级检察机关和检察官认为上级检察机关的监督是内部监督，走形式、走过场，忽视实质内容，基本上起不到纠错的效果，反而增加工作量，因此，一些下级检察机关对应当报上级检察机关监督的案件不报、漏报、不及时报。同时，上级检察机关不及时予以答复，让下级检察机关等待时间过长，使其不热衷于接受上级检察机关的监督。
第三，监督范围过于零散，监督手段比较单一，监督方式的权威性不足。从刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》中关于上级检察机关对下级检察机关开展监督的原则性规定来看：监督范围太广，没有突出重点，上级检察机关拥有对下级检察机关全部业务工作的监督权；监督手段仅仅限于指令下级检察机关予以改进或者撤销，缺少为这种指令提供权威支持的责任追究机制。从程序性监督方式的规定来看：下级检察机关的请示、报备与上级检察机关的审核、复查基本都是提前规定时间，按照规定的方式准备材料接收上级检察机关检查，存在敷衍了事的嫌疑。
三、纵向监督的未来走向
（一）合理配置上下级检察机关之间的权力，准确界定上下级检察机关之间领导与被领导的具体内容。
我国宪法和检察机关组织法都原则性的规定上级检察机关与下级检察机关之间是领导与被领导关系，但检察机关组织法对上级检察机关领导权的权力配置并未做出明确、具体解释。我们认为，上级检察机关的领导权应当包括指导、指挥、管理、监督四项权力，依次从递进关系。这四项权力既是检察工作一体化原则的体现，也是落实检察工作一体化原则的保障。因此在立法上，特别是检察机关组织法、检察机关刑事诉讼规则的修订上，应当对上级检察机关对下级检察机关的领导权配置作出明确、具体的规定，以避免产生歧义、认识标准不一和操规则不一致。我们认为在检察机关组织中可以具体规定为：“上级检察机关对下级检察机关有指导、指挥、管理、监督的四项权力，下级检察机关应当服从上级检察机关的指导、指挥、管理，并主动接受监督。上级检察官对下级检察官有指导、指挥和监督权。”
（二）设立案件管理中心，以案件管理中心推行工作考评制度为基础，逐步强化事前指导，实行统一、自上而下的考评标准。
在实际的检察工作中，建立完善、成熟的工作考评机制是相当困难的，因为其不仅要设计接近实际的考评标准、办法、流程，还要考虑检察机关的工作特点、案件办理程序，并且还要与错案追究制度相配套。如果在此基础上建立以案件管理为中心，逐步完善现行工作考评制度，突破现行工作考评制度中只重视工作结果而忽视工作过程是否规范、合法的瓶颈，就能实现上级检察机关对下级检察院开展工作上的统一考评和管理。我们认为工作考评的日常机构可以由案件管理中心担任，因为案件管理中心的工作特点具有动态性、整体性，既重视结果，也看重过程。据此，案件管理中心实施的工作考评制度能够有效地发挥上级检察机关事前指导和预警的功能，通过案件管理中心推进工作考评制度有利于上级检察机关及时发现和纠正下级检察机关工作中、案件办理过程中存在的倾向性问题和错案，以便上级检察机关以前架空的“防错机制”变成落地的“防错机制”，联动的启动错案责任追究机制。
（三）完善现有的监督方式，逐步探索、建立以案件管理为中心的内部监督方式，实现动态监督、定期监督、不定期监督方式的有机结合。
实践中，我们应该先思考如何完善现有的内部纵向监督机制，对这些监督方式予以制度化和规范化，使其在实践中能够得规范、严格操作，避免上下级两检察机关在实践中随意化、口头化监督方式，影响监督方式的权威和效果。如有些上级检察机关往往要求下级检察机关请示的案件要求“事实清楚，证据确实充分”，但是在实践中“事实清楚，证据确实充分”这个标准很难操作，因为不同的人对这个标准有不同的理解，造成难以沟通、理解，同时如果下级检察机关真的认为案件已经“事实清楚，证据确实充分”其一般就不会主动向上级检察机关请示，据此这个标准就等同于形同虚设。此外，上级检察机关应如何规范地给予答复，则往往并无明确的规定，这也是我们值得深思之处。检察机关纵向监督的方式，我们需要继续运用、完善备案、审批、复查等监督方式之外，还要注重探索和运用其他有效的监督方式，如利用网上办公系统、案件管理系统对下级检察机关工作开展、案件办理实现全程动态监督，着重对平时容易发生违法行为、执法行为不规范的区域、环节实施定期、不定期开展专项检查、评查，监督、检查业务工作进展、内部监督制约制度的落实情况等。
（四）健全检察委员会监督制约机制，扩大内部业务监督的重点是案件监督。
我们认为可以从三个方面健全检察委员会：一是强化法律监督，弱化行政管理[2]；二是采取检察官列席或者旁听方式，增加检察委员会透明度；三是细化会前准备制度、会中发言与表决制度、会后落实与监督制度。同时，我们认为还可以探索上级检察机关的检察委员会专职检委列席下级检察委员会的监督途径，强化上级检察机关检察委员会对下级检察机关检察委员的监督。另外，上级检察机关为强化对下级检察机关案件最大限度的监督，可考虑扩大请示、备案、审批、复审的案件范围，但必须考虑好衔接和协调性问题。我们认为先可以尝试将备案案件范围在现有基础上再增加立案监督案件、捕后撤案与不诉案件、人大转办社会影响较大案件、领导交办职务犯罪案件。
注释：
[1]龙宗智：“论检察权的性质与检察机关的改革”，载《法学》1999年第10期。
[2]检察改革的理论与实践课题组：“检察机关内部监督制约机制的完善”，载《法学》2001年第3期。
参考文献：
[1]钟海让著：《法律监督论》[M]，法律出版社1993年版，第3页。
第一条为切实加强对党政领导干部选拔任用工作的监督，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）和中央、省委关于党政领导干部选拔任用工作监督办法规定，结合我州干部选拔任用工作实际，制定本《细则》。
第二条本《细则》由州和县（市）党委组织（人事）部门干部监督机构按照干部管理权限履行监督职责并负责贯彻执行；州直各委、办、局党委（党组）由其纪检委（纪检组）按照干部管理权限履行监督职责并负责贯彻执行。
第三条各级党委（党组）主要领导成员要认真履行第一责任人的职责，切实加强对干部选拔任用监督工作的领导。
第四条本《细则》适用于县（市）党委、人大、政府、政协、纪检委、人民法院、人民检察院，州、县（市）党委、人大、政府、政协、纪检委、人民法院、人民检察院工作部门或机关内设机构领导成员的选拔任用工作。
州、县（市）党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体，以及选拔任用非中共党员干部和非领导职务干部参照本《细则》执行。
第二章监督内容
第五条监督党政领导干部选拔任用工作原则的贯彻落实。对坚持党管干部原则，任人唯贤、德才兼备原则，群众公认、注重实绩原则，公开、平等、竞争、择优原则，民主集中制原则，依法办事原则的贯彻落实情况进行监督。
第六条监督党政领导干部选拔任用推荐的执行。选拔任用县（处）级党政领导干部应具备《干部任用条例》规定的基本条件和任职资格；提任乡（科）级党政领导干部，应具有三年以上工龄和下一级职位任职两年以上的经历。应当经过党校、行政院校或组织（人事）部门认可的其他培训机构五年内累计不少于两个月的培训，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，在提任后一年内完成培训。破格提拔干部可在文化程度、工作年限、工作经历、任职年限上适当放宽，但不得违背选拔任用干部的基本条件和资格；越级提拔一般只能越一级。
第七条监督党政领导干部选拔任用工作基本程序的履行。
（一）监督履行民主推荐程序。对民主推荐方式的采用、范围的选定、程序的履行，以及运用民主推荐结果、确定考察对象人选、执行民主推荐责任制等情况进行监督。
（二）监督履行考察程序。对考察标准、内容的制定，谈话和征求意见范围的选定，履行考察程序情况进行监督。
（三）监督履行酝酿程序。对在规定范围内进行酝酿，提交党委（党组）会讨论前征求纪检机关的意见的情况进行监督。
（四）监督履行讨论决定程序。对讨论决定程序的履行，票决制的执行情况进行监督。
（五）监督履行任职程序。对执行党政领导干部任职前公示制度和任职试用期制度情况进行监督。
（六）监督履行依法推荐、提名和民主协商程序。
第八条监督公开选拔和竞争上岗制度的执行。对执行公开选拔和竞争上岗的原则、适用职位和范围、报名条件和资格、基本程序的履行等情况进行监督。
第九条监督干部交流、任职回避和免职、辞职、降职制度的执行。对干部交流和回避的对象、范围、重点及有关规定的执行情况进行监督，对干部免职、辞职、降职有关规定的执行情况进行监督。
第十条监督党政领导干部选拔任用工作“十不准”纪律的执行。对遵守《干部任用条例》规定的“十不准”纪律情况进行监督。
第三章监督方法
第十一条实行党政领导干部选拔任用报告预审制度。
（一）提拔担任领导职务有下列情况之一的事前必须以书面形式向上级党委组织（人事）部门报告，经审查同意后，才能提交本部门党委（党组）会议讨论决定。
1、破格提拔（包括越级提拔）干部；
2、提拔本级党委、政府领导班子成员的配偶、子女、直系亲属及秘书等身边工作人员；
3、提拔群众反映较大、有争议的干部；
4、提拔曾被执法机关立案的干部；
5、提拔曾引咎辞职、责令辞职、降职以及非工作需要免职的干部；
6、提拔超过任职年龄规定的干部；
7、由企（事）业单位调入党政机关担任领导职务的。
（二）一次性提拔和调整干部超过管理干部总数5%的，事前必须以书面形式报告预审。
（三）在机构变动或主要领导成员已经明确即将调动时，不得突击提拔、调整干部。确因工作急需提拔、调整干部的，必须向上级党委组织部门干部监督机构报告预审，经审查同意后方可研究决定。
（四）党委（党组）要在讨论决定三天前将拟任免干部的请示报告、干部任免呈报表、干部考察及考察预告材料、民主推荐材料、领导班子职数配备情况报上级党委组织（人事）部门干部监督机构进行审批，未经审批的干部任免一律无效。
（五）党委组织（人事）部门干部监督机构要加强对干部选拔任用工作的监督，在本级党委（党组）、组织（人事）部门研究干部之前，对拟提拔担任县（处）级、乡（科）级领导职务的人选是否存在影响任职的问题进行审查并提出审查意见。
第十二条认真查核考察预告期间群众反映的问题。对群众反映考察对象的问题，由考察组受理并调查核实，形成调查结论。涉及影响任职问题的，可与干部监督机构共同调查核实，经查核问题属实的，不得作为领导干部拟提拔任用人选。
第十三条对党政领导干部实行经济责任审计。对任职满两年以上的党政“一把手”进行任期内经济责任审计；对“一把手”进行调整时进行离任审计；对群众举报“一把手”任职期间违反财经纪律行为的情况进行专项审计。提拔掌管资金、物质部门的主要领导成员或直接主管人员，可结合考察进行任职前经济责任审计，也可由组织（人事）部门提前安排。审计结论应作为提拔任用干部的重要依据。
第十四条实行派员参加讨论决定干部任免会议制度。上级党委（党组）及组织（人事）部门可根据工作需要，派员参加下级党委（党组）讨论决定干部任免工作的会议。如发现以下问题应及时予以纠正或暂缓讨论：实到会人数未达到应到会人数三分之二的；应报告预审而未报告预审的；意见分歧较大或有重大问题事实不清而未暂缓表决的；表决时未以应到会成员超过半数同意形成决定的；临时动议决定干部任免的；违反规定提高干部职级待遇的等。
第十五条坚持和完善党政领导干部任职前公示制度。
（一）除特殊岗位的人外，拟提拔的党政领导干部必须进行任职前公示。
（二）遇有被举报人与所在地方或部门党政主要领导成员、分管干部和纪检工作的领导成员有亲属或系身边工作人员，以及重大问题，上级组织（人事）部门可直接调查核实。
（三）对公示期间举报的问题，根据问题性质进行分类处理，并根据调查核实情况提出处理意见。对公示举报问题一般应在一个月内查核完毕。
（四）经核实确有影响任职问题的，须经党委（党组）复议，不予任用。
第十六条坚持和完善干部选拔任用工作检查制度。
（一）各级党委（党组）及组织（人事）部门，每年要对干部选拔任用工作进行一次自查，并形成专题报告，报上级党委及其组织（人事）部门干部监督机构。重要情况要随时报告。
（二）对下级党委（党组）及组织（人事）部门的干部选拔任用工作在不定期抽查的基础上，每两年进行一次全面检查。抽查数量不低于所属党委（党组）总数的30%。主要检查贯彻执行《干部任用条例》、干部人事制度改革、干部监督管理、执行组织人事纪律情况，重点检查党委（党组）主要领导成员选人用人情况。
检查应在一定范围内预告。检查结束时检查组要向被检查单位党委（党组）进行情况反馈。
（三）对检查情况要进行综合分析，总结经验、疏理问题、查找原因、提出对策建议、向本级党委报告，并向被检查党委通报查出的问题，提出具体的处理意见，跟踪督查整改情况。
第十七条完善干部选拔任用工作举报制度。
（一）各级党委（党组）及组织（人事）部门要通过设立举报电话、开设电子举报信箱、接待群众来访等形式，进一步拓宽群众举报渠道，广泛听取广大干部群众对干部选拔任用工作的意见和建议，受理群众对违反《干部任用条例》问题的举报。
（二）对群众举报问题实行归口管理、分级负责，按照干部管理权限，对举报问题调查核实。署名举报的必须将调查结果反馈给举报人。
（三）本级组织（人事）部门直接办理的举报件，一般应在一个月内完成。上级交办或督办的举报案件，一般应在两个月内完成。确因情况复杂，两个月内无法完成的，要说明理由。
（四）要认真调查并以书面形式及时报告调查处理结果。对事实不清、没有明确处理意见的调查处理报告，要退回重办。借故拖延或顶者不办的，要追究有关部门和人员的责任。
对举报人的姓名、工作单位、家庭住址等有关情况及举报内容必须严格保密，核实情况必须在不暴露举报人的情况下进行。
第十八条健全党委常委会和领导班子内部监督制度。
（一）党委常委会向同级党的委员会报告工作，要将干部选拔任用工作情况作为一项内容，接受同级党的委员会全体会议的监督。
（二）党委（党组）研究干部任免事项时，主要领导成员不得先做表态性发言，要充分发扬民主，认真听取大家的意见；其他成员要充分发表意见，发现不符合规定的情况，应及时提醒或要求纠正，必要时可向上级党组织反映。
（三）党委（党组）民主生活会要把执行《干部任用条例》情况作为一项重要内容，认真对照检查，发现问题及时纠正。
第十九条实行领导干部选拔任用工作巡视制度。党委（党组）及组织（人事）部门可组成巡视组，对下级党委（党组）及组织（人事）部门贯彻执行《干部任用条例》情况进行检查和抽查，受理有关干部选拔任用工作的举报和申诉，督办严重违反《干部任用条例》和组织人事纪律的案件，研究提出加强干部监督工作的意见和建议。
第二十条实行提拔和调整干部限额制度。除领导班子换届等特殊情况外，每年提拔和调整干部人次不得超过本级党委（党组）管理干部总数的20%；一次提拔和调整干部不得超过本级党委（党组）管理干部总数的5%。因工作确需超限额调整干部的，事前必须报告预审。
第二十一条实行选拔任用党政领导干部全程记实制度。凡干部提拔，对人选的提出、民主推荐、考察、酝酿、讨论决定及任职的全过程，都必须翔实记载，存档备查。
第二十二条充分发挥舆论监督的作用。以舆论监督为载体，增强干部选拔任用工作的透明度。通过新闻媒体加大已查处案件的曝光力度，宣传执行《干部任用条例》的典型经验，揭露和批评违反《干部任用条例》的现象。
第四章附则
县纪律检查委员会履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能，对县委全面负责。监察局列入县政府工作部门，接受县政府领导。县纪委机关与县监察局合署办公，实行一套工作机构两个机关名称的体制。其主要职责是：
1、主管党的纪律检查工作。负责贯彻落实党中央、省市委和县委加强党风廉政建设的决定，维护党的章程和其他党内法规，协助县委加强党风建设和组织协调反腐败工作，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。
2、主管全县行政监察工作。负责贯彻党中央国务院有关行政监察的决定，督促检查县政府各部门及其工作人员、各镇人民政府及其负责人和县管企事业单位及其负责人执行国家政策和法律、法规、国民经济和社会发展计划及国务院、省政府、市政府、县政府颁发的决议、决定、命令和规定的执行情况。
3、负责检查处理全县基层党组织和县管党员领导干部违的章程及其他党内法规的案件；必要时直接查处下级纪检监察部门管辖范围内的比较重要或复杂的案件。决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉。
4、负责调查处理县政府各部门及其工作人员，各镇政府及其主要负责人违反国家政策、法律、法规以及违反政纪的行为，并根据责任人所犯错误的情节轻重，作出开除及开除以下的行政处分（对涉及选举产生的领导干部按法定程序办理）；受理监察对象不服政纪处分的申诉，受理个人或单位对监察对象违纪行为的检举、控告。
5、负责作出关于维护党纪的决定，制定党风党纪教育规划，配合有关部门做好党的纪检工作方针、政策的宣传工作和对党员的遵守纪律的教育工作。
6、会同有关部门做好行政监察工作的方针、政策和法律法规的宣传工作，教育国家工作人员遵纪守法、为政清廉。版权所有
7、负责对党风廉政建设和纪检工作及其政策问题进行调查，拟定有关规定，制定有关的实施办法。参与配合监督管理部门制定有关地方规定。
8、会同县委组织部、县级机关各部门以及各镇党委和政府做好纪检监察干部的管理工作，审核各镇纪检监察干部人选；负责对县纪委、监察局派驻各部门纪检监察干部进行考察了解，提出任免意见；组织和指导全县纪检监察干部的培训工作。
9、承办县委、县政府授权和交办的其他任务。
（根据东办发[2001]87号《县委办公室县政府办公室关于印发中共如东县纪律检查委员会机关如东监察局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》）
县纪委、监察局内设机构主要职责
1、办公室
了解、综合全县纪检监察工作情况；编印工作简报，编写县纪委、县监察局大事记；承担全县纪检、监察案件管理工作；草拟县纪委、监察局工作计划、总结等文稿；承担机关秘书、文印、档案、机要、保密、保卫工作；负责县纪委常委会的议程安排、会议记录及会务工作；处理和督查县纪委负责同志交办的事项；管理机关财务和行政事务工作；负责对外接待工作。
2、教育调研室版权所有
宣传党纪政纪和有关政策法规，宣传反腐败斗争和党风廉政建设取得的重大成果，宣传在改革开放和反腐败斗争中涌现出来的先进典型；通过报刊、新闻和新闻报道等渠道，对党员、干部进行遵纪守法、反腐倡廉的教育，组织编写党课教材，提供教育参考资料。对党风廉政建设和纪检监察工作及其政策问题进行调查研究。
3、室（县行政监察举报中心）
受理个人或单位对党组织，党员、监察对象违犯党纪政纪行为的检举、控告及对党政纪律处分不服的申诉；综合分析和反映检举、控告、申诉情况及突发性问题；依据规定向有关单位移送、交办检举和控告、申诉件，并督促检查办理情况；承担举报中心的具体工作。
4、案件审理室
审理由县委、县纪委批准查处的违犯党纪的案件，报送市委、市纪委审批的案件；审理由县监察局自查并直接作出行政处理的监察对象违犯政纪的案件，报市监察局审批的案件；审理下级纪检监察组织报送的特别重要或复杂的案件、备案案件；审理下级纪委对同级党委处理案件的决定有不同意见，请求予以复查或复议的案件；受理按规定应由县监察局复审、复核的案件；受理党员干部不服党纪处分、监察对象不服政纪处分的申诉；指导全县纪检、监察系统的案件审理工作。
5、执法监察室
监督检查党政机关贯彻执行党和国家法律、法规、政策、决定、命令和省委、省政府、市委、市政府规章、决定、命令以及县委、县政府规定、办法的情况；对行政机关的工作效能及执法、监管部门的执法监管工作进行监督检查；组织开展专项治理工作；制止、纠正在执法监察中发现的错误行为，协同有关室查处违法违纪问题；指导全县纪检监察系统的执法监察工作。
6、干部管理室
对各镇及县直机关、县属企事业单位纪检监察干部进行考察，提出任免意见；掌握全县纪检监察系统组织建设、干部队伍建设情况，进行工作指导和考核；组织和指导全县纪捡监察干部的业务培训工作；保护纪检监察干部合法权益，受理并调查对纪检监察干部的检举控告；负责机关人事及离退休老干部管理工作。
7、纪检监察一室
负责县纪委、监察局自办案件。检查全县县管干部违犯党纪、政纪的案件，以及部分非县管干部违纪政纪、案情复杂的大要案件，检查领导交办的需要直接查处的案件。
8、纪检监察二室
负责基层查案执纪工作的指导。对各镇、县级机关各部门、县管企事业单位查办案件工作进行督查、协调、业务指导和考核，检查领导交办的案件。
9、党风廉政建设室（县惩治腐败廉政建设领导小组办公室、县纠正行业不正之风领导小组办公室）
关键词：羁押必要性 审查 逮捕 新刑事诉讼法
新《刑事诉讼法》第93条规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。最高人民检察院新近通过的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）从司法解释的角度作出了相应的细化规定，使这一制度渐成雏形。羁押必要性审查可以降低羁押率，减少不当羁押，有效保障犯罪嫌疑人的正当权益，促进社会和谐。但要推动羁押必要性审查制度的开展，还要从审查主体、审查内容、审查程序等方面作出明确规定。
一、审查主体
《刑事诉讼法》第93条规定，人民检察院是捕后羁押必要性审查的主体。从检察机关的机构设置来看，侦查监督，公诉部门，监所检察三个部门对羁押必要性的审查均有部分职能。比如：侦查监督部门负责对逮捕的必要性及是否延长侦查羁押必要性进行审查，公诉部门在审查过程中发现对犯罪嫌疑人采取强制措施不当，可以予以撤销或变更。监所检察部门承担对在押犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的检察监督，预防和纠正超期羁押。由于三个业务部门都涉及羁押必要性审查职能。由哪个部门承担或主导羁押必要性审查职能一直众说纷纭。《规则》第617条规定，侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责；监所检察部门在监所检察中发现不需要羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的意见，报经检察长决定。这一规定确定了审查羁押必要性以业务部门为主、监所部门为辅的制度。
笔者认为这一规定是符合司法实践具体情况的，有利于贯彻、执行第93条的立法意图。检察机关的侦查监督部门主要是对侦查活动依法进行监督的部门，其最重要的一项工作就是审查批准侦查机关报请批捕的案件，同时对侦查机关的立案、侦查活动包括羁押活动依法进行监督。按此定位和分工，由其负责侦查阶段捕后羁押必要性的审查工作，应该说既是由其职责所决定的，同时也有利于节约司法资源，提高工作效率。一方面，侦查阶段的羁押必要性审查与侦查监督部门一向负责的延长侦查羁押期限的审查批准工作密切相关，由它负责顺理成章；另一方面，此类案件的初始逮捕是由侦查监督部门审查批准的。其对案件情况特别是对犯罪嫌疑人是否应当有必要逮捕已相当熟悉，对其捕后继续羁押的必要性进行审查，可以充分利用此前的工作基础，节约人力和时间，提高工作效率。
在审判阶段对已经逮捕的被告人进行继续羁押必要性的审查，由检察机关公诉部门负责也是最好的选择。公诉部门是负责案件审查、出庭支持公诉并对审判活动是否合法依法进行监督的部门。其对案件非常熟悉，对被告人何时、因何被逮捕以及在审查阶段是否需要继续羁押，也应该是最为熟悉并最有条件进行审查判断，由其负责对审判阶段的被告人继续羁押的必要性进行审查，与本职工作最为密切，需要投入的人力的花费的时间最少，因此是最好的选择。
相比侦监部门和公诉部门来说，监所检察部门不参与办案，对案件情况不了解，很难全部、准确地对继续羁押的必要性进行审查。如果想达到侦查监督部门和公诉部门对案件的了解程度，就需要再投入相当的人力，花费更多的时间。显然，这是不现实的。但是，监所检察部门在其工作中对一些案件的犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押，也确能掌握一些情况。因此，不能将其从这项工作中排除出去。
检察机关侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门在羁押必要性审查机制中，在分工负责基础上，还要互相配合，互相协作才发挥好检察机关整体优势，取得良好效果。如侦查监督部门、公诉部门在审查羁押必要性时，需了解犯罪嫌疑人、被告人羁押期间的表现，可以委托监所检察部门完成。监所检察部门应予以配合，向看守所了解该在押人员的表现，对看守所出具在押人员表现评估意见核实后提供给侦查监督部门、公诉部门。监所检察部门在羁押必要性审查中，可以向侦查监督部门、公诉部门了解案件事实、逮捕和羁押的理由，侦查监督部门、公诉部门应该提供，为正确做出决定提供依据。
二、审查程序的启动
捕后继续羁押必要性审查应当有两种方式：其一，由人民检察院依职权主动启动审查程序；其二，犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或辩护人依法向检察机关提出申请。
1、人民检察院依职权启动。侦查监督部门依职权启动的方式可以分为两种。一种是侦查监督部门对已逮捕的案件进行跟踪，尤其是三年以下的轻微刑事案件，由于可变附条件因素逮捕的案件重点跟踪，当附条件逮捕条件消失了，如故意伤害的犯罪嫌疑人赔偿了损失，应及时启动羁押必要性审查，如无继续羁押必要性，应当建议侦查机关变更强制措施。第二种是侦查监督部门受理侦查机关延长侦查羁押期限的案件，在审查是否批准延长羁押期限的同时，对羁押必要性进行审查，发现不应当继续羁押的，应建议侦查机关变更强制措施。
2、公诉部门羁押必要性审查启动是在审查阶段依照法定职权，在对案件事实审查的同时，对犯罪嫌疑人、被告人采取的逮捕的强制措施是否妥当进行审查，发现不当直接决定变更强制措施。当案件审查终结提起公诉以后，公诉部门对被告人采取的强制措施进行跟踪监督，发现无继续羁押必要性的，可以向法院发现变更强制措施的建议。
3、犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或辩护人依法申请启动。《规则》第618条规定：犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查，申请时应当说明不适宜继续羁押的理由，有相关证据或其他材料的，应当提供。
有两个问题需要指出的是，根据《刑事诉讼法》第97条的规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或者辩护人对于法院、检察院和公安机关采取强制措施包括采取逮捕措施届满而未予以解除的，有权要求解除强制措施。此情况是否可纳入上述人员申请人民检察院启动捕后羁押必要性审查的范围？答案应当是否定的。因为此种情况属于超期羁押，应当无条件禁上和纠正，不属于继续羁押必要性的范围。正因为如此，第97条要求法院、检察院和公安机关对超期羁押应当予以释放或变更为其他强制措施。同时，第115条规定，上述人员有权向办案机关及人民检察院提出申诉、控告。
退回补充侦查案件的羁押必要性审查。退回补充侦查并不是每个案件都 必须经过的诉讼活动，包括两种情形：一是检察机关退回公安机关补充侦查；二是检察面关在审判阶段发现案件需要补充侦查，建议延期审理。补充侦查侦查的期限为一个月，检察机关退回公安机关补充侦查以2次为限。由于法律对退回补充侦查的规定不够明确 ，它也不是法定延长羁押期限的依据，而对处于羁押状态的被羁押人是否变更强制措施，法律也没有规定。为了维护这部分人的合法权益，检察机关要以身作则，严禁滥用退回补充侦查等方式变相羁押被羁押人；在决定退回补充侦查时，对处于羁押状态的被羁押人应当进行羁押必要性审查；对法定羁押期限已满的被羁押人应当变更强制措施①。
三、审查内容
检察机关对捕后羁押必要性进行审查的重点是继续羁押的必要性，而不是初始羁押的必要性。审查的内容应当是已经被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人是否有必要继续羁押。至于具体审查内容，《规则》规定如下方面：（1）根据此时所掌握的案件证据材料，是否足以证明犯罪嫌疑人、被告人有犯罪事实；（2）根据现已掌握的犯罪事实和情节，犯罪嫌疑人、被告人是否可能被判处管制、拘役、独立适用附加刑、免于刑事处罚或者判决无罪；（3）时至今日，是否还存在着犯罪嫌疑人、被告人实施新的犯罪，毁灭、伪造证据，干扰证人作证，串供，对被害人、举报人、控告人实施打击报复，自杀或者逃跑的可能性；（4）案件事实是否已经基本查清，证据是否已经收集固定，以及是否符合取保候审或者监视居住的条件；（5）已批捕的犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限是否将届满，对其继续羁押是否会超过可能对其判处的刑期；（6）羁押期限是否届满；（7）根据案件的特殊情况或者办理案件的需要，变更强制措施是否更为适宜；（8）是否有其他不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的情形。
对以上八方面进行具体化，相关部门应先重点审查以下几方面：
（一）犯罪行为及后果因素。主要考量所涉嫌犯罪中的行为、所造成的后果及可能被判处的刑罚。（1）是否属于预备犯、中止犯或者防卫过当、避险过当；（2）是否属于初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯；（3）涉嫌犯罪的案值或数额、伤害结果犯罪损失，是否可能判处三年以下有期徒刑，即犯罪情节、后果越轻，羁押必要性越低。
（二）犯罪嫌疑人、被告人的主观因素。（1）是故意犯罪还是过失犯罪，（2）是否有自首、立功表现，认罪悔罪，积极退赃，赔偿损失等情节。即主观恶性越大，羁押必要性越高。主观恶性越小，羁押必要性越低。
（三）犯罪嫌疑人、被告人的主体因素。（1）是否患有严重疾病、生活不能处理，怀孕或哺乳自己婴儿的妇女；（2）是否是未成年人、年满65周岁的老年人、残疾人且身体状况不适宜羁押；（3）是否身份不明。即对于特殊主体，为体现人道主义和人权保障 ，羁押必要性审查从宽。对于身份不明人员羁押必要性审查从严。
（四）犯罪嫌疑人、被 告人的社会危险性因素。可以从以下几个方面考量：（1）有没有继续犯罪的可能性；（2）有没有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险性；（3）是否可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复。即社会危险性越小，羁押必要性越低。
（五）与刑事诉讼活动顺利进行相关因素。（1）犯罪嫌疑人、被告人是否有干扰证人作证、毁灭证据、伪造证据、隐匿证据或者串供可能；（2）是否可能自杀或逃跑的。如果有证据表明犯罪嫌疑人、被告人有妨害诉讼顺利进行情节，应当继续羁押。
（六）犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间的表现因素。从犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间能否自觉遵守监规服从监管，能否接受教育有悔罪表现；能否阻止或检举他人破坏监规或者其他违法行为；是否在其他方面表现优良较为突出等方面进行综合考量。即在羁押期间表现好，羁押必要性降低，羁押期间表现不好，羁押必要性升高。
（七）犯罪嫌疑人、被告人是否能够提供和遵守取保候审或监视居住的保证条件。能够提供保证人或保证金，遵守取保候审或监视居住的期间的规定，是不予羁押的前提条件②。
以上七个方面，需要综合审查，不能以偏盖全，具体案件具体分析，综合评判，才能做出正确决定。
四、审查方式
检察机关应当建立科学的羁押必要性评估体系，以此为基础，全面考察被羁押人在押期间的综合表现、身体健康状况等情况，并结合不同的案件类型做好审查工作。从目前的司法实践来看，审查应在以书面审查为主的情况下，必要时辅以言词审查，以便更全面地继续审查继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的必要性。《规则》第620条规定，人民检察院可以采取以下方式进行羁押必要性审查：（1）对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性评估；（2）向侦查机关了解侦查取证的进展情况；（3听取有关办案机关、办案人员的意见；（4）听取犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属、辩护人、被害人及其诉讼人或者其他有关人员的意见；（5）调查核实犯罪嫌疑人、被告人的身体健康状况；（6）查阅有关案卷材料，审查有关人员提供的证明不需要羁押犯罪嫌疑、被告人的有关证据材料；（7）其他方式。
审查决定的程序。承办检察官对羁押必要性审查后，应制作《羁押必要性审查意见书》，填写《在押人员羁押必要性审查审批表》，提出具体意见后，呈报部门负责人和主管检察长签批，必要时报检察长或检察委员会研究决定。
对羁押必要性审查后，检察机关审查后认为原逮捕决定正确且有继续羁押必要性，作出维护原逮捕决定；认为原逮捕决定错误，可以根据新《刑事诉讼法》第94条规定，撤销原逮捕决定，通知侦查机关执行；认为没继续羁押的必要，而应当向侦查机关发送检察建议，建议释放或者变更强制措施。如果建议不被接受，必要时检察机关可以撤销原逮捕决定，通知侦查机关执行。
五、审查后的处理
检察机关对被羁押人作出变更或不予变更刑事强制措施后，要加强对最终处理决定的说理解惑工作，应视具体情况分别向侦查机关、被羁押人、被害人等相关人员阐明法理、释疑解惑。建议予以释放或变更刑事强制措施的，应向侦查机关阐明事实和法律依据，促进共识。对被害人注重从法、理、情三个方面开展说理，消除误会，化解矛盾，减少因为不了解、不理解造成的申诉、复议现象；不予变更刑事强制措施的，应将继续羁押的理由作出充分的说时，通过摆事实，讲道理的完整说理使被羁押人明白继续羁押的必要性，做到以理服人，以理立信。
综上所述，羁押必要性审查机制是刑诉法赋予检察机关全新的职权。除本文提到的内容，在实践中还有多方面需要完善，如审查时限、律师介入方面，告知犯罪嫌疑人有提起羁押必要性审查的权利等。检察机关需要制定科学合理的实施细则加强贯彻实施，充分发挥羁押必要性审查机制的功能。
注释：
①《羁押必要性审查的理性审视》，王希发，重庆广播电视大学学报，第24卷第6期，2012年12
②《羁押必要性审查机制的构建与实施畅想》，祁云顺、张春，中国知网
参考文献：
[1]《捕后羁押必要性审查机制的构建与完善》张振江、崔玉琴、李晓龙，广西政法管理干部学院学报，2013年1月
[2]《捕后羁押必要性审查机制构设想》汪兴、梁敬 法制与社会，2012年11月（上）
[3]《捕后羁押必要性审查制度的理解与适用》顾永忠 李辞 国家检察官学院学报 第21卷第1期
[4]《关于捕后羁押必要性审查的几个理论问题》杜志毅 烟台大学学报 2012年10月
[5]《关于羁押必要性审查的思考》田向红、马驰，中国知网
[6]《羁押必要性审查的理论认识与实践应用》陈卫东 国家检察学院学报 2012年12月
[7]《羁押必要性审查的理性审视》王希发 重庆广播电视大学学报 第24卷第6期
第二条 本规定所称领导干部包括:
(一)各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、派机关中县处级副职以上(含县处级副职,下同)的干部;
(二)人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部;
(三)大型、特大型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)的领导班子成员。
副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退(离)休手续的干部报告个人有关事项,适用本规定。
第三条 领导干部应当报告下列本人婚姻变化和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项:
(一)本人的婚姻变化情况;
(二)本人持有因私出国(境)证件的情况;
(三)本人因私出国(境)的情况;
(四)子女与外国人、无国籍人通婚的情况;
(五)子女与港澳以及台湾居民通婚的情况;
(六)配偶、子女移居国(境)外的情况;
(七)配偶、子女从业情况,包括配偶、子女在国(境)外从业的情况和职务情况;
(八)配偶、子女被司法机关追究刑事责任的情况。
第四条 领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项:
(一)本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等;
(二)本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得;
(三)本人、配偶、共同生活的子女的房产情况;
(四)本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票(包括股权激励)、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况;
(五)配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况;
(六)配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。
第五条 领导干部应当于每年1月31日前集中报告一次上一年度本规定第三条、第四条所列事项。
第六条 领导干部发生本规定第三条所列事项的,应当在事后30日内填写《领导干部个人有关事项报告表》,并按照规定报告。因特殊原因不能按时报告的,特殊原因消除后应当及时补报,并说明原因。
第七条 新任领导干部应当在符合报告条件后30日内按照本规定报告个人有关事项。
领导干部辞去公职的,在提出辞职申请时,应当一并报告个人有关事项。
第八条 领导干部报告个人有关事项,按照干部管理权限由相应的组织(人事)部门负责受理:
(一)中央管理的领导干部向中共中央组织部报告,报告材料由该领导干部所在单位主要负责人审签后,交所在党委(党组)的组织(人事)部门转交。
(二)属于本单位管理的领导干部,向本单位的组织(人事)部门报告;不属于本单位管理的领导干部,向上一级党委(党组)的组织(人事)部门报告,报告材料由该领导干部所在单位主要负责人审签后,交所在党委(党组)的组织(人事)部门转交。
领导干部因发生职务变动而导致受理机构发生变化的,原受理机构应当及时将该领导干部的报告材料按照干部管理权限转交新的受理机构。
第九条 领导干部在执行本规定过程中,认为有需要请示的事项,可以向受理报告的组织(人事)部门请示。
请示事项属于具体执行中的问题,受理报告的组织(人事)部门应当认真研究,及时答复报告人;属于本规定的解释问题,受理报告的组织(人事)部门应当按照规定向中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部请示,并按照中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部的意见答复报告人。报告人应当按照组织答复意见办理。
第十条 报告人未按时报告的,有关组织(人事)部门应当督促其报告。
第十一条 组织(人事)部门、纪检监察机关(机构)根据工作需要,可以对报告情况进行汇总综合,对存在的普遍性问题进行专项治理。
第十二条 组织(人事)部门在干部监督工作和干部选拔任用工作中,按照干部管理权限,经本机关、本单位主要负责人批准,可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料。
纪检监察机关(机构)在履行职责时,按照干部管理权限,经本机关主要负责人批准,可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料。
检察机关在查办职务犯罪案件时,经本机关主要负责人批准,可以查阅案件涉及的领导干部报告个人有关事项的材料。
第十三条 纪检监察机关(机构)、组织(人事)部门接到有关举报,或者在干部考核考察、巡视等工作中群众对领导干部涉及个人有关事项的问题反映突出的,按照干部管理权限,经纪检监察机关(机构)、组织(人事)部门主要负责人批准,可以对有关领导干部报告个人有关事项的材料进行调查核实。
第十四条 受理报告的组织(人事)部门对报告人的报告材料,应当设专人妥善保管。
第十五条 纪检监察机关(机构)和组织(人事)部门要加强对本规定执行情况的监督检查。
第十六条 领导干部应当按照本规定如实报告个人有关事项,自觉接受监督。
第十七条 领导干部有下列情形之一的,根据情节轻重,给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理;构成违纪的,依照有关规定给予纪律处分:
(一)无正当理由不按时报告的;
(二)不如实报告的;
(三)隐瞒不报的;
(四)不按照组织答复意见办理的。
不按照规定报告个人有关事项,同时该事项构成另一违纪行为的,依照有关规定进行合并处理。
第十八条 本规定第三条第(六)项所称“移居国(境)外”,是指领导干部的配偶、子女获得外国国籍,或者获得国(境)外永久居留权、长期居留许可。
本规定第四条所称“共同生活的子女”,是指领导干部的未成年子女和由其抚养的不能独立生活的成年子女。
本规定第四条第(三)项所称“房产”,是指领导干部本人、配偶、共同生活的子女为所有权人或者共有人的房屋。
第十九条 中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部可以结合工作实际,制定实施细则。
第二十条 中央军委可以根据本规定,结合中国人民和中国人民武装警察部队的实际,制定有关规定。
第二十一条 各省、自治区、直辖市党委和政府,需要扩大报告主体范围或者细化执行程序的,可以根据本规定,结合各自工作实际,制定具体实施办法,报中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部备案。
第二十二条 本规定由中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部负责解释。
