一、加强村级党内民主建设的重要意义
1、加强村级党内民主建设，是适应农村村民自治进程，提高党的执政能力的现实需要。随着村级民主化进程的推进，尤其村委会直选后，大多数农村党员群众的民主意识明显增强，出现了“两个转变”的现象：一是参与村级重大事务决策热情提高，愿望日趋强烈，从要我参与向我要参与转变；二是广大农村党员群众对民主有了新的要求，要求村级重大事务决策真正做到公开透明、公平公正，从对民主形式的低要求向民主形式与内容并重的高要求转变。同时，村党组织面临着一系列前所未有的问题，有的地方甚至面临着严峻的挑战，部分村出现了村两委会关系不够协调，党员在群众中的威信下降等新情况，迫切要求村党组织强化党内民主，健全村党组织领导下的村民自治运行机制，建立充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，以党内民主的发展，示范和带动村民自治的进步。如当前在村民委员会选举已经实行“海推直选”的情况下，村党组织委员尤其是书记的选举，大多数地方还停留在过去那种“上面定人头，党员举拳头，群众没花头”，三、五个委员举举手的做法，不仅党员群众不满意，就是选出来的村党组织书记自己也感到气不壮、腰不直。因此，在新形势下如何建设和发展党内民主，使党的工作更加顺应民意，农村党组织的创造力、战斗力和凝聚力得到进一步增强，已经成为当前农村基层党组织建设亟待解决的重要问题。
2、加强村级党内民主建设，是解决当前农村工作面临的新问题，完善党的执政方式的现实需要。
*年，余姚市在全省率先进行了行政村区划调整工作，全市行政村总数由811个减少到269个，全市268个行政村党组织（其中1个村已撤村建社区），共有农村党员30653名，其中行政村党员总数为23341名，平均每个村有87名党员，最多的有200多名党员，村的规模明显增大。同时，随着农村经济和社会的快速发展，村党组织还面临着土地征用、社会保障、外来人口管理、发展村级集体经济等一系列新问题和新情况。但从农村党组织的建设现状看，还存在着一些不尽人意的地方，如村级民主管理制度不够规范，民主监督渠道不够畅通，使个别村党组织班子政策法规意识淡薄，制度建设不完善，制度执行不到位，村务管理混乱，群众意见大；少数村干部宗旨观念淡薄，服务群众意识较差，作风不实，工作脱离群众，导致党群干群关系紧张。这些都对村党组织如何不断完善自身建设，完善执政方式，有效提高领导能力，提出了新的挑战。上述情况与问题的存在，迫切需要我们加强村级党内民主建设，一方面教育引导村级党组织及时转变工作思路，改进工作方法，通过完善工作制度和规范办事程序，不断提高解决农村复杂问题、驾驭村级各项事务管理的能力，另一方面切实增强村干部的群众观念、服务意识，改进服务方式，转变工作作风，提高群众威信，进一步密切农村的党群干群关系。
3、加强村级党内民主建设，是促进农村党员队伍作用发挥，巩固党的执政基础的现实需要。
当前，随着农村“四个多样化”趋势的日益明显，由于各种主、客观因素的影响，农村无职党员作用发挥不够明显，先进性作用体现不充分：一方面，在传统村党组织选举中，党组织班子候选人特别是党组织书记人选的组织意图过于明显，助长一部分村干部唯上不唯下的风气，党员群众参与村级事务民主决策的权利得不到有效保障，出现了组织“不要”党员的现象；另一方面，不少党员群众专心于挣钱养家，认为组织上的事反正自己说了也不算数，民利可有可无，组织让我行使就行使，反之也无所谓，出现了党员“不要”组织的现象。这种情况的存在，严重影响了党在农村的形象与威信，削弱了党在农村的执政基础。究其原因，一方面确实与目前党员队伍客观的结构、素质等现状有关，但从另一方面来看，与村党组织没有为无职党员提供作用发挥的有效平台和载体，也有着密切的关系。通过加强村级党内民主建设，使无职党员民利有保障、作用发挥有舞台，增强广大农村党员群众的责任感和荣誉感，调动他们参与村级党内外事务管理的积极性，充分发挥党员先进性作用。
二、加强村级党内民主建设的一些初步实践
1、建立党员“首议”制，落实党员的优先知情权。
余姚市针对行政村撤并后农村党员集中教育难组织、难召集等问题，从拓展基层组织的活动阵地着手，在全市开展了农村党员教育活动点建设。在每个行政村中，选择若干户有一名以上中共正式党员，且综合素质好、政治素质高、组织纪律观念和奉献意识强、群众基础好，家庭住址相对比较中心，交通便利，家中电视机等硬件设施较好的党员家庭，作为党员教育活动点，每个点一般集中10至20名党员定期开展活动。目前，全市268个行政村已建立党员教育活动点1097个，23000余名农村党员和近万名农村青年经常在教育活动点接受党的教育，开展党的活动，党员教育活动点已成为余姚市广大党员学习、贯彻和实践“三个代表”重要思想的新阵地。
党员“首议”制就是以党员教育活动点为依托，畅通党员参与党内生活和村级重大事项讨论的渠道，落实党员优先知情权。党员“首议制”的主要内容有：一是上级文件点内党员先传达。村党组织把上级党委、政府的有关文件在党员中首先进行传达贯彻，认真组织党员学习，使党员深刻领会党的路线、方针、政策，带头宣传、带头贯彻、带头落实。二是重要工作点内党员先通报。规定村党内重大事务和村经济社会发展的重大工作，由活动点联系人（一般为镇、村干部）及时向党员通报。通报分即时通报和定期通报，村级后备干部选拔培养、党员的发展、重大工程项目建设等重大事项实行即时通报，党员党费交纳情况等常规性工作实行定期通报。对一些村级重大项目的组织实施还坚持事前、事中、事后“三通报”。三是重要问题点内党员先讨论。在民主决策前，对村级重大事项以及党员、村民关注的热点问题，以党员教育活动点为单位，提交党员讨论，征求党员的意见、建议。根据党员的意见、建议，对决策进行修改完善。四是重要决策点内党员先行动。在村级重大决策的实施中，要求党员带头行动，带头贯彻执行，并积极帮助村干部做好周边群众的引导、说服工作，确保重大决策顺利实施。
2、建立党员提案制，落实党员的合理建议权。
为进一步规范村级各项事务管理，充分听取广大党员意见，推进村级决策的科学化、民主化，建立了党员提案工作制，以制度形式及时收集和充分听取党员的意见、建议和呼声，积极落实党员的建议权。党员提案制主要包括四个方面内容：一是党员提案的范围。规定本村党员凡是对村党组织工作决策、党内事务管理、村干部工作作风、村级各项事务管理及村级集体经济和社会发展等方面有意见和建议的，通过填写党员提案专用单的形式进行反映。同时，要求党员通过各种方式收集群众的意见、建议，及时以党员提案的形式上报。二是党员提案的形式。主要分党员个人提案和党员集体联名提案两种形式，其中党员集体联名提案必须以党员教育活动点为单位，由1人提议，6人以上附议并签名，方为有效。三是党员提案的办理。村党组织成立党员提案工作办公室，拟订《村党员提案工作办公室的工作职责和工作制度》，规定由提案工作办公室负责发放党员提案单，汇总党员的提案，及时召开提案工作办公室会议，提出初步的办理意见。对党员个人提案按提案内容提交各线办理，并由各线抓好答复和办理；对党员集体联名提案，须向村党组织汇报，由党组织审核后按提案内容提交各线办理，办理情况由村提案工作办公室书面向提议人答复；对属于上级党委职权范围内的事项，需要上报的，由村党组织负责上报。四是党员提案的督办。由村党员提案工作办公室负责抓好提案的督办工作，规定对党员个人提案自交办之日起一星期内将办理结果答复提案人；对党员集体联名提案自交办之日起半个月内将办理结果以书面形式答复，并把对党员提案的办理情况在村党务公开栏上进行不定期公示。党员提案制的实行，使基层党员的意见与建议能够及时、顺畅、真实地反映到村党组织，并把村党组织的答复和处理情况，反馈给有关党员，真正做到下情及时上报，上情及时下达。
3、建立“公推直选”制，落实党员的民主选举权。
为进一步扩大农村党内选举的民主化程度，真正把政治上靠得住、工作上有本事、群众中有威信的优秀党员，选拔到村级领导岗位上来，夯实党在农村的执政基础，促进农村改革、发展与稳定，余姚市探索试行了村党组织领导班子“公推直选”制，要求村党组织换届选举工作主要采取“公推直选”的方法进行，由全体党员和群众代表分别推荐村党组织委员和书记人选，然后由乡镇（街道）委根据多数党员和群众的意见，按照组织程序确定候选人建议人选，再召开党员大会直接选举产生村党组织委员和书记。在具体操作上，主要分准备发动、组织实施和总结培训三个阶段进行：一是准备发动阶段，做好建立组织、制订方案、大会动员、骨干培训、进村指导等准备工作；二是组织实施阶段，按照确定群众代表、公开任职条件、民主测评推荐、组织考察、确定候选人、党员大会直选、选举结果公示、党（工）委审批发文等步骤，做好选举工作；三是总结培训阶段，做好健全组织网络、梳理工作思路、分级检查验收、总结培训等收尾工作。由于“公推直选”方式，采用了群众公开推荐，组织考察，党员大会直接选举，选举结果公示等新的方法，使选举工作取得了比较理想的效果。据初步统计，全市新一届村级党组织班子，精简职数25人；全市共有68个村的党组织书记，因年龄过大，致富能力和带领群众致富能力弱，群众威信低等原因而在竞选中落选；一大批年富力强、群众威信高的能人走上村级党组织领导岗位，全市新一届村党组织班子的平均年龄为45.5岁,比换届前的46.9岁年轻了1.4岁。同时，新班子的文化结构也得到了明显改善，换届前后相比较，初中以下文化的由61.8%降到了57.1%，减少了4.7个百分点；高中（中专）和大专以上文化的分别由34.6%、3.6%上升到36.6%、6.3%，各增加了2和2.7个百分点。同时，从当前全市各地的实施情况看，村党组织领导班子“公推直选”方式还受到了广大农村党员群众的普遍好评和认可。
4、建立党员代表表决制，落实党员的决策参与权。
针对当前村级决策事项多、行政村撤并后党员人数多、全体党员集中表决组织难的问题，为进一步提高村级有关重大事项的决策时效，余姚市探索试行了党员代表表决制，一般要求在党员人数100人以上的村实行这项制度。其内容具体包含四个方面：一是严格党员代表条件。规定党员代表必须是努力实践“三个代表”，思想政治素质好、全局观念和集体观念强、党员先锋模范作用发挥好、参政议政意识强、身体健康、年龄相对较轻、文化程度相对较高的正式党员。村级党员代表与村民代表一般不交叉。二是合理确定党员代表名额。具体根据党员的总数、所属党支部的数量及工作需要等情况，确定村党员代表名额，一般为全村党员总数的20%。三是规范党员代表产生办法。以党小组为单位，以党员直选的形式，选举产生初步候选人，并根据得票多少按照不少于应选名额20%的差额比例确定正式候选人，再以无记名投票的方式差额选举产生党员代表。四是明确党员代表职权范围。党员代表在村党组织领导下，根据全体党员的授权内容开展工作，听取和审议村党组织的工作报告，讨论决定村级有关重大事项，督促村各项工作落实，深入了解社情民意。村党员代表的任期与村党组织班子成员的任期同步。通过实施这项制度，进一步完善了村级重大事项的决策机制，形成了村级重大事项决策“五步法”，即：第一步，村党组织研究提出决策方案；第二步，村“三委会”会议讨论修订；第三步，征求党员群众意见；第四步，党员代表大会讨论修改，形成决议（属党内事务的决定，不再提交村民代表会议讨论）；第五步，召开村民代表会议或村民大会作出决定，付诸实施。
5、建立村级党务公开制，落实党员的民主监督权。
增强党的工作的透明度、创新党内民主监督机制、拓宽党内民主监督渠道，是发展党内民主的重要内容。在积极实施村务、财务公开的基础上，余姚市探索建立了村级党务公开制，专门开辟村级党务公开栏，推行村级党务工作向党员、群众公开，接受党员群众监督。村级党务公开内容主要包括村级班子成员分工情况及联系电话、村党组织三年任期目标及年度创业承诺目标、党员发展事前公示、党员民主评议结果、村级后备干部情况、党员提案办理情况、党内重大决定等内容。党务公开时间按公开内容的不同，分长期、定期、即时公开三种形式，主要在村党务公开栏中进行公示，并建立村党务公开监督小组，负责抓好党务公开的全过程监督。每次党务公开后，村党组织及时通过党员教育活动点听取党内外群众的反映和意见，对党员、群众提出的疑问和要求，及时作出解释与答复。同时，各地还通过采取各种方法和途径，依托党务公开栏，加强对村级党内民主实施工作的监督。
三、取得的初步成效
通过建立五项制度，落实党员的优先知情权、合理建议权、决策参与权和民主监督权，不仅扩大了党内民主，健全了党内民主制度，巩固了村党组织的领导核心地位，而且也带动了村民自治，促进了全市农村基层组织“先锋工程”建设的扎实开展。
1、保障了党员民利，农村党员的主体意识得到增强。以前一些党员群众讲“党员不党员，就差两毛钱”。通过加强村级党内民主建设，进一步唤起了党员的责任意识、政治意识，激发了党员的活力，增强了党员的责任感和使命感，尤其是为农村无职党员发挥作用提供了新的舞台。正如一位无职党员说：“以前由于无职业、收入低，找不到发挥作用的舞台，现在由于党员教育活动点、党员提案制的推行，使自己感到人闲思想不能闲，村里的环境卫生、邻里团结、迷信样样都要管，党员的作用就体现出来了”。同时，由于实行了村级重大事项党内先讨论，党员先知道，党员先行动，营造了较好的党内民主氛围，激发了党员参与村级重大事务的积极性和主动性，提高了党员的威信，使党员真正感受到了社会的尊重和自我价值的实现。
2、促进了干部作风转变，农村党群干群关系更加密切。加强村级党内民主建设，一方面，通过村级重大事项事前、事中、事后都征求党员的意见，事事都倾听党员的心声，并把选择村干部的权利更民主、更公开地交给普通党员，使村干部的“上”与“下”更大程度地处于党员的选择之中，村干部的行为始终处于党员监督之下，促使村干部必须时时注意自身形象，加强自身建设，切实做到“常怀为民之心、常听为民之言、常思为民之策、常兴为民之举、常察为民之行”。另一方面，通过充分保障党员的权利，使得党员更加积极主动的发挥先锋模范作用，自觉兴起了“一名党员一面旗帜”活动。如不少村针对道路硬化、河道清洁后卫生保洁难的问题，以教育活动点为单位组建了党员义务保洁队，受到了广大群众的好评。又如，有些村针对部分弱势群众生活困难的实际，在一些党员的建议下，村党组织专门出台了困难对象结对定补政策，用制度形式保障困难户的基本生活，并通过支部结一户、若干名党员帮一户、班子成员联一户等形式，切实帮助困难户解决实际问题。
3、带动了村民自治，村级党组织的领导核心地位得到强化。尤其是村级重大事项决策“五步法”的实施，把农村基层党的建设与村级事务管理职责履行方式、途径，统一到一个程序上来，这样既健全了村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，带动了村民民主，促进了农村社会的稳定，又协调了村党组织与村委会、村党员与村民代表及村民的关系，强化了村党组织的核心地位，走出了一条把党员群众意愿变成村两委会的工作目标，又把村党组织的意愿转变成党员群众意志的村级事务管理新路子。如泗门镇谢家路村3年来共投入1200多万元资金，为民办实事30多项，由于每一项都经过了严格的程序，事情办得非常顺利，党员群众称心满意，有效促进了当前征地拆迁等许多重大难点、热点问题的顺利解决。通过村级党内民主的示范带动，也进一步带动了村民自治工作，效果十分明显。
4、促进了村级各项工作，全市农村基层组织“先锋工程”建设水平得到新的提高。通过实施村级党内民主建设工作，有力促进了全市农村基层组织“先锋工程”建设。经过考核，*年度全市共有31个村党组织达到了“五强”要求，被确定为首批先锋工程“五好”党组织，约占全市行政村总数的12%，并涌现出了谢家路村、小路下村、杨家村等一批全国、全省和宁波市级的先进村。*年，全市又有53个行政村要求申报创建先锋工程“五好”村党组织，预计到2006年全市共有195个行政村达到先锋工程“五好”村党组织标准，可以提前一年完成预定的创建任务。
四、几点体会
加强村级党内民主建设，保障党员权利，是新形势下对发展村级党内民主的一种新的有益探索。在初步的实践中，我们深刻体会到：
1、充分反映党员意愿、切实保障党员权利，是发展村级党内民主的基础。党员是党内民主的主体。党员在党内的这种主体地位是通过党员的民利来实现的。离开党员民利的充分实现和切实保障，发展党内民主就是一句空话。规定了党员的八项权利，涉及民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面。保障党员的这些权利得到正确和充分行使，对于增强党员的政治责任感和，更好地发挥党员的作用，具有十分重要意义。从保障农村党员的八项权利着手，加强村级党内民主建设，才能调动每个农村党员的积极性、主动性和创造性，促进村级各项工作的开展，形成党员群众心齐气顺，党群干群关系融洽，村级经济发展，社会安定有序，物质文明、政治文明、精神文明“三个文明”建设协调发展的良好局面。
2000年3月，被告某县岳溪镇政府与原告谭某所在的村委会经协商，并提交镇人大会讨论，确定了当年农民负担预算方案。被告根据原告谭某家的人口数，向其下达了包括村提留和乡统筹在内的3.2%的农民负担费用和农村积累工30个工日的负担监督卡。由于原告谭某没有在规定的时间内出工出劳，被告向原告谭某送达了出劳通知书，原告谭某仍未履行出劳义务。被告遂向原告谭某作出以资代劳限缴决定。原告谭某认为，中共某市委办公厅和某市人民政府办公厅于2000年5月9日下发的渝委办[2000]81号文件（以下简称81号文件）明确规定：“从今年起，取消统一规定的劳动积累工和义务工”。因此，以被告的行为违法为由向人民法院提起行政诉讼。
在审理过程中，如何看待81号文件的效力成为判案的关键。
合议庭合议时形成两种意见：第一种意见认为，81号文件不可以作为本案的处理依据。因为人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，可参照适用规章。81号文件是市委办公厅和市政府办公厅联合发文，属于一般规范性文件，该文件规定取消“两工”，与国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和市人大《农民负担管理条例》的相关规定相抵触，因此不能作为审理依据。第二种意见认为，81号文件可以作为审理本案的依据。其理由是：中共中央和国务院针对农民负担太重的情况，下发中发[2000]7号文件，即《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》中提出了农村税费改革措施，授权地方可逐步取消“两工”，也可一步到位全部取消统一规定的“两工”。市委办公厅和市政府办公厅正是根据该通知精神与授权而下发了81号文件，这是本市处理农村“两工”问题的新政策，应当作为审理案件的依据。
81号文件作为中发[2000]7号文件的地方配套文件，已成为新时期党的农村税费改革政策的一部分，是坚决贯彻政策，取消农民“两工”义务，还是仍依国务院的行政法规和地方性法规执行，是法官处理本案面临的难题。笔者认为，法官对乡政府作出的以资代劳限缴决定进行合法性审查时，不能忽视81号文件这个政策依据。
回顾农村“两工”的历史，肇始于政策，固化于法律。以积累工为例，1988年11月2日，国务院批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利意见的通知》中首次提到：“兴修农村水利主要靠农村水利劳动积累工，这是农民用劳力投入发展水利、改善生产条件的重要方式。凡农村劳力，都要承担农村水利劳动积累工。”该政策对积累工的性质、来源、劳动方式所作出开创性的界定，顺应了当时我国农业、农村发展的实际需要，极大地推动了我国农田水利基本建设，乃至到1991年底，国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》，劳动积累工在法律上始得正式承认。但是，鉴于一些地方政府在推行“两工”的过程中，借口“以资代劳”加重农民负担，国家开始调整劳动积累工政策，从强调“以资代劳”的自愿性，到1996年底中共中央、国务院出台《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，明确禁止“以资代劳”，减轻农民负担工作虽然取得一定成效，但仍然无法纾解农民日益沉重的负担，且呈俞演俞烈之势。中央终于认识到，要从根本上解决农民负担问题，必须取消统一规定的劳动积累工和义务工制度，变农民出资出劳兴建农村水利为国家计划投资兴建。2001年《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》出台，将取消包括积累工在内的“两工”作为农村税费改革总政策的配套措施之一予以实施，并明确规定三年的过渡期限。这个事关我国农业、农村发展全局的重大政策转变，是任何司法者都不能忽视的。取消农民“两工”义务的改革措施出台，是执政党对农业、农村问题认识发展的必然产物，符合生产力发展的客观需要，在这种情况下，法律因其固有的滞后性、僵化性，决定了对其立、改、废仅是时间问题。尽管如此，本案法官适用81号文件不仅需要智慧，更需要勇气，因为在政策与法律的关系问题上，我们长期存在认识误区，必须在理论上予以澄清。
【关键词】村级档案管理；社会主义新农村；建设
随着我国新农村建设在近些年的不断深入，而村级档案作为记录新农村实际建设发展情况的重要资料，也开始愈发受到人们的广泛关注和重视。做好村级档案的管理工作，不仅可以对农民的民主权利和物质利益做出有效维护，还可以为农村地区各项建设工作的展开奠定良好的基础。
一、档案管理在农村的重要性
村级档案不仅涉及范围较广、内容十分丰富，还是我国农村政策、农业产业、农村各项工作多年发展情况的重要见证。村级档案主要包括了民主选举、农村党建、经营承包、村务公开、教育卫生等方面的内容，是我党和国家有关农村和农业工作的各项方针政策贯彻落实情况的重要历史记录，其全面的记载了农村地区各项工作的真实情况。因此，村级档案的收集也应当以上述讲解的各项活动和工作期间形成的文件资料为重点，以此为更新农村政治、社会、文化、党政建设工作的进行提供完善的资料参考。但就目前来看，我国大部分农村地区的有关村级档案的材料收集不健全，归档率相对较低，导致很多村级档案中只有一些由上级所下发的文件资料、统计报表、工作记录等，且这些资料的时间也基本都是最近几年的，无法为建设新农村提供一定的现实保障。
二、村级档案管理的具体方案
（一）完善层级管理网络建设。首先，我国负责档案行政管理的部门需要通过深入调查来制定村级档案管理的具体办法，通过成立市，县、镇、村三级档案管理工作小組，明确各个管理小组的工作职责。而各级管理小组也需要将村级档案管理列入自己的工作计划之中，并成立领导小组，将分管档案工作规划到每个领导小组的工作职责中。其次，档案管理部门需要结合其所在地区的实际情况，针对村级档案管理制定出统一的管理办法和标准，通过划定档案归类范围和保管期限的方式，尽量将村级档案管理工作纳入到行政部门日常工作中，对其管理内容进行部署、管理效果和水平进行检查与考核。为了确保这一管理策略的实效性，政府部门可以先在一些整体水平相对较高的农村地区建立管理试点，在试点成功后，通过总结其管理经验的方式，在各个地区推广。其次，强化对村级档案管理人员的培训力度，通过提升此类人员业务水平和综合素质的方式，使其能够更好地适应村级档案工作的各项任务要求。最后，我国各个乡镇档案管理部门需要定期到其辖区内各个村庄进行档案管理效果的初步检验，确保辖区内各地区村级档案管理水平不会存在较大的差异性，从而在辖区内形成完整、连贯的档案管理工作网。此外，对于我国针对村级档案管理提出的各项工作要求，要确保其能够自上而下逐级传达、贯彻落实；而对于基层提出的各项管理要求，也可以通过这一工作网络由下而上的提出，由各个上级部门通过层层把关的方式解决，以此来确保村级档案管理工作可以科学规范的展开。
（二）施行因地制宜的管理方案。对于一些经济水平较高、发展速度快的农村地区，应该建立其“一步到位”的系统化档案管理体系，对该地区的所有村级档案施行集中管理；对于经济水平较差、经济发展过于平稳的地区，则应当先提出村级档案的基本管理要求，建立健全的档案管理工作机制，明确各管理人员的职责，完善基本管理设置的配置。而后在结合该地区经济发展速度，逐步创造各类对提升村级档案管理水平有利的条件，最终实现对档案的统一集中管理。特别是对于那些处在贫困山区的农村，不仅不能够提出过高的档案管理要求，还需要从各个方面给予其足够的照顾。在管理村级档案时，我国相关政府部门和基层机构只有从各个地区的实际情况出发，因地制宜地制定相应的管理政策，才可以确保村级档案管理工作的顺利展开和整体管理水平的稳步提升，从而为推动我国建设社会主义新农村提供有效帮助。
三、结束语
为进一步加强农村党风廉政建设，规范行政村档案管理，元氏县结合上级有关政策在全县积极推行“村档县代管”管理模式，即将行政村的档案由县档案馆集中统一代管，有效促进了村级档案的规范管理，为推进基层政权党风廉政建设、排解矛盾纠纷、促进农村经济发展发挥了重要作用。
一、行政村档案管理的现状及管理路径分析
从行政村档案管理的现状来看，由于各级对档案管理重视不够、经费不足、专业人员少等原因，导致农村档案管理不到位，极易出现村级档案丢失、缺损等现象。甚至有相当部分村就没有档案管理意识，更没有安排档案管理人员，档案资料往往随着村干部和当事人的变换而丢失。同时，各乡镇的档案管理在档案室建设、设备配置、人员素质、管理制度等方面也存在较大差距，如果在每个乡镇再建一定规模的行政村档案室，则在资金投入、人员配置等方面，也是一项数额不小的投入。
鉴于以上情况，为避免村级档案丢失、缺损，更好地维护群众的合法权益，促进农村干部廉洁自律，维护农村稳定；同时，为节约投入，提高管理的集约化水平，元氏县紧紧围绕 “关注民生、服务基层”的职责要求，在石家庄市“村档乡代管”政策的基础上，坚持开拓创新，科学谋划，将“村档乡代管”政策进一步发展为“村档县代管”政策，充分利用县档案馆的场地、设备、人员，对行政村档案进行规范管理，利用较少的投入，尽可能地提高了行政村档案的管理水平。
二、“村档县代管”制度的主要内容
在“村档县代管”工作中，元氏县建立了三项基本制度。一是行政村档案“村所有、县代管”制度。行政村档案的所有权归本村所有，由县档案馆设立专门的档案库房为各行政村代管档案，县档案馆负责行政村档案的保管及进行数字化处理等工作。二是按时移交制度。规定各村每年5月底以前，将整理好的前一年档案移交县档案馆代管，或交由档案馆代为整理后进馆代管。三是依法查阅利用制度。村委会及村委会以上的单位利用档案，凭单位介绍信及村委会介绍信，经档案局主管领导批准后，档案馆人员提供查阅，阅档后介绍信留档案馆保存；本行政村村民利用档案，需持本人身份证和村委会介绍信，经档案局主要领导批准后，方可查阅；执法、执纪部门调阅档案，需持单位介绍信，方可到档案馆办理有关查阅利用手续。查档人员需在指定地方等候，不得进入档案库；查阅档案时，查阅者提供情况后，由管理人员操作查阅，任何人不得私自翻阅摘要档案；给查阅者出具的证明、复印件，由档案馆签字盖章后生效。
三、在推进“村档县代管”制度中的主要做法
1、加强领导，强力推进，确保工作扎实开展
实行“村档县代管”是一项开拓性、创新性较强的工作，工作的难度、量度也都比较强，单靠档案部门一家难以抓到位、抓出成效。为切实将此项工作抓出成效，元氏县相继出台了《元氏县政府办公室转发档案局〈关于行政村档案管理实施意见〉的通知》、《县纪委、县监察局、县档案局关于实行村档县代管制度的通知》等文件，明确提出了由县纪委牵头，档案局和各乡镇具体承办，有关部门配合，集各方之力，推动这项工作的扎实开展。
2、完善制度，强化督导，确保工作规范有序。
除了严格执行上述的三项基本制度外，元氏县档案局还依据有关档案管理法律、法规制定了行政村档案收集、分类、保管、保密、利用等各项制度，进一步规范了“村档县代管”工作。在推进工作过程中，县档案局还结合县纪委及县委、政府两个督查室，加强了对各乡镇推进工作情况的督导、调度，形成了工作合力，促进了工作的有序开展。
3、强化服务，规范整理，确保档案的质量和查阅方便
县档案馆开辟了行政村档案专门库房存放行政村档案，并配备密集架、微机、打印机、复印机、扫描仪、空调及各类档案保管设施。在档案的整理上，档案馆抽调业务骨干深入各乡（镇）、村进行业务指导；对自身不具备整理能力的乡镇、村，则把档案移交至县档案馆，由档案馆人员帮助整理。在档案用品的使用上，由档案馆把关使用合乎规范的档案用品，确保了档案整理的质量；对整理好的档案由档案馆专业管理人员按照《国家档案局第8号令》的规定，进行分类、编号、归档、数字化等，纸质文件装盒存入档案馆农村档案代管专库。
四、元氏县“村档县代管”举措实施一年多来，已初显效果：
第一，在投入方面，节约了投资，实现了集约化建设。“村档乡代管”需要各乡镇建档案室、配置档案用品及微机、配备专业管理人员等，每个乡镇投资至少10万元，而将各村档案由县档案馆统一集中存放管理，比各乡镇分散存放管理，在库房建设、人员配置、设备购置等各方面都减少了投资数量，仅此一项全县可节约150余万元，在人、财、物各方面实现了集约化建设。
第二，在管理的水平方面，提高了管理的质量。进行档案管理是县档案馆工作人员的本职工作，县档案馆与各乡镇档案室相比无论在管理人员的政治觉悟和业务素质及稳定性、馆库的硬件建设等方面，还是在管理制度的建设方面，都有明显的优势，因此对行政村档案的接收、整理、保管、利用等各个环节都保证了能够按照相关规定规范操作，提高了档案管理的质量和水平，有利于行政村档案的安全保管和科学有效利用。
自治区决定召开这次会议，主要是贯彻全国农村税费改革座谈会精神，交流我区农村税费改革试点工作进展情况和经验，分析当前工作中存在的突出问题，研究部署进一步搞好我区农村税费改革的各项工作。
8月19日，总理对全国农村税费改革试点工作做出了重要批示，根据总理的批示和提议，国务院于9月中旬召开了全国农村税费改革试点工作座谈会。会上，回良玉副总理做了重要讲话，指出了当前农村税费改革试点工作中存在的问题，对下一步工作从六个方面提出了要求；财政部部长金人庆代表国务院农村税费改革工作小组对下一步工作进行了具体部署；与会代表一起学习了总理的重要批示；湖北、甘肃两省分别介绍了本地区改革试点的经验；今年新增试点的11个省份及新疆生产建设兵团又介绍了全面推进改革试点工作进展情况和具体做法。
总理的批示和回良玉副总理的讲话，金人庆部长关于今后工作的部署，对做好农村税费改革试点工作具有很强的针对性和指导性，我们必须认真学习领会，切实地加以贯彻落实。下面，我结合自治区的农村税费改革试点工作讲几点看法和意见。
一、我区农村税费改革试点工作的进展情况
根据自治区的统一部署，全区农村税费改革试点工作分五个阶段逐步推进，目前，第一、二阶段工作已基本结束，正在进行第三阶段工作，通过全区三个多月的共同努力，阶段性工作总体进展顺利，运行平稳，发展态势良好。我们主要抓了以下工作。
（一）周密部署，精心操作，保证税费改革顺利进行
一是健全组织机构，切实加强了对农村税费改革工作领导。各级党委、政府坚持把农村税费改革作为当前工作的重点，纳入重要议事日程，摆上了突出位置，地（州）、县（市）两级普遍建立了以政府“一把手”为组长的农村税费改革领导小组，下设办公室，从各有关部门抽调人员，集中办公，抓农村税费改革工作。各乡镇也相应成立了由书记、乡镇长为正、副主任的农村税费改革办公室。全区上下形成了主管领导亲自抓，分管领导具体抓，部门协调，分级负责的工作机制。
二是认真开展骨干培训，使各级领导干部和骨干成为税费改革的明白人。农村税费改革在全区正式启动后，自治区税改办先后三次举办了有地州、县市领导参加的农村税费改革培训班。各级也及时组织了业务骨干培训。据统计，全区举办培训班470期（次），参加培训人员达6万余人次。
三是搞好舆论宣传，把政策原原本本交给广大农牧民。今年7月份，自治区税改领导小组印发了《致全区农民、牧民群众的公开信》，用两种文字（汉文和维吾尔文）向每个村组发放共10万余份。各级充分利用了报纸、电台、电视台等新闻媒体，采取农牧民通俗易懂，喜闻乐见的形式，进行了深入广泛的宣传。
四是认真制定方案，积极稳妥组织实施。根据中央和自治区党委（2003）10号文件精神，制定了《新疆维吾尔自治区农村税费改革试点方案》，并确定全区统一执行4%的农业税税率，附加为20%。自治区要求各地在制定方案时，要坚持把减轻农民负担作为推进农村税费改革的根本出发点和首要目标，不折不扣地落实中央和自治区税费改革政策，全区农村税费改革平均减负率不低于30%。《方案》按照国务院批复意见修改后，已下发各地执行。
五是加大指导和督察力度，确保政策到位。在实际操作中，各级都派出了得力的指导组和督导组，自治区税改办聘请了7位已退休的厅级领导作为全区农村税费改革督导员，先后多次下到基层督查指导。通过指导和督察，不仅能及时掌握各地税改工作情况，而且对基层遇到的一些问题能够及时发现，及时研究，及时纠正。
（二）突出改革重点，认真组织实施，保证税费改革有效推进
一是深入细致开展调查研究、摸底测算工作，认真把好基础数据关。根据中央税改政策，各地重点对计税面积、计税常产及税费改革前后农牧民负担对比等情况，进行了初步调查和测算。对税费改革过程中可能出现的难点、疑点问题进行了认真分析和预测，对改革工作将会遇到的一些特殊情况进行了认真梳理和处置，以确保改革积极稳妥推进。
二是重点抓好据实核定计税面积，合理确定计税常产的工作，认真把好政策关。各地在计税面积的核定上，严格按照实事求是的原则，坚持以二轮土地承包面积为依据，具体落实到户，做到该核减的面积如实核减。在计税常产的核定上，主要根据1997年—2001年五年间各种农作物的平均常产、开展调查摸底，针对土地类别、耕种水平等要素，最终以村以乡为单位确定一个常产，在经过民主评议、张榜公示、群众签字认可的基础上合理确定，避免“有税无地，有地无税”的现象出现。
三是规范操作，讲究工作方法，认真把好群众认可关。各地通过“自下而上、自上而下”的方法进行调查摸底、核定计税面积和计税常产；通过上下结合、公平公开；区别情况、分类指导；依靠群众、综合平衡；严守政策，确保质量的方法，积极稳妥推进改革。我区不少地方对张榜公布的内容、范围、时间以及张榜公布的责任进行了严格规定，增强了工作透明度。
（三）认真测算转移支付，抓紧制定各项配套改革政策，确保税费改革综合协调运行
一是合理测算转移支付。中央今年分配我区农村税费改革转移支付资金7亿元，扣除2001年已拨付给自治区及各地区农村中小学教师工资外，实际能分配到各县的农村税费改革中央转移支付资金近5亿元。根据这种情况，我们按照财政部规范的转移支付资金测算方法，参照税费改革前各县乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路建设以及村提留乡统筹统计数据，对全区85个县市和9个城市区共94个县（市、区）进行测算及转移支付资金分配。
二是积极搞好各项配套改革。农村税费改革能否成功，很大程度上取决于相关的配套改革，为稳妥推进各项配套改革，我们通过认真调查研究，广泛征求有关方面的意见，已初步完成了农业税、牧业税和农业特产税征收管理办法、农村“一事一议”筹资筹劳管理办法、农业三税附加资金管理办法、乡镇财政管理工作指导意见、乡镇事业单位机构改革的意见等七个配套措施，近期将以正式文件下发各地。
二、当前我区税费改革试点工作中存在的主要问题
在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，由于多方面原因，当前我区农村税费改革试点工作中还存在一些亟待解决的问题，主要有：
一是工作进展不平衡。主要表现在地区之间、县与县之间、乡与乡之间，工作进展还有较大差距。按照自治区党委、自治区人民政府对我区全面推行农村税费改革试点工作的部署和安排，9月11日我们的工作进入第三阶段方案和配套办法的审批。截止目前，除乌鲁木齐市正式上报了改革方案和配套办法外，其他地州市的部分县（市）只是到自治区税改办进行了沟通，还有部分地区及县市尚未与自治区税改办进行联系。
二是对政策的把握还不够准确。主要表现在不少县市不能严格按照中发[2000]7号、国发[2001]5号、国发[2003]12号和自治区党委新党发[2003]10号文件要求制定改革方案，在测算中没有严格按照财政部规范的财政转移支付口径进行测算，各项数据的填列存在较大的随意性。这表明有的地方在基础数据的调研和测算方面不够深入细致，底数不清，情况不明，心中无数；有些地方未按二轮承包土地合同核实土地面积，甚至虚报或瞒报土地面积；一些地方简单确定减负比例，倒算常产；有的地方核定农业税计税土地和常产不征求农民意见，未张榜公布；有的地方今年提取的三提五统还没有拿出具体清退方案；部分县市对财政转移支付的期望值过高等等。
三是制定各项配套改革措施相对滞后。在农村税费改革过程中，各地对以减人、减事、减支为中心的配套改革做了一些工作，但总体上看，各地考虑配套改革还相对滞后，进展缓慢。一些地方乡镇机构改革力度小，存在畏难情绪，等待观望；有的地方片面强调客观原因，不积极合并村组，对一些规模明显偏小的行政村也没有合并办法。农村义务教育体制改革中，强调确保经费投入的要求多，实施精简和优化教师队伍、合理配置教育资源、加强学校管理的措施少。有的地方甚至就在等转移支付，对配套改革措施根本就没有考虑。
四是宣传工作还有待进一步加强。有的地方农村税费改革政策的宣传、张贴、上墙、张榜公示等不够扎实，工作不够细致；有的地方在宣传政策时带有片面性，强调农民尽义务方面的宣传多，对通过改革减轻农民负担、规范税费征管方面的宣传少；有些地方没把改革政策全部交给群众，致使农牧民群众对农村税费改革政策缺乏全面的了解。:
上述问题的存在，有多方面的困难和客观原因，但最重要的还是部分干部的思想认识没有真正到位。如果得不到及时解决，就会妨碍改革政策的落实，影响改革的预期效果。各地、各部门对此绝不能忽视，必须在今后的工作中采取有效措施，切实加以解决。
三、下一步的工作重点
农村税费改革前两个阶段的工作，要通过第三阶段的工作来体现，最终的成效要通过第四阶段的方案实施来检验，因此说，我区全面推行农村税费改革试点工作已进入了关键时期，各地必须把改革方案制定好并组织实施好，确保我区农村税费改革试点工作的顺利推进。当前和今后要着重抓好以下几个方面：
（一）要在保证质量的基础上，适当加快工作进度。按照我们原定的工作日程，审批改革方案和配套办法的时间已过半，但各地的改革方案大都还没有上报，这一点，务必引起各级党政的高度重视。对方案和配套措施已基本完成的地县，党委、政府要及时组织研究讨论，把方案和配套措施定下来，尽快上报自治区税改办审批。对还没有制定好方案和配套改革措施的地方，请尽快组织人力，在确保质量的基础上，抓紧时间加快工作地度，把改革方案和各项配套改革措施制定出来，并及时上报自治区审批。我还是那句话，到时，哪个地区完不成、哪个县完不成，我们不能降低标准、凭印象给你转移支付。希望大家切实增强对此项改革工作的紧迫感，立即动起来，按时完成改革任务，不要有一个县拖后腿，确保年底把主体改革政策落实到位，尽早让农牧民群众感受到改革的好处。
（二）要实事求是地制定改革方案。各县市区在制定改革方案时，一定要严格按照中央和自治区税改政策，实事求是地落实计税面积、计税常产、计税价格等计税要素，据实核定各村各户农业税计税土地面积和常年产量，严禁“暗箱操作”，防止搞“一刀切”，避免发生高估产、高估价等问题。要按照要求将新的农业税核定到村到户。要保障乡镇机构和村级组织正常运转、农村义务教育经费的正常需要。要搞清改革前后农牧民负担对比情况。要把好政策关，严格执行财政部《农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法》和自治区有关规定，把握好财政转移支付测算口径和测算方法，认真测算转移支付。
（三）要加大搞好各项配套改革的力度。农村税费改革试点工作，既涉及农民切身利益，又涉及地方财政和村级组织收入，既包括农村税费体制本身的主体改革，又包括乡镇机构、农村教育体制等相关配套改革。配套改革措施能否到位，直接关系到农村税费改革试点的失败，也是巩固和发展改革成果，防止农民负担反弹的重要保证。我们必须坚持主体改革与配套改革同步实施，这一点不能有丝毫动摇。自治区税改办会同有关厅局制定了七个配套改革办法，各地也要制定出具体措施，大力推进乡镇机构改革，转变职能，精简机构，压缩行政和事业单位编制，清退临时人员。调整和完善县乡财政体制，在合理划分事权的基础上，按照“财政下移，缺口上移”的要求，加大对基层改革转移支付力度，完善乡镇正常运转经费保障机制。要加强村级组织建设，减少村组干部人数，强化村级财务管理。要加快推进农村义务教育体制改革，清退中小学教职工队伍中的不合格人员，提高乡村教师质量，整合教育资源。要认真研究和解决好粮食主产区与种地多的农民负担重的问题。搞好农村税费改革与对农民直接补贴改革的衔接。要按照“防止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化”的要求，研究有效化解乡村债务的办法。当前及今后一个时期，要紧紧围绕深化农村税费改革，重点研究建立防止农民负担反弹机制、农业税制改革的方向和思路、完善农村公共财政体制、建设有中国特色农村行政管理体制等带有方向性的问题。
（四）要进一步加强改革政策宣传和业务培训工作。坚持走群众路线，把政策交给基层和群众，是顺利推进农村税费改革试点的有效工作方法。只有把政策交给群众，才能赢得群众的支持和理解，群众才有可能监督政策执行情况。要进一步加大政策宣传力度，坚持以正面宣传为主，把中央的改革政策精神原原本本地交给农牧民群众；要以多种形式向农牧民群众宣传改革政策，使每个农牧民家庭有一个改革“明白人”，有一张负担“监督卡”，有一本税费“明白账”，真正做到改革家喻户晓，不留“死角”。要不断地加强对广大干部特别是基层干部的培训，提高基层干部的政策水平和业务素质。要教育广大基层干部，认真实践“三个代表”重要思想，提高对农村税费改革的认识，进一步加深对农牧民群众的感情，切实转变工作作风，深怀爱民之心，恪守为民之责，善谋富民之策，多办利民之事，严格执行政策，及时化解矛盾，增强工作的主动性和自觉性。
（五）要提前做好试点方案组织实施的准备工作。由于我区农村税费改革试点工作起步晚，各阶段工作安排时间紧、任务重。同时，改革是在农业税、牧业税、农业特产税和三提五统征收期内进行的，农业税、牧业税、农业特产税采取了两步走的办法，即：在夏征期按照老办法征收，在秋征时按照新办法执行，并做好分户结算清缴工作。各地的改革方案在经自治区审批后，立即就要进入实施阶段，方案再好，关键在于落实到位。方案实施中可能还会出现这样那样的问题，各地一定要不断地对照检查，纠正偏差，不折不扣地把抓好改革政策措施的落到，并在实践中不断加以完善，把农村税费改革“三个确保”目标真正落到实处。要对照中央和自治区改革方案和各项政策执行情况加强跟踪监督，对发现的问题要坚决予以纠正。要坚决落实“三不准”（即农业税及其附加不准超过自治区规定的税率上限，不准超范围、超标准进行“一事一议”筹资筹劳，不准在农业税及附加和“一事一议”之外对农民进行任何形式的摊派和收费）。要检查农民负担政策执行情况，坚决落实农民减负的“四项制度”。当前要坚决防止向农民突击清收改革前的税费尾欠，严格规范农村用水用电收费管理。财政转移支付资金下拨后，各地一定要加强对资金的管理，做到专款专用，严禁挤占挪用，确保落实到基层。
（六）要积极探索国有农牧场税费改革试点。国有农场税费改革比较特殊，由于多年沿袭下来的政企不分、企业办社会等原因，使国有农场税费改革比周边地区的农村税费改革的难度要大得多，改起来很困难，但不改会更困难。中央的态度十分明确，国有农牧场、林场应纳入农村税费改革范围。对国有农牧场的税费改革，各地要多研究，多想办法。要坚持先改制，后改革的原则。已改制的国有农牧场与自治区农村牧区同步实施税费改革试点工作。未改制的国有农牧场要抓紧搞好管理体制改革，为税费改革做好准备工作，当前，可按照统一政策，稳定税负，农牧场职工负担有所减轻的原则进行。
四、要切实加强对农村税费改革试点工作的领导
农村税费改革事关全局，影响深远，任务艰巨。各地、各部门一定要从实践“三个代表”重要思想、全面建设小康社会的战略高度，切实加强对这项工作的领导。
一要统一思想，提高认识。这是做好试点工作的重要前提。这项改革既是一场农村经济领域的改革，又是一场涉及农村行政体制和教育等社会事业的深刻变革。农村税费改革，必将促进农村生产关系和上层建筑的深刻变革；必将进一步调动和保护农民的积极性，解放和发展农村生产力；必将有利于解决农村长期积淀的深层次矛盾和问题，加快制度创新和机制创新。各地、各部门自始至终都要真正把思想和认识统一到中央和自治区的部署上来，充分认识做好农村税费改革试点工作的重要性，始终把握改革的正确方向，切实做好改革试点工作。
二要明确责任，健全机制。这是做好试点工作的重要保证。各级党委、政府要把农村税费改革试点工作作为一件事关全局的大事，始终抓紧抓好，不能有丝毫松懈，不能把它看作仅仅是农村工作部门和财税部门的事。党政主要领导一定要亲自抓、负总责，靠前指挥。要层层落实领导责任制，明确工作目标和任务。地州、县市、乡镇要重点抓好本地区改革方案的制定工作，研究解决本地区改革中的重大问题，加大对改革的财力支持力度，督促指导各项政策的落实。县、乡两级是改革的具体组织者和执行者，是改革试点工作的关键环节。必须始终明确，县市委书记和县市长是主要责任人，乡镇党委书记和乡镇长是直接责任人。要保证税费改革工作人员和办事机构的稳定，不断完善工作机制。
三要加强监督，严明纪律。这是做好试点工作的重要条件。各地区、各部门必须进一步加强督促检查，确保政策落实到位。高度重视做好群众工作，建立健全农村税费改革群众受理制度，自觉接受社会监督。进一步健全督查制度，层层建立改革督查网络，扩大督查覆盖面，改进督查方式。
坚持九个结合确保林农得实惠、林业大发展*村林权改革工作取得丰硕成果
在新的农业农村发展形势下，认真按照中央和省州要求，扎实做好集体林业产权制度改革具有深远的意义。此次林权改革是继80年代初的分山到户，90年代的四荒拍卖后在林业产业上一次规模更大、要求更高、更具实质意义的改革举措，也是继土地联产承包责任制后又一次重大的改革。作为中国核桃产业大县，漾濞县人民群众对山林的依赖程度远远高于其它的地区。漾濞的山是真正的“金山银山”。在这样的前提下开展林权改革试点工作，每一点决策、每一点措施触及的都是农民群众的根本利益。作为此次林权改革试点工作的参与者和实施者，我们县、镇驻高发村林权改革试点工作组在工作中始终坚持公平，、公正、公开的原则，以明晰林业产权为核心，以群众满意为宗旨，按照州县的统一部署，扎实推动了高发村林权改革试点工作。
高发村位于平坡村以西的普映山下。全村总面积35473.4亩，林地23856.2亩。村民委员会下辖13个村民小组356户1575人。高发村海拔在1800米至2200米之间，林地广，适宜发展核桃产业，核桃产业已成为高发村群众赖以生存和发展的支柱，村民对林地的依赖性越来越强。自工作组进村后，我们分为三个组在全村深入开展了宣传发动工作，以召开户长会议、入户宣讲、发放致全县林农朋友的一封公开信等形式，做到全村林农户主100%的知晓林改、参与林改。在宣传发动过程中，我们有目的地进行了调查摸底，进一步摸清了高发村林业发展中存在的主要问题和实施林权改革试点工作将遇到的困难。主要是：一是农户居住散聚不均，村民小组较多。二是大部分林农对林权改革持有怀疑态度，有等待、观望的心理。三是原有两山到户工作中四至界限表述模糊，四至界限交叉现象严重，且年代久远，难以具体指定山林界限。四是在林业三定中部分林地亩积与实际林地亩积不相吻合。五是群众对山林的依赖程度较高，拥有林地欲望较强。
针对上述问题，工作组在科学合理制定村民委员会实施方案，因地制宜制定各组林改办法的基础上，驻村工作组注重抓实九个结合，全面推进林权改革各项工作。
一、一村一案、一组一策与公平、公正、公开、依法守法相结合
一村一案、一组一策是此次林改试点工作为适应基层农村实际情况所作出的一项基本原则要求。在高发村林业产权改革试点工作中，工作组在摸清林情地情、广泛听取各方意见的基础上，对全村的改革试点制定了具体实施方案。方案报批按照“两上两下”的要求，严格按照土地法》、《森林法》和村规民约的基本要求的基础上，制定出符合高发村实际的实施方案，村组方案初步拟定后送县、镇林改办把关，提出修改意见，然后返回村、组继续补充完善，并召开村民大会，由三分之二以上户长表决通过后，再报镇政府审核，县领导组审批，经全村村民代表大会审议且通过，最终形成《高发村林改方案》。方案的制定严格按照各种法律法规、政策的要求，充分尊重民意，体现了公平、公正、公开的原则，得到了百分之百的农户拥护。
在制定一组一策的工作方案过程中，工作组将各组成员科学合理地安排到各改革小组中，加强了对各小组的领导。在具体制定各组方案中，各小组组长一是把好方案的合法关，使方案达到既不违法，又能充分贯彻好各级制定的各项方针政策，使广大农民群众都能依法享有自己的合法权益；二是把好公平关，有效避免了各村民小组在讨论、审议、表决实施方案过程中，借助宗族、民族、家族和地方势力，使少数群众利益受到侵害，或打着“一组一策”的幌子无原则地划分林地的现象发生。杜绝了无山、无林农户的产生。充分体现了实施方案的公平、公正、公开与合法。
二、尊重历史、尊重事实与维护党在农村政策的严肃性和延续性相结合
80年代所进行的两山到户改革中的山林四至界限表述不清，常常以“东至某某山、西至某某路、北至某个石头、南至某某家山林边”一类的方式进行表述，而且存在绘图粗糙、山林证上的面积与实际面积不符等问题。如今，当初标识的界限大部分已被人为或自然灾害破坏或挪位，为我们在尊重历史的基础上进行林改难度很大。在处理这类问题时，我们在尊重历史、事实依据的基础上做到与现实相结合。对目前四至界限尚未被破坏的山林地块给予优先划定，并坚持面积服从于历史四至，不管现有面积与原来登记的面积有多大出入，均按现有四至界限予以确权。对于目前四至界限已不存在的地块，我们要求原户主与与之有争议的农户出示相关证据。如请当初划定四至界限的老村干部指认或请村民小组70%以上的农户户长予以确认，最终根据所提供证据，进行确权。
针对此次林改政策所提出的“均”山到户，工作组既坚持做到维护好党在农村各项方针政策的严肃性与延续性，又做到既不使原来开荒种树的农户利益受到伤害，又能体现出此次均山到户的政策。在具体工作中，工作组经过反复研究，并通过广大林农表决后提出方案，即：按全组林地面积平均分摊到户的方式求出各户应享有的平均面积，然后先对现有面积达到或未达到平均面积的农户进行原有山林划定，并予以勾图确权。其次再对超过全组户均面积的开荒户和超出部分进行划定。对开荒户超出户均数的部分，请相关专业人员对超出面积上的附着物进行估价，经当事双方协商同意补助差价后进行确权。另一方面，农户如不愿享有林地权，愿将林地权转让给开荒户或其他，经当事双方协商同意补助价格后，方可确权。
三、宣传工作与具体工作相结合
宣传工作是让林改政策家喻户晓的主要形势。在工作中，我们一是做好了常规的宣传工作；二是坚持宣传工作贯穿于整个林改工作始终。即：在实施中，针对工作中出现的问题、矛盾纠纷，及时做好调解、协调的同时，将林改政策和《土地法》、《森林法》、村规民约宣传好、宣传透，让林农真正明白林改的目的和好处，使林农由原来对林改持消极态度，不愿林改，向我要林改转变，由等待观望向积极参与转变。
四、找准突破口与整体推进相结合
在林改中，各项实施方案虽然都经三分之二以上的村民代表、户长会通过，但在具体实施过程中，纠纷较多、矛盾较突出，还有很多农户不理解、不支持，更有甚者还持有怀疑态度，迟迟不愿参与到林改中来。对此，工作组深入调查分析，找准突破口，采取从易到难的办法，选取问题不多、纠纷较少、群众积极性高的村民小组进行试点中的试点，为各组全面推进作了表率，安了定心丸，大大降低了在全村全面进行林改的工作难度。
五、集体分配与个人调配相结合
在高发村，因受群众小聚居大分散的居住格局的影响，常常会出现你家的山林在我家房前屋后，我家的山林在别家的房前屋后的现象，给农户管护好山林带来了相当大的困难。另外，有的农户需要林地来发展畜牧业，而有的农户则需要荒地来发展核桃和其他经济林果。对此，工作组首先通过集体讨论，按照公平、公正、公开的原则，对荒地、林地进行均分到户。然后，给予一定时间，让有不同需求的农户之间相互进行协商。通过农户间协商议定后，工作组再对两家议定的结果进行确权，最大限度地照顾了农户的利益。
六、统筹兼顾与因地因人因组制宜相结合
高发村13个村民小组各组与各组的实际情况不同。有的村村民整体素质高，群众基础好；有的村村民整体素质不高，群众思想不统一；有的村民小组问题多、纠纷多；有的村民小组问题少、纠纷少。因此，一是工作组在具体工作中不搞一刀切，根据各组的实际，深入广泛做好宣传发动、摸底调查等各项工作，并对出现的问题对症下药。二是在坚持既定方案的基础上，阶段工作交叉进行。
七、目测和实际丈量相结合
因高发村群众对林地的依赖性强，户户都想拥有位于村子周围，土质肥沃，适宜发展核桃等经济林的林地、荒地，且拥有的欲望较强。所以，在具体分配中，我们采取了实地丈量与目测相结合的方式。对群众拥有欲望强烈的林地、荒地，进行了实地丈量分配；对于离村较远、不便于管理，也不便于实地丈量的林地，经征得群众同意，采取目测丈量的方式。
八、工作组总体推进与突出解决具体困难和问题相结合
在实施林改试点工作中，高发村工作组13名成员分成三个工作组，深入全村13个村民小组进行林改宣传、方案制定、划地勾图等工作，做到了工作的整体推进。在分工的基础上，全组成员做到分工不分心，各块工作稳步推进。同时工作组实行定期集中协商讨论的工作机制，在遇到突出困难、纠纷和问题时，全组成员集中力量，集中智慧进行处理，使林改过程中出现的每一个困难和问题都得到了妥善解决，不留隐患。避免了林改工作中“这边压下，那头撬起”的现象的发生。
九、着眼当前与兼顾长远相结合
调研报告结尾（二）
总之，我们要通过不懈的努力，使我市的房地产业发展的政策方向对、政策目标准、政策力度大、政策配套完善、政策落实到位。要进一步完善房地产开发市场，积极引导房产业向规模化、集约化、品牌化方向发展，为城乡一体化建设和区域中心城市建设做出积极的贡献。
调研报告结尾（三）
从优待警，强化投入和保障机制。各级政府要想方设法增加对基层政法机关的经费投入，以稳定队伍，改善装备，提高战斗力。一是要保证工资按时足额发放。按照“从优待警”的原则，保证政法机关编制内及辅警等人员基本工资和各项补贴的及时发放，让干警解除后顾之忧，全身心地投入工作。二是要加大对办案经费的保障力度。办案是执法机关的基本职能，要逐步增加对办案经费的投入，对大案和要案经费要实行专项报批、专项安排，避免出现让办案人员垫支办案经费的现象。三是要大力支持政法机关业务建设。交通、通讯等办案工具装备和办公等基础设施是政法机关履行职能的重要物质保障，直接影响着办案的效率和质量。要结合实际情况，统筹规划，分步实施，逐步改善基层政法机关的装备条件，增强基层政法队伍的战斗力，为维护社会稳定促进经济发展提供有力保障。
调研报告结尾（四）
形成政府村民互助机制。力图形成“政府引导，村级为主，农民自愿，人人参与”的良性机制。政府积极宣传政策，充分调动群众的积极性，同时建立鼓励和激励机制。政府紧紧围绕“建设社会主义新农村”的目标，积极开展以“促经济发展，建和谐叶村”为主题的实践活动，切实为民办实事、办好事。积极规划建设千亩桑园，解除群众扩大蚕桑养殖的顾虑，为群众解决蚕桑的销路问题。尤其是金融危机影响下，蚕茧价格下降，村民开始丧失对蚕茧春出卖的信心。叶村村委积极寻求市场，为村民蚕茧的出卖做好准备工作。同时出台了一系列鼓励措施，对村民养蚕的经济损失进行补偿或进行经济援助。叶村村民叶积极地向村委献言献策，结合自身实际提供发展策略。同时利用政府提供的先进设备学习养蚕、种茶技术，科学发展农业。村委定时开展农民培训班，村民可免费学习的咨询。因此形成“政府引导、村民参与”的互助发展模式，大大提升了村委的工作效益。
关键词：村宅社区化治理；政策议程设立；多源流模型
一、多源流模型的理论阐释
多源流模型是由美国密歇根大学教授约翰・金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。其核心是将对公共政策的分析主要集中在问题界定、议程提出以及方案选择这三个阶段上。他认为在政策制定中存在三个主要的过程源流：即问题源流、政策源流和政治源流。一个问题要成为公共问题，最后提上政策议程，一些偶然性的事件和因素发挥着重要的作用，这也是问题、政策和政治三大源流共同作用的结果。而且，这三条源流的发展和运作都是相互独立的，并具有自身的动力机制与特点，当这些源流在关键的汇合处结合起来时就常常会发生重大的议程变化，一个问题进入决策议程的可能性就会明显增强。这个汇合处被称之为“政策之窗”。
二、村宅社区化治理的问题导入
（一） 大环境的影响。随着近年来城市化的快速推进，加上便利交通条件，宝山城乡结合部区域吸引了大量来沪人员进入，以“星星村”为例，主要带来了四大问题，一是来沪人员的无序流动，人员基础信息登记比较难；二是治安管理的压力比较大，刑事和治安案件较多；三是村容村貌环境受到影响，脏、乱、差点比较多；四是场所整治、无证无照地下加工场点管理的难度比较大。这是来沪人员多的共性的突出问题，治理起来反复性很大，效果不明显或不理想。
（二） 治理前的星星村实况。（1）治安管理情况复杂。自
2008年以来，星星村出现了大量违章搭建和违规出租的现象，并且衍生出诸多小菜场、小浴室，甚至还有黑诊所、黑网吧和黑游戏机房等非法场所。此外，高危人群大量聚集，管理难度极大。在全市抓获的违法犯罪人员中，暂住星星村的就达101人。这些高危群体聚焦在村宅内，长期从事扒窃拎包、盗窃“三车”、吸食等违法犯罪活动。而这部分人群滞留时间及居住地点具有不确定性，给实有人口管理和高危人群管控带来较大难度，群众安全感受到严重影响。（2）环境卫生问题突出。星星村属典型的人口倒挂区域，峰值时达到6：1，大量的外来人员涌入，超出了星星村的实际环境承载能力。一是，村民肆意违章搭建，使得村宅内建筑、道路、设施等破坏严重；二是租住在星星村的来沪人员大多属于低教育程度、低劳动技能人员，从事的也大多是低技术含量的工作，甚至有些人员直接从事黑作坊、黑工厂经营，环境卫生意识差，生活和生产污水直接向自然河道甚至道路上排放，脏、乱、差是这一阶段的典型特征。三是从根本上说还是因为城郊结合部区域基础设施不完善和政府公共服务能力不足问题，导致了星星村环境卫生问题十分突出。（3）基层组织难有作为。星星村长期处于无序开放状态，村民随意出租房屋，大量来沪人员频繁流动，没有有制约措施，村委会受职能限制，缺乏抓手来加强社会管理，靠传统“敲门登记”的方法不足以控制掌握实际人员情况，“两个实有”管理工作难以取得实质性进展。
（三）问题的导入。星星村的情况引起了包括政府、基层自治组织、村民以及来沪人员的多方关注。主要表现在：一是政府对于星星村的治安、管理和环境卫生问题十分重视，多次表示要努力解决星星村存在的实际问题；二是基层自治组织（主要是村民委员会）也在努力寻求自身在社区管理中的作用体现；三是本地村民在追求经济利益的同时，也对混乱、无序的村宅状况产生了不满，有着强烈的改变愿望；四是多数来沪人员也期盼能有一个和谐、稳定、安全的生活环境，然而种种愿望却缺乏了合适的诉求表达渠道。鉴于此类情况，迫切需要采取有效的治理手段和政策措施来加强对星星村的管理。
三、多源流视角下的村宅社区化治理政策议程设立
在城乡结合部区域加强和创新社会管理，制订村宅社区化治理政策涉及到众多的政策活动者，他们共同构成了治理政策的主体，简称政策共同体。而政策的制定通常都是系统内外部一系列因素共同作用的结果，在这一过程中，政策共同体之间的互动和运作机制，促成了问题源流、政策源流和政治源流的汇集、融合，引发了政策之窗的开启，从而进入了政策议程设立的程序。
（一） 问题源流的分析。从引起社会关注的现象到社会公共问题，再到进入政策议程的公共政策问题，这是一个多种因素叠加的过程。星星村之所以实行村宅社区化治理政策，其根源在于治理前该村宅所属区域在社会管理中暴露出来的种种问题，而这些问题逐渐发酵，从而构成了该政策形成过程中的问题源流。主要经历了三个阶段：
第一阶段：符号的出现。这里主要指一些社会现象的出现。自2008年开始，星星村人口最密集的几个村宅开始出现大量违章搭建和违规出租的现象，一些来沪人员以此为点开设了大量无证无照商店、发廊、浴室以及黑诊所、黑网吧和黑游戏机房等非法场所。随后，高危人群开始集中，黄、赌、毒等违法行为屡见不鲜。居民生活环境越来越糟，卫生条件日趋恶劣。实有人口管理难有作为，基层自治组织形同虚设。第二阶段：指标的变化。来沪人员与本地人口倒挂明显，比例最高时来沪人员3226人，而本地户籍人口只有525人，达到6：1；而通过暂住登记倒查，50%以上来沪人员未做暂停登记；“110”警情逐年上升。自
2008年以来，星星村共接处110报警2393起，其中报警类案件
1233起，主要为偷盗类、黄赌毒类、寻衅滋事打架斗殴类以及交通管理类和纠纷类警情，群众反馈其安全感受到了严重影响。 第三阶段：重要事件的影响。2011年，宝山公安分局开展“宝剑六号”行动，共出动警力247人，社保队员及社区综合协管员等
120人，清查各类场所41家，出租房屋545间，清查来沪人员
1615人。行动共破获刑事案件12起、治安案件9起，抓获违法犯罪嫌疑人23人，审查可疑人员86人。行动的结果一方面显示了突击执法行动的成效，但另一方面，也反映了星星村治安环境的恶劣和问题的复杂性。
因此，种种问题的出现，已不仅仅是一种简单的社会现象，而是已经发展到了影响了群众工作、生活和居住的各个方面。群众的需求被放大。显现出来的这些问题，迫切需要政府和有关方面制订和出台相应政策，来应对和解决治理中出现的失灵现象。
（二） 政策源流的分析。政策备选方案的设计和选择是政策制定过程的最重要环节，它直接关系到政策制定后的执行及效果。在星星村“村宅社区化治理”政策议程设立的过程中，多方面的因素相互运作，彼此触动、碰撞、妥协直至互相影响，最终达成相对的平衡和融合。
主要的政策源流因素包括：一是政策制订者的主张。从地方上来讲，政策制订者主要是指党委和政府。以星星村为例，地方党委和政府的主张是按照中央精神“重视党委领导作用，强化政府社会管理职能”，具体来说就是以基层党的建设带动社区建设，把制度建设与信息化、智能化科技手段结合起来。究其实质就是因地制宜的加强和创新社会管理体制。二是基层自治组织的主张。在星星村，像村民委员会这类基层自治组织由于长时期的不作为或难作为，使得基层自治管理的声音相当薄弱。而事实上，基层自治组织并不满足于当前的“失声”状态，而期待建立一整套自治管理机制。三是公众的参与。公众是政策执行的直接受众，他们对于政策问题的感触最深、最直接也最现实。在星星村，公众的类型有两类。一类是本地户籍人口；一类是来沪人员。就本地户籍人口而言，他们对政策方案的提出往往是阶段性的和极端性的。例如，在利益面前，本地村民往往不配合政策方案的提出，认为方案提出后会影响到他们的收入；在困境面前，本地村民又开始怨声载道，认为困境的出现都是来沪人员造成的，甚至有些人极端地叫嚷要把外地人赶出去。而就来沪人员而言，他们也有着不少的苦衷。他们认为并不是所有的来沪人员都是困扰和问题产生的要素，事实上大多数人还是遵守一定的规则和秩序的。在困境面前，自身的生产、生活和工作同样也得不到有益的保障，再加上本地村民的误解和埋怨，使得这些来沪人员也希望有一个正常的意见表达和沟通渠道。
不同的政策源流因素交织在一些，也并不是一上来就能找到最佳融合路径的。因此，政策源流因素需要在各自观点、思想和方案间进行碰撞、影响、软化和游说。例如，从政策制订者角度来看政策方案一定是以最低的成本投入来取得最大的政策效果。然而，这种方案也必然是以牺牲或影响某一对象的利益来取得的。因此，从这个意义上说政策方案的提出就需要与利益相对方取得妥协，或者通过游说软化利益相对方的利益诉求，以取得双方都能接受的认同，从而形成具有技术可行性和价值可接受性的政策。
（三） 政治源流的分析。在星星村“村宅社区化治理”政策议程的设立过程中，“公众的情绪”起到了重要的推动作用。例如，当星星村的村民面对着治安形势的复杂、环境卫生的恶化，自己的生活环境和质量得不到保障的时候，他们的情绪会产生极大的刺激和波动。于是，除了传统的情况反映渠道（如）以外，村民还通过信息化传送渠道（如微博、微信等）来扩大情绪的影响面。而这种公众情绪的变化，自然会引起政策制订者的重视。因此，为了疏导公众的情绪，同时也为了扩展政策的触角，相关的政策方案就会被提上议事程序。
此外，政府的变化，执政党的意识形态，甚至是政府关键人员的调整变动都有可能引起政治源流的动荡。例如，中央提出“加强和创新社会管理”、“提高社会管理科学化水平”等精神，必然会加速类似的政策问题进入政策制订者的视野范围。因此，当某个合适的时机来临时，政策之窗便开启了。
（四）政策议程的设立。第一，从星星村的实践来看，政策之窗的开启有多个明显的特征。例如，中央、市、区三级政府对“社会管理”领域的重视和关注；媒体的宣传；群体的需求等方面，都使得政策之窗开启有了可能。另外，2011年的“宝剑六号”执法行动，再一次捅破了政策之窗的“玻璃”，使政府、社会、公众都把目光集中到了星星村。因此，星星村的治理刻不容缓。第二，“村宅社区化治理”政策的提出也不是偶然。从多源流模型的分析可以看出，星星村的治理问题主要表现为治安、环境卫生、人口管理、基础设施以及公共服务等方面。其中人口管理和治安问题更是重中之重。因此，将星星村人口最集中的四个村（宅）组合起来，进行“封闭”式、社区化的治理，通过信息化和智能化的“硬”手段，能够最有效地解决人口管理与治安管理的困境。此外，星星村还可以充分强调“软”手段②，从社区治理的人员配备、服务功能、运作机制等方面加以巩固，最大化地发挥“村宅社区化治理”效用。至此，将“村宅社区化治理”政策引入政策议程设立的程序便水到渠成了。
参考文献：
[1]托马斯・R.戴伊.理解公共政策[M].北京：华夏出版社，2004
