关键词：采伐限额制度；森林资源；管制强度
1实施森林采伐限额管理制度的必要性分析
充足的森林资源具有强大的环境保护功能，可以调节气候、净化空气，同时防止水土流失现象的发生。而我国是一个人口大国，随着人口的不断增长和社会经济的快速发展，在居民生活和城市建设方面对木材资源的需求越来越大，在经济利益的驱使下，滥砍乱伐现象屡禁不止，由此造成了对森林资源的严重破坏。从保护生态环境的角度出发，必需采取有效的措施以控制肆意砍伐对森林资源造成的不良影响，从而减少对生态环境的破环。森林采伐限额管理制度为我国森林资源的有效管理提供了执行依据，通过科学的资源配置和合理的资源利用，规范林业市场的经营，有效杜绝森林资源的大量消耗，保证生态环境的整体平衡。
2闽清县基本概况
福建省闽清县，地处福州市西北部，介于北纬25°55′～26°33′，东经118°30′～119°01′之间。东邻闽侯县，西毗尤溪县，南接永泰县，北与古田县交界。地貌类型复杂多样，山丘广布，平原狭小，层状地貌明显。闽中大山带戴云山脉和闽北山带鹫峰山脉在此地交接。闽清县境内属于中亚热带季风气候区，年平均气温14．8～19．5℃，年降水量1200～2100mm，多年平均降水量为1673．9mm。该县土地总面积149489．80hm2，林地面积114467．69hm2，占土地总面积的76．57％。林地中有林地面积98486．02hm2，占林地面积86．04％；疏林地3798．75hm2，灌木林地8706．30hm2，未成造林地1586．81hm2，苗圃地76．92hm2，无林地1812．89hm2。到2016年末全县森林蓄积量700．29万m3，竹林株数137．42万根。全县森林覆盖率66．42％，林地绿化率93．64％。
3森林采伐限额管理制度具体实施方案
2014年，闽清县政府根据国家林业局《关于编制“十三五”期间年森林采伐限额编制工作的通知》（林资发［2014］62号）和《福建省林业厅关于开展福建省“十三五”期间年森林采伐限额编制工作的通知》（闽林资［2014］5号）文件的要求，开展了“十三五”期间年森林采伐限额编制工作。编制工作的主要技术参数和测算方法按照《福建省“十三五”期间年森林采伐限额编制实施细则》的相关要求进行。
3．1指导思想和基本原则
闽清县政府“十三五”期间年森林采伐限额的编制基于科学的发展观，以合理承载森林资源能力为基础，本着遵循分区施策、分类经营以及总量控制、分项管理的原则进行相关工作的开展，旨在实现森林资源可持续的经营目标，科学协调森林的生态环境，逐步建立稳定高效的森林生态系统，从而为发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展奠定坚实的基础，实现生态、经济、社会三大效益的最大化。编制工作中，国家所有的森林和林木以国有林场为基本编制单位，集体、个人所有的森林和林木以县为基本编制单位。编制依据以2014年森林资源年度更新数据、补充调查数据、森林经营方案调整数据为测算的主要基础数据。
3．2编限范围
县内凡采伐胸径5cm（含5cm）以上的林木，必须编制年森林采伐限额。竹林和农村居民自留地、房前屋后个人所有的零星林木以及非林业用地上种植的林木不编制采伐限额。
3．3测算成果
经测算，闽清县“十三五”期间年森林采伐限额为18．6303万m3，其中集体林计14．3800万m3，国有林场计4．2503m3。具体情况详见表1。
4森林采伐限额管理制度实施作用分析
近年来，为社会经济的发展加快了城市建设的步伐，兴办很多竹木加工厂，林木的供应量相对不足，有的地方存在无证采伐，少批多砍现象，对生态环境造成影响。此次闽清县政府实施完善采伐限额管理制度的目的，正是为了逐步提高森林覆盖率和森林木蓄积量。通过有效执行采伐限额管理制度，自2014年以来的三年时间里，闽清县坚决实行凭证采伐的政策，确保了每年的森林采伐数量都控制在了森林年采伐限额内，2014年闽清县森林采伐皆伐约束性指标面积10705亩，实际森林采伐皆伐面积10585亩，采伐蓄积59861m3。2015年闽清县森林采伐皆伐约束性指标面积10000亩，2015年森林采伐皆伐面积9992．1亩，采伐蓄积50353．88m3。2016年福建省统一采用年采伐限额控制年森林采伐量，2016年闽清森林采伐限额14．858万m3蓄积，实际采伐面积10562．5亩，采伐蓄积量54199m3。三年时间里，森林资源逐步稳步上升，2014年闽清县森林覆盖率为66．02％，森林蓄积650．32万m3，到2016年闽清县森林覆盖率为66．42％，森林蓄积量达700．29万m3，森林覆盖率增加0．4％，森林蓄积量增加49．97万m3。不仅保证了年度木材生产计划的顺利完成，又保证了森林资源的合理、有序利用，同时也为县内生态系统的休养生息，尤其是生态公益林得到了较好的管理。目前，闽清县省级以上生态公益林地总面积35499．87hm2，占林地面积的31．00％。按生态级别分：部级生态公益林地面积26548．20hm2，占74．78％，省级生态公益林地8951．67hm2，占25．22％。以上数据表明，闽清县在执行森林采伐限额制度后，取得了较好的成绩，严格控制了森林资源的无节制消耗情况，对当地的生态环境和森林资源的保护起到了一定的作用。由于林业资源的生产周期较长，存在毁损易恢复难的问题，因此需要进一步加强采伐限额管理制度的实施力度，并将这一制度长期坚持下去，这样才能更好的发挥林业资源的经济效益、社会效益和生态效益。
5完善森林采伐限额管理制度的对策及建议
目前，闽清县的总人口数为35万人，主要以农业生产为经济基础，林业为地方经济的发展和当地居民的生产生活提供了较为优越的资源，森林资源担负了闽清县的社会、经济、生态发展的重任。
5．1加强公益林建设
公益林在生态环境的保护方面起到了重要的作用，是森林采伐限额制度重点执行的对象。在采伐管理中，只可进行更新采伐、抚育采伐、低产林改造和其他采伐几种类型的采伐。抚育采伐必需坚持去除病、腐、朽株，以及砍小留大、砍密留疏、砍弯留直的原则，严格控制采伐的强度。对于生态效益低下的公益林，可通过补植补造等手段对其进行改造，以使其达到更有效的生态效益。
5．2提高公益林生态效益补偿标准
在进行公益林的管护工作时，由于政府投入公益林界定的补偿资金较少，使得公益林补偿的标准明显较低，这使得部分群众对于公益林管护方面的热情难以被调动起来。为提高生态环境的质量，相关部门应对公益林生态效益补偿标准进行调整，使相关标准达到与同质量商品林年收益率基本持平的水平，让群众在保护社会生态环境中受益，这样才能有效提高其参与热情，自觉将自己处在重点区位的商品林界定为公益林，并对其进行有效管护。
5．3放活商品林管理
商品林的作用是创造经济效益，但商品林在生态环境保护和社会效益的实现方面也具备较高的价值。将商品林的管理纳入到更开放的管理环境中，不令有利于商品林经济效益的实现，同时也能通过促进商品林的发展实现生态建设的目的。
5．4落实采伐管理新模式
森林采伐限额管理制度的有效实施离不开相关经营者的支持。在进行实际的采伐管理时，应充分尊重森林经营者的自主经营权，对已批复的经营方案应保证相关经营者的合理执行权利，由经营者自行决定采伐的方式、面积、蓄积等，同时对其造林方式和树种的选择也应给予其自。这样可以保证经营者的收益，使其在造林护林方面投入更大的积极性。
5．5转变采伐方式
为使闽清的天更蓝、山更绿、水更清，提倡主伐皆伐向主伐择伐转变，这样既增加林农的经济效益，又避免因采伐森林造成水土流失。
6结语
森林采伐限额管理制度是受《森林法》保护的法律制度，对于保证森林资源的可持续发展具有重要意义。从保护生态环境、实现社会、经济效益的角度出发，应积极的落实相关制度，并不断改进其中存在的弊端，这样才能更好地发挥森林资源生态、社会、经济作用。
参考文献：
［1］王艳华，魏志远，李娟．实施森林采伐限额管理制度有效保护国家森林资源［J］．吉林农业，2015（23）：106．
［2］刘明，田军，岳燕杰，等．中国森林资源采伐管理改革与发展［J］．河北林果研究，2011（3）：250～254．
关键词采伐管理制度；采伐限额制度；森林资源；管制强度；断点回归
中图分类号F326.20文献标识码A文章编号1002-2104（2016）07-0128-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.016
在经历以及运动以后，至20世纪70年代末我国森林资源及生态环境遭受严重破坏[1]，为内化森林产品生产负外部性，实现森林资源的更优配置，国家在《森林法》和《森林法实施条例》中依据“用材林的消耗量必须低于生长量”及“合理经营、永续利用”原则确立了森林采伐限额管理制度（Forest Logging Quota Management System，以下简称FLQMS）[2]，并且将其作为长期性制度实施至今。然而，FLQMS实施以来不断受到各界的质疑和批评，其争论的焦点在于FLQMS能否实现森林资源的永续增长[3]。众学者通过对比FLQMS实施以来的历次森林资源清查数据发现，森林覆盖率、有林地面积及森林蓄积量从第四次清查不断上涨。因此认为FLQMS在保护森林资源中起到重要作用[4]。但上述结论既没能控制住上世纪90年代初开始实行的林业重点工程造林项目，更没对全国普遍存在的盗伐滥伐现象给出合理解释[3]，因此科学性较弱。Xu等[5]则开创性地运用固定效用模型在控制住各省造林面积后，定量分析出FLQMS并不能对国有林区的森林资源增长率的提高起到积极作用。Jiang 等[6]运用1980至2004年75个国有林企业森林资源数据进一步证实FLQMS的改革对国有林区的森林资源保护作用并不明显。对于集体林区而言，张英等[7]对288个村级数据进行定量分析后同样发现，FLQMS并未起到保护森林蓄积量的作用，甚至可能阻碍森林资源的长期增长。Ellis[8]对自然保护区内森林禁限伐政策进行案例对比研究发现，较之于非保护区，保护区的森林退化程度基本一致，甚至更为严重，即保护区内禁限伐政策不能起到保护森林资源的作用。
上述研究一定程度上揭示出FLQMS对森林资源的保护作用，尤其是从国有林区、集体林区以及自然保护区等多个视角对我国FLQMS与森林资源的保护关系进行详尽的探讨，这为评价FLQMS绩效提供了极有价值的线索和实证依据。然而总结上述文献仍有两点值得我们进一步思考：其一，已有研究多忽略了FLQMS在模型中的内生性问题，因而估计结果可能是有偏的。虽已有学者尝试以滞后项作为工具变量或采用村级数据以保证制度外生性，但制度测度困难等原因使上述方法的有效性较弱；其二，现有研究重点关注的是集体林权改革后或天保工程实施后FLQMS对森林资源的保护作用，此种静态研究方法无法反映出FLQMS变迁的动态绩效，也无法为FLQMS的深化改革提供更多经验证据。对于政策变化比较迅速的林业领域而言，人们往往更关心的不是某种制度的“截面”如何，而是该制度的“截面”将如何发生变化。为了克服模型参数估计可能存在的内生性问题，并考察FLQMS变迁对森林资源的动态影响，本文在对FLQMS进行历史变迁阶段分析的基础上，以制度各阶段时间点为断点采用多断点回归（Regression Discontinuity）来估计FLQMS对森林资源的动态保护作用。采用断点回归不仅解决了遗漏关键变量以及制度测度偏误而存在的内生性问题，而且避免了制度测度这一难题。
何文剑等：森林采伐限额管理制度能否起到保护森林资源的作用中国人口・资源与环境2016年第7期1森林采伐限额管理制度变迁的阶段分析
FLQMS在我国实施30多年以来国家对其进行多次改革，这背后演进的逻辑实际上是政府对森林资源管制强度的边际调整。因此本文以管制强度为依据将FLQMS的变迁分为三个阶段：第一阶段，从1949年到1990年，森林经营者的采伐行为虽由国家木材计划制度所约束，但本质上处于“无采伐管制阶段”；第二阶段，从1991到2000年，FLQMS在全国范围内正式实施，且不区分森林起源和类型进行无差别管制，故将该阶段界定为“全面管制阶段”；第三阶段，2001年后国家对不同起源和类型的森林采用不同的采伐管制措施，即在对生态公益林加强管制的同时放松商品林管制，故界定为“分类管制阶段”。
1.1无采伐管制时期：新中国成立至“七五”期间
新中国成立初期人民生活和生产建设都急需大量木材，因此国家于1951 年率先对林业部门实行计划管理，要求木材采伐须统一报送财政经济委员会，由其批准制订出木材生产总计划后，方可组织木材采伐和生产。至此，我国森林采伐进入计划管理时代。尽管1950年第一次全国林业业务会议提出要合理采伐和合理利用森林资源，但在当时百废待兴的客观背景下，国家实际上仅将木材生产作为当时林业工作的中心任务，因此木材生产计划往往制定过高，省级政府在执行计划时又会默认甚至鼓励超计划采伐行为。当时为完成计划任务，中央与地方出台了众多督促森工部门完成计划任务的紧急指示文件。这种行政化命令虽在短时间内提高了木材产量，但我国森林资源却遭到严重破坏。为扭转上述森林经营的不利局面，国家在20世纪60年代初出台多项政策强调要严格按计划实施采伐。然而使得采伐管理规定如一纸空文，森林资源进一步遭受破坏。综上可见，虽然新中国成立初期国家即已实行木材计划管理制度，但由于国家过度强调木材经济价值以及运动的“无政府”状态使得超计划采伐林木成为常态。可见1976年之前国家并未对森林经营者实施实质性的采伐管制。
后国家先后于1979年、1980年连续两年制定出台制止滥砍滥伐的通知，要求各森林经营者必须在木材生产计划的范围内采伐林木，不得予以突破。1981年中共中央、国务院共同的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中进一步肯定计划内采伐林木的做法，并提出各省、市、自治区要根据用材林的消耗量低于生长量的原则严格控制采伐量，但决定中并未提出落实该原则的具体方案。直至1985年出台的《森林法》规定通过年采伐限额的方式以保证消耗量低于生长量，至此FLQMS初具雏形。1987年国务院虽批转了林业部的年森林采伐限额指标，但由于后林业组织部门的不健全以及当时人员配套不足，FLQMS并未真正予以落实，直至1991年FLQMS才在全国范围内予以实施[9]。可见后且至1991年期间，国家也未对森林经营者进行实质性的管制。
1.2全面管制时期：“八五”至“九五”期间
林业部门经过5年的调整和准备，国家于1991年在全国范围内统一实施FLQMS[9]，并在国务院批转的《林业部关于各省、自治区、直辖市“八五”期间年森林采伐限额审核意见报告通知》（以下简称《八五通知》）、《林业部关于各省、自治区、直辖市“九五”期间年森林采伐限额审核意见报告通知》（以下称《九五通知》）以及2000年出台的《森林法实施条例》对FLQMS进一步予以完善，并形成限额范围、指标占用或结转以及采伐许可等一系列子制度。
在限额范围方面，《八五通知》中明确规定“除森林法严禁采伐的森林和林木外，其他所有林种森林和林木”均应纳入年采伐限额的编制，尽管《九五通知》将限额编制对象限定为“胸径为5厘米以上林木”，然而森林经营者采伐幼林的概率极低，因此此次限额范围的缩小并不意味着政府管制强度的下降；在指标占用或结转方面，《八五通知》虽将采伐限额按森林资源消耗结构进行分项管理，但为保障森林采伐量控制在限额范围内，明确规定各分项指标不得相互挪用、挤占，也不允许指标结转到下一年度使用。《九五通知》继续肯定《八五通知》的做法，仍规定各分项指标“不得相互挪用、挤占”。在采伐许可制度方面，尽管早在1981年在中共中央、国务院出台的《关于保护森林发展林业若干问题的规定》中即已提出要在全国范围的森林实行凭证采伐，但在《森林法实施条例》中才对采伐许可的适用范围、程序以及实施机关等内容做出具体规定。通过对八五到九五期间上述各项子制度具体内容的分析可以发现，该阶段国家为扭转新中国以来森林资源“逆差”的局面对森林经营者实行全面且无差别的管制。
1.3分类管制时期：“十五”以来
尽管从“八五”开始国家实施全面管制，但这并没能抑制住滥砍滥伐行为，森林资源尤其是长江中上游天然林资源遭受严重破坏，因此1998年长江流域、嫩江和松花江流域出现特大洪水，这使领导人认识到森林资源尤其是天然林资源对生态环境的保护具有重要意义。基于此，“十五”以后国家在不断扩大公益林的划定面积的同时，加强对天然林和公益林实施管制力度。但在集体林权改革的背景下，国家为提高森林经营者营林热情，又逐步放松对商品林管制。
分类管制的具体表现如下：①年采伐限额数量。“十五”期间森林采伐限额总量占活立木蓄积总量的比重大幅度下降，降至1.79%，其后各期采伐限额占比量均在2%以下。公益林采伐限额占比也大幅度下降，“十一五”期间全国公益林采伐限额仅占活立木蓄积总量0.375%，到“十二五”期间该比率下降到0.362%；②采伐指标的结转或占用。允许人工林、商品林占用天然林、公益林的采伐限额，并且允许商品林结余限额在以后各年度使用。但天然林和公益林不得占用人工林和商品林的指标限额，公益林的采伐限额也禁止跨年度结转使用；③采伐许可制度。要求县级林业主管部门要简化商品林的审批环节，提供“一站式”服务，并允许森林经营者就近选择林业工作站协助办理林木采伐许可证。但对公益林则加强管制，要求采伐必须要经县级以上林业主管部门审批核准。
通过对“十五”以来上述各项子制度具体内容的分析可以发现，此阶段国家根据不同森林起源及森林类型进行分类经营管理，即加强生态公益林以及天然林的采伐管制强度，而逐步放松对商品林，尤其是集体商品林的管制力度。由于“十五”以后我国公益林面积不断扩大，至2013年我国公益林面积占总有林地面积的56%，因此“十五”以后我国森林采伐管制的整体强度仍在上升。
2实证策略
正如引言部分所分析，要从实证角度精确的估计出FLQMS对森林资源的保护作用，其面临的最大问题在于FLQMS在计量模型中具有很强的内生性。为了缓解上述内生性而导致估计结果有偏的问题，Jiang等[7]试图运用制度滞后项方法来解决内生性问题，但事实上当期的森林资源量还是可能对滞后一期的FLQMS产生反向影响，内生性问题并没能解决。张英等[8]在其研究中采用村级截面数据以解决反向因果关系问题，其依据在于村级层面的森林资源状况很难对宏观层面的制度产生影响，换言之，此时FLQMS是外生于村级森林资源的。然而，即使肯定上述逻辑的科学性，其在模型设定中遗漏了诸如山林依赖度或贫困度等关键变量，更为关键的是以农户主观认识来测度FLQMS的方法往往会造成响应误差（Response Error），所以由此导致的模型内生性问题并没能予以解决。
本文采用精确断点回归（SRD）模型对FLQMS进行评估，这一识别策略的基本思想是利用FLQMS阶段性变迁的非连续特征，将FLQMS与其他一些影响森林资源且具有连续变化特征的变量区分开来，从而获得无偏估计值。具体来说，如果在FLQMS阶段性变迁的前后能看到森林资源发生突变，与此同时其他影响森林资源的因素是连续的，则可认为森林资源的突变是由FLQMS实现的，即FLQMS起到保护森林资源的作用，但如果无法观测到这一突变产生，则认为该制度并没能起到保护作用。正如本文第一部分所分析的，我国FLQMS经历了三个阶段，因而存在两个断点。故本文在Angrist等[10]提出的断点回归局部平均效应（Local Average Treatment Effect）模型的基础上，借鉴Brollo等[11]设定的多断点回归模型构建出可以考察多阶段下FLQMS绩效的回归方程：
FORRESOURt=α+β1lqms1t+β2lqms2t+∑kj=1φjtj
+lqms1i*∑kj=1γjtj+lqms2t*∑kj=1γj（t-t2）j+π*Xt+μ
其中，因变量FORRESOUR为森林资源状况。FLQMS通过影响森林经营者的采伐行为而对森林蓄积量产生直接影响，而森林蓄积量的变化必然会引起森林面积的变化，因此参考已有文献做法我们选择活立木蓄积量和有林地面积加以衡量。下标t表示该数据相应的日期。我们设置虚拟变量lqms来表征FLQMS变迁各阶段，lqms1用以区分“无管制阶段”与“全面管制阶段”，当t小于1991年的时候则赋值为0，表示国家还未实施FLQMS，当t大于等于1991时则赋值为1，表明该制度已在全国层面无差别的实施；lqms2用以区分“全面管制阶段”与“分类管制阶段”，当t小于2001年且大于等于1991年时赋值为0，表明国家对森林采伐行为实施无差别管制，当t大于等于2001时则赋值为1，表明国家按森林起源和类型区分进行采伐管制。β1与β2为我们所关心的政策效应。为了防止因遗漏时间趋势而导致内生性问题，在模型中我们控制了时间t的多项式[10]，同时为保证斜率不同进而可以进行差分比较，模型中又加入时间t多项式和政策虚拟变量的交叉项。适用SRD方法评估制度绩效的前提是其他影响森林资源的因素以时间为条件的分布在阀值处是连续的，因此在模型中没有必要控制其他影响因素[12]。参照已有文献的做法仅以省级虚拟变量作为控制变量[13]。
3数据与统计分析
有林地面积以及活立木蓄积量数据来自于全国第二次到第八次森林资源清查数据。森林资源清查数据是通过大规模抽样获得，在数据收集过程中调查者尽可能的减少了系统性误差[14]，而且数据并没有通过各级政府上报给国家林业主管部门，从而又保证了数据的一贯性和连续性[6]，因此该数据的可信度高。断点回归有效性检验所利用的数据，如营林固定投资来自历年《中国林业统计年鉴》；GDP、人口总数来自于《新中国六十年统计资料汇编》以及2009-2013年《中国统计年鉴》；平均气温和降雨量系根据全国160个气象站的月数据计算而得。其中GDP和营林固定投资以1978年为基期折算为不变价。
由于全国森林资源清查每5年一次，因此这就涉及与其他年度数据相匹配的问题，已有文献普遍做法是将森林资源清查的中间年度作为森林资源数据的时间点[5-6]，并以该时间点为基准去计算其他控制变量的取值。在断点回归中存在处理组和控制组的区分问题，如果制度变迁的年份断点（1991和2001年）恰好在某次森林资源清查期限内（第四次和第六次），此时若仍采用已有文献的做法，即以中间年度为森林资源数据的时间点则会将在断点前已经完成清查的省份（即控制组）错误的归入到处理组中，如全国第四次报告中指出上海、吉林、浙江、安徽、湖北、湖南、陕西等7省在1989年即完成森林资源的清查工作，如果以清查中间年度1991年为时间点则会导致上述7省归为处理组。为此，本文的做法是根据历次森林资源清查的工作安排以及调查报告中所记载的各省完成森林资源清查时间点作为森林资源数据时间点。由于第二次和第三次森林资源清查历史久远无法查找到其工作安排，在其调研报告中也未见各省完成森林资源清查的具体时间点，因此对于1977-1981年、1984-1989年的清查数据仍然以中间年份即1979年和1987年作为森林资源的时间点。需要强调的是这样做也不会影响处理组和控制组的分类问题，因为1989年之前均为控制组。
表1左列汇报了FLQMS变迁各阶段下的有林地面积与活立木蓄积量，可见从无采伐管制阶段到全面管制阶段，我国有林地面积和活立木蓄积量均有明显增长，且增长率均在20%以上。从全面管制到分类管制阶段，尽管林地面积的增长率有所下降（为17.65%），但有林地面积和活立木蓄积量依旧保持增长趋势。由此可见，FLQMS似乎起到了保护森林资源的作用。然而，对FLQMS变迁各阶段下有林地面积和活立木蓄积量的均值进行t检验时发现（表1右列），较之于无管制阶段，国家实施全面管制时的森林资源增长并不具有统计学意义，同样较之于全面管制阶段，国家实施分类管制对森林资源的增长也不具有统计学意义。因此，有理由怀疑制度变迁前后我国有林地面积和活立木蓄积量的增长可能是因为其他因素所带来的。为此，我们进一步汇报了FLQMS变迁各阶段下的工程造林面积以及t检验结果。结果显示我国实施FLQMS以后工程造林面积大幅度上涨，到分类管制阶段达到1.33×109 hm2。较之于无采伐管制制度，全面管制以及分类管制时期的工程造林面积的增加是在1%水平上显著的，这表明制度变迁前后森林资源的增长可能归功于重点工程造林项目在全国范围内的实施。
4实证结果
4.1基本实证结果
为给出断点回归的参照结果，我们首先在表2第1和第5列中汇报用了最小二乘法的估计结果，其中第1列为FLQMS对有林地面积的影响，第5列为FLQMS对活立木
蓄积量的影响。回归结果表明FLQMS的实施对有林地面积和活立木蓄积量具有负向影响，但并不显著，尽管FLQMS在2001年实施了分类管制，但其对森林资源的保护作用依旧不显著。但OLS估计结果可能存在严重内生性问题，因此在表2中汇报了断点回归的估计结果。
本文采用手动设定回归带宽的办法，在表2回归中选择±9年为带宽。尽管早期断点回归的文献中通常使用较高的多项式，但Gelman等[15]最新研究结果表明低阶多项式的采用往往具有更好的回归结果，因此表3中最高控制三阶多项式。另外需要强调的是，为了保证断点前后可以拥有不同的截距项，本文在回归中均加入了断点虚拟变量与时间多项式的交叉项。表2第2-4及6-8列分别报告了FLQMS对有林地面积及森林蓄积量的SRD估计结果，可见无论在一阶、二阶抑或是三阶多项式的回归结果中1991年FLQMS的全面实施以及2001年分类管制的改革对有林地面积和森林蓄积量的影响均不显著，但多呈现负向影响。可见FLQMS在其变迁的两个阶段，即全面管制和分类管制阶段均没能保护森林资源，甚至可能起到阻碍作用。这一结果与Xu 等[5]对国有林和张英等[7]对集体林的研究结果一致。简言之，国家希望通过政府管制的方式来实现森林资源的永续增长的目标并未能实施。进一步，对比全面实施和分类管制制度对有林地面积影响的回归系数可发现，当国家在FLQMS中实施分类管制制度，即加大森林采伐的整体管制力度后，制度对森林资源的负向影响进一步变大，这可能表明政府管制强度的增大反而会使森林资源遭受更严重的破坏。
4.2断点回归的有效性检验
断点回归之所以能够解决内生性问题，是因为我们假设其在断点附近的样本点是随机的，故首先应保证不存在样本操纵问题[16]，否则估计结果即是有偏的。尽管国家要求各省级林业主管部门统一实施FLQMS，但由于国家与省级林业主管部门之间具有严重的信息不对称[5]，因此各省林业主管部门可能怠于执行该制度。可见，省级林业主管部门可能会对FLQMS的实施时间施加影响。但从理论上来说，只要FLQMS实施时间并不是由省级林业主管部门完全控制，则制度的影响作用仍可以以断点回归予以识别[17]。由于数据的可得性问题，要想直接检验省级政府是否对制度实施时间进行控制存在困难，故此处采用替代方法进行，即运用McCrary检验对驱动变量在断点附近的分布情况进行考察[17]，若存在明显的断点则说明制度实施时间可能被省级部门完全控制。McCrary密度函数连续检验结果表明，1991年和2001年断点估计值分别为0.507、0.403，而标准误为0.482、0.493，故可以接受密度函数在1991年及2001年处连续的原假设，即在临界点左右驱动变量的密度估计值间的差距为0。简言之，没有证据显示制度实施时间被各省份所控制。这可能是因为国家在实施FLQMS的同时确定了森林资源增长的领导责任制，并且将森林资源增长作为政府官员晋升的重要事由，故省级林业部门领导会按照中央政府的规定实施FLQMS。
其次，应保证森林资源在FLQMS变迁的阶段点上存在明显的突变，对此我们采用断点前后森林资源拟合图的形式来进行判断，最终结果表明，有林地面积和活立木蓄积量在1991年和2001年的断点处存在着明显的跳跃，因而使用RDD进行估计是合理的。再次，在运用断点回归时，我们应保证FLQMS对阀值附近的森林资源的影响应该是敏感的[18]。FLQMS实际上是通过影响森林经营者的采伐行为而对森林资源产生影响，因此当制度在各省实际执行时，制度对其采伐行为的影响具有即时性，更为关键的是我们利用的是5年更新一次的森林资源清查数据，制
本文的断点回归结果显示制度保护效应并不存在，故此时可只对纳入断点回归模型的控制变量进行连续性检验。为使得基准回归结果更加可信，本文利用非参数估计法对各项影响变量（GDP、人口密度、营林固定投资、温度和降雨量）在断点处的连续性进行了检验。如表3所示，FLQMS各变迁阶段对GDP、人口密度、营林固定投资以及温度、降雨量变量的影响均不显著，且该结果并不受限于宽带的大小，因而可认为上述各变量在断点处均是连续的。通过对木材经营许可制度以及木材运输管理制度进行制度变迁梳理发现，早在20世纪50年代我国即已实施木材统一收购及运输管理制度，尽管之后国家对木材经营许可制度进行重大调整，但其时间点在1985年和1987年，而木材运输管理制度在《森林法》颁布实施后并未有实质性改变。由此可以认为木材经营许可制度及运输管理制度在1991年和2001年处依旧是连续的。
4.3工程造林面积的断点回归
以上分析显示FLQMS的全面实施以及2001年的分类管制均没能起到保护森林资源的作用。但我们在描述性统计分析中却发现制度全面实施时期以及分类管制制度实施后我国的有林地面积和活立木蓄积量明显增加。Rozelle等[14]通过对我国历次森林资源清查数据进行统计分析，认为这是由于国家重点工程造林项目的实施而产生的。为了进一步对该结论予以验证，我们以国家重点工程造林面积作为被解释变量，仍利用模型1对其进行断点回归估计。为保证估计结果的稳健性，在模型中选择±9、±6、±3等三种宽带，其中±9宽带为基准回归，对其考虑1-3阶的时间趋势多项式。当我们将宽带缩小为±6、±3时，由于样本量有所损失，故可减少用于控制的多项式函数的阶数[10]，此处仅在模型中考虑1阶线性形式。结果见表4。除第3列以外的基准回归均表明，我国重点工程造林面积在FLQMS全面实施后在5%水平上显著增加，增加的幅度在1.472-4.492不等。即使当宽带每减少3年，样本量减少150左右，即估计效率大大降低时，其估计结果也与基准回归结果保持一致，可见FLQMS全面实施后国家重点造林面积大幅度提升的结论是可信的。表4第1-5列均显示在FLQMS实施分类管制后，我国重点工程造林面积在1%水平上也显著增长，且增长幅度较之全面实施阶段有大幅度提升，在4.919-9.171之间。基于上述分析，我们认为尽管FLQMS并没能起到保护森林资源的作用，但重点工程造林项目的长期开展却能带来我国森林资源的良序发展。需要说明的是，虽然我国重点工程造林面积在制度变迁各阶段时间点上有显著的变化，但工程造林面积采用的是年度数据，这与我们估计森林资源状况所采用5年均值数据是不一致的，因此不能由此说明重点工程造林面积的“断点”与森林资源的断点是重合的。
5扩展分析：为什么制度失灵？
通过上述的实证分析我们发现FLQMS并没能保护森林资源，因此紧接着需要回答的是制度失灵的原因。事实上，FLQMS是通过约束森林经营者的采伐行为来实现对森林资源的保护，因此FLQMS能否在限额总量范围内限制森林经营者的采伐行为就成为制度保护效应能否实现的关键。当森林经营者高度依赖于山林时，在生存压力或经济利益的激励下，其往往会采用无证盗伐或通过“俘获”林业主管部门而获得额外采伐资格等途径来突破现有采伐管制，从而增加采伐量，即采伐管制出现失灵局面。即使此时政府进一步加大采伐管制强度，往往也无法起到保护森林资源的作用，这可以从两个方面进行说明：其一，尽管采伐管制强度的增加意味着盗伐滥伐的成本提高，但这往往又会提高木材市场价格，进而增加了山林高依赖度表3各影响变量的连续性检验
者的盗伐滥伐预期收益，因此盗伐滥伐行为依旧难以禁止。其二，森林采伐管制强度的增加，往往意味着设租寻租的空间变大，山林高依赖度者通过俘获林业主管部门获得额外采伐资格的可能性随之增大，因此森林资源无法得到保护。但对于山林依赖度不高的森林经营者而言，其采伐林木的需求较低，通过盗伐滥伐或者通过俘获途径获得采伐资格等手段增加采伐量的预期收益远小于相应成本，其突破现有管制实施采伐的可能性较低，因此该地区FLQMS往往就能得到较好的执行。由此可见，FLQMS能否实现森林资源的保护作用很大程度上取决于森林经营者对山林的依赖度。事实上，山林依赖度越高的地方往往森林资源越丰富，因此从全国层面来看，尽管山林依赖度不高的地区能较好执行制度，但由于其所在地区的森林资源总量不高，因此FLQMS的整体保护效应也就不明显了。
为了验证上述理论分析思路，我们以原木产量为被解释变量，并以林业生产总值占比为依据将样本拆分为高山林依赖度和低山林依赖度地区，仍利用模型1分别对两组样本进行断点回归（1-3列为高山林依赖度地区；4-6列为低山林依赖度地区）。为验证回归结果的稳健性，在断点回归中我们仍选择±9、±6、±3等三种宽带，并均选择2阶时间趋势多项式。最终回归结果见表5。对于高山林依赖度地区而言，FLQMS的全面管制阶段对该地区木材采伐量的影响并不具有统计学意义，也即是说国家全面实施FLQMS以后对高山林依赖地区的森林资源保护作用并不明显。2001年国家在FLQMS中引入分类管制理念，实际上增加了政府管制强度，但第1-3列断点回归结果依旧表明分类管制制度的实施对林木采伐量的影响依旧不具有统计学意义，换言之，FLQMS实施分类管制，增强政府管制强度也没能规制到高依赖度地区森林经营者的采伐行为。根据表5第4-6列结果可知，在山林依赖度较低的地区，制度的全面管制阶段对林木采伐量的影响结果在不同宽带设置下是存在差异的，在更大的宽带中，制度效应在5%水平上显著为正，但当缩小宽带后显著性予以消失。事实上当不同宽带设置下的估计结果产生实质性差异时，我们应该更信任小宽带下的估计结果，这是因为宽带过大时各样本相关变量的无差异性即会遭受破坏，估计结果可能就是不一致的。基于此，我们接受宽带±3的回归结果，FLQMS的全面实施对山林依赖度低的林木采表5各山林依赖度下森林采伐量断点回归估计结果
伐量的影响虽不显著，但呈现负向作用，即在山林依赖度低地区，LQMS的全面实施可能起到规制森林经营者采伐行为的作用，但不是很明显。但当政府加大管制力度，实施分类采伐管制措施以后，在宽带±9和±6的模型设定下FLQMS对林木采伐量的影响在10%水平上呈现负向影响，尽管在宽带±3中分类管制制度效应并不显著，但其t统计量为-1.36，接近临界值-1.96，因而可以在更大置信水平上拒绝估计系数为0的原假设，即也可认为FLQMS的分类管制阶段对林木采伐量产生负向影响。因此当政府实施分类采伐管制，即增大管制强度以后FLQMS确实对低山林依赖度地区的森林经营者采伐行为产生约束作用。进一步对我国高山林依赖度地区和低山林依赖度地区的有林地面积和活立木蓄积量情况进行统计发现，高山林依赖度地区的有林地面积和活立木蓄积量均在全国总量的60%左右，因此低山林依赖度地区的正制度效应即会被高山林依赖度的制度失灵所稀释，FLQMS的制度保护效应在全国层面无法实现。我们也对全样本进行断点估计（第7-9列），结果显示无论FLQMS的全面实施，抑或是2001年开始实施的分类管制措施，其对林木采伐量的影响作用均不显著，这进一步证实上述观点。
综上，我们认为森林经营者对山林的高依赖度是FLQMS无法起到保护森林资源的重要原因。
6结论
在考虑到FLQMS内生性问题下，本文在对FLQMS进行制度变迁分析的基础上，以FLQMS在1991年和2001年的制度改革作为自然实验，利用全国第二次到第八次森林资源清查数据通过精确断点回归估计出FLQMS的制度变迁对森林资源的保护作用。实证研究结果表明，新中国成立以后我国森林采伐管制经历了“无管制”、“全面管制”、“分类管制”等三个阶段，政府管制强度总体呈现递增趋势。1991年FLQMS在全国层面的实施并没能起到保护森林资源的作用，即使2001年后国家在FLQMS中引入分类管制理念，即放松对商品林采伐管制力度的同时，加大对生态公益林管制的做法也没能实现制度的预期目标。然而，自1991年以来我国有林地面积、活立木蓄积量均有大幅度的增加，通过对国家重点工程造林面积进行断点回归发现，这主要归功于重点工程造林项目在全国层面的实施。通过对制度失灵的原因进行理论和断点回归分析，我们认为这与森林经营者对山林具有高依赖度有关。当森林经营者对山林具有高依赖度时，采伐林木对其而言即属于刚性需求，其即可会通过“滥砍滥伐”或者“俘获”林业主管部门的方式来突破现有管制进行超额采伐，因此FLQMS的保护作用就不再明显，而一味的增加森林采伐管制力度反而会进一步激励森林经营者的超采行为。
通过上述分析，可以得到以下几点启示，首先在森林资源遭受破坏时，政府往往倾向于制定管制制度来解决问题，但本文研究表明通过政府管制来实现森林资源保护的难度很大，其往往只能对山林依赖度不高的地区产生保护效应。因此，政府管制并不是保护森林资源的“良药”，其无法从本源上解决森林资源遭受破坏等问题；其次，政府单纯加大采伐管制力度不仅无法实现制度预期设定的目标，反而可能会造成森林资源遭受进一步破坏。因此，有条件的在森林资源管理领域进行“简政放权”很有必要，即在限额总量不变的前提下，弱化政府对采伐许可等管理制度的管制力度。这样做的好处在于确定限额总量范围可以保证我国森林“生态红线”不被突破，同时通过弱化采许可程序等管理制度以解决“权力寻租设租”等问题。最后，森林经营者对山林的高依赖度是FLQMS失灵的重要原因，因此只有大力发展林区替代产业，降低森林经营者的山林依赖度，才能从本源上解决采伐管制制度失灵问题。
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【关键词】采伐限额管理制度；采伐限额；投资经营行为
随着森林资源状况和林业经济社会环境的变化，尤其是集体林权改革将林地承包经营权和林木所有权配置到农村家庭，农户替代了集体成为新的森林经营主体，林业迎来良好发展契机，国家也出台多项政策激励林业持续又好又快发展。遗憾的是，在计划经济体制下诞生，并伴随林业“三定”改革和《森林法》出台而逐步规范的采伐限额制度，在实践中表现出诸多不足：农户在林木最佳轮伐期自由采伐受限、采伐林木需要支付制度成本、制度执行中诸多不足导致“寻租”行为、引起“林木滥伐”，等等。特别是在社会主义市场经济条件下，家庭作为集体林地的经营主体，这些不足与森林资源的培育、保护和开发利用之间产生了矛盾，甚至在某种意义上成为制约造林、营林生产以及林业产业开发的“瓶颈”。另外，采伐限额编制和下达分配办法常常与地区森林资源状况、营林生产需要、林业产业开发需要以及森林经营单位和个人的意愿相脱离，甚至有时大相径庭。一方面，采伐限额制度希望达到林业可持续发展，森林永续利用的目的；另一方面采伐限额制度却使林木自由采伐权受限，采伐量也受到严格控制，林业生产经营的积极性受挫。因此，如何制定更加有效的森林采伐限额管理措施，以更好的指导林业生产，成为当务之急。然而目前的研究仍热不足以很好的解决这一问题。所以，对采伐限额制度如何影响了林农的生产经营行为，通过哪些途径影响，对不同特征的林农影响是否趋于一致，影响程度有多深，林农又是如何对采伐限额制度做出反应，制度应该如何进行完善等问题进行深入研究具有重要的现实意义。本文旨在综述现有的研究成果，并对现有研究中存在的不足提出一些可能使其得以完善的对策。
一、关于森林采伐限额管理制度的研究
森林限额采伐管理对森林资源的保护、林地的合理使用具有积极意义。我国森林资源权属存在不完全性，主要体现在林木与林地的所有权具有不一致性，国家规定个人对自主经营的林木享有所有权，个人享有林地承包经营权，但是林地的所有权则归属于国家或者集体（贺诗倪、凌远云，2010）。受到森林生产周期及林木市场价格的波动影响，加之林地使用权到期后是否得以延续存在不确定性，林地承包经营者为了尽可能多的利益，往往忽视对林地的投入，林地地力下降，最终影响林业的可持续力（田明华、陈建成，2003），森林采伐限额制度限制了森林采伐速度，对林木资源总量减少、林地的过度利用起到缓解作用。但是，也表现出许多不足。
第一，制度成本分析。普遍的研究认为采伐限额管理制度加重了林农采伐成本负担，不过，研究中缺乏采伐成本负担如何对林农森林投资经营影响的有力证据。江华（2007）等人用新制度经济学的制度成本-制度收益的制度绩效分析方法，核算了采伐限额制度实施后制度成本增加量，统计得出第五、六次全国森林资源连续清查结果中薪材超额量占总超限额比率增加，比较得出森林采伐限额制度设计与目标产生了偏离。张兰花等（2010）引入消费成本的概念，通过推算得出采伐限额制度实施后林农的采伐的货币成本约占采伐木材价价值的5%～10%，同时，林农申请采伐指标还需要付出时间成本、精神成本、体力成本等非货币成本。黄斌（2010）对福建500户林农数据回归分析后认为，采伐限额管理制度会推迟用材林分的主伐年龄，这将提高农户的森林病虫害防治、森林防火和森林防盗的成本。这些研究有着大抵类似的结论即限额采伐制度的实施产生了较高的制度成本，如果这个结论是正确的，那么林农对采伐限额制度势必产生抵触情绪，森林经营的积极性会受到打击，林农森林经营的收入也可能将随之消减。但值得一提的是，几乎没有实证证明制度设计前后，林农的森林经营收入是增加还是减少，也很少有学者研究证实林农是否产生了制度抵触情节，并且许多学者都使用了局部地区（主要是福建、江西等地）的数据，研究结论不一定适合其他地区的实际，因此，还需要更多研究对这些结论进行证实和补充。
第二，制度执行效率分析。采伐制度执行方面主要存在以下问题：一是林木采伐许可证发放管理不规范，导致“寻租”行为产生。主要原因是林木采伐许可管理上没有严格执行通知的规定，对发证人员的资质管理不严，审批机关发放许可证倾向保守，审批工作难度加大，权力“寻租”凸显；有些地方将采伐指标直接分配给木材经营加工企业，由企业直接与森林经营者商谈采伐的问题（李蕾，2008）。这一定程度上节约了制度实施的总成本，但是却制约了部分农户经营的自。二是部分地区伐区调查设计不科学。在一些少林地区，许多从事调查设计的人员未经过技术培训，业务素质较低，对伐区调查设计难以做到科学合理，但是需要指出的是有些地区伐区调查设计“粗放”并不能否定其科学性，因为这样可能降低了高额的精确调查设计伐区的成本。三是伐中监督、伐后检查验收难度较大，从采伐申请到实施采伐林木涉及一系列工作，手续相当繁琐，程序非常复杂，降低了林业主管部门的办事效率和服务能力。四是信息反馈不灵、机制机构不健全。另外，管理体制和机制改革尚需时日，加上约束措施没有完全到位，这就不可避免地会出现与企业寻租相关联的行贿受贿行为，导致社会效益损失（杨建州、张建国，2001）。制度执行不力产生的这些问题，限制了农户森林生产经营的积极性。其他方面，也有学者认为森林采伐限额管理制度在一定程度上制约了非公有制林业的发展，对社会资金投入林业产生了消极影响（姚顺波，2005）。还有学者认为采伐限额制度导致了“滥伐”（张兰花、江家灿、杨建州等，2012），但本结论隐性假设是限额管理制度使林农采伐成本负担过重，而研究者并没有指出林农采伐成本负担达到多重时，林农开始“滥伐”，也没有指出“滥伐”程度会有多深。因此，对提出的对策建议略显不足。
综述来看，上述研究分析了森林采伐限额制度基本现状，为制度优化提供了一些依据。但是，采伐限额制度对林农森林经营的影响有多深？应该如何完善制度以提高林农森林积极性等问题还有待进一步探索。
二、采伐限额对农户森林投资经营行为影响的研究
（一）对投资行为影响的研究
农户森林经营的投资行为，主要包括林地投资和造林投资两个方面。以往对农户林地投资行为研究，往往包含在农户兼业投资行为内，单独针对林地投资行为的研究很少，更几乎没有学者特地研究森林采伐限额制度如何影响了林农对林地投入行为。而事实上，采伐限额的额度和配给均没有与林地使用权的有限性与森林经营的周期性很好结合起来，也缺乏对森林经营规模区别对待，一定程度上限制了林业经营的稳定性和规模效应。所以，森林采伐限额制度如何影响林农对林地投入行为，怎样将采伐限额、限额配给与林地使用权的有限性很好结合，以提高森林经营积极性等问题，较值得探讨。
在农户造林投资行为方面，一部分学者认为采伐限额管理制度对农户造林投资行为产生了消极的影响。詹黎锋、杨建州、张兰花等（2010）对福建南平、三明和龙岩三地590户的调研数据，应用Logit模型和多元线性模型进行分析，认为采伐限额与农户造林投资行为呈负相关，受过采伐限额因素影响的林农会较未受过影响的林农，可能减少73.8%的造林投资，说明采伐限额极大地影响了林农造林投资的积极性。农户参与造林活动，本质上就是为了获得最大利润的林业收益。但是实施森林采伐限额管理制度之后，经营者按照市场需求决定采伐森林的处置权受到了限制，难以按照最佳的经济轮伐期进行经营生产，影响了收益。这使得森林经营者追求利润最大化的权利受到限制，降低了他们参与造林活动的积极性。
但是，也有一部分学者认为森林采伐限额管理制度对农户造林投入积极性影响较小，而对造林林种的影响较大。朱洪革（2009）利用黑龙江省伊春市参加林权制度改革的195户承包户数据Logistic模型，分析认为采伐限额制度对造林抚育投资没有显著影响。黄斌（2010）利用福建南平、三明、龙岩500户农户数据回归分析认为，森林采伐限额管理制度对农户造林树种选择的影响较大，经济林和竹林的面积呈增加趋势，而用材林总体呈下降趋势，用材林中桉树等速生丰产林有上升趋势。李娅、姜春前、严成等（2009）采用参与式农村社会调查法，对江西省三个典型案例村（永丰村、上芫村、龙归村）集体林区林权制度改革的实施情况进行实地调研后发现，农户造林和抚育的总面积均出现增长，但由于采伐指标受到严格限制，对用材林造林和抚育的农户很少。但是，林种的变化可能并非是否限额采伐造成，而是投入的相对成本变化引起的，而这些研究并没有对各林种的投资成本做比较分析。当然，现有的实证研究多数将采伐限额制度与其他因素（林地条件、资金和劳动力、农户对林产品预期收入、管护（盗伐）程度等）一起作为农户投资行为的影响因素，整体评估他们对投资行为影响有多大，而采伐限额制度通过哪些要素作用于林农？不同特性的林农对采伐限额做出了哪些不同反应？这种反应是否趋于一致等问题，却没有在现有的研究中得到解决，这导致难以衡量采伐限额制度对林农投资行为生了多深的影响。
（二）对森林经营行为的影响
森林采伐限额管理制度主要通过制度成本、采伐指标配给对农户经营行为产生影响，一方面，制度引起的经营成本变化影响了农户的经营行为。与制度直接相关的成本（信息成本、伐区设计费和检尺费、工本资料费、通讯交通费等），会降低农户的可支配收入，导致农户林业经营的积极性降低；还会影响农户选择采伐的方式（黄斌，2010），农户采伐时为了躲避制度成本可能选择无证采伐的行为方式；为了降低与采伐限额管理制度直接相关的信息成本可能选择整山出售的形式。另一方面，采伐指标配给存在较大不确定性降低了农户的经营积极性。由于采伐指标分配制度还不完善，主要表现在：一是分配方法不科学，没有真正依据资源禀赋情况分配；二是操作不规范，指标分配受人为操纵程度较大（李娅、姜春前、严成等，2009）。这使得采伐指标难以合理的配给到有效需求较大的森林经营个体，降低了他们森林经营的积极性。张兰花等（2010）研究表明，如果采伐成本负担过重，农户的最优选择将是滥伐。因此采伐指标如何更有效的配置，以实现政府和农户、农户和农户间的利益平衡，是采伐限额制度需要完善的重要方面之一。
总体来说，农户森林自主投资经营行为主要受到投入与产出比率影响，农户可预期的收入越高则对森林投资经营越积极，而农户可预期的收入与对木材价格的预期和木材的产出量关系较大（也受到意外事故如自然灾害、意外火灾等的影响，但影响较小）。但是，即便是价格较高，一定时期成熟林可采伐量受到采伐限额限制；同时，采伐指标配给的不确定性导致了是否能够获得采伐权不确定；加之农民经营森林产生了额外的制度成本，而对此林农并没有获得足够的补偿。这些因素降低了农户可预期收入，导致农户森林投入积极性受挫。
三、研究建议
对森林采伐限额制度本身的研究及对采伐限额影响农户生产经营行为的研究结论，为解决采伐限额和农民生产经营行为的相互矛盾提供了一些依据。但是，森林采伐限额制度如何优化才能更好的提升农民生产经营的积极性、保持森林资源的永续利用，仍然值得商榷和进一步深入研究。笔者认为可以从以下一些思路来进一步研究这一问题：其一，加强案例研究，不同区域对该制度的实施约束和激励是不同的，采伐限额制度的实施效果及对林农生产经营的影响也不同；对各地的一些创新，也要跟踪研究，有些做法可以作为其他地区借鉴、参考；其二，研究方法上，可以多借鉴一点经济学方面的计量等方法、实证定性定量研究，将制度变迁与林农生产经营行为变化结合起来研究，比对制度变迁过程中林农生产经营行为变化的多少及变化的程度；其三，完善理论逻辑，对制度实施前后，制度变迁过程中农户行为变化进行补充分析；其四、对林业部门在采伐制度中的作用、如何决策、改革意愿等的研究也要加强；再者、对乡村社会如何分配采伐指标的研究也要加强，也就是要关注分配过程；同时，需要对大农户或公司与小农户在获取采伐指标的容易程度上进行研究。
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【关键词】森林；采伐；管理；利用
采伐作业是伐区阶段生产中的第一道工序，合理选择不同的采伐方式，对伐区生产的计划、组织是非常重要的。它关系到整个伐区阶段的生产费用，直接影响木材生产的经济效益和森林各类间接作用的发挥。
1.森林采伐限额的概念和实行限额采伐的范围
1.1森林采伐限额
是指国家所有的森林和林木以国有林业企业单位、农场、厂矿等为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县.为单位，按照法定程序和方法，经科学测算编制，经各级地方人民政府审核，报经国务院批准的年采伐消耗森林蓄积的最大限量。
长期以来，我国森林采伐消耗过量，致使许多地方的森林资源减少，生态环境恶化。实行限额采伐，对有效地控制森林资源消耗，维护生态平衡，改善生态环境，促进林业发展，实现永续利用，充分发挥森林的生态效益、经济效益和社会效益，具有十分重要的意义。
1.2实行限额采伐的范围
纳入年森林采伐限额包括成熟的用材林的主伐，国防林、母树林、环境保护林、风景林的抚育和更新性质的采伐，低产林分的改造等，含采伐胸高直径5cm以上的立木蓄积量。
国家院批准的年森林采伐限额，每五年核定一次。经国务院批准的年森林采伐限额是具有法律约束力的年采伐限消耗森林蓄积的最大限量，未经法定程序批准，不得突破。在国务院批准的商品材森林采伐限额内，国家备用的年森林采伐限额由国家林业局根据具体情况严格控制使用，需要增加木材生产计划的，由省级林业主管部门提出申请，国家林业局审批。
为了促进重点地区速生丰产林基地建设，一些省级地方性法规规定，商品林采伐限额实行五年总控、年度之间进行调剂的管理方式。编制年森林采伐限额的单位剩余的年度商品林采伐限额，经省级林业主管部门核实，可以结转下一年度使用。速生丰产用材林、工业原料林实行采伐限额单列，各森林经营单位当年剩余的采伐限额，经省级林业主管部门核实，可以结转下一年度使用。
对利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的可以在国务院批准的年森林采伐限额内，由省、自治区、直辖市林业主管部门批准，实行采伐限额单列，以鼓励利用外资造林。
2.制定年森林采伐限额的程序与年度木材生产计划的编制、下达
2.1制定年森林采伐限额的程序
年森林采伐限额的编制，按照自上而下、上下结合、综合平衡、地方各级人民政府审核，国务院批准的程序进行。编制年森林采伐限额的单位：国家所有的森林和林木以国有林业企事业单位、农场、厂矿为单位；集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位。由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门汇总、平衡，经本级人民政府审核后，报国务院批准。
参加编制年森林采伐限额的各单位，应当按照国家林业局和省级林业主管部门的要求，测算年森林合理采伐量，提出年森林采伐限额建议指标；经县级以上林业主管部门初审和同级人民政府审核；逐级上报由省级林业主管部门汇总和评审；经省级人民政府审核后报国务院批准。
2.2年度木材生产计划的编制和下达
（1）年度木材生产计划编制程序。年度木材生产计划由国家统一制定。按照有关规定，各森林经营单位应于每年10月提出下一年度的木材生产计划，县、市林业主管部门汇总、审核，于11月底前报省级林业主管部门汇总、平衡，经国务院林业主管部门批准后，自上而下逐级下达。
（2）对营造速生丰产林用地采伐实行采伐指标单列。为了吸引社会资金投入林业，充分调动广大企业、社会团体、机关及单位和个人营造速生丰产林的积极性，实行营造速生丰产林用地采伐和现有短轮伐期速生丰产林业采伐指标单列。市、县林业主管部门可根据改造低产林发展速生丰产林和现有短轮伐期速生丰产林采伐的实际需要，上报年度木材生产计划，省级林业主管部门根据情况优先予以安排采伐指标。
3.木材凭证采伐制度
林木采伐许可证的内容包括采伐地点、面积、蓄积（或株数）、树种、采伐方式、期限和完成更新造林的时间等。林木采伐许可证的式样由国务院林业主管部门规定，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门印制。根据《中华人民共和国森林法》的规定，除采伐不是以生产竹材为主要目的的竹林以及农村居民采伐自留地房前屋后等个人所有的零星林木以外，凡采伐林木必须申请林木采伐许可证，并按照许可证的规定进行采伐。
凭证采伐的范围，就林木所有权而言，包括国有林业企事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企事业单位的森林和林木，铁路、公路的护路林，集体所有制单位的森林、林木和联营性质的林木以及个体经营的自留山、责任山的林木和承包经营的林木；就林种而言，包括用材林、经济林、防护林、薪炭林以及特种用途林，也包括生产竹材料的竹林；就采伐类型和采伐方式而言，包括主伐、抚育间伐、低产林改造更新性质的采伐，采伐方式包括皆伐、择伐、渐伐等；就采伐目的和用途而言，包括以生产商品材为目的的林木采伐和不以生产商品材为目的的林种结构调整、农民自用材、培殖业用材和烧材等林木的采伐，也包括工程建设占用、征用林地的林木采伐以及因病虫害、火灾受害的林木采伐等；就林木生长地而言，包括了除农村居民在自留地、房前屋后等土地上种植的个人所有的零星林木外的其他地方的林木。但是，在农村居民房前屋后和自留地上天然生长的国家重点保护的树木和古树名木则不属于凭证采伐的范围。
4.审核发放林木采伐许可证的机关
根据有关法律、法规的规定，采伐森林、林木和以生产竹材为主要目的的竹林，林木采伐许可证按不同情况分别由有关部门和单位核发。
国有林业企事业单位、机关、团体、部队、学校和其他企事业单位采伐林木， 由所在地县级及以上林业主管部门审核发放采伐许可证。其中，县属国有林场由所在地的县级人民政府林业主管部门核发；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州所属的国有林业企事业单位、其他国有企事业单位，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门核发；重点林区的国有林业企事业单位，由国务院林业主管部门核发。
摘要：本文从分析现行森林采伐限额管理和分配制度的利弊入手,指出集体林权改革既给限额管理和分配制度出了一道很难破解的新课题,又为限额管理和分配制度的改革提供了千载难逢的机遇。抚顺市破解这一新课题的做法,即结合森林经营方案的编制，充分尊重森林经营者的意愿，从营林生产需要出发，兼顾林业产业发展，确定森林采伐限额。符合现代林业建设要求的森林经营方案编制流程、内容、特点和意义。实施森林经营方案过程中应该注意解决好的几个问题。
关键词：采伐限额管理和分配——森林经营方案编制和实施
我国从第七个五年计划开始实行森林限额采伐制度。采伐限额是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，它是由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则，经过科学测算制定，并经国务院批准实施的。限额采伐作为一项强制性法律规定，任何单位和个人都必须遵守。20多年的实践证明，限额采伐制度是严格控制森林资源消耗的有效措施，它对于保证森林资源消长平衡，实现资源永续利用，发挥森林生态、经济和社会功能，保障生态安全具有重要意义。
但是，在计划经济体制下形成的限额采伐制度，在实践中表现出诸多的先天不足。特别是在社会主义市场经济条件下，采伐限额的管理和分配制度与森林资源的培育、保护和开发利用的矛盾日趋明显，甚至在某种意义上成为制约营造林生产和林业产业开发的“瓶颈”。那种自上而下的采伐限额编制和下达分配常常与地区森林资源状况、营造林生产需要、林业产业开发需要以及森林经营单位和个人的意愿相脱离，甚至有时大相径庭。集体森林采伐限额管理和使用的实际情况是，由国务院、省、市政府逐级下达的采伐限额，最后由县林业局分配给各个乡（镇）。而分配给乡（镇）的采伐限额往往掌握在乡（镇）党委书记或乡（镇）长手里。由于森林经营者采伐意愿和采伐限额之间的严重不对称性，采伐限额竟至奇货可居，一时间“权力限额”、“人情限额”和“金钱限额”屡禁不止，林区广大群众意见很大。
集体林权改革后，广大林农成为山林的主人，真正拥有林地、森林和林木的所有权、经营权、处置权和收益权。同时，林权改革也使采伐限额管理和分配制度面临着新的课题。抚顺地区林权改革后，全市集体森林资源管理的对象由过去的600多个行政村变成现在的20余万户林农。抚顺地区“十一五”期间年集体商品林采伐限额为29.3万立方米，平均到全市农户不到1.3立方米。试想一下，面对如此众多的森林经营者，采伐限额该如何管理？如何分配？
应该说，集体林权改革既给现行的采伐限额管理和分配制度出了一道很难破解的新课题，又为采伐限额管理和分配制度的改革提供了千载难逢的机遇。
抚顺市在深化林权主体改革进程中，适时提出林权配套改革措施，在建设现代林业的大背景下，结合抚顺地区森林资源状况以及资源的培育、保护和开发利用的实际，充分尊重广大林农的意愿，大刀阔斧地改革采伐限额管理和分配制度。抚顺市的主要做法是根据森林资源状况，充分满足营林生产、产业开发和兴林富民要求，以村为单位，科学合理地编制体现现代林业建设要求的森林经营方案和产业开发规划，把采伐限额分配、具体的营林措施和产业开发项目按年度落实到林班小班，落实到农户和联户（即林业经济合作组织）。
结合以村为单位编制森林经营方案，在充分尊重森林经营者（即广大林农）意愿的前提下，从营林生产的实际需要出发，兼顾林业产业的发展，提出科学合理的年采伐量和所需各种类型采伐限额数量，最后经专业技术人员审定、林业主管部门批准实施。这种自下而上地确定采伐限额类型和数量，把采伐限额直接分配落实到农户和联户的做法，彻底改变了采伐限额编制和分配与营林生产实际相脱离的弊端，使采伐限额的管理和分配制度成为保护森林资源、促进科学营林和产业开发的助推剂。
20__年3月，抚顺市确定了“十一五”期间100个现代林业建设和兴林富民示范村（包括14个国有林场和私营林场）。在省、市、县林业部门和乡（镇）林业站的指导下，有4个示范村编制了森林经营方案，其余80余个示范村森林经营方案也在编制过程中。
符合现代林业建设要求的森林经营方案编制流程为：（一）森林资源和林业产业现状调查与评价。在最新森林资源二类调查基础上，实地踏察山林，了解林业产业发展现状，分析森林经营和产业发展中存在的主要问题，提出今后森林经营和产业发展的方向。（二）森林经营和产业开发决策。在资源和产业调查与评价的基础上，结合实际提出营林目标和措施、采伐类型、采伐量以及营林生产作业顺序，提出产业发展目标、措施、项目规模、技术和资金保障。需要强调的是在以上两个工作环节中，要十分注意倾听群众的呼声，充分听取群众意见，保证广大群众的知情权、参与权和决策权。（三）由县林业局和乡（镇）林业站技术人员、村干部、村民代表组成编案小组，编制森林经营方案。（四）村民大会或村民代表大会讨论通过森林经营方案。（五）林业部门组织专业技术人员评审森林经营方案。（六）县林业主管部门批准实施森林经营方案。
在编制森林经营方案的同时，驻村林业技术人员还应帮助指导林农确定实施森林经营方案的生产组织形式，制定实施方案的保障措施，制定以保护森林资源、促进产业开发为主要内容的村规民约。
符合现代林业建设要求的森林经营方案，要坚持建设森林生态、产业和文化体系，充分发挥森林的生态、经济和社会功能，努力实现兴林富民的目标，其内容主要包括：近期和中期森林经营和产业发展目标、措施，商品林经营和公益林建设规划，基础设施建设规划，村屯绿化、能源建设规划，实施方案的保障措施。以抚顺县马圈子乡金斗村森林经营方案为例：第一章基本情况。包括全村自然概况、社会经济概况、森林资源现状及分析。第二章经营目标和途径。经营目标包括公益林经营目标、商品林经营目标和小流域开发建设目标。第三章营林生产。包括自留山采伐、主伐、抚育和改造。第四章更新造林。第五章林业产业建设。包括
林下经济、木材加工厂、山野菜和中草药加工厂、能源建设。第六章方案实施的保障措施。该方案编制期为20__至2015年，分为两个阶段。第一附段为20__至20__年，要求将营林措施即采伐类型、采伐面积、采伐量落实到林班小班；第二阶段为20__至2015年，只要求规划出采伐类型和采伐量。其中第三章营林生产要注意解决好营林生产顺序问题。一是大的顺序是农民自留山采伐、人工幼龄林抚育、人工中龄林抚育、以林地经济开发为目的的人工林和天然林抚育、红松果材兼用林上层抚育。其中以林地经济开发为目的的抚育优先安排已有林下经济作物的林分。二是上述营林生产中再以林种、树种、林龄和林分质量排序，相同条件的也可采取抓阄的办法确定先后顺序。符合现代林业建设要求的森林经营方案具有以下特点：一是以村为单位编制经营方案。坚持因地制宜，一村一案，绝不因袭雷同。与抚顺县金斗村经营方案不同，清原县王家堡村经营方案中突出了森林旅游开发内容，新宾县岔路子村经营方案增加了饮用水建设工程内容。二是充分尊重群众意愿。编案之前、编案过程中和方案实施过程中，注意倾听群众呼声，让方案真正体现群众的意愿。三是营林生产与产业开发有机结合。符合现代林业建设要求的森林经营方案决不是简单的营林技术方案，它要综合考虑森林三大功能和三大效益，统筹安排营林生产和产业开发。四是结合林权改革后森林资源管理的实际，将营林措施和产业项目按年度落实到林班小班，落实到农户和联户。这既是林权配套改革的一项重要内容，也是巩固林权主体改革成果的重要措施。过去，由于得不到采伐限额，农民无法开展正常的营林生产。现在，根据营林生产和产业开发的需要，林业部门把农民应该得到的采伐限额交到农民手里，通过营林生产和产业开发，森林三大效益得到提高，农民的经济收入得到增加，真正实现了还权于民，还利于民的林权改革初衷。五是经营方案体现了社会主义新农村建设的要求，增加了村屯绿化、能源建设、森林文化建设等内容。六是经营方案简明，实用，可操作性强。
根据《国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国发〔〕41号）和国家林业局的要求，现就做好“十一五”期间森林限额采伐工作有关事项通知如下：
一、依法规范采伐管理，严格执行森林采伐限额制度
省政府下达给各地的采伐限额总量和各分项指标，是每年采伐胸径5厘米以上林木的最大限量，各地必须严格执行，不得突破。采伐总限额在立方米以上的县（市、区），要及时将采伐限额分解下达到乡镇。各县（市、区）因征占用林地、自然灾害等原因，可以单列少量的采伐限额，但不得超过商品材采伐指标的8%。因自然灾害、征占用林地等特殊情况需临时增加采伐限额的，由县（市、区）政府向省林业厅申请，在省预留采伐限额内审批。
在各分项指标内，除抚育采伐可以占用主伐限额、人工林采伐可以占用天然林限额、工业原料林采伐可以占用一般用材林限额外，其他各分项指标不得相互挪用、挤占。工业原料林采伐限额有结余的，经省林业厅认定后，可以结转下年度使用。
“十一五”期间，年木材生产计划原则上按照商品材采伐限额等额确定。省林业厅可根据国家林业局下达的年度木材生产计划和各地采伐限额执行情况，对各地木材生产年度计划进行适时调整。根据《*省森林管理条例》的规定，毛竹采伐不再实行限额管理，各县（市、区）应按省有关规定确定毛竹采伐年度计划，并报省林业厅备案。
交通、铁路、水利、城建和驻浙部队等单位管理和经营的林木，是国家森林资源的重要组成部分，必须统一纳入采伐限额管理。各单位要严格执行《中华人民共和国森林法》等法律法规的有关规定，规范采伐管理制度。省林业厅要加强监督管理。
二、实行林业分类经营，促进森林资源保护和发展
充分运用森林采伐限额管理的调控手段，加强林业分类经营。对采伐迹地更新造林不力的县（市、区），省林业厅可以调减其森林采伐限额，调减的森林采伐限额由省统一掌握使用；对造林成绩显著而采伐限额不足的县（市、区）或单位，省林业厅可在省预留限额内适当增加其采伐指标。严格管护省级以上重点生态公益林，除林地征占用、自然灾害受灾木清理和建设生物防火林带外，不得进行皆伐，只准进行抚育采伐和更新采伐。积极发展商品林，提倡集约经营，放活经营机制，充分发挥经济效益。切实保护林木所有者的合法权益，商品林的培育、经营和利用由所有者依法自主经营，工业原料林和在非林地上营造的人工商品林，各树种的主伐年龄由林木所有者确定。县级林业主管部门可根据现状和培育大径材的需要，以永续利用、保护生态安全和鼓励中幼林抚育为原则，合理确定速生丰产林的主伐年龄、采伐方式和采伐强度，并报省林业厅备案。
三、强化执法队伍建设，严厉打击破坏森林资源的违法行为
各级林业行政管理部门要依法履行职责，进一步强化对森林资源的监管力度。加强林业执法队伍及基础设施建设，严格实行岗位培训、持证上岗制度，按照《*省森林管理条例》的规定，将木材检查站、木材运输巡查大队所需的经费纳入同级财政预算。大力推广林木采伐公示制，主动接受上级机关和人民群众的监督。严厉打击乱砍滥伐林木、乱批滥占林地和乱捕滥猎野生动物等破坏森林资源的违法行为。
一、“十三五”限额执行简要情况
“十三五”期间，按照国家关于加强天然林资源保护的总体要求，根据《省林业厅关于加强“十三五”期间年森林采伐限额管理的通知》要求，认真执行限额采伐制度，严格按照《省林木采伐调查设计技术细则（试行）》及相关规定开展调查设计工作，加强林木采伐监督、管理，严格执行年森林采伐限额制度，“十三五”总采伐限额为30.95万立方米，“十三五”期间总采伐量约92880立方米，其中（2016-2019年）实际采伐为62880立方米，2020年预算计划采伐约30000立方米。木材生产严格控制在限额计划内，并圆满的完成了国家、省、市相关部门组织的检查和验收。依法严厉打击各类破坏森林资源的违法行为，在各级督查中没有出现伐区滥伐、超伐现象。
二、森林资源变化发展概况
“十三五”期间，市林业局在上级领导部门的指导监管下，坚持以生态建设为主的林业发展战略，以保护、培育森林资源为核心，以严格保护、积极负责、科学经营、持续利用为宗旨，完善措施、狠抓落实、科学合理的利用森林资源，使森林资源得到了有效的保护和利用，森林面积、蓄积实现了双增长“十三五”期间：初期2016年，有林地面积：57535.8公顷，2020年初，2019年末：62140.72公顷，比期初增加了4604.92公顷；期初有林地总蓄积量3648192立方米，期末2020年初2019年末有林地总蓄积3833120立方米，活立木总蓄积量增长了184928立方米，初期2016年森林覆盖率26.8%，期末2020年初29.08%，比期初增长了2.28%。
三、“十四五”编制基本情况
（一）编限单位与范围
市以市林业局为编限主体，包括国有林总场、集体、以及一个非林单位，其中国有林总场包括10个保护站、集体涉及19个乡镇，一个城区，一个非林单位为海龙水库林场。
（二）编限的资源状况
此次编限，国有林总场依据《国有林场森林经营方案》，集体林由以上单位提供的2020年资源档案库集体林数据编制而成。市林地总面积为80808.81公顷。有林地蓄积为3833120立方米
四、编限结果和森林采伐量建议指标
（一）编限成果
通过省测算软件和国家模拟法软件，测算出年总采伐限额蓄积78908立方米，其中天然林蓄积为8747立方米，包括商品林蓄积为62567立方米，其中天然林7761立方米，公益林蓄积为16341立方米，其中天然林986立方米。按国家及省局要求国有林场采伐限额完全依据《国有林森林经营方案》并把计算结果代替省级软件及国家模拟测算的结果。按《国有林森林经营方案》计算得出，国有林年总采伐限额为14000立方米。包括商品林主伐蓄积为11000立方米，抚育采伐蓄积为2000立方米，其中天然林800立方米。公益林抚育采伐1000立方米，其中天然林500立方米：
（二）年森林采伐量建议指标
对测算的结果，专门组织了国有林总场和基层单位的负责人、林业站站长、技术人员进行集体讨论，征求多方面意见和建议，对国家测算软件的限额进行了适当的调整，并报市政府同意。总的建议是在满足林农的正常采伐需求下，把集体林年采伐限进行向下调动。国有林总场按《国有林森林经营方案》计算得出的采伐限额不变。具体建议指标如下:年森林采伐限额建议指标为61896立方米。其中集体林总年采伐限额为43900立方米。商业性采伐中主伐为28000立方米，更新采伐为4500立方米，非商业性采伐中抚育采伐2800立方米，低产低效林改造为8600立方米。国有林场年采伐限额为14000立方米，其中商业性采伐为11000立方米，非商业性采伐中抚育采伐为3000立方米。非林系统中商业性采伐中主伐为840立方米，更新采伐为2000立方米。非商业性采伐中抚育采伐为70立方米，低产低效林改造为86立方米。
（三）其他采伐年采伐限额意见
由于其他采伐包括火灾、病虫害采伐等，不确定因素较多，但经软件测算的其他采伐限额较少，经多方研究决定集体林年采伐限额为2000立方米，其中天然林为800立方米，国有林场其他采伐年采伐限额为1000立方米，其中天然林为500立方米。
五、加强“十四五”限额管理的措施意见
（一）严格按照省“十四五”期间年森林采伐限额和《市国有林总场森林经营方案》明确的采伐方式、限额、小班开展生产经营活动。
（二）加强对林木采伐调查设计人员的技术培训，加大对调查设计质量的的现地核查，确保设计质量合格。
一、森林资源状况
根据20__年调整数据，××区林业总面积为33681.7公顷，有林地面积32601.7公顷，总蓄积量为105167.8立方米，比1999年蓄积量增加25.3％。其中生态公益林13568.7公顷，主要分布在××区的东部、中部地带，其他乡镇房前屋后的天然林也划为生态公益林；商品林面积19033公顷，总蓄积量为558288.2立方米，商品林主要以××区南部为主，其他乡镇街也有少量的分布。
二、20__－20__年度森林采伐限额及林木采伐计划执行情况
1、“十一·五”期间森林采伐限额编制依据及执行情况
××区“十一·五”森林采伐限额编制于20__年11月底开始正式进行外业数据调查。依据有关资料：森林资源二类调查成果，1/1万地形图、原始小班卡片，20__年国家重点级公益林区划界定成果资料，以及20__年至20__年森林采伐统计资料及造林资料（含退耕还林、环城生态工程、新造林面积）等，到实地进行全查和抽样调查。全查以国有林场、驻军部队等为单位独立编限；抽样调查分三个层次进行，即全区及乡镇、村。外业完成后进行内业数据统计整理，统计森林资源状况，分项编制我区森林采伐限额量。全项工作历时半年多，于20__年8月编制完成。
“十一·五”期间，我区认真落实了《省人民政府关于下达“十一·五”期间年森林采伐限额的通知》（鄂政发[20__]31号）和《省林业局关于认真做好“十一·五”期间年森林采代限额管理工作的通知》（鄂林资[20__]167号）文件精神。根据我区森林资源现状，为进一步作好“十一·五”期间森林采伐管理工作，积极探索人工商品林中的工业原料林的合理经营利用，深入研究人工商品林中工业原料林的采伐管理与措施，全面保护天然林资源，坚持以生态优先，按计划采伐原则。根据“十一·五”期间年度森林采伐限额下达定额为89800立方米。20__－20__年我区实际生产木材总量为54397立方米，占限额总量的20.3％，其他分项限额都未突破限额范围，在森林采伐限额管理上有效控制了我区的森林消耗。
2、20__—20__年度木材生产计划执行情况
20__年上级下达我区木材生产总计划为16600立方米（含国有林场600立方米及追加计划3000立方米）。全区年林木采伐许可证发证量为15924.1立方米，占计划96%。按采伐类型：主伐13844.5立方米，抚育822.8立方米，更新328.0立方米，低改448.1立方米，其它480.7立方米（其采伐主要用于工程征占用林地的林木采伐）。按其消耗结构：商品材采伐量15289.5立方米，出材量9796.2立方米，出材率65％；非商品材634.6立方米。其中：(1)人工林总量15477.7立方米；(2)天然林总量446.4立方米（主要用于林地征占用、防火通道建设采伐）。
20__年上级下达木材生产总计划220__立方米（含国有林场、追加计划5000立方米）。全区年林木采伐许可证发证量为20189.2立方米，占计划91.8%。按采伐类型：主伐18810.6立方米，抚育109.1立方米，更新650.8立方米，低改484.7立方米，其他134.0立方米（用于工程征用占林地的林木采伐）。按消耗结构：商品材采伐量19578.3立方米，出材量12899.8立方米，出材率66%；非商材610.9立方米。其中：(1)人工林总量20__2.5立方米；(2)天然林总量166.7立方米。
20__年上级下达木材生产总计划20__0立方米（含国有林场）。全区年林木采伐许可证发证量18274.1立方米，占计划的91.3%。按采伐类型：主伐16575.4立方米，抚育63.1立方米，更新1539.4立方米，低改59.1立方米，其它37.1立方米。按消耗结构：商品材采伐量17896.9立方米，出材量11839.0立方米，出材率66%；非商品材345.2立方米，其中：(1)人工林总量18208.0立方米；(2)天然林总量66.1立方米。
3、建立健全森林采伐管理制度
森林资源是生态建设的物质基础，是林业可持续发展的根本。为加强森林采伐管理，我们以有关法律、法规和《湖北省森林采伐管理操作规则》、《湖北省森林采伐技术规程》为指导，以“管死国家重点公益林，管住一般公益林，创造条件适当放活人工商品林”为基本思路，落实森林采伐管理各项制度和森林采伐的办理程序，以人工商品林在采伐限额允许的情况下，在采伐期内由林木所有权单位、个人提出林木采伐申请，以及有效证件（林权证及相关有效证明）到××区政务中心进行受理。同时我们严格执行伐前调查、设计、公示，对符合条件的30日内审批核发林木采伐许可证。对生态公益林的抚育或更新采伐按照相关制度从严控制，在林木采伐过程中实行伐中监督、伐后验收制度、程序，建立了采伐管理登记台帐和伐区作业设计等制度。为我区森林资源合理利用、维护生态环境、保护生物多样性、促进林业可持续发展，奠定了强有力的保障。
三、存在的问题与建议
根据《湖北省森林采伐技术规程》第三章第十五条第一款的规定：采伐面积3公顷以上或采伐蓄积100立方以上，在商品林采伐前应开展伐区调查设计，根据××区的实际情况在此提出以下建议：。
1、因为林木采伐许可证的核发是行政许可行为，由行政机关
