关键词：地方税 划分税权 优化结构拓展税源
地方税是地方财政收入的主要来源。建国以来，我国的财政体制先后经历了统收统支、分类分成、财政包干和分税制四个阶段，在前三个阶段，都不存在真正意义的地方税体系。1994年的分税制改革，初步建立了地方税收体系及制度，并历经所得税分享、农村税费改革、出口退税等一系列的政策调整而日趋完善。现行地方税体系覆盖流转税、所得税、行为税和财产税类的税种，涉及三大产业的各个领域，征收遍布城乡各个角落。运行多年来，对促进社会主义市场经济的发展，调动地方各级部门的积极性，推动地方经济持续、健康、快速发展发挥了积极作用。
地方税收入规模及其衡量
本文所研究的地方税是指在现行体制下，属于地方财政收入的税收收入，包括由地方税务机关征收的工商税收、农业税及国税返还部分。由于各国经济发展水平、政府事权范围和财政体制等因素的差异，因此，地方税收入规模也区别明显。但普遍认可的用以衡量一国地方税收入规模的主要有四个指标，即地方税收入占gdp的比重，占全国税收总额的比重，占地方财政收入的比重，占地方财政支出的比重。按照这一标准，1994-2007年我国地方税收入规模及其相关比重见表1。
1995-2007年，地方税收从2833亿元增长到19252亿元，增长6.8倍，年均增长15.88%。从地方税收入占全国税收总额的比重来看，1995-2007年，从47.42%下降到38.93%，平均44.36%，总体呈下降趋势，地方政府在政府支配的全部收入中所占比重不足一半，且逐年降低。
从地方税收入占地方财政收入的比重来看，1995-2007年，从94.88%下降到81.67%，低于全国税收收入占财政收入的比重，而且在平均数之下还掩盖着巨大的个体差异。经济欠发达地区多是农业大省，工业中资源开采及加工占较大比重，产业结构层次低，地方税的税源有限，比例可能更低，如新疆1994-2007年该比重不足80%，个别年份甚至在75%以下，由于地方税的财政功能弱化，地方政府会努力寻求非税收入，一些地方的非税收收入比重甚至超过20%以上。
地方税收入占地方财政支出的比重反映地方税对地方可用财力的保障程度，1995-2007年，我国该比重从58.67%下降到50.22%，平均53.43%。对于这个比重多大合适，目前国际上还没有一个一致认可的界定，我国有相当多学者认为，依据我国实际，要保证中央宏观调控能力，该比重一般应不低于50%左右为佳。地方税的保障程度低，就意味着地方政府将越来越依赖中央补助（转移支付），在制度不规范的条件下，中央与地方的财政关系将变得不稳定，带有博弈的性质。
地方税收入占gdp的比重反映的是经济增长所产生的“财富蛋糕”中，地方政府可支配部分，1995-2007年，我国该比重从4.66%上升到7.72%，呈逐年增长趋势，13年间仅上升3.06个百分点，而同期我国全口径税收收入占gdp比重从10.52%上升到19.82%，显然新增财富中的较大份额被中央政府占有。从该比重的横向比较来看，实行分税制的国家基本都维持在7%以上。
从地方政府视角看地方税的局限性
1994年实施的分税制财政体制改革通过划分中央与地方的财权、事权关系，有效促进了“两个比重”的提高，增强了中央财政的宏观调控能力，初步构建了社会主义市场经济体制的政府间财政关系的基本框架，并依据“存量不动，增量调整”的方针，通过渐进式改革扩大中央财政收入的增量，使得中央财政收入所占比重从1993年的22%提高到2007年的55.7%，实现了其预期改革目标。
分税制后，财力逐步向中央集中，事权向下分散，地方财政收入所占比重相应下降，随着全口径财政收入的增长以及占gdp比重的上升，财政收入的增量部分较多的归中央所有，地方财政收入所占比重增长较为缓慢，地方税收入对地方财力的支撑能力降低，对中央的转移支付的依赖程度上升，影响到地方政府提供公共产品和服务的数量、质量以及稳定性，这种变化不利于调动地方的积极性，也扰乱了地方正常的经济秩序。同时地方税的规模小，维持不了政府正常运转，为了缓解支出的压力，地方政府不得不寻求税收以外的收费和基金获取非税收入，也更热衷于制度外的游说和疏通关系，谋求制度外收入的动机增强，这种带有博弈性质的中央与地方财政关系，不利于规范公共财政制度。
分税制改革通过划分地方税种，组建地方税务管理机构，初步奠定了我国以间接税（营业税、城建税、资源税等）和直接税（如地方企业所得税、个人所得税等）并重的地方税收体系基础，具有发展中国家地方税制的显著特点。但这次改革只是一个雏形，税种具有明显的地方性和过渡性。中央税系的主体税种一步到位，地方税系却未能按照分税制的事权要求划分财力，只是将原来便于地方管理的小税种以及营业税中的部分行业（税目）划给了地方。在税制体系建设方面，国家主要强调中央税体系的完善，而忽视了地方税体系的建设，地方税体系建设明显滞后于中央税体系，影响国家税收体系的完善和总体功能的发挥。
从地方政府视角看地方税的完善
当前我国面临的国内外政治经济形势发生重大变化，新一轮财税改革的思路已明确，就是要在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，地方税及其制度建设将成为新一轮财税改革的重点，建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利”（利益），是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提，也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的社会主义公共财政的当务之急。
（一）以事权划分财权财力，实现按税种划分收入
首先，按公共财政体系的要求界定各级政府的职能范围，以宪法或财政基本法的形式明确规定中央与地方政府的事权和支出责任，并以事权的大小相匹配确定各级政府的财权和财力，这是完善的市场经济国家的普遍做法。事权的划分应依据“比较优势”原则，凡是地方政府具有比较优势的事权项目，原则上划归地方，否则应划归中央。在合理划分中央与地方财权与事权的基础上，实现按税种划分收入，这是完善的地方税的基础。
（二）合理划分税权，赋予地方适度的税收立法权
税权的核心是税收立法权，还包括征收管理权、政策调整权。国际上，通常有三种税收管理模式：即中央集权型（如法国、英国等）、地方分权型（如美国、德国等）和中央地方兼顾型（如日本、澳大利亚等）。在我国向市场经济迈进的关键时期，需要创造公平竞争的税收环境，但也看到我国经济发展不平衡、地区之间财政能力和财源亦有很大差别，因此赋予地方适度的税权是必要的，即税权在中央与地方之间“适度集中，相对分散”，它有利于促进地方因地制宜采取某些税收政策和措施，挖掘税收潜力，改善财政状况。因此，选择“中央与地方兼顾型”的模式，一方面有助于加强中央对国民经济的宏观调控力度，充分调动地方发展经济的积极性，因地制宜地发挥地方的自身优势，另一方面地方税税源分散、收入隐蔽、难于征管，适度下放征管权也有利于降低征税成本。
具体来说，税权可在中央和地方之间做如下分配：
共享税及地方税主体税种，应由全国人大或人大常委会立法，国务院颁布实施细则，全国统一执行，如增值税、营业税等。全国统一征收的地方税种，应由全国人大常委会立法，授权财政部制定实施细则，在一定范围内将征管权和部分政策调整权下放给地方，地方政府只能在规定的权限内实施，不得超越，如个人所得税、城建税、资源税等。在全国范围内统一征收的、但对宏观影响较小或地方特色显著的税种，由中央制定基本法，实施细则的制定权、政策解释权与征收管理权完全赋予地方，如车船税、印花税、房产税等。非全国统一开征的地方税种，税权完全下放。另外，地方还可结合当地经济资源和社会发展状况，决定单独开征区域范围内的某些税种，报经中央批准。
（三）合理设置税种，优化地方税的税制结构
关键是解决地方税的主体税种问题。分税制运作比较规范的国家，各级政府都有自己的主体税种作为本级政府收入的主要来源。我国目前的分税制虽然划归地方的税种不少，但规模不大，主体税种不明确，因此，优化地方税制的结构必须从以下几点着手：
巩固营业税的主体税种地位，完善营业税的政策和立法，稳定作为地方财政收入的营业税税基，对增值税扩围导致的营业税减少可以考虑提高增值税地方分成比例或专项转移支付解决。
考虑把土地、财产税收作为地方税的主体税种。在财产的保有、转让、收益环节合理设置财产税种，通过合并、规范现有的财产税种，建立起多环节征税，作用互补，自成体系的财产税体系。
完善现行地方税收税种的制度。改变城建税附加税地位，扩大税基，将作为独立税种征收，以生产经营收入为计税依据；扩大资源税的征税范围，改从量计征为从价与从量相结合的计征方式，促进资源合理利用，这有助于促进西部资源优势转化为财政优势；完善城镇土地社会税、车船税制度，提高税额，改进计税依据，并在时机适当时开征社会保障税或遗产与赠与税。
（四）拓展地方税税源，加强税收管理
经济是税收的基础，无论是中央税还是地方税都要以经济的不断增长为源泉。在分税制下，不同的经济增长结构将带来不同的税收增长结构。产业结构不仅决定了企业该缴纳哪种税，而且影响企业特定税种的税率高低。一产、二产、三产之间交纳的税种不同，同一产业内部不仅税种不同，同一税种的税率也会不同。
适应分税制体制改革的趋势，调整和优化经济结构和产业结构，积极努力拓展税源是地方税收稳定增长的基础。具体地做法如下：
一是要发展以第三产业龙头的产业新格局，在产业规划、政策导向和投资决策等各方面向第三产业倾斜。二是规范地方政府的收费行为，收费项目和收费规模的日益膨胀，从本质上说是不符合市场经济要求的非规范行为，对具有税收性质的收费在时机适当时改为征税，收入仍归地方并由地方管理。
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摘要：中央与地方的财政关系不仅关系经济正常运行，而且直接影响到政局是否稳定，因此，中央与地方之间的财政关系，一直是经济学界十分关注的课题。通过对建国后财政管理体制演变过程的综述。分析了我国中央与地方财政关系的变化趋势。
关键词：中央；地方；财政关系；集权；分权
一、中央与地方财政关系在我国的实践
自新中国成立以来，我国中央与地方的财政体制改革一直走在各项改革的前沿。中央与地方的财政关系可以分为三个阶段：
(一)第一阶段：1950～1978年
从建国伊始到1978年改革开放之前，我国大体上实行过两种类型的财政体制。一种是真正高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法。另一种是划分财政收支，适当下放财权的分级财政管理体制。在这段时期内，中央与地方关系的演变大体上画出了一条“两上两下”的轨迹：50年代初，中国建立的是高度集权的统收统支模式；1958年进行了第一次分权试验，但却以失败告终。随之而来的三年调整时期又重新强调集权，原本已下放到地方的权利被逐渐收回；1971～1973年是第二次财政分权的尝试。推行了“财政收支包干”体制；到1974～1975年，为了稳定中央财政，又试图重新收权，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法。由此我们看到，虽然这段时期内财权有放有收，但总的趋势是朝着分权的方向变化。可以说，这一时期，我国对财政分权改革的探索已经迈出了第一步。
(二)第二阶段：1978～1994年
20世纪80年代以来，中央与地方的财政关系发生了重大的变化，在全国范围内普遍实行了各种形式的财政地方承包制，中央财政和地方财政开始“分灶吃饭”。具体来说，从改革开放到分税制实行之前，我国的中央与地方关系共发生过三次重大的变化。即1980～1984年的“划分收支、分级包干”体制；1985～1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”；1989～1993年的“收人递增包干”体制。这三次财政管理体制改革的共同点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，所以，一般在理论界被统称为分级包干体制，或称为“分灶吃饭”体制。
与集中的财政体制相比，财政包干增加了地方政府扩大收入的动力，大大调动地方政府理财的积极性，很大程度上促进了地方经济的发展，确实比原有的体制有很大进步，但在执行过程中，其弊端也是明显的。第一，伴随财政资源所有权的部分转移，产生了免费搭车问题。通过减少向中央政府的上缴，地方政府可以获得更快的经济增长。尽管法律并未赋予地方政府改变税率和税基的权利，但因为中央政府缺少严格的税收法律和由中央控制的税收管理体制，地方政府事实上控制着实际税率和税基。第二，助长地方政府肓目投资和重复建设。财政包干强化了地方的本位利益机制，促使地方不顾国家产业政策和市场的需求变化，把大量资金投向价高利大的烟厂、酒厂、纺织厂、家用电器厂等加工工业，导致了地区间产业结构趋同．造成不必要的重复生产和重复建设，恶化了资源配置，降低了经济效率。第三，加剧了地区封锁和经济割据。有些地区以实现本地财政利益为准则．对市场和商品流通进行不合理干预，或者是人为地阻碍本地资源向外地流动，或者是堵截外地产品进入本地市场，不利于全国统一市场的形成。
(三)第三阶段：1994年至今分税制模式
1分税制主要内容
(1)中央与地方的支出划分。在支出划分方面，中央财政主要承担着国家安全、外交和中央国家机关运转所需要经费，协调地区经济发展，实施宏观调控所必需的开支以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需要的支出以及本地区经济、事业发展所需要的支出。
(2)中央与地方的收人划分。在收入划分方面，依照事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入；将与经济发展密切相关的主要税种划为中央与地方共享税。
(3)中央财政对地方的税收返还。在分税制改革的初期，为了保持地方的既得利益逐步过渡到规范化的财政体制，还实行了税收返还制度。中央财政对地方税收返还的数额以1993年为基数年核定。按照1993年中央从地方净上划的收人数额(即消费税加75％的增值税减中央下划收入)，1993年全额返还给地方，以保证地方原有既得利益，并以此作为以后中央对地方的税收返还基数。1994年之后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还的数额。
2实行分税制取得的成效
(1)促进财政收入高速增长，充分调动了中央与地方“两个积极性”。1994～2003年，我国财政收入年均增长17.4％，其中，中央收入增长16.1％．地方收入增长19.3％，实现了中央与地方的“双赢”。我国财政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％。随着财政实力的增强，社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公共领域的财政投入大幅度增加，有效地保障了各项重大经济体制改革的顺利进行。
(2)增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济和社会持续快速健康协调发展，保证了国家的长治久安。分税制改革前，中央财政收入很大程度上依赖地方上缴，改革后这种状况发生了根本变化。2003年，中央财政收入占全国财政收入的比重为54.6％，比1993年的39％提高了15.6个百分点。中央财政收入规模的壮大，增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安。
3我国实行分税制中出现的问题
(1)中央与地方事权划分不清，这是分税制问题中最主要的。多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制后，在财权越来越集中的同时，政府的基本事权却在下移，地方政府承担了许多本应由上级政府承担的职能，地方财政支出的总量不断上升。表现：一是本应由中央政府承担的收入再分配功能，转嫁给了地方政府。从国家财政对缩小地区差距的作用来看，2005年中央财政支援不发达地区的支出只占3.41％，地方财政则占到96.59％。中央政府对地区差距的宏观调控能力较弱，从具有很强收入再分配性质的抚恤和社会救济支出、社会保障补助支出及行政事业单位离退休经费来看，中央财政支出所占的比重分别为0.75％，13.02％和8.49％，地方政府承担了主要部分，分别为99.25％，86.98％。91.51％。而根据公共经济学的基本理论和国际惯例，具有再分配性质的社会保障和社会救济的支出几乎都应由中央政府提供。二是基层政府的支出责任尤其沉重。我国近70％的公共支出发生在省和省以下，其中，55％以上的支出发生在市、县、乡三级，尤其是县乡两级担负着沉重的支出负担。
(2)收入划分不规范。现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重。此外．中央与地方共享税采取收入分享制，税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权却在中央，这一方式尽管比较简单易行，但存在税收分享比例是“一刀切”的缺陷，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。
(3)转移支付制度不完善。规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区的均等化，缩小地区间的差距。到了2006年，我国人均财政收入最大值地区(上海8683.60元)是最小值地区(518.17元)的16.76倍，人均财政支出最大值地区(上海9892.93元)是最小值地区(安徽1538.84元)的6.43倍。由于我国目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，这使得转移支付不仅没有实现地区收入均等化的目标．反而加大了地区间的收入差距。另外，均等化转移支付规模小，税收返还和专项转移支付规模偏大。
二、完善分税制的对策建议
1转变政府职能，在此基础上，明晰各级政府的事权与财权。政府间事权和支出责任的合理有效划分是规范政府间财政关系、完善分税制的基础。事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致，政府履行职能才有物质保证。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后，根据财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出与财权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。按照上述总体原则，省以下各级政府的支出责任也要进行合理划分。
2完善税制，合理划分收入。在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。在完善现行税制的基础上重新合理划分收入，与此同时，还要稳妥推进税费改革，规范税费关系，把税收作为政府收入的主要来源；实现政府收入机制的规范化；依靠培植税源，加强征管，提高征收效率，实现收入的稳定增加。这样，中央和地方都将有较为稳定的财政收入来源来保证其履行职能的需要。
3完善转移支付制度，推进各地区协调发展。(1)统一转移支付标准，以“因素法”代替“基数法”。并以此作为确定转移支付数额的尺度，减少自由裁量的转移支付，增加公式基础分配的转移支付，并加大中央对地方转移支付的规模和力度。(2)缩小税收返还和专项转移支付规模，扩大均等化转移支付规模。同时，应大幅度削减专项转移支付的配套要求，对于贫困地区。其资金配套率应低于其他地区。
关键词：新形势；财税；体制；改革
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-0225-01
在我国新形势下财税体制改革机制存在着发展必要性。第一，基本完成财政的支出管理制度改革，增加了预算的透明度，强化了预算支出的约束性，加强了财政对经济结构的调整。第二，通过积极的运用财政制度，完善了财政收支体系，规范了政府管理和国民收入分配的秩序，处理好政府与市场的关系。体制的完善和发展应存在如下措施。第一，调整好政府间的收入分配，确保收入政策达到统一性，加强相关领域的改革研究，建立监督机制。第二，进一步转化财政职能，调整和优化财政支出结构，处理好集权与分权的管理，调整好规划与稳步推进的关系。
一、新形势财税体制改革机制的必要性。
（一）基本完成财政的支出管理制度改革，增加了预算的透明度，强化了预算支出的约束性，加强了财政对经济结构的调整。
在新形势下建立财税体制改革机制具有重要的必要性。有助于基本完成财政的支出管理体制改革，通过加强税收部门的职能和执行力度使财税的收取得到了重要的保证。同时通过加强法治执行力度和加强税收的管理制度使财税的缴纳过程得到了制度上的支持，使财政的支与出两种制度得到了改革，各领域人员也加强对制度的管理和监督确保整体财税体制改革可以取得丰硕的成果，能够基本完成对框架的设计，完成整体的布局建设。
要增加预算的透明度，使整体的收支数据得到有效的统计，并且把各执行的概况向社会公众公开，确保财税的整体过程透明的展现在公众的面前，对违反规定的行为要追求其责任，要严格处理偷税漏税的行为。要强化预算支出的约束性，对收与支的税金要合乎法律规定，收取和缴纳的资金要符合我国经济体制的发展，并要符合财政支出结构的发展，对金额的确立要受到社会大众的约束，确保财政发展和经济结构发展协调发展，平衡各体制的结构，加强财政管理的主导性地位，适当对不合理的经济结构进行调整，带动财税体制改革机制的发展。
（二）通过积极的运用财政制度，完善了财政收支体系，规范了政府管理和国民收入分配的秩序，处理好政府与市场的关系。
在新形势下建立财税体制改革机制具有重要的必要性，可以通过运用积极的财政制度，在保证制度在合理、科学、规范的运行中取得积极的应用效果，并且机制围绕着制度来发展，使建立的机制可以带动制度取得高效的发展。在体制的改革中完善了财政收支体系，使税款的征与收都得到政策上的保证，体系在发展中得到优化和升级，整体的收支体系得到完善和成熟，体系在改革中能够符合经济发展大环境。
在改革中规范了政府管理的秩序，通过对各环节构建框架使财税的征收过程有了明确的指导，社会公众根据指导缴纳税金，使政府的纳税管理具备秩序化特点，防止在收与支过程中出现环节上的错误。同时有助于规范国民收入分配的秩序，管理部门通过计算出国民收入的各种数据，对不同收入层次缴纳不同的资金，使国民收入的分配制度取得了秩序化的发展优势。通过财税体制的改革发挥了政府对市场的调节关系，使市场的行为符合财税制度的发展，在制度的执行中增加了市场的交易次数，使市场交易更具法制化。
二、新形势财税体制改革机制建立的措施。
（一）调整好政府间的收入分配，确保收入政策达到统一性，加强相关领域的改革研究，建立监督机制。
在我国财税体制改革机制的未来发展中要调整好政府间的收入分配，要平衡各级政府之间的关系，对收入分配不合理的政府机构要加入政策扶持，使政府的收入分配起到良好的作用，使各政府都取得联系，在不断合作和集中改革中取得最优异的成绩，使各级政府都具备财税体制改革的实力，都具备建立新型机制的水平。
要确保收入政策达到统一性，要平衡各级政府的收入关系，重点对边远地区进行政策和资金的扶持，要统一性的发放工资和收取税金，要在扶助困难地区的基础上公平的制定纳税额，要根据纳税人的收入合理的收取税金，要保证税金的收取日期统一化，要保证政府财税行为符合社会公平发展和和谐发展。
要加强相关领域的改革研究，对相关不合理的领域要进行改革，对行业之间的差距要进行拟补，要改革各领域的纳税政策，确保相关领域享受到税收改革的成果，并且通过税务改革提高行业的竞争力，提高行业的经济发展水平。要向全社会宣传依法纳税的好处，使人人都坚持合法缴税，使我国财税体制改革得到社会各界的支持，在执行中取得好的效果，促进我国财税发展取得法制化和健全化发展。
（二）进一步转化财政职能，调整和优化财政支出结构，处理好集权与分权的管理，调整好规划与稳步推进的关系。
在我国财税体制改革机制的未来发展中要进一步转化财政职能，使财政为财税发展提供保障作用，要转化财政职能的不合理问题，使优势得到发展，职能上的问题得到转化，使财政取得稳步发展，把更多的资金投入到财税建设中去，使财政体制可以带动财税体制改革机制，发挥政府的调控职能。对出现的结构问题进行调整，使收支达到平衡的状态，要优化结构的整体性发展，使税收的结构和各布局都充分发挥税收的调节性。
关键词：非税收入；改革困境；改革突破
税外收费在中国社会经济发展中有其合理的成分，它在规范财政收入严重不足、弥补政府支出缺口、满足各级政府职能需要和提供公共设施方面发挥了巨大的作用。但是，由于税外收费的发展太快、过度膨胀，致使企业和社会、特别是广大农民负担越来越重，由此引发了一系列阻碍经济发展、影响社会安定等方面的问题。
一、非税收入改革与困境
1.随着中国对非税收入管理的加强，非税收入的相对规模呈现递减趋势，非税收入占政府收入的比重有所下降。1978年，中国非税收入与税收收入的比重是1.85∶1，到2005年时，这一比例已下降到0.29∶1，但这是建立在中国税收收入逐年增加的基础上。中国非税收收入的膨胀规模是绝对不容忽视的。据保守估计，2006年全国非税收入超过2万亿元，占全国财政收入的50％以上，不仅大大高于发达国家5％～15％的比重，也高于发展中国家20％～30％的比重。
2.变更收费性质，防止收费收入纳入预算管理。经营性收费财政部门不方便插手管理，早在2006年底，财政部便计划把这些收入一并纳入财政体系，实行统一预算。但根据财政部综合司官员透露，对于这部分收入的定性，在各部委进行摸底调查时分歧最多。因此许多收费部门变更收费性质，将行政事业性收费变为经营性收费，逃脱非税收入改革。
3.各部门不愿主动如实申报清楚自己的收费项目，导致非税收入改革成为一项家底难清的改革。2006年底，财政部曾以急件的方式给中央各部委发了《关于调查清理中央单位非税收入项目的通知》，并要求12月底前将调查数据上报财政部。2007年4月初，财政部对中央各部委的非税收入项目排查通知，距离上一次统计结束仅仅两个多月。连出两道急令，是“因为上一次的调查结果不太好”。财政部综合司的官员对媒体透露，主要表现在项目数量偏少、非税收入规模过少或项目性质有出入等。同样的问题在2006年初也曾在江苏省出现过。当省财政厅为规范非税收入进行部门调查时，几乎所有试点单位都声称，他们的非税收入寥寥可数[4]。
二、非税收入改革困境的原因分析
1.政府间财权分割
财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。1994年虽然进行了分税制改革，但仍存在着事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范的问题。在这种情况下，地方财政收入又主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税税种框架内谋求税收收入的增长受相应税源的约束，往往难以保证地方政府支出增长的需要。这样在与中央政府讨价还价的过程中，地方和部门最能保全局部利益的做法是将非预算内的财源转为预算外甚至体制外的财源，这就造成财政资金的体外循环。
2.收支挂钩、部门利益人格化与二部预算
现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，即收费单位将收费资金实行专户储存，财政部门扣除一定比例后分批返还给收费主体；二是全额返还，即财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。收支挂钩的收费体制使得单位利益与收费的多少紧密联系，而当政部门可以凭借权力收取各项费用来获取利益，并且基本不受严格的约束和监督时，相当一部分收费收入就会转化为个人的福利收入。相应地，在本位利益驱动下，政府系统各部门、各权力环节会通过扩张可供他们掌握支配的非税收入来寻求其福利的最大化。为了保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费的规模也日益膨胀，有的部门收费甚至达到了登峰造极的地步。
3.多头审批管理
现行收费体制是多家理财体制，行政事业收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门审批；征收标准以物价部门为主会同财政部门审批；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府性基金则由财政部门会同有关部门管理。这种相互交叉、多头控制的运行机制，执行起来漏洞很多，致使政府对收费的调控手段不多，能力不强。突出表现在财政既不能囊括应由政府收取的所有经济剩余，也不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人，如一些机构基本靠收费保持正常运转。
4.票据种类多，监管不到位
目前收费票据种类达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范的地方，票据核销与监控体系也不完善。一些单位不按票据管理的有关规定使用票据，混用、串开、外借票据，不使用财政部门统一收费票据，或使用自制票据，甚至直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收或转作单位收入。票据是非税收入管理的源头环节，票据的使用的不规范助长了乱收费现象的滋生和蔓延。
三、非税收入改革突破的对策建议
1.加强非税收入理论研究、更新非税收入管理理念
理论是行动的先导，我们要加强非税收入制度理论、体制理论、机制理论的研究，建立起政府非税收入属于政府财政性资金，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来，营造推进政府非税收入管理改革的舆论氛围。
2.完善分税制财政体制改革，建立科学的地方税收体系
需要建立起各地的中央和地方的税收和非税收入体系，调整税费结构，特别是地方财政的非税收入结构。把非税收入通过费改税从体制上调整为税收，壮大中央和地方的财力。目前深化和完善分税制财政体制改革的一个重要前提是地方政府应具有地方税立法权，建立比较科学、合理的地方税体系。按照事权与财权相一致的原则，适当下放税收管理权限，赋予地方政府一定的地方税立法权，从而可以解决税收“缺位”而导致收费“越位”的问题，消除非税收入所依赖的制度环境。
3.重构政府非税收入项目体系，统一预算编审制度
非税收入属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政事业收费或政府性基金，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入，有计划地分期分批纳入预算管理。要通过强化部门预算，编制综合预算，统筹安排政府税收与非税收入，继续扩大实行收支脱钩管理的范围。同时，要尽快研究制定政府非税收入成本性支出管理办法。政府预算的实质是透明化和公开化，体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入预算后，就应全部置于各级人民代表大会的监督之下，不再有不受监督、游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支由财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一协调，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的宏观调控力度，保证经济建设和各项事业发展的资金需要。
4.继续深化“收支两条线”改革
当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。确立财政部门在非税收入征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消多头开户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代收管理办法，执收单位在向缴款人收费时，只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入专户，以防止转移和截留非税收入。
5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统
当前，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到以票管费，制止乱收费行为。同时，要改变财政票据种类繁多、管理混乱的状况，探索设计出精简有效、管理严密的收入票据。进一步开发完善非税收入管理软件，用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。实现非税收入管理的规范化、科学化、智能化、网络化。票据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入相结合，票据与稽核相结合。
6.健全监督检查体系
采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督。充分发挥法律、审计、社会和舆论监督的作用，提高监督效果。当前，要发挥财政、审计、社会中介等专职机构的作用，建立起严格规范的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查体制，确保非税收入依法征收、依法管理。
参考文献：
[1]景宏军.加强我国非税收入征管的对策研究[j].哈尔滨商业大学学报，2008，(2).
[2]李红霞.关于构建非税收入管理机制的理性思考[j].教育财会研究，2007，(5).
关键词：财政体制；制度变迁；税权划分；公共财政
我国传统意义上的财政体制包括预算管理体制、国有企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、税收体制和基建投资体制等内容，其中企事业财务体制是基础，预算体制是主导和代表，税收体制和投资体制等则分别规定收入与支出方面的有关体制问题。从广义上讲，财政体制改革包括制度和体制两个方面的改革，其中体制改革是以平衡中央和地方的税权划分和理顺省以下财政体制为重点。
一、我国财政体制改革的演进与评价
新中国成立以来，我国财政体制改革始终扮演着积极、重要的角色，相应地在各个不同的历史时期历经多次变革，经历了“高度集中、统收统支——划分收支、分类分成——划分收支、总额分髓——划分收支、分级包干——分税制(包括建立现代公共财政体制和理顺省以下财政管理体制)”的制度变迁过程，具体见表1。
总体而言，国民经济恢复时期财政体制是高度集中的，1951—1952年虽然开始实行了初步的分级管理，但从实质上看仍然是统收统支的办法。这个时期实行的高度集中的统收统支体制，在短时间内改变了过去长期分散管理的局面，对平衡财政收支、稳定市场物价、保证经济发展，以及促进财政经济状况的好转等方面，都发挥了积极的重要作用。
从1953—1956年实行分类分成到1957年实行总额控制办法，财政体制改革的总趋势是逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全“统一领导、分级管理”的财政体制。“一五”时期比较集中的财政体制基本适应了当时国家有计划地、大规模地进行经济建设的需要，集中资金建成了156项重大工程。但是，由于缺乏经验，强调集中统一有余、注意因地制宜不足，这在一定程度上影响了地方的积极性。
1958年的财政体制改革是在总结第一个五年计划的经验基础上，探索适合中国国情的责、权、利相结合体制的一种尝试。这一时期改革的方向是正确的，调动了地方增收节支的积极性。但是，这次体制改革是在“大跃进”中进行的，在“左”倾错误思想影响下过多地下放了中央管理的企业，过多地扩大了地方和单位的财权，过分地分散了国家财力，因而本次改革没有达到预期目的。从1959年起实行的“总额分成、一年一变”财政体制，试图通过“一年
“文革”期间，我国经济遭到严重破坏，由于经济处于极端不正常的运行状态，导致财政收入极不稳定，在这种局面下财政管理体制频繁变动，基本上是维持过日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。
党的十一届三中全会以来，经济建设进入了一个新的发展时期，财政体制也随着新时期及其不同发展阶段作了4次比较大的调整，其共同的特征是“包干”。包干体制在我国改革开放初期实行了十余年，从这种体制发挥的历史作用看，即调动了中央与地方各级政府的理财积极性，促进了财政收入的快速增长，从而有利于为整个经济体制改革提供强有力的财政支持。但是，“包干”体制作为一种过渡性财政体制，随着经济的发展和各项改革的不断深化，其弊端也越来越明显。
分税制是实行市场经济体制国家普遍推行的一种财政体制。1994年推行的分税制财政体制是我国政府间财政分配关系的重大变革，实践表明本次分税制财政体制的改革是成功的。主要表现在建立了财政收入稳定的增长机制，调整了财政收入增量的分配格局，促进了地方财源建设思路的转变。但也存在一些缺陷，如某些事权划分和支出责任不明晰，收入划分地区间受益状况苦乐不均
，政府问转移支付制度不规范以及省以下分税制财政体制不完善等。
二、现行分税制财政体制的运行分析
(一)分税制财政体制的理论支撑
1、政府间财政关系理论。经济学家从公共品供一变”的办法改变财力分散和宏观失控问题，但由于“左”倾思想泛滥，决策失误，难于奏效。
由于在财政体制上开始转向较为集中的财政管理体制，与新中国成立初期和“一五”时期的集中财政体制有所不同，即集中当中有分散，集中合理，分散适度，该紧的紧，该松的松，因此收到了良好的成效，国民经济逐渐恢复了生机。给的有效性与效率的角度研究分权问题。不过，他们在具体分析路径的选择上各有特点。财政分权理论有蒂布特(c·m·tiebout)的“以足投票”理论、麦圭尔的“动态模型”、施蒂格勒(george stigber)关于最优分权模式的“菜单” (“menu”)、奥茨(wallace e oates)的分权定理、特里希(ricard wtresch)的偏好误识理论以及关于分权的“俱乐部”理论等。
此外，新制度学派的制度创新理论、信息经济学的有限信息和信息不对称理论、博弈均衡理论、有限理性理论、非均衡分析原理和阿罗不可能定理(中央政府不可能根据全体国民的偏好而制定政策，而地方政府却相对容易)等，从不同角度加以分析，均有一定的解释力。
2、中央与地方关系的协调。中央与地方关系是一个多层面、多角度的体系，它包含中央与地方的经济关系、政治关系、法律关系及背后隐藏着的利益关系。其经济关系和利益关系是中央与地方关系的基础和核心，政治关系和法律关系是中央与地方经济关系和利益关系的制度化、法制化。因此，如何妥善处理中央与地方关系是世界各国(尤其是大国)普遍面临的重要课题，也是任何实行层级制管理的国家所面临的一项长期任务。
(1)中央与地方关系的目标。政治学研究和国内外实践表明，构建新型的中央与地方关系的目标是建立一种“中央集权——地方分权有机结合的混合体制”，稳步推进国家与社会分权，并实现政治体系内部权力分配的集分平衡、权能平衡与动态平衡，通过制度创新，发挥“两个积极性”，进而实现中央政府与地方政府利益双赢，并以法律形式使这种权力关系制度化、法制化。我国改革开放以来，在中央政府向省级政府放权的同时，省级政府也有步骤、有计划地向下级政府放权，使下级地方政府从单纯的上级地方政府的人，转化为更多地代表当地利益，变成了相对独立的行为主体。
(2)中央与地方关系的实质。权力总是同利益联系在一起的，政府是解决社会矛盾和人类事务的组织，为完成政府各自的职能，就应赋予政府一定的财权。中央与地方在权力分配上的矛盾，主要源于自身的权能不对称，故中央与地方的关系主要表现为权力和职能关系，而财权划分的实质是税权，税权划分自然是处理好中央与地方关系的关键点。 3)集权分权的矛盾与整合。中央与地方关系的表象是中央与地方之间权力的纵向划分，这就不可避免地存在一个集权和分权的矛盾，这是各国行政权力分配过程中普遍面临的难题。中央与地方利益的一致性和差异性是客观并存的，中央政府与地方政府具有不同的效用函数，中央与地方的关系可看作是利益和权力分配过程中的“零和博弈”关系。经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的主观条件，分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件，在主观条件和客观条件同时具备的情况下，地方政府与中央政府之间基于利益冲突而产生的政策冲突就在所难免。因此，必须加强中央政府的政治权威，对地方政府的目标函数加以修订，以保证国家整体经济的协调发展。
3、税权划分的因素与模式。税权是指主权国家有关课税权利的总称，即通常所说的税收管辖权。从广义角度讲，税权包括税收立法权、税收执法权和税收司法权；从狭义角度讲，税权仅指税收执法权。
(1)税权划分的决定因素。税权划分包括纵向划分，即税权在中央与地方国家机构之间的划分，这种划分要遵循“统一领导，分级管理”和充分调动“两个积极性”的原则；横向划分，即税权在国家机构的立法、执法和司法部门之间的划分，这种
划分应遵循“相互独立，相互制约”的原则。
(2)税权划分的基础与模式。国家结构形式是一个国家中央与地方权力划分的基础，是调整中央与地方关系最基本的制度安排。西方国家中央与地方关系的结构分为单一制和联邦制两种形式，其权限划分为集权制和分权制。结合国家结构和中央与地方的权限划分，其关系大致有联邦分权、单一集权和单一分权三种形式。与此相对应，各国政府间税收收入的划分模式大体分为集中型、适度集中与相对分散型两种税权划分的类型。分散型可以视为一种类型，但实际工作中已没有哪个国家采用这种模式。
(3)我国政府间税权划分模式。我国现行宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”从严格意义上说，中央与地方的关系是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系，人民的根本利益是一致的，中央和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡，因而我国采取了单一税权模式。
(二)中央与地方税权划分的相关分析
回顾新中国成立60的历史，我国中央与地方的经济关系在改革开放前基本处于放权、收权的摸索过程中。中央与地方关系总体上可概括为从计划经济体制下的“命令——服从”关系变化，到改革开放后有计划的商品经济的“讨价还价”的协商关系，再到市场经济条件下的“分税分级分管”相对稳定的法制关系。
1、立法上相对扩大了地方的税收立法权限。我国宪法明确规定“省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府可以制定规章，但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了地方各级国家权力机关和各级行政机关在国家政权组织中的地位、职权以及上下级之间的关系。
我国宪法赋予了全国人大及其常委会专属立法权，并具体地列举了专属立法事项。明确了地方性法规的权限，把地方性法规可以规定的事项加以具体化，使中央和地方的立法权限得到了明确、具体的划分，为中央和地方关系的规范化、制度化提供了有力的法律保证。尽管有了上述制度供给，但在税收立法方面，权利仍过于集中。目前相对扩大了省一级政府和省级税务部门的地方税收法规和地方税收部门规章的范围与权限，如对国家财政和税务部门颁布的部门税收规章进一步明确和细化，使之具有可操作性。
2、执法上体制创新、收支拆分与强化征管。主要表现在：
(1)创新财政体制。改革开放以来，中央政府从内部实行强制性制度变迁，开始创新财政体制。中央与地方的财政关系由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”。为配合社会主义市场经济体制的建立，以分税制为核心内容的宏观管理体制改革应运而生，为科学建构中央与地方关系提供了契机与支点，成为改革开放以来财政体制创新的“分水岭”。分税制运行以来尽管还不尽完美，但它毕竟是市场经济条件下比较有效可行的中央与地方的协调机制，这表明我国在财政体制上开始与国际对接。
(2)财政收支拆分。新中国成立以来，我国财政收支的划分大体呈现出“利润国家税收国家收费国家公债国家”的轨迹。经济改革开放初期，中央与地方之间关系的调整就是在巨大的财政赤字压力下循着以往的分权轨迹进行的。财政压力的释放通道包含着对公共经济部门的调整，除管理体制因素外，其调整主要包括两个方面：一是通过正式制度变迁，使用“激励解法”来提高“两个比重”，财政体制由利润上缴走向分灶吃饭、财政包干，再到分税制，从“利润国家”走向“税收国家”；二是通过非正式制度变迁，中央政府使用“拆分解法”对政府间公共财政关系进行调整，地方政府成为相对独立的公共物品供给者。分税制并未彻底解决中央事权与财权对称问题，在财政压力的作用下中央政府只好在不下放税权的情况下用公共支
出包袱，导致地方政府动用自身行政权利筹集公共收入，经济后果是国家从“税收国家”走向“收费国家”，引发第二财政(预算外收支)和第三财政(制度外收支)，甚至第四财政(卖地财政)和第五财政(卖国有资源)。此外，为了增加全国性公共品投资，促进区域经济发展，缩小地区间经济差距，中央政府采取举债(如发行国库券)、征集基金的方法筹集公共收入；地方政府也出现变相发债趋势，两者使债务收入占政府收入的比重迅速提高，经济后果是国家从“收费国家”走向“公债国家”(2009年中央政府成功代地方政府发债2000亿元)。
(3)强化征管改革。强化税收征管一直是税务部门的一项基础工作，如分设机构、提高征管法律位阶、明晰征管法律、办税网络化、集约化与现代化(金税工程、金关工程、银税工程等等)，加之政府对税务部门的激励、税务人员从观念的转变(从“执法监督到优化服务”)、阳光办税、纳税成本降低等诸多措施，现代税收征管已日趋走向规范、法治和效率，成为税收连年超收的重要因素之一。实证研究表明，近几年增收总额的1／4强来自强化征管因素。
3、司法上构建“三位一体”税务司法体系。目前，我国基本建立了“税务机关、公安机关和法院”三位一体的符合国情的税务司法体系，如在税务机关设立具有强制执行职能的科室，在公安机关设立税侦室，在法院设有专司涉税案件的经济审判庭，强化了涉税案件的司法监督、侦察与审判。
(三)中央与地方税权划分的症结
1、体制改革不配套。分税分级分管财政体制在设计上忽视了与现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税。
我国政府体制则不同，即设有中央、省、市(州、行署)、县(市)、乡(镇)等5级政府，一级政府享有一级财权，5级政府就要按5级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，加之中央分享比例较高，地方税体系薄弱，目前分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省(区)延伸至省对市(州、行署)分税；如果再要往下延伸，县(市)、乡(镇)两级政府实际上已无税可分。
2、财权事权不对称。主要表现在：
(1)事权范围界定不清。目前我国只在《宪法》中比较笼统的明确了中央政府的职能与事权，没有明确有关中央与地方各自专有权力以及中央与地方共享权力，尚未制定有关科学划分中央与地方的事权的专门法律，如《中央与地方关系法》。实践上表现为：一方面事权从中央省市县乡向下倾斜，且越往下事权弹性越小。另一方面，财权从乡县市省中央向上层层相对集中。这种现象印证了国家权利结构的特征，即在国家政治——行政的金字塔结构中，越是位于塔顶的，政治性职能越多；越是位于塔基的，政治性职能越少，公益服务性职能越多。
(2)职权标准不够具体。以事务性质的划分标准抓住了事务的本质，但这种划分方式还存在一定的不足和缺陷，它比较抽象、不明确、不具体，加之何为全国性事务、何为地方性事务本身也没有确切的标准，因此在实际操作中仍有许多权限难以得到具体明，确的划定。依据行政管理科学的基本原理，在配备职权时应遵循业务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分。
(3)职权划分模糊多变。我国法律没有明确区分中央和地方政府各自的职责范围。除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版；同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分给出明确规定。这就不可避免地导致了中央政府与地方政府以及地方各级政府之间职责权限模糊不清，重叠多变，造成中央与地方有权的无职无责，无权的有职有责，职责无法行使，无权的却要承担责任的“错位”局面。
(4)分税制体制不彻底。中央政府在实行分税制的过程中受到许多特殊利益集团的抵制和反对，使得分税制变型或名存实亡。例如，按照制度设计的理想目标，分税制应该有利于从体制上规范和理顺中央与地方的利益关系，但为尽量减少实施中的阻力，在规范的制度安排中又增加一些属于政策调整范围的非规范化内容，如减免税和税后返还等补充规定。
3、税种划分的缺陷。主要表
现在：
(1)划分标准不够科学。存在按税种、企业、行业、部门、课税对象品目等多种标准，结果导致共享税税种过多，几乎涉及所有主要税种。形式上仅增值税、资源税、证券交易印花税为共享税，实际上企业所得税、个人所得税、营业税、城建税也具有明显的共享税性质。上述税种在规模上已占税收总收入的80％，共享税比重过大、涉及税种过多，影响了中央税体系和地方税体系的健全。
(2)划分收入效率较低。具体表现在：一是地方政府为获得税收返还并参与增量分成，不得不寻求上利大税高的产品或投资高税收的项目；二是由于营业税属于地方税源，这在一定程度上诱导地方政府盲目发展第三产业(除商品流通业)，容易引起总体产业结构新的失衡；三是分税制改革的某些缺陷引起各产业结构内部新的比例失衡，如地方为增加来自地方企业的所得税收入，会倾向于发展轻加工业，从而固化甚至加重基础工业与轻加工业已有的结构矛盾等。
(3)地方主体税种缺位。从形式上看，划归地方的税种不少，但大都是税源零星分散、征收难度大的税种，如营业税、城建税等较大宗的税种形式上划为地方税，但铁道、银行总行、保险总公司等部门的相关税种仍需上缴中央，故这些税种实际上具有共享税性质。由于地方税形不成规模，且具有税种多、税基小、成本高、难度大、收入少的特点，很难保证地方政府的基本财力需要，也难以保证地方税体系的正常运转。
4、税权集中与错位。主要表现在：
(1)立法权限过于集中。我国的税权划分过于集中在中央，而忽略分级管理，不仅有违合理划分税收管理权限的国际惯例，而且也不符合我国国情。从而不利于地方因地制宜的调控配置区域性资源，以及地方税收体系的发展和完善；同时也引发了国、地两个税务系统的征管摩擦和矛盾，使中央某些税收立法流于形式，这显然违背了分税制的初衷，个别地方甚至出现国、地税部门合谋，发生混税、混库、征“探头税”等问题，出现“下有对策”式的反抗现象。
(2)征收权限划分错位。属于地方税税种在原则上应由地方征收却交国税局征收，使责任和权力脱节，不仅造成征收范围的错综交叉，操作中矛盾百出，而且可能导致地方收入的流失。此外，由于地方税务部门只是业务上受上级税务部门领导，因而地方政府不均衡地对税务部门的投入，加之地税系统管辖范围广、征管难度大、税额小等因素，导致税收增收积极性下降。
(3)管理权限不够规范。一些税收管理权限没有明确界定，在操作上矛盾较大，集中表现在集贸市场和个体税收上。按分税制规定，集贸市场和个体税收既有中央收入，又有地方收入，但对其税收管理权限没有明确界定，在征收管理中国、地两局相互扯皮、拆台的现象时有发生，加之信息反馈不及时，造成不征、漏征、少征的现象。
(4)缺少职权制衡机制。对中央和地方政府的行为缺乏宪法约束，特别是限制中央滥用职权单方面改变这种“游戏规则”的机制尚未建立。如所得税的分割比例缺乏科学论证。
三、优化现代新型公共财政体制
(一)优化财政体制的基本思路
1、重新划分省级的行政区划。根据经济、政治和社会发展的需要，结合我国地理环境的主要特点，重新划分省级区域，缩小省级区划，增加省级单位，如海南省的成功设置。这既有助于形成强有力的中央一级调控体系，又能使省级充分行使自主权，提高政府效能。此外，对个别省会城市或政治与经济影响巨大、人口众多的大城市，可以考虑从省一级政府管辖中剥离出来，或提升为副省级(如大连市的设置等)，或变成直辖市(如重庆市的设置)。
2、合理划分事权与收支范围。随着市场经济的发展和经济全球化加快，人们需求的多元化，消费观念、结构和质量以及需求档次的提高，越来越多的人已由传统的物质产品消费转向精神产品的需求，加之民主呼声、分权化改革，使现代国家政府职能日益膨胀。一般而言，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配，涉及国家利益、受益范围普遍的事权和财政收支权限应主要划归中央政府；配置资源、区域范围受益显著的事权和财政收支权限应主要划归地
。
3、坚持适当下放财权的方向。由多种方式的“分灶吃饭”财政体制转为现行分税制是我国建国以来财政体制改革的巨大进步，是实现社会公平公正目标的重要保证。但因历史上的不公平，导致分税制是造成地方财力不堪重负、违规收取土地出让金(卖地财政、卖资源财政)问题的主导因素之一，而下放财权仍是未来一定时期财政体制的改革方向。
4、突出财政体制改革的重点。新时期财政体制改革的重点是完善部门预算和第三方审计、转移支付制度和省以下财政体制，创新各级财政支持义务教育、医疗卫生、公共文化、社会保障和住房保障的体制机制，建立阳光财政与民生财政。在具体操作上，应推进财政体制扁平化的系统性改造，主要是扩大推行“乡财县管”和“省管县”的试点范围，对试点城市进行绩效评估。
5、坚持配套改革与整体推进。建立阳光财政是社会公平、效率、正义的必然要求，而改革预算管理是重中之重。预算管理制度改革应将重点放在推进政府收支分类改革上，逐步推进“收支两条线”、部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革，实现由政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型的转变。
6、完善政府投融资体制改革。完善政府投融资体制是拉动经济增长的“引擎”，其体制改革应进一步细化政府投资问责制，使之更具有科学性、合理性与可操作性；政府投资方式的选择应以社会效益最大化、投资成本最小化为首要原则，还要考虑投资项目的性质和投资意图；政府投资项目的融资结构应该根据项目的性质而定，非营利性项目应以拨款为主，尽量降低负债比例；加强政府投资项目实施过程的专业化管理，建立政府投资风险预警与防范机制；建立有益的政府投资效益评价标准指标体系等。
7、继续完善省以下财政体制。当前财政体制改革的重点是如何完善省以下财政体制，其基本思路是推行财政体制的扁平化改革，形成中央、省、市县3级财政体制，实现“一级政府、一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”。继续推进“省直管县”财政体制改革试点，努力改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和村级组织正常运转，增强基层政府提供公共服务的能力，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生和文化等事业经费主要用于农村。
8、构建支出监督与评价体系。对地方政府支出结构评价，可建立地方政府公共支出占总支出或财力的比重及动态变化、财政供养人员比重增减率、卫生条件改善状况、教育水平改善程度等价值评价指标与实物评价指标。同时，完善政府间相关的工作规制，建立各级地方政府向人大汇报的财务报告制度和预算委员会的联席会议制度，以及加快预算法的修改进程等。
(二)优化财政体制的政策建议
1、实行混合型的分权模式。从国情出发，我国宜采用集中与分散相结合的混合型分权模式。
(1)明确立法与征管权。制定税收权限法、税收征纳程序综合法等基本法规，中央税的立法权和征收权归属中央；共享税立法权归属中央，征收权根据共享的方式不同，分为中央专属或中央、地方分征；地方税的税收立法权可以根据具体情况采用中央集中式、中央与地方共享式和地方独立式3种方式进行，征收权归属于地方。
(2)防止滥用税收权限。随着现代社会政府管理职能范围的扩大，行政权力日趋强化，拥有一定的准立法权甚至是准司法权，在税权上也是如此。此外，政府机关在行使职权时还有较大的自由裁量权，但政府掌握的公共权力极易被滥用。因此，为预防政府权力包括税权的滥用，应借鉴国外有益经验，建立权力制衡机制。通过立法机关、行政机关和司法机关之间以及上下级政府之间的“以权力制约权力”与政府外部——社会公众(纳税人)的“以权利制约权力”相配合，以防止税权的滥用。
(3)扩大省级税收权限。通过法律确定在不侵蚀中央税基的前提下，地方可对区域性税源开征新的地方税种，但税收立法权的划分只在中央和省、自治区、直辖市之间进行。同时，按照适当集中、合理分权、分级管理的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，促使地方政府因地制宜地挖掘税收潜力
，发挥税收调节作用。
(4)实施税收权均等化。改革开放以来，中央向地方下放税收管理权具有明显的倾斜式特点，形成了经济特区——沿海经济开放区——沿海开放城市——西部地区——东北和蒙东——中部部分城市等不同的梯次，使分权化的改革比较顺利地渡过了试验期，其成效显著。随着市场经济的深入发展，倾斜式分权所潜藏的矛盾和问题越来越突出，效力衰减，负效应加大。为此，解决倾斜式分权与市场经济发展的矛盾，就必须实现地方税收管理权的均等化目标。
2、科学合理划分税种范围。税种的划分应遵循受益、集散、规模和便利原则，其基本思路是：稳定、调节和分配功能强的税种，如企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易税宜划归中央；资源配置、受益性质明显的税种，如营业税、城建税应全部划归地方；收入功能强的增值税仍可作为共享税，共享的比例随中央和地方税收余缺的状况和经济情况的变化而调整，在此基础上再进行税制改革和优化。
应将商业流通环节的增值税及全部城市维护建设税划归地方固定收入。省级地方政府的主体税收应是营业税或增值税的分成部分；市级政府主要以城建税和财产税类相配合；县级地方政府的主体税收应以改革后及不断发展的财产税类，如土地税、房产税、车船税、契税、遗产税和赠与税等为主，辅之以其他税种。各级地方政府财政收支不足部分，应通过规范的政府间财政转移支付制度进行平衡，即政府税收的再分配。
3、完善财政转移支付制度。根据各国财政转移支付的共性和我国现行转移支付制度实施以来的问题，应对现行的财政转移支付制度做进一步的改进与完善。总体上应归并和简化转移支付项目，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法，加强资金监管，注重跟踪问效，推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。主要包括灵活运用、适当简化转移支付，改进计算技术方法、专项拨款办法以及加大转移支付力度等。
4、建立健全税收法律体系。建立健全税收法律体系是一项系统工程，其内容应包括制定税收基本法，规范我国税收法律体系的基本内容；制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。随着全社会法律意识的增强，以法治税环境的改善，再进一步考虑制定税务机构组织法、纳税人权利保护法、税务违章处罚法、税务法、税务争讼法或税务行政复议与诉讼法等，以进一步规范行政机关税务执法行为，司法机关税务司法行为，切实保护纳税人及其他税务当事人合法权益。
此外，从我国的实际情况来看，可考虑在全国人大常委会和全国政协常委会中设立税收委员会，讨论、审议和通过所有涉及税收及其管理方面的重大决策和法律规定。税收委员会的成员包括自中央部委和各省、自治区、直辖市的代表，同时可考虑设立以专家学者为主的顾问小组或政策办公室，进行科学论证等具体工作。
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关键词:非税收入;征收管理;规范化
非税收入是政府参与国民收入初资分配和再分配的一种形式，是政府收入体系的重要组成部分。财政部的《关于加强政府非税收入管理的通知》(以下简称通知)，从适应市场经济和建立公共财政体系的要求出发，对非税收入的政策界限、管理机制、分配秩序都作了明确的规定。根据《通知》精神，省、市、县都相继出台政策，对政府非税收入机制作了进一步的规范。经过几年的运行，非税收入征管秩序日趋合理，但由于整个非税收入征管体系涉及的方面比较多，相关配套制度改革的进程不一，因此也存在一些问题，本文结合工作实际，作一些探讨。
一、非税收入征管中存在的主要问题
1.非税收入不等于非应税收入，非税收入的征收也包含了应税收入的内容。应税收入是指应当缴纳相关税收的收入，是税收法律关系主体的权利、义务所共同指向的对象，也就是征税对象，是属于税收相关法律调整的范畴;而非税收入的征管应当属于财政法律法规调整的范畴，它们分别属于不同的征管体系。但事实上，非税收入征收的内容也包含了部分应税收入(剔除应纳税款)，这在财政部《通知》中很明确，其第5条规定，“政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的，应按税务部门的规定使用税务发票。并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。”由于税收和非税收入在征管方法、收入管理、使用票据、信息平台等方面还存在着诸多差异，因此，要确保应税收入(剔除税款)上缴，还需要财政、税务、金融、征收机关等部门的相互配合。
2.非税收入的征收混合了财政分配和市场分配的收入内容，因而非税收入管理难度增加。财政部的《通知》中关于政府非税收入的定义，从公共财政的角度明确其必须具备的两个方面的特性:收入必须是依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得;支出必须是用于满足社会公共需要或准公共需要。由此而言，不是说非税收入征管主体取得的除税收以外的所有收入都属于政府非税收入，如，部分行政事业单位取得的经营服务性收入。政府非税收入属财政分配行为，而经营服务性收入属市场分配行为。这部分收入内容显然与政府职能的转变滞后和机构改革的进程有关，也就是说，具有市场经营服务特征的职能没有及时从相关行政事业单位的职能中有效剥离。从另一角度分析，某些经营服务性市场的发育也需要一定的时间和空间，而原有的资源配置方式形成的积淀资产也需要充分加以利用，但这部分收入及其支出行为不再具有公共性是毋庸置疑的。财政部、国家计委在2001年前后多个将部分行政事业性收费转为经营服务性收费文件中也明确其“不再具有政府公共管理和公共服务性质”、“不再体现政府管理职能和行为”等等，而按照建立健全公共财政体制要求定义的政府非税收入管理范围，也显然不会包括这部分收入，因此它不属于非税收入征收管理的内容，但在实际工作中它的确存在，并且在使用票据上和征收管理上与部门非税收入融合在一起，增加了非税收入支出管理的难度。
3.非税收入管理与财政预算管理在资金范畴上不一致，使得非税收入征管和财政管理工作不衔接，出现纰漏。理论上，现行非税收入征收管理的范畴是按照公共财政体制的框架要求确定的，其立论基础是“公共产品”和“市场缺陷”理论，包含了社会主义市场经济条件下体现公共财政特征的具体内容，因此如前所述其征收内容不一定完整，反映现阶段相关征收主体的全部收入。而财政预算管理活动是依据《预算法》开展的，更为强调的是对政府收支活动的全面管理，以体现预算的完整性。按照现行编制部门预算的要求，实行部门预算后，收入要一个笼子。预算管理资金的内容包括所有的财政性资金，即预算内资金、预算外资金和其他资金。因此，两者在管理资金范畴上有一定的差异，也就是说，属于财政预算管理的资金，不仅包含政府非税收入，所以在资金清算环节不注意衔接容易出现差错。
4.在某些行业，非税收入征管与税收征管政策不协调，职责不清，易造成征管的盲点、漏洞。按照财政部、国家税务总局《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》、《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》等文件精神，教育机构和非盈利性医疗机构按照国家规定的价格标准收取的费用，从法律意义上确认是应税收入，应按规定办理免税手续。对教育收费，文件还特别强调“各类学校(包括全部收入为免税收入的学校)均应按照《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定办理税务登记，按期进行纳税申报并按规定使用发票。”按照政府非税收入的相关理论，教育机构、非盈利医疗机构提供的是特定公共服务、准公共服务，是政府非税收入，应纳入政府非税收入管理体系。在实际工作中，这两个系统普遍使用财政票据，而医疗机构服务收入也没有真正作为财政性资金来管理，财政部门也无法对应纳税收入的情况予以认定，因此由于征管界限模糊，在非税收入征管和税收征管上还存在着盲点、漏洞。
5.非税收入中应税收入的源头管理问题。按照收入实行源头管理的原则，非税收入和税收“以票管税”一样，也强调“以票管费”，并且在账户体系、收缴方式等环节上也相应进行了控制。实际操作中，对应税收入项目，税务部门也强调“以票管税”，非税收入征收主体应依法使用税务票据。但税务部门管的“税”仅仅是指税收而不是全部收入，也就是说只要你按应税收入申报纳税，它不会管你是否已收到了相应金额的收入，是否已将税后收入全部缴入非税收入指定的账户。按照现行的征管体系，双方征管信息很难做到信息共享，从而使双方管理活动更为协调有序。这里最主要牵涉了使用的票据问题，使用了财政票据应按照非税收入管理体系的模式操作，但票据的使用和流转会不会因此使国家税收流失呢?税务部门的依据是按照《中华人民共和国发票管理办法》，那么两者之间还可以有共同的源头管理吗?
二、非税收入征管上存在问题的原因分析
上述非税收入征管方面存在的问题，具体分析主要有以下几个方面原因:
1.政府职能规范和转变滞后所致。按公共财政的要求，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场，彻底实现政府职能的转变和归位，是我们追求的目标。但实现这一目标是一项系统工程，也需要一个很长的过程，既涉及体制方面的原因，也有经济和社会以及市场发育多方面因素的考虑。
2.资源配置不当的历史问题所致。财政的主要职能之一是通过财政支出分配活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优。但由于计划经济时代财政职能的缺位，造成全社会资源配置不当，部门职权大管辖的钱物多，所获的政府资源也最多，现在经营性国有资产收入也最多。
3.事权与财权不对称所致。也就是说，政府拥有的财权能不能保证政府正常的事权。尤其是一些经济欠发达的县区，没有足够的财力保障，致使政府的正常职能无法行使，公共服务水平偏低，是制度外收入形成的一个重要因素。
三、完善和规范非税收入征收管理的思路
从长远着想，必须进一步完善非税收入征管的法律体系，以改变现行存在的非税收入的性质、范围、征收、管理以及支出规范不明晰的现状。但从目前来看，笔者认为，应亟待解决的有以下两个方面:
关键词：湘西州；财政收入；经济增长；税收负担
中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0116-05
财政收入是影响经济增长的重要因素，财政收入过少，会影响政府的各项公共政策和经济刺激政策的实施，财政收入过多，又会抑制经济的增长。国外学者对经济增长和财政收入的研究比较多，中国学者对我们国家的财政收入水平也进行了较多的研究。然而，作为经济发展落后的一个少数民族自治州，湘西州的财政收入目前是否过高、湘西州财政收入与经济增长的关系等问题到目前还没有得到回答。本文将通过相关数据分析来进行探讨这两个问题。
一、湘西州税收负担现状
（一）湘西州税收收入现状
湘西州的经济发展比较落后，从总量上来分析，湘西税收收入总量非常低，但是增长速度快，增长速度超过全省的平均水平。这一情况与湘西经济发展水平与经济增长率相吻合。从表1可以看出，湘西税收收入有以下两个特点：
一是纵向来看，税收增长速度快。从表1税收增长率的数据分析，可以发现2003―2012年10年间，湘西州的税收收入增长了5倍多，总体上每4年就能翻一番。2003―2012年，除2008年和2010年之外，税收的增长率都在10%以上，其中有6年的增长率在20%以上，增长最快的2006年和2007年甚至达到30%以上。从这些数据来看，湘西州税收收入的增长率高于GDP增长率，增长速度快。
二是横向来看，税收规模总量小，税收的规模与经济发展水平相对应。从表1可以看出，湘西州的税收总量从2003年的2.57亿元增长到了2012年底的13.56亿元，10年间增长了5倍以上。经济比较发达的吉首市、花垣县，税收收入都达到了2亿元以上，分别达到了3.2亿元和2.2亿元，而最差的古丈县和保靖县2012年的税收收入只有0.77亿元和0.99亿元，不足吉首市的1/4，整体与湘西州各个县市经济发展水平相对应。
（二）湘西州与省内各地区的税负①比较
湘西州2012年的财政收入总额为47.9亿元，在湖南省内排倒数第二位，只比张家界市的30.2亿元稍多。从绝对值上来看，湘西州的税收总额与经济发达地区相差较大，比长沙市少775亿元，比岳阳市少182.75亿元，比株洲市少165.9亿元。财政收入绝对值的差距也说明了湘西州和湖南省发达区域的经济发展之间存在较大差距。这一差距正是由湘西州的GDP总额决定的，湘西州经济发展落后，GDP也是排在倒数第二位，其经济发展水平决定了税收水平。
另外，从财政收入占GDP的比重来看（具体见图1），长沙市为12.86%>株洲市12.15%>湘西州12.04%>郴州市11.99%>岳阳市10.48%>怀化市10.02%>湘潭市9.54%>湘潭市9.47%>张家界市8.91%>娄底市8.84%>永州市8.27%>益阳市7.35%>常德市7.29%。湘西州虽然财政收入的总量小，但是财政收入占GDP的比重却排在第三位，说明湘西地区的税收负担较重。这也与湘西地区的产业结构有关，湘西地区第一产业和第三产业在国民经济中所占的比重较大，工业增加值比重较小，产业结构的不合理导致财政收入占GDP的比重较大。
（三）湘西州与周边地区税收负担比较
这里选择与湘西周边的地级市怀化、张家界、贵州铜仁和湖北恩施的税收负担进行比较分析，这些地区的经济发展水平和湘西地区相差不大。2012年湘西地区的GDP是379.7亿元，比怀化市少603.4亿元，比张家界市多58.7亿元，比恩施市少52.3亿元，比铜仁市少49.3亿元（具体见表3）。
表3 湘西与周边地区的税负比较
资料来源：网上搜集
由表3可知，湘西州的财政收入为47.9亿元，在5个地区中，规模比较小，只比张家界市的30.2亿元多17.7亿元。但是比周边的恩施市、怀化市和铜仁市的财政收入分别少66.1亿元、52.3亿元和15.4亿元。从与周边地区的比较来看，湘西州的财政收入规模比较小，还需要进一步发展经济规模，增加政府财政收入。
从财政收入占GDP的比重来看，湘西是12.04%，比湖北恩施少13.29%，比贵州铜仁少2.08%，但是比省内的怀化高2.02%，比张家界高3.13%。可以看出，虽然湘西财政收入占GDP的占比在湖南省内较高，但是和湖北恩施和贵州铜仁比起来还是比较低的（具体见图2）。整体来说，湘西周边几个地区除了恩施比较高，其他几个地区都处在相当的水平。
二、湘西州财税收入与经济增长
（一）税收收入、财政收入与经济增长
一般情况下，经济较发达的地区，其税负水平也较高，如长沙市在全省经济最发达，其税负水平也最高；湘西自治州和张家界市经济相对不发达，其税负也就较低。湘西地区的地税收入从2000年的2.4亿元增长到了2012年的16.7亿元，除了2002年和2007年的经济危机，每年的增长速度都在10%以上；财政收入从2000年的6亿元增长到了2012年的47.9亿元，除了2000―2002年外的年份外，每年的增长速度都在20%以上；GDP从2000年的69.5亿元增长到了2012年的397.5亿元，每年的增长速度也都接近或者超过10%。从这一数据我们可以看出，从2003年以后，湘西地区的地税收入、财政收入和GDP增长率都保持了较快速度的增长，而税收收入和财政收入与经济增长相一致，也都保持了快速的增长。
（二）税收收入与经济增长
湘西州的税收收入总量很小，从图3可以看出，湘西州的税收收入从2003年的2.4亿元，增长到了2012年的16.7亿元，12年间增长了近7倍，增长的速度十分迅速。通过数据还可以得知，湘西州税收收入主要来源于经济相对发达的吉首市、花垣县等县市，湘西州的各县市税收负担总体上呈现上升趋势，由于经济发展水平、经济结构、征管水平等多方面因素的不同，各地区间的税收负担水平存在一定差距。湘西州的GDP从2000年的69.5亿元，增长到了2012年的397.5亿元，12年间增长了5倍多。总体来说，湘西州税收收入增长和经济增长及经济发展水平成正相关的关系，但是税收收入增长速度超过GDP增长速度。
（三）财政收入与经济增长
图4反映的是2000―2012年湘西州财政收入和GDP的增长趋势。从图4中可以看出，湘西州的财政收入和GDP呈现稳步的上升趋势，说明了湘西州经济总体上是持续增长的。湘西州的财政收入从2000年的6亿元增长到了2012年的47.9亿元，12年间增长了近8倍；湘西州的GDP从2000年的69.5亿元增长到了2012年的397.5亿元，增长了5倍多。这说明湘西州的财政收入增长要比经济增长快。这种增长趋势也说明，湘西州的财政收入与GDP的增长呈现互相促进的关系，即湘西州的GDP增长能够促进财政收入的增长，但是财政收入的增长速度超过GDP的增长速度。
三、湘西州财税收入与经济增长率的计量研究
（一）数据描述
本文采用多元线性回归分析方法，对湘西州的税收收入增长速度、财政收入增长速度与经济增长速度的关系进行实证分析。考虑到数据的可获得性与其经济意义，在本文中，选择了湘西州从2000―2012年的相关数据作为研究对象。本文所用到的2000―2012年湘西州的财政收入、税收收入、GDP 数据来源于湘西州2000―2012年统计年鉴。
（二）计量模型
本文计量分析模型采用的是线性回归模型，该模型的优点是不需考虑变量内、外生及因果关系的问题，也不需有先验的经济理论基础，而是将各变量直接视为外生变量，以该变量及其他变量滞后项为解释变量，对数据的长度要求也不是很高。湘西州进行统计的时间比较晚，加上时间有限，数据跨度只有13年时间，非常有限，所以选定用线性回归模型和Grange因果关系检验放了来进行实证。本文构建如下线性回归模型：
gdp=α0+α1tb+α2tz+ε （1）
其中，αi（i=0，1，2）为系数，系数表明财税增长率对gdp增长率的影响程度，ε为常数，tb为税收增长率，tz为财政增长率。
（三）计量分析
1.平稳性检验
当分析的时间序列数据具有不平稳性质时，如果直接用线性回归分析，得到的统计检验结果是没有意义的。因此，本文首先对各个变量数据进行ADF单位根检验，采用EVIEWS 6.0软件进行实证分析，结果如表5。
从表5的分析结果可见，对于两个主要变量经济增长与税收负担的关系，在0阶检验结果下，经济增长的P值为-1.59，税收增长的P值为-1.87，都大于在5%水平下的临界值，表明这两组原始数据都是非平稳的。继续对这两组数据进行1阶充分检验发现，经济增长的P值为-8.81，税收增长的P值为-7.03，都小于1阶5%水平下的临界值，表明在1阶时两组数据都是稳定的，所以，继续对这两组数据进行格兰杰因果关系检验。
2.格兰杰因果关系检验
为了反映税收增长率和财政增长率对经济增长率之间的关系，本文对这两组数据进行格兰杰因果关系检验，格兰杰因果检验能够反映经济增长和税收增长、财政收入增长之间的引导关系，即湘西州地区税收收入增长和财政收入是否能够引起经济增长，还是二者之间是互相促进的关系。
税收增长和经济增长的格兰杰检验。由于用ADF平稳性检验发现0阶差分是非平稳性的，因此用EVIEWS6.0对两组数据分别进行一阶差分后得到两组平稳数据。从表6中可以看出税收增长和经济增长两组差分后的数据进行格兰杰因果关系检验，滞后期为1、2、3、4、5阶，由于1―5阶P值都接近0，所以拒绝原假设，但是在5阶条件下，P值分别为0.5719和0.7837，都远大于0.1的临界值，所以统计结果接受原检验。以上结果表明，湘西州税收增长会阻碍经济的增长。
财政增长和税收增长的格兰杰检验。用EVIEWS6.0对财政增长率和经济增长率两组数据分别进行一阶差分后得到两组平稳数据。从表7中可以看出，财政增长和经济增长两组差分后的数据进行格兰杰因果关系检验的结果，滞后期为1、2、3、4阶，由于1―3阶P值都接近0，拒绝原假设，在4阶条件下，P值分别为0.279 15和0.384 52，大于0.1，接受原检验。以上结果表明，湘西州财政收入增长也会阻碍经济增长，即湘西州财政收入增长快会导致经济增长变缓。
3.线性回归结果
考虑到本文所选取的变量中可能存在的多重共线性，本文采取逐步增加变量的方法对模型进行逐步回归。本文选用的统计软件为eviews6.0。湘西州税收收入对经济增长的作用回归结果：（1）在引入控制变量后，税收增长率的系数为-0.754，表明税收收入增长率增长1个单位，GDP的增长率会下降0.754个单位，税收增长率对经济增长率的影响呈负相关的关系；（2）财政收入增长率的系数为-0.298，表明财政收入增长率增加1个单位，gdp增长率会下降0.298个单位，财政收入增长率与GDP增长率也呈负相关关系。系数都在5%的显著性水平下显著，表明分析结果能够很好地解释湘西州税收负担和经济增长之间的关系。
由以上分析可知，湘西州经济的增长对税收的增长起负相关的作用，即湘西州经济的增长会促进税收的增长。
四、湘西州财政收入与经济增长协调发展的对策建议
（一）保持经济平稳较快增长，提升经济总量
一是大力发展经济，提升湘西州经济总量。从经济长期发展的角度看，经济是财政收入之本。经济发展带来潜在税源的增长，财政收入才能随之增长。因此，依靠经济的发展、效益的提高，着眼于国民经济这块“蛋糕”做大，才是振兴财税的必经之路。因此，要转变经济增长方式，注重依靠科技进步和提高劳动者素质，加快推进经济战略调整，降低经济增长的能耗、物耗水平，提高技术含量和经济增长的质量，努力实现经济平稳较快增长，做大经济总量，优化经济结构。
（二）优化产业结构，培育财政收入主体
税收的增长与产业结构息息相关，目前湘西州的产业结构还很不合理，要加快产业结构调整。一是降低第一产业的比重，提升农业质量，建立和培育完整的产业链，鼓励农业企业进行技术改造，提高农民收入。二是加速工业化进程，提高工业经济效益。加快改造提高传统产业步伐，培育发展高新技术产业，优化工业布局。要依托白酒、有色金属、生物医药等制造业优势，培育一批具备较强竞争力的大型企业集团，巩固传统税源。三是加快发展现代服务业，提升服务业发展水平。旅游产业是湘西州地方财力的重要基础，2012年湘西第三产业占GDP比重达72.3%。因此，充分发挥湘西州的资源优势和区位优势，继续大力发展旅游业，是加快增长税收的重要手段。
（三）推进和完善相关税收制度
湘西是一个经济落后的地区，但有西部大开发的优惠政策扶持，首先对个人所得税的征收应该更有针对性和灵活性，吸引更多更优秀的人才来湘西州工作创业，更好地推进湘西州经济发展和企业的转型。其次可以针对不同的纳税人，考虑其婚姻状况、赡养系数、年龄等因素确定不同的税收标准。再次是加强税收管理，提供征管效率。税务部门加强管理，建立税源监控机制，提高征管水平，健全高效制约机制，堵塞征管工作漏洞，改革现行流转税制度，逐步扩大增值税的征税范围，降低一般流转税的比重，逐步提高特种流转税的比例。
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TIAN Bing
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【关键词】非税收入；非税管理权；配置
【中图分类号】F810.43 【文献标识码】 【文章编号】1004—518x（2012）08—0241—05
非税收入是指除税收以外由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或通过提供特定公共服务、准公共服务，取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、公益金、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入、以政府名义接受的捐赠及财政资金产生的利息收入等，不包括政府公债收入、社会保障基金和住房公积金。非税收入概念的提出及相关政策措施的实施，改变了过去预算外资金的管理模式，是我国推进财政管理体制改革的重大创新，对于深化财政管理思想，构建科学、高效的公共财政体制，提高财政管理水平具有巨大的促进作用。我国自1994年分税制财政体制改革以来，非税收入发展迅速，已成为促进经济社会发展的重要财力，有的地方甚至达到或超过了税收收入。但是，在我国非税发展过程中，许多地方存在着项目繁多、乱收乱罚、规模过大、结构失衡等问题，企业和社会负担过重，严重损害了党和政府形象，也不利于经济社会的稳定和持续发展。造成上述问题的根本原因，就在于我国非税管理体制尚未理顺，各级政府机关的非税管理权未能进行科学的定位和有效配置。
一、非税管理权的定位和含义
首先，从权力内容来看，非税管理权是政府财政收入权的组成部分，这是其基本的定位。财政收入权是政府取得和管理财政收入的相关权限，包括税收管理权和非税管理权。一般来说，税收管理权仅指税收收入取得方面的权限，不包括税收收入的使用或支出权，该部分权限属于预算权的内容。同样，非税管理权，也仅指与政府取得和管理非税收入相关的权限，不包括非税收入的使用权。关于非税收入的使用及其相关权限，应从财政支出角度单独加以考察和规定。需要注意的是，非税收人是政府提供特定公共物品或准公共物品的资金来源，其所取得收入的性质和用途在许多情况下具有事先规定性，如行政事业性收费、政府性基金等。因此，非税收入的取得与其使用往往具有密切联系，致使许多人在考虑非税管理权时，将非税收入的取得权与使用权也联系在一起，认为非税管理权中应包括这两方面的内容。笔者认为，根据综合财政预算及非税收支两条线的管理原则，为强化非税管理的规范化、科学化，在非税管理及其权限设定上应将非税收入的收缴与使用完全分开，从而使非税收缴部门单位和管理机构放下包袱，集中精力提高业务水平，简化和理顺各种利益关系。为此，应将非税使用权排除在非税管理权的内容之外。
其次，从权力分配来看，非税管理权是一种执行权（或行政权），应与非税立法权、司法权分立。根据财政法定主义要求，非税管理必须依法办事。有法可依是非税管理的前提条件。制定非税相关的法律法规，属于中央及地方有关国家机关的权限，并且该权限应当与执行非税法律法规即非税管理部门的权限分开。同时，非税管理过程中相关主体的违法犯罪行为应交由专门的司法机关处理，以保障非税法律法规的正确实施。这是一种较为成熟的分权治理模式，也是我国当前的法治现实，非税事务没有必要打破它并重新分配或组合相关的权力。国内一些学者不时将非税管理权以各种形式泛化，以至将非税立法权甚至非税司法权一并纳入非税管理权的做法，在理论与实践上均是有问题的。其重要原因之一是，权限的划分总是与相应的权力主体相对应，权限划分不当，必然形成权限配置失当，从而引起权力运行中的种种问题。事实上，我国非税管理实践中巧立名目、乱收乱罚等许多问题，正是非税权限分配与行使不当所致。
总之，非税管理权作为一种财政收入权、执行权，是指政府取得和管理非税收入相关的各种权力。这些权力可进一步划分为立项权、标准确定权、解释权、收缴权、调整权、减免权、检查权、审计权、监察权等。理解这一概念时我们应注意三点：一是非税立项权包括立法机关的立项权与管理机关的立项权，前者是立法机关的固有权力，后者来源于立法机关的法律授权。换言之，非税管理权中的立项权并不包括立法机关的立项权，它仅是法律对政府及其相关部门依法设立非税项目的授权，如无法律明确授权或立项法律依据，任何政府部门和单位均不得设立非税项目。二是依法适当取得非税收入是非税管理的中心内容，因此非税收缴权是非税管理权的核心，其他各项权限都或多或少与非税收缴权相关，在其前后左右发挥相应的作用。三是监督权是非税管理权的重要内容，但仅限于执行权范围之内，本质上属于行政监督权，包括非税管理机关对非税缴款义务人、代收部门单位的监督权（如检查权等）和监察、审计机关等对非税管理机关、代收部门单位的监督权（如监察权、审计权等）。立法机关、司法机关与社会公众等对非税管理的外部监督权，是非税监督体系的重要内容，但并不是非税管理权的组成部分。
从理论上看，税收收入是政府收入的主要来源，一般为80%以上，非税收入是政府收入的必要补充，一般不超过20%，但随着政府级次的降低，非税收入所占比重逐步提高。从各国经验数据来看，非税收人在中央财政收入中的比重一般为10%以下，在省级或州政府财政收入中的比重在20%以下，在县（市）级政府财政收入中占30%以下。我国财税体制及历史原因所造成的地方非税收入比重过高，严重冲击着税收的主体地位，必须对收费、基金、罚没收入等各项非税项目进行清理整顿，以使其回归合理地位，严格限定在提供准公共物品及正当行政管理需要等范围之内，发挥其应有而恰当的作用。从我国国情来看，中央与地方政府非税收入所占比重应分别控制在10%与20%左右，同时应对非税管理权进行合理配置与规范。
二、非税管理权配置的理论依据
非税管理权作为一项重要的财权，应与税收管理权一样在中央与地方各级政府之间进行科学的划分与合理配置，以理顺非税管理职权，规范非税管理行为。这种划分与配置应遵守非税管理的内在规律与理论逻辑，主要包括以下三个方面：
（一）政府职责、事权与财权的递推关联机制
1.政府职责是非税管理权的理论起点和最终目的
现代财政学认为，市场失灵导致公共物品不能供给或供给不足，需要政府组织财力来提供，以满足社会需要。所谓公共物品是指消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。根据其性质不同，又分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指具有完全的非竞争性和非排他性的产品和服务，如国防、国家行政管理等；准公共物品是指不完全具有非竞争性和非排他性，但社会成员普遍所需要的产品和服务，如教育、交通、社会福利等。这些公共物品是用来满足社会成员的公共需要的，其受益范围具有一定的区域性，有些为全国性的，如国防、外交等，有些属于地域性的，如城市建设、社区管理等。政府提供公共物品以满足社会需要的职责应当与其政权管辖范围相一致，以确保该职责履行的合理性、可行性和效率。因此，公共物品的区域性特征决定了其应当分别由中央政府和地方政府来提供。为此，需要将政府职责在中央与地方之间进行划分，确定中央与地方政府职责，它们是政府非税管理权的出发点，也是最终目的。
2.政府职责的实现需要政府事权来保障
政府为履行其提供公共物品和服务的职责，必须具有从事相关事业的权力，即必须有相应的事权，如有权建设军队、训练警察、招聘公务员、建设机场、修桥铺路、举办市政工程、开展文化体育事业等，这些事权是政府履行其职责的保障。并且，政府职责与其事权应当对应，所有的职责都应当有相应配套的事权。因此，中央政府与地方政府承担的职责不同，其应拥有的事权也应不同。可见，政府职责决定政府事权。也就是说，政府职责的种类、大小，决定了政府事权的种类、大小。并且，政府事权应当由行政法、财政法等相关法律作出规定。我国目前的问题主要是中央与地方政府的职责划分不清，导致了中央与地方政府的事权难以划分清楚。同时，政府履行相关职责需要什么事权、其权力的边界在哪里、制约机制如何建立等，也是亟待解决的问题。
3.政府事权的实现需要政府财权来保障
政府行使事权需要相应的财权作保证，没有财权则事权将会落空。常言道，巧妇难为无米之炊，有多大的财权办多大的事。人们常说，财权应当与事权相适应，但财权并不决定事权，而是决定事权可能的实现程度，构成对事权的保障或限制。
政府财权包括财政收入权和财政支出权两个方面。税收与非税管理权均属于财政收入权的组成部分，是政府取得财政收入的重要根据。财政支出权主要体现为预算支出权，即将有关财政支出通过预算来安排，同时相关预算主体享有执行预算、从事相关工作或事业的权力和权利。财政收支及预算的制定与执行即为政府财权运行的基本形式，它能保障政府事权得以实现。
（二）政府财权、财力与非税管理权的递推关联机制
财权分为财政收入权与财政支出权，财力一般指财政收入的数量与结构。财政收入权的目的主要是形成实现事权所需要的财力，而财力则是财政支出权的基础和保障，并通过它进一步保障事权及政府职责的实现。可见，财力与财权密切相关，它来源于财政收入权，又服务于财政支出权。换言之，财权（收入权）是财力的前提，财力是财权（支出权）的保障。因此，为了通过财权（收入权）形成财力，就必须将其进行适当划分并配置给相关的职能部门和单位。为此，我们应将其区分为税收管理权和非税管理权，并通过它们形成的财力来保障财权（支出权）以及事权的实现。从非税管理权的相关系列来看，财权（支出权）、财力与非税管理权的关系构成一种递推的关联关系，即政府财权（支出权）政府财力非税管理权（收入权）。这一关联机制与前述政府职责政府事权政府财权的关联关系对接，构一个政府职责政府事权政府财权（支出权）政府财力非税管理权（收入权）的完整关联机制，在这一关联机制中前一项对后一项形成需求，后一项对前一项进行保障，并最终保障政府职责的实现。在这里，政府职责是一切相关权力的出发点和目的，政府职责与事权、财权等权力之间的关联与保障机制，是进行非税管理权划分与配置的基点与根本理论依据。
上述关联机制中强调相关职责、权力与财力之间的匹配或对应，无论对中央还是地方政府莫不如此。但是，根据综合财政预算及收支两条线管理原则的要求，这里的关联对应属于相关职责、权力与财力之间的总体对应，而非职责、权力等进一步分解之后的分散对应。例如，关于财权与事权的对应，应为税收管理权和非税管理权合在一起总体上与财政支出权及事权相对应，而不能将税收与非税分解开来分别对应，更不能对其进一步分解并进一步分别对应。
（三）宏观调控机制
在现代市场经济中，市场机制对社会资源配置和经济运行发挥着基础性作用。近年来各国经济发展的事实证明，宏观调控对保障国民经济健康稳定发展具有十分重要的促进作用，也日益受到各国政府、社会与学界的高度重视。在我国经济法学界，宏观调控被认为是国家管理经济的一种新型职能，行使宏观调控职能的国家机关被称为宏观调控机关，它们由法律所赋予的对国民经济总体进行调节与控制的权力被称为宏观调控权。一般来说，国家进行宏观调控主要运用计划、财税、金融等政策工具，运用这些手段进行调控的权力被相应称为计划调控权、财税调控权、金融调控权等。政府的非税管理权属于财税权的一个重要组成部分，能够与税收管理权等其他财税权一起用于对国家经济总量、结构及运行进行调节与控制，是国家宏观调控机制的重要一环。
政府非税收入与民生紧密相关，为了充分有效发挥非税管理权的宏观调控作用，非税管理权的划分与配置应当考虑国家宏观调控的需要。为此，在非税管理权的划分与配置中应为宏观调控预留空间，并使之成为国家财税宏观调控的重要抓手。宏观调控权力一般应授予中央级国家机关才能较好地发挥作用，这就决定了在非税管理权划分与配置时，应将非税管理的立项权、标准确定权、减免权等重要权力集中于国务院、财政部、发改委等中央级国家机关，而非税收缴权、检查权等具体权力应在中央与地方政府机关之间进行适当分配。此外，地方之间的地理位置、经济发展水平、资源状况等各种差异也是划分和配置非税管理权时应考虑的重要因素，并在一定程度上体现在宏观调控之中。
综上，在非税管理权划分与配置时，应以政府职责、事权、财权（支出权）、财力、非税管理权之间的关联匹配机制和宏观调控机制作为基本的理论依据。这其中，满足政府职责的需要既是非税管理权划分与配置的出发点，也是其最终目的。同时，还有一个需要关注的重要问题，即相关权力中的权力能力与行为能力的联系与差异，应使两者尽量达成一致，以实现非税管理权配置的预定目标。
需要说明的是，许多学者在分析非税或税收管理权的形成依据时，并未遵守上述层层递进的逻辑，而是将政府的事权或职责直接与非税或税收管理权相联系，认为“地方事权的大小决定地方政府税收的管理权限”、“中央政府和地方政府税收的管理权限的划分和设立。要以确定中央政府和地方政府事权为基础”，或者“地方政府提供的公共产品和服务的数量及质量，构成设立地方税收管理权限的依据”等。这种跳跃式的分析思路，容易导致脱节，难以实现精准到位的税收或非税管理权配置。
三、非税管理权配置的基本原则
非税管理权配置是非税管理体制中的核心问题，其配置是否得当，体系是否完整，将直接影响政府非税收入的收缴管理与规范。就全国来说，中央与地方政府的非税管理权构成一个完整的有机体系。该体系的设计与非税管理权的具体配置，不仅要遵守非税管理权配置的理论要求及注意事项，还应遵守如下几个基本原则：
（一）受益公平原则
政府非税收入主要为准公共服务提供资金来源，应根据准公共服务的受益范围相应确定其管理权限和进行权力配置，此为非税管理权配置的受益原则。一般而言，凡全国性受益的准公共服务，其非税收入的收缴管理权就应当归中央；而受益范围如果在某区域，则其非税管理权就应当分配给地方。另一方面，非税管理权与税收管理权之间也有个合理分配的问题，应遵循公平原则。即公共物品的受益如能区分主要受益者与次要受益者，则应赋予非税管理权；难以区分主次受益者的，则应赋予税收管理权，以保证相应的财政负担在各主体之间的公平分配。此为非税管理权配置的公平原则。这一原则再次说明，进行非税管理权配置必须以政府职责为中心，在各种财权的统一安排中对非税管理权进行定位和配置。
（二）适度分权原则
适度分权包括两方面的内容。一方面，非税管理权应适当集中于中央。这是因为中央政府往往是国家意志的转达者或执行者，拥有无可比拟的权力，通过其对非税收入进行管理，可有效降低非税收入的收缴成本，并且还可提高收缴效率。显然，中央政府是强有力的组织，可确保非税收缴管理活动的有序进行。另一方面，我国人口众多、地域辽阔，不同地区经济社会发展情况存在着很大差异，为促进各地科学安排经济社会事业发展，在非税管理权配置上应适当分权，实行分级分类管理，以强化非税管理的针对性，充分调动地方的积极性和创造性。
（三）宏观调控原则
非税的设立、收缴、免减、缓收、停收、标准及范围调整等措施对经济社会活动具有重要的调控作用。例如，近几年为减轻全球金融危机的冲击，降低企业和社会负担，国家先后多次取消几百项行政事业性收费项目，有力地促进了经济社会的稳定和发展。因此，非税管理权的重要权力应集中于中央，以便于宏观调控。但是，对具有地方特色、不具有全局性影响的非税管理权应赋予地方。另外，一些地方非税管理权可置于中央的严格监督之下，如赋予中央政府审查权、备案权、否决权、纠正权等。当然，中央还可以非税调控指导意见，供地方政府参考。这些权力或措施，也是非税宏观调控的一种间接体现。
（四）经济效率原则
非税收入是国家参与国民收入分配的一种方式，其管理权在中央与地方之间的配置状况，将影响相关的经济社会生活，从而影响经济社会资源的分布和流动，进而影响资源的配置效率。同时，非税管理权的配置，特别是收缴管理权配置，会直接影响非税收缴管理的成本和效率。例如，收缴管理权集中于财政部门是较有效率的安排，而分散赋予不同国家机关或部门则收缴与管理（特别是监督）的成本可能较高。因此，非税管理权的配置应有利于经济资源的有效配置以及非税的收缴管理效率。这是一个辩证统一的过程，并非越集中越好，也非越分散越好，只有适度才好。然而，何为适度应具体分析，需因地、因事、因时制宜，确保其科学性和有效性。
