关键词：矿产资源管理；规划制度；条例修订；规划主体；规划程序
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.059
1 导言
矿业活动在广西国民经济中占有重要的战略地位，是广西经济迅猛发展的重要物质基础。与此同时，矿产资源的合理规划、开发和利用成为了区域经济可持续发展的重要保障。随着矿业活动的蓬勃发展，所显现的管理问题也日益繁杂，现行的《广西矿产资源管理条例》（以下简称《广西矿管条例》）关于矿产资源规划编制的法律条例在实践中也暴露出众多问题，给国土资源部门的日常管理工作带来诸多不便，不利于广西矿业经济的健康可持续发展。因此，依据现行相关的矿产资源管理法律，并结合广西特色对《广西矿管条例》进行修订，这对补充和完善广西矿产资源规划的法律条例具有重要意义。
2 广西矿产资源规划制度冲突及修订建议
依据《矿产资源规划编制实施办法》（以下简称《矿产规划编制办法》）第十四条规定，《矿产规划编制办法》对矿产资源总体规划和专项规划作出明确规定，区级国土资源主管部门应对地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦、重要矿种采矿权投放、各类矿种的总量调控等工作的作出相应的规划安排，但是，现行的《广西矿管理条例》中关于矿产资源规划内容只是零星分布在各个章节中，并未形成系统详细的条例办法。
因此，本文建议新增“矿产资源规划编制”一章节内容对现行的《广西矿管条例》进行补充。与此同时，本文将从矿产资源勘查规划、矿产资源开发利用规划、矿山地质环境规划以及规划主体和程序四个视角，对现行的《广西矿管条例》中规划制度所存在的具体问题进行深入分析，并提出修订建议。
2.1 矿产资源勘查规划
依据《矿产规划编制办法》第四条、第九条以及《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》中关于“矿种分类和勘查规划分区，对重点勘查矿种、鼓励勘查矿种、限制勘查矿种”的相关法律规定，矿产资源勘查规划工作应当对符合重点勘查矿种和鼓励勘查矿种的勘查工作依法优先取得探矿权，对限制勘查矿种的办理程序和条件中依法严格限制新设探矿权。除此之外，对勘查规划分区中的重点勘查区、鼓励勘查区、限制勘查区和禁止勘查区应有明确的分区和相应的政策规定。
综上所述，文本建议在《广西矿管条例》中的规划编制章节中，新增一条有关规划区的条例：“矿产资源规划应当划定本行政区域的规划禁采区、规划限采区和规划开采区的具体范围。”
以及关于矿产资源勘查的条例：“进行矿产资源勘查活动的组织和个人应依据据自治区对勘查矿种分类和勘查规划分区的相关政策规定依法进行勘查活动。”
2.2 矿产资源开发利用规划
《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》（以下简称《开采控制办法》）中对每年度的开采总量控制矿种指标进行了严格的限制，并依据产业政策、市场供求状况以及资源产能等客观条件确定年度总量开采指标，并分配到各省（区、市）。同时，对矿产资源开发产能提高、秩序稳定以及责任落实到位的省（区、市）会增加开采总量控制指标。而对指标管理不到位，违规开采行为以及环境破坏严重的省（区、市）会相应减少开采总量控制指标。这对于矿产资源开发利用的监管提出了新的要求。
因此，在广西区内进行的矿产资源开采活动应当符合本自治区依据相关规定决定实行开采总量控制的矿种相关规定，以及《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》关于开采规划分区以及矿产资源开发利用主要指标的相关规定。综上所述，文本建议在《广西矿管条例》中的规划编制章节中，新增一条有关矿产资源开采规划的条例：“进行矿产资源开采活动的组织和个人应依据自治区级国土资源主管部门所制定的矿产资源总体规划和专项规划，符合矿产资源开发利用主要指标以及区内对各类矿种的总量调控指标。”
2.3 矿山地质环境保护规划
依据《矿产规划编制办法》第三十一条：“……地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动，应当符合矿产资源规划。”本文建议新增条例：“矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动，应当符合矿产资源规划，严格按照矿山生态环境规划所分解下达指标和矿山地质环境保护与恢复治理规划分区的要求进行矿山生态环境的治理。”
最后，综合上述对矿产资源勘查规划区、开采规划区以及生态环境保护规划区的相关法律条例，建议新增条例：“矿产资源规划应当划定本行政区域的矿山的勘查、开采以及生态环境保护的重点区域、鼓励区域、限制区域和禁止区域的具体范围。”在此需要说明的是，行文逻辑与条例逻辑略有不同，规划区域划分应该列为《广西矿管条例》规划章节的首款条例。
2.4 矿产资源规划的主体和程序
《广西矿管条例》第十九条的内容与矿产资源的规划编制相关，可以将这一条内容归类到新增的规划编制这一章节中。但是，《广西矿管条例》第十九条在规划客体、规划程序、规划单位资质、审查报批制度以及规划调整程序等方面存在诸多问题，建议修订完善。
2.4.1 矿产资源规划程序与上位法冲突
《矿产规划编制办法》第二十七条中规定：“……省级矿产资源总体规划经省级人民政府审核后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。”但是，《广西矿管条例》第十九条中是“提请自治区人民政府审核批准。”并没有提及需要通过国土资源部相关部门的审批程序。宪法明确规定，一般地方立法应遵循不相抵触原则，因此，本文建议原条例补充“通过国土资源部相关部门的审批程序”这项规定。
2.4.2 未提及矿产资源规划的上下级关系
依据《矿产规划编制办法》第八条：“下级矿产资源总体规划应当服从上级矿产资源总体规划。”《广西矿管条例》第十九条中的规划工作并没有体现其上下级规划的服从关系，本文建议修订成为：“……自治区地质矿产主管部门会同有关部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制自治区总体规划或者专项规划方案，经自治区人民政府审核批准后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。……”
2.4.3 市（地）县级矿产资源规划程序缺位
依据《矿产规划编制办法》第八条、第十四条以及第十五条等相关法规条例，编制市级、县级的矿产资源总体规划和专项规划应有相应的程序。但是，《广西矿管条例》第十九条对自治区级地质矿产主管部门提交规划方案程序有作规定，却未对市（地）、县级的地质矿产主管部门有相应的规定，本文建议在原内容的基础上新增关于市（地）县级矿产资源规划程序。
综上所述，《广西矿管条例》第十九条修订建议的汇总内容为：
“开采矿产资源，必须统筹规划，优先保证国家和自治区经济发展的需要。除国家规划矿区外，对自治区经济发展具有重要价值的矿区，自治区地质矿产主管部门会同有关部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制自治区总体规划或者专项规划方案，经自治区人民政府审核批准后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。”
“市（地）、县级地质矿产主管部门根据上一级级矿产资源总体规划组织编制本行政区域的矿产资源的总体规划或者专项规划方案，经本级人民政府审核后，逐级上报省地质矿产主管部门批准后实施，由所在地县级人民政府予以公告。”
2.4.4 矿产资源规划单位资质与审查报批制度不明确
除了各级地质矿产主管部门提交规划申请的程序外，规划单位的资质和规划审查报批也应当有规范化的制度规定，这样更能突出规划工作方向的重点，保障规划工作的顺利完成。
依据《矿产规划编制办法》第十六条关于承担矿产资源规划编制的工作单位的资质条件以及《矿产规划编制办法》第二十八条关于矿产资源规划审查报批时应当提交的相关条件等相关规定，本文建议新增一条关于各级地质矿产主管部门中作规划工作的相关资质和条件的内容，鉴于《矿产规划编制办法》中已有详细标准及其程序，建议此条例的内容为：
（1）承担矿产资源规划编制工作的单位的资质条件按照《矿产资源规划编制实施办法》（中华人民共和国国土资源部令第55号）第十六条执行。
（2）矿产资源规划审查报批时应当提交相关材料。具体按照《矿产资源规划编制实施办法》（中华人民共和国国土资源部令第55号）第二十八条执行。
2.4.5 矿产资源规划调整程序未提及
如果根据实际国内外市场需求变化、本行政区域自然生态环境情况以及资源禀赋条件等原因需要进行规划调整的，可依据《矿产规划编制办法》第四十条中关于调整矿产资源规划的规定，包括提交材料类型，逐级报案、相关国土资源主管部门作出相应调整等具体事项。
本文建议，增加关于各级地质矿产主管部门有关调整矿产资源规划的条例：“矿产资源规划依法批准后，必须严格执行，不得擅自变更；确需变更的，应当按照原审批程序报批。”
3 结语
2012年10月国土资源部颁布施行的《矿产规划编制办法》对矿产资源总体规划的原则、编制、实施和法律责任等做出了具体的约束；2012年3月国土资源部出台的《开采控制办法》对于每年度的开采总量控制矿种指标进行了严格的限制，广西率先制定《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》，成为全国第一个制定的省（区、市）级矿产资源总体规划。现行的《广西矿管条例》中缺少对规划编制要求和实施效力的约束，对矿权数量、大型矿山所占矿山总数比例、矿山“三率”、土地复垦率、矿山地质环境恢复治理计划等规划指标执行情况的评估和监管机制仍不完善。本文主张，将矿产资源规划的编制、实施等规则纳入条例规范体系中，并从矿产资源勘查规划、矿山地质环境规划以及规划主体和程序四个层面对《广西矿管条例》中规划制度进行补充完善，促进广西矿业经济更为有序、健康的发展。
参考文献
[1]王少枋，李贤.循环经济理论与实务[M].北京：中国经济出版社，2014.
[2]矿产资源规划编制实施办法[J].中国国土资源报，2012，24（10）.
第一条为规范危机矿山接替资源找矿专项（以下简称专项）管理工作，保证专项的顺利实施，依据《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要（20**～**年）》和《关于印发全国危机矿山接替资源找矿工作组织管理机构方案的通知》（国土资发〔20**〕2**号），制定本办法。
第二条本办法适用于由中央财政预算安排的支持重点矿种的全国大中型危机矿山接替资源找矿项目（以下简称项目）。
第三条国土资源部会同财政部、国家发展和改革委员会按照“统一规划、统一组织、分工负责”的原则组织项目的实施。
第四条国土资源部、财政部、国家发展和改革委员会联合组建全国危机矿山接替资源找矿项目管理办公室（以下简称项目办），作为项目的组织实施及项目的日常管理机构。项目办聘请专家组成专家委员会，咨询指导项目技术业务。各省（区、市）国土资源厅（局）和财政厅（局）是省级项目主管部门，参与项目的组织管理。
第五条全国大中型危机矿山接替资源找矿项目分为矿产勘查项目、矿产预测项目和新技术新方法项目等三类。矿山企业是矿产勘查类项目承担单位（以下简称承担单位），负责本企业矿产勘查项目的组织实施。科研院所（校）是矿产预测和新技术新方法类项目的牵头单位，负责所牵头的矿产预测和新技术新方法项目的组织实施。
承担矿产勘查类项目总体地质勘查工作的地质勘查单位为项目勘查单位（以下简称勘查单位）。根据勘查设计的总体要求，承担项目实施中钻探、坑探、物探、测试和综合研究等具体工作的单位为外协单位。
第六条勘查单位、外协单位、矿产预测和新技术新方法类项目牵头单位的确定应引入市场竞争机制，采取招投标等方式择优选择，充分调动和发挥各类参与项目实施单位的积极性。
第七条承担单位应依法取得矿业权，并履行矿业权人的义务。勘查成果资料按《地质资料管理条例》等有关规定管理。矿产预测类等项目牵头单位也应按有关规定提交成果资料。
第二章项目组织管理
第八条项目办负责组织编制专项工作规划和实施方案；负责组织项目年度立项；编制和下达项目任务书，负责项目设计、年度工作方案、成果报告的终审和项目验收；负责组织项目实施过程监督检查和项目任务、设计方案重大调整的审批；负责制定项目实施的管理制度和技术标准。
第九条专家委员会负责项目重大技术咨询和业务指导。审议实施方案，提出工作部署修改建议；参与项目立项论证、评审、质量监督和成果验收工作；指导找矿技术方法攻关，帮助解决施工中的疑难问题。
第十条省级项目主管部门负责组织项目立项申请、项目设计、年度工作方案与成果报告的初审，项目野外工作验收，督促项目资料的汇交；负责组织本省（区、市）内项目的日常监督检查，参与项目办组织的监督检查；负责协调项目承担单位、勘查单位、外协单位和矿产预测等其他各类项目牵头单位间的关系和资质审核；负责协调矿业权关系；负责落实项目地方财政（中直企业集团）和矿山企业资金。
第十一条承担单位按要求组织编制立项申请（可行性报告）及年度项目续作建议；组织编写项目设计；组织编写项目工作报告和成果报告并负责提交；委托资源储量报告的评审、地质资料的汇交和保管。负责择优选定项目勘查单位。
第十二条勘查单位负责整个勘查工作的实施和管理。根据承担单位的要求，编写项目设计、年度工作方案、成果报告；按有关技术要求和规定组织项目实施，按时提交项目实施过程的工作报告，按规定提交项目勘查工作的地质资料。负责择优确定外协单位。
第十三条外协单位按照与勘查单位签订的施工协议的要求，负责具体承担的钻探、坑探、物探、测试和综合研究等工作的组织实施，向勘查单位提交相应的工作报告、成果报告和相关原始资料。
第十四条矿产预测牵头单位负责接替勘查区的矿产预测工作，并向项目办提交相应的工作报告、成果报告、勘查工作方案建议和相关原始资料。
第三章立项及批准
第十五条项目立项应符合以下基本条件：
（一）矿山建设规模为大型或中型；
（二）矿山勘查开采主矿种为煤、铀、铁、锰、铜、铝、铅、锌、钨、锡、钼、锑、镍、金、磷、优质石墨、纤维石膏、涂料级高岭土等重要矿产；
（三）接替勘查区的成矿地质条件有利、找矿潜力大；
（四）矿山尚可服务年限小于15年，优先考虑服务年限10年以下的矿山；
（五）接替勘查区应符合勘查规划要求，主要在矿山近和深部；
（六）勘查工作程度主要为普查，特殊需要的局部地段辅以详查；
（七）预期经济效益与社会效益明显；
（八）注重共伴生矿产的综合评价与资源综合利用。
第十六条项目立项的基本要求：
（一）承担单位应持有接替勘查区范围内矿业权证明文件或矿业权主管部门出具的预留勘查范围的证明文件；
（二）勘查单位应具有相应的甲级勘查资质，外协单位应具有相应的乙级以上勘查资质；
（三）地方财政（或中直企业集团）、矿山企业落实项目总预算的50%。
第十七条国土资源部和财政部商国家发展和改革委员会，根据专项实施方案的总体安排，拟定并年度立项通知。
第十八条省级项目主管部门负责组织本辖区的立项申报和初审。对初审通过，但尚未取得矿业权的项目，省级项目主管部门应将接替勘查区范围预留给承担单位。
第十九条各省（区、市）所属的矿山企业的立项申请，由省级项目主管部门初审后，报送项目办。
中直企业集团（核工业集团等特殊企业集团除外）所属的矿山企业的立项申请，由中直企业集团签署意见，并经项目所在地的省级项目主管部门初审后，报送项目办。
第二十条对通过立项初审的项目，项目办组织专家进行论证。根据矿山危机程度、找矿潜力、地质工作程度等因素，将申报项目分为矿产勘查类项目和矿产预测类项目，并提出可否立项的论证意见。
第二十一条通过立项论证的项目在指定媒体上公示，公开征求意见，接受监督。
公示完毕并经核实无异议的矿产勘查类项目，列入年度危机矿山接替资源勘查项目安排计划。
公示完毕并经核实无疑义的矿产预测类项目，由项目办通过引入竞争机制，择优选定牵头单位，与承担单位和勘查单位联合承担，并纳入矿产预测项目计划。
第二十二条矿产勘查、矿产预测和新技术新方法等三类项目，由国土资源部商国家发展和改革委员会，编制项目预算建议报财政部，由财政部审核并下达预算。国土资源部商国家发展和改革委员会，根据财政部项目预算下达计划，并经省级项目主管部门（或中直企业集团）向承担单位下达项目任务书。其中，矿产勘查类项目在申报预算前须依法持有接替勘查区的矿业权。
第二十三条接替勘查区由国土资源主管部门预留矿业权的矿产勘查类项目，自公示截止日起，为其保留立项资格一年。在预留期内依法取得矿业权后，方可申报矿产勘查类项目预算；在预留期内未取得矿业权的项目，取消申报预算资格，并不得再次申报立项。
第二十四条承担单位按项目任务书要求，组织勘查单位依据相关技术标准或规范编写勘查设计；报送至项目所在地的省级项目主管部门。
第二十五条省级项目主管部门组织对设计书进行初审，并负责将修改后的设计书连同项目设计初审意见书一并报项目办。
对通过初审的项目设计，项目办组织专家进行终审。
第二十六条项目办负责对修改后设计进行批复。承担单位根据项目办批复的设计组织野外作业施工。
第二十七条矿产预测类项目完成后提交成果报告，经项目办组织专家审查可以转为矿产勘查类项目的，由相应的矿山企业依本办法规定的程序申报，直接纳入相应年度勘查项目计划。
第四章成果报告评审验收与资料汇交
第二十八条项目结束野外作业在转入报告编写之前，承担单位应向省级项目主管部门提出野外工作验收申请，省级项目主管部门受理验收申请后，组织专家进行野外工作验收，验收的重点是检查设计执行情况，各项地质工作是否达到编写成果报告和实现预期成果的要求，对项目经费使用情况进行评估，并提交野外验收意见书。重大项目的野外验收可以由项目办直接组织。
第二十九条省级项目主管部门在野外验收意见书上签署意见后，报送项目办，同时向项目承担单位通报野外验收意见。
野外验收意见要求补充工作的，承担单位应按要求及时补做，并向省级项目主管部门提交补做工作报告。
第三十条项目野外作业施工结束并经野外验收通过后，承担单位应按照有关规定、技术标准规范和要求，组织编写成果报告，提请成果报告评审、审查和项目验收。
第三十一条省级项目主管部门负责组织项目成果报告的初审工作，并监督成果报告的修改，修改后的成果报告连同初审意见一并报项目办终审。
第三十二条项目成果报告评审依据为：项目任务书、设计书、设计审查意见书、设计批复意见、调整意见书、补充设计、野外验收意见书、相关技术文件和有关技术标准。
第三十三条项目办组织成果报告评审的同时,根据项目工作任务、预期成果、工作量、成果报告质量和经费使用等，组织项目验收，并统一下达成果报告评审和项目验收批复意见。
第三十四条承担单位应向省级项目主管部门和项目办上交项目成果资料纸介质和电子文档资料。同时，应按国家有关规定汇交项目地质资料；汇交（备案）运用新理论、新技术、新方法取得的找矿突破的成果资料；备案经委托评审的储量报告；履行有关储量登记手续。
第五章监督管理
第三十五条项目办聘任监审专家，对指定项目的实施情况进行现场监督、检查和技术指导。
省级项目主管部门根据项目办的有关要求，负责组织本省（区、市）项目的日常监督检查，并参与项目办组织的监督检查工作。
第三十六条承担单位应对勘查工作实行严格的管理，勘查单位应健全项目实施责任制度，加强内部管理。
项目实施过程中，承担单位应编制月报、半年报和年报，按时向省级项目主管部门报送，同时向项目办抄报；重大情况随时向省级项目主管部门和项目办专报。
省级项目主管部门负责向项目办报送本省内项目执行情况年报。
第三十七条项目实施过程中，对项目的工作地区、目标任务、工作周期、主要实物工作量等确需重大调整的，必须由项目承担单位正式行文，监审专家签署意见后，经省级项目主管部门复核后报项目办批准。涉及经费调整的事宜，需报财政部批准后执行。
批准同意调整的项目应按要求提交补充设计或工作方案。
第三十八条项目管理实行回避制度。项目的参加人员和顾问，以及其他有可能影响公正的人员，在项目立项论证、设计审查、野外验收、报告评审等环节中应当回避。
第三十九条参与项目管理的工作人员和聘请的专家，，，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条承担单位、勘查单位、外协单位和矿产预测等其他各类项目牵头单位伪造地质资料、编造原始地质记录、瞒报或虚报勘查结果的，对直接负责主管人员和直接负责人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第四十一条省级项目主管部门可以依据本办法制定相关管理办法与实施细则。
关键词：采矿权；转让；问题；对策
随着改革开放后我国经济社会的快速发展，矿产资源的需求和消耗均大幅增加，作为矿产资源开采权载体的采矿权稀缺性进一步凸显，通过非法定形式转让采矿权及规避报批的情形随之大量出现。由此产生的一系列问题，需及时分析，提出“止损”和完善措施。
1 采矿权转让实务中存在的主要问题
《矿产资源法》第六条规定：“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿”，明确了采矿权转让的法定形式。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定：审批管理机关批准转让的，转让合同自批准之日起生效；不准转让的，审批管理机关应当说明理由。因此，法律法规规定是明确的，即采矿权应按法定方式转让并经审批管理机关（国土资源行政主管部门）依法审批。然而，正是由于法律法规对采矿权的转让设置了如此严格的条件，导致采矿权二级市场基本没有进入良性发展轨道，在取得采矿权后，不经过主管部门的批准，非法转让的情况占相当大的比例[1]。存在的问题主要有：
1.1 程序倒置，采矿权转让审批的立法本意实现难
根据国土资源部和国家工商行政管理局《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》，采矿权人转让采矿权，受让人为已设立矿山企业的，应在采矿登记管理机关批准转让并领取采矿许可证后，到工商行政管理机关办理变更登记。即国家为了防止采矿权被“倒卖牟利”，保证有限的矿产资源能够集约利用，依法对转让条件和受让人资质进行审查，规定采矿权转让审批颁证是企业工商变更登记的前置条件。而在现代企业制度发展日趋成熟的情况下，转让双方多通过股权转让、合伙份额转让等方式实现采矿权的实质转让，并直接办理矿山企业的工商变更登记。随后受让人才持变更后的工商营业执照到国土资源主管部门申请“补办”转让审批，造成采矿权转让审批和工商变更登记的程序倒置。面对原采矿权人联系困难和工商登记已经完成的既成事实，国土资源部门处境尴尬，无法对采矿权转让条件和受让人资质进行严格审查，采矿权转让审批的立法本意难以实现。
1.2 恶意炒矿，矿产资源开发利用的总体规划执行难
随着矿产品市场飙升，在超额利润的诱惑下，一些矿业权人（尤其是采矿权人）利用种种手段，在无偿或低价获得的矿业权后，通过转手倒卖获取高额利润，进行“炒矿”。“炒矿”是在买卖过程中获取利润，不对矿山的生产经营作长期安排和投入，即使生产也是短期性和掠夺性的，因此对矿产资源造成极大的浪费和破坏，危及矿山生产安全。经过层层炒作之后，矿权在买与卖的过程中，几易其主，业主更替频繁，导致管理“断层”，破坏国家长期、整体的资源开发规划，造成国有资产流失，引发矿产资源价格不断上涨，形成价格泡沫，加剧资源紧张[2]，加大了行政主管部门依法监督管理的难度，不利于矿产资源的合理利用和矿业经济的健康发展。
1.3 纠纷频发，矿业秩序和社会的稳定维护难
未经审批私自转让采矿权的负面影响也非常明显，转让人和受让人之间、转让人股东之间以及转让人股东和受让人之间纷纠纷不断，法律诉讼频发。据黑龙江省双鸭山市中级人民法院《关于采矿权转让纠纷案件适用法律问题的调研报告》，该市近三年受理的13件小型煤井纠纷案件中，涉及采矿权转让的纠纷案件就有7件，其中煤井转让纠纷案件2件，股权转让纠纷案件3件，承包合同纠纷案件2件。在全国范围来看，因纠纷诉讼引起的群体性上访、闹访、缠诉不在少数，不少私营矿山企业几经转让，关系复杂，涉及当事人较多，对矿业秩序和社会稳定造成了严重影响。
2 采矿权转让存在问题分析
2.1 现行法律滞后于社会实践，是规避监管行为存在的根本原因
在采矿权转让实践中，除《矿产资源法》列举的法定转让形式外，还大量存在非法定交易形态的矿山企业股权、合伙份额的转让，能否一概定性为采矿权转让，现行法律无明确规定。国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定“矿业权适用不动产法律法规的调整原则。”《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”我国对不动产物权变动采纳的是登记生效模式，而《矿产资源法》及国务院的相关法规、部门规章和地方政府规章在某些规则上与《物权法》精神不符，也未区分矿业权流转合同审批与矿业权登记，甚至混淆，以致于执法实践中适用法律存在诸多疑惑，亟待改进。
2.2 行政主管部门之间信息沟通不畅，是导致程序倒置的直接原因
由于采矿权转让受到严格的限制，同时又蕴含着巨大的经济利益，采矿权人自然会产生以股权转让的方式，来规避关于采矿权转让的严格限制的动力。现实中，可能存在记载不一致的能够证明采矿企业性质的证明文件，如《采矿许可证》、《生产许可证》、《矿长资格证》和工商登记档案等。不同的非规范性法律文件出现不同的记载内容，其原因与实践中矿业开采、经营、转让的申请、批准和登记机关的分散性以及各个行政主管部门之间，没有建立良好、及时的信息沟通有关，从而也导致了采矿权转让审批和工商变更登记办理程序的倒置。
2.3 未经审批的采矿权转让不受法律保护，是纠纷诉讼频发的主要原因
经过国家对矿业市场的调控和规范，大量的小矿山被关闭或整合，保留下来的采矿许可证更加一证难求，据2010年统计，全国开采企业11.95万个，比1994年历史最高年份的28.88万个减少近60%，集约开发水平不断提高[3]。截止2012年12月底，全国非油气有效采矿许可证有9.7万个，同比下降9.1%，较上年底减少9700个[4]。采矿权转让合同签订之后如未经审批，或因产业政策性调整，导致一方当事人无法履行报批义务，在矿产品价格上扬或受让人经营效益较好时，曾经廉价转让采矿权的当事人受利益的驱动和诱惑，常以未办理采矿权转让审批手续为由提讼或上访。
3 规范采矿权转让的对策
3.1 建立适应社会主义市场体制的矿产资源法律法规体系
3.1.1 修改矿产资源法
现行《矿产资源法》已经明显不适应当前经济社会的发展需要，迫切需要根据新形势对该法进行修改完善。修改时应增设“矿业权转让”章节，明确界定采矿权转让方式、需要备案的具体情形，尤其对股东进出、股份变化、法人代表变更、企业性质转变、企业资产整体出售（采矿权人不变）等与采矿权转让的关系予以规定，对其涉及采矿权转让的行为进行规制；明确不报批、不备案的法律后果；明确非法转让采矿权的情形及其承担的法律后果。.
调整采矿权转让审批权限。按照简政放权和“谁发证，谁负责”的原则，调整现行采矿权转让由部、省两级审批的规定，实行部、省、市（州）县（区）四级按颁证权限分别负责本级颁证的采矿权转让审批，其中部、省、市（州）三级的采矿权转让应按规定进入同级矿业权交易机构或公共资源交易机构签订转让合同。
3.1.2 修订采矿权转让管理制度
实行采矿权转让的分类管理制度。对转让双方签订转让合同并完成价款支付的情形，经审查采矿权符合转让条件、受让人具备相应开发资质条件的，直接到国土资源行政主管部门办理采矿权转让审批；经审查不符合上述两项条件的，批复其转让合同无效。无意向受让人的，由采矿权人委托矿业权交易机构或公共资源交易机构挂牌转让，确定受让人，转让人和受让人在交易机构的鉴证下签订转让合同，严格进行转让信息公示和转让审批。通过分类处理，增强法律执行的可行性，引导采矿权人进场交易，将采矿权转让纳入依法监管的轨道。
3.1.3 完善采矿权登记制度
国土资源管理部门通过完善采矿权管理信息系统和矿业权配号系统，在采矿权登记中将矿山企业控股股东和法定代表人列入登记内容，并在采矿许可证副本上注明。控股权变动而没有到办理转让审批或备案的，基于采矿权产生的有关权益，国土资源管理部门应不予保护。
3.1.4 强化法律法规的衔接
矿产资源管理法律法规应加强与《物权法》、《合同法》及即将出台的《不动产登记条例》等相关法律法规的衔接，实现采矿权的物权属性和不动产属性互不冲突、采矿权转让实务中存在问题能够顺利解决以及合理开发有限矿产资源的目的，促进我国矿业经济的健康、有序发展。
3.2 加强对持证矿山企业的监督检查
国土资源主管部门建立日常动态巡查和采矿权年检相结合的监督管理制度，加强对持证矿山企业股权变化情况的检查，对企业控股股东发生变化而未申请采矿权转让审批的，下发整改通知，要求其限期整改完成；股权变化可能影响采矿权人经营策略的，督促其将股权转让协议报主管部门登记备案。对未按规定申请转让审批和备案以及转让审批和备案审查中发现股权变化影响矿产资源合理开发利用的，督促其整改，否则采矿权年检不予通过，采矿权到期不予延续。对影响严重且涉及上市公司的，向证券监管部门提出相应监管建议。做到及时发现，及时规范，尽可能避免矛盾叠加引发的纠纷和诉讼。
3.3 建立部门信息沟通协调机制
国土资源、工商、证券管理部门之间加强协调，在办理采矿权变更登记、工商变更登记和上市矿业公司股权转让信息披露时互相告知，明确告知义务和流程。工商行政管理部门在办理矿山企业工商年检和工商变更登记时要求提采矿许可证副本，发现控股股东与工商登记不符的，不予办理工商变更和年检。同时国土资源管理部门与税务管理、发改委等部门合作制定采矿权转让税费征管办法，对采矿权转让行为按规定征税，受让人凭采矿权转让合同、矿业权交易机构出具的鉴证文书和纳税凭证向国土资源管理部门申请办理采矿权变更登记手续。
参考文献：
[1]曹晓凡，王正.浅议采矿权转让过程中的若干法律问题[J].中国矿业，2009（8）：21-23.
[2]尚宇，卜小平.对矿业权市场若干问题的思考[J].中国矿业，2009（4）：21.
第一条为加强矿产资源勘查、开发利用和保护工作，促进矿业发展和生态环境保护，根据《中华人民共和国矿产资源法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内勘查、开采矿产资源，必须遵守本条例。
第三条地方各级人民政府应当维护矿产资源国家所有权，加强矿产资源的保护和管理，依法维护矿业秩序，将矿产资源勘查、开发利用和保护工作纳入本地区国民经济和社会发展规划。
第四条勘查、开采矿产资源应当贯彻可持续发展战略，实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开发、综合利用的方针。
勘查、开采矿产资源应当遵守国家有关矿山安全、水土保持、土地复垦和环境保护等法律、法规规定，坚持谁开发利用矿产资源谁负责保护、谁破坏生态环境谁负责治理的原则，防止水土流失，防治地质灾害，保护生态环境。
第五条矿产资源的勘查、开发利用和保护，必须符合矿产资源规划，坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则，确保矿产资源科学、合理利用。
第六条勘查、开采矿产资源必须依法取得探矿权、采矿权。
探矿权、采矿权可以通过招标投标或者拍卖等公平竞争的方式取得。具体办法由省人民政府根据法律、行政法规的规定制定。
依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。
第七条县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。
县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责，协助地质矿产主管部门做好矿产资源勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。
第二章矿产资源规划
第八条编制矿产资源规划应当坚持开发与保护并重的原则，正确处理矿产资源开发利用与经济发展、其他自然资源利用和生态环境保护的关系，合理控制矿业开发总量，优化矿业结构，提高矿产资源利用水平。
编制矿产资源规划应当根据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境和资源条件进行科学论证。
第九条矿产资源规划分为总体规划和专项规划。专项规划包括地质矿产调查评价与勘查规划、矿产资源开发利用与保护规划、矿山生态环境保护规划等。
省人民政府确定的具有重要经济价值或者用途的矿产资源应当编制专项规划。
矿产资源规划应当划定本行政区域的规划禁采区、规划限采区和规划开采区的具体范围，并予以公告。
第十条省人民政府应当根据上一级矿产资源总体规划组织编制本省的矿产资源总体规划，报国务院地质矿产主管部门批准后实施。
市(地)人民政府根据上一级矿产资源总体规划组织编制本行政区域的矿产资源总体规划，报省人民政府批准后实施。
县级人民政府可根据需要编制本行政区域的矿产资源总体规划，经市(地)人民政府同意，报省地质矿产主管部门批准后实施。
第十一条省地质矿产主管部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制本省的矿产资源专项规划，经省人民政府同意后，报国务院地质矿产主管部门批准后实施。
市(地)、县级地质矿产主管部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制本行政区域的矿产资源专项规划，经本级人民政府同意后，逐级上报省地质矿产主管部门批准后实施。
第十二条矿产资源专项规划应当服从矿产资源总体规划，下级矿产资源规划应当服从上级矿产资源规划。
矿产资源规划应当与土地利用、环境保护、水土保持、森林保护、城乡建设、旅游开发、水资源开发、防汛抗洪等规划相协调。
第十三条矿产资源规划依法批准后，必须严格执行，不得擅自变更；确需变更的，应当按照原审批程序报批。
第三章矿产资源勘查
第十四条探矿权申请人，经依法登记、领取勘查许可证后，成为探矿权人。
第十五条探矿权人在探矿施工过程中违反勘查设计取得的矿产品，应当上交当地地质矿产主管部门，由地质矿产主管部门依法处理后上缴国库。
第四章矿产资源开采
第十六条矿山开采规模应当与矿产资源状况相适应，严格限制小型矿山企业的发展，鼓励和扶持矿山企业规模化、集约化经营，确保矿产资源合理利用。
第十七条采矿权申请人应当符合国家规定的资质条件并取得相应的资格证书，经依法登记、领取采矿许可证后，成为采矿权人。
开采河砂等矿产资源，法律、行政法规规定需报经有关部门批准的，办理采矿许可证时，还应当提交有关主管部门的批准文件。
第十八条采矿权申请人应当在办理采矿登记前，持经批准的地质勘查储量报告，向有审批权的地质矿产主管部门申请划定矿区范围。
矿区范围划定后，采矿权申请人应当在矿区范围保留期内完成可行性研究、开发利用方案、水土保持方案、环境影响评价报告等工作，并申请采矿登记。申请人逾期不办理采矿登记的，视为放弃矿区范围。
中型以上矿床的保留期为二年；小型矿床的保留期为一年。在保留期内，地质矿产主管部门不得再受理新的划定矿区范围申请。
第十九条申请开采下列矿产资源，由省地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证：
(一)国务院地质矿产主管部门审批登记范围以外的储量规模为中型以上的矿产资源；
(二)萤石、宝玉石以及其他由省人民政府确定的稀缺的或者具有重要经济价值、用途的矿产资源；
(三)年产量一百万吨以上用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产；
(四)国务院地质矿产主管部门授权审批登记的矿产资源。
第二十条申请开采下列矿产资源，由市(地)地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证：
(一)储量规模为小型的金属矿产资源；
(二)年产量五十万吨以上一百万吨以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产；
(三)省地质矿产主管部门授权审批登记的矿产资源。
第二十一条申请开采下列矿产资源，由县级地质矿产主管部门审批登记并颁发采矿许可证：
(一)储量规模为小型的非金属矿产资源；
(二)年产量二十万吨以上五十万吨以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产；
(三)本条例第十九条、第二十条规定以外的零星分散的矿产资源。
限制开采年产量二十万吨以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产资源，确需开采的，由县级地质矿产主管部门报市(地)地质矿产主管部门审核，省地质矿产主管部门批准后，方可登记并颁发采矿许可证。
第二十二条开采零星分散的矿产资源和年产量五十万吨以下用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产，划定矿区范围和采矿登记的申请可以一并提出，地质矿产主管部门应当一次性审批。
第二十三条露天开采石矿、石灰石矿等矿产资源，必须严格按照批准的开发利用方案和采矿设计建立开采台阶，采剥作业必须遵守由上而下、分水平台阶开采的原则。
第二十四条采矿权人从事采矿活动应当加强生态环境保护，采用科学方法和先进工艺。造成地质环境恶化、水土流失、植被破坏的，应当负责治理。
采矿权人应当在领取采矿许可证的同时与地质矿产主管部门签订矿山自然生态环境治理责任书，并分期缴纳治理备用金。治理备用金应当不低于治理费用。
治理备用金由当地地质矿产主管部门代收，存入银行专户，专项管理，所有权属于采矿权人。
采矿权人履行矿山自然生态环境治理义务，经地质矿产主管部门会同环境保护、水利、林业、土地等部门验收合格的，治理备用金及其利息应当及时退还采矿权人。采矿权人对矿山自然生态环境实行分期治理的，地质矿产主管部门应当将治理备用金分期返还采矿权人。
治理备用金的缴纳及其管理的具体办法由省人民政府制定。
第二十五条采矿权人应当持采矿许可证向有关部门办理矿山用地、爆破物品准购等相关手续。
第二十六条开采中型以上矿床的，应当自领取采矿许可证之日起一年内进行建设或者生产；开采小型矿床和用作普通建筑材料的砂、石、粘土矿产的，应当自领取采矿许可证之日起六个月内进行建设或者生产。
第二十七条采矿权人应当按照批准的开发利用方案进行施工，开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到地质矿产主管部门核准的指标。
禁止用采富弃贫、滥采乱挖等破坏性开采方式开采矿产资源。
第二十八条采矿权人在采矿过程中，应当按照省地质矿产主管部门的规定，定期测绘并报送井上、井下采矿工程对照图或者露天开采现状图。
第二十九条采矿权人应当在采矿许可证有效期内进行矿山建设或者开采。大、中、小型矿山的采矿许可证有效期按国家有关规定确定。零星分散矿产资源的采矿许可证有效期最长为三年。
第三十条采矿许可证有效期内，采矿权人需要变更采矿许可证核定事项的，应当向原登记发证机关申请变更登记，并提交下列资料：
(一)变更登记申请书；
(二)采矿许可证和营业执照；
(三)矿产资源开发利用方案；
(四)国务院地质矿产主管部门规定应当提交的其他有关资料。
第三十一条单独从事选矿活动的，应当依法向省地质矿产主管部门申请登记，领取选矿许可证。
申办选矿企业，应当具备下列条件：
(一)有相应的技术条件和一定的生产规模；
(二)完成环境影响评价报告；
(三)法律、法规规定的其他条件。
选矿企业应当按照国家规定缴纳矿产资源补偿费。矿产资源补偿费按其最终产品的销售收入计缴，其中应当由采矿权人缴纳的部分予以扣除。
第三十二条选矿单位和个人，应当采用科学方法和先进工艺，充分合理地利用矿产资源，选矿回收率和尾矿品位应当符合国家规定。禁止从事掠夺式选矿等浪费矿产资源的行为。
第三十三条选矿单位和个人，有下列情形之一的，应当向原登记发证机关申请办理选矿许可证变更登记：
(一)变更选矿矿种；
(二)变更选矿方式；
(三)变更企业名称或法定代表人；
(四)变更生产规模；
(五)变更选矿场所。
第五章监督检查
第三十四条县级以上地质矿产主管部门应当依法加强对矿产资源勘查、开发利用和保护的监督管理，严格按照法定程序和要求履行职责，维护矿产资源勘查、开采的正常秩序。
探矿权人和采矿权人应当接受地质矿产主管部门依法实施的监督检查，如实报告有关情况，并提交有关资料。
第三十五条省地质矿产主管部门根据需要，可向重点矿山企业派遣矿产督察员或者向矿业开发集中的地区派遣巡回矿产督察员，对矿山企业开发利用矿产资源和自然生态环境治理的情况依法进行监督检查。
第三十六条采矿权人不履行自然生态环境治理责任书中的治理措施，或者经验收不合格的，地质矿产主管部门应当责令其限期重新治理；采矿权人在规定的期限内未达到治理要求的，治理备用金及其利息全部或者部分转为治理费用，由矿山所在地地质矿产主管部门会同有关部门组织治理，多余部分返还给采矿权人。采矿权人不再缴纳水土流失防治费、土地复垦费。
第三十七条工商、地矿、税务等有关部门应当加强对矿产品运销环节的监督管理。
国家统一收购的矿产品，任何其他单位和个人不得收购；采矿权人不得向非指定单位销售。
第三十八条根据社会公共利益的需要，经原登记发证机关所在地人民政府同意，可以依法提前收回探矿权、采矿权，但原登记发证机关所在地人民政府应当对探矿权人、采矿权人给予补偿。
第三十九条勘查、开采矿产资源应当保护地质环境，对可能诱发或者造成地质灾害的，地质矿产主管部门应当责令其采取预防或者治理措施，防止地质环境恶化。
第六章法律责任
第四十条对违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有处罚规定的，依照有关规定执行。
第四十一条违反本条例第二十六条、第二十八条规定的，由县级以上地质矿产主管部门按规定权限责令限期改正；逾期不改正的，处以一万元以下的罚款；情节严重的，由原登记发证机关吊销许可证。
第四十二条违反本条例第二十三条、第二十七条、第三十二条规定的，由县级以上地质矿产主管部门按规定权限责令改正，并处以相当于矿产资源损失价值百分之五十以下的罚款；情节严重的，由原登记发证机关吊销许可证。
第四十三条违反本条例第三十一条第一款规定，无选矿许可证从事选矿活动的，由县级以上地质矿产主管部门按规定权限责令改正，没收矿产品和违法所得，并可处以违法所得百分之五十以下的罚款。
第四十四条违反本条例第三十三条规定，不办理选矿许可证变更登记的，由省地质矿产主管部门责令限期改正；逾期不改正的，吊销选矿许可证。
第四十五条地质矿产主管部门及其工作人员，应当秉公办事、忠于职守、文明执法；对、、，有下列行为之一的，由有关部门按管理权限依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)超越法定权限审批发证的；
(二)对不符合法定条件的单位、个人审批发证的；
(三)对符合法定条件的单位和个人不予审批发证的；
(四)违反行政执法程序执法，不文明执法，行政处罚显失公正的；
(五)对违法行为不制止、不查处的；
(六)其他、、的行为。
2012年3月20日，山东省财政厅监督检查局原副局长李福禄，站在聊城市中级法院第十三审判庭的被告席上，被控。这只是齐鲁银行案的一个分支。来自法院的消息称，由于案情复杂，此案尚未宣判。而在此之前，李福禄的部分同僚已渐次进入司法程序。他们的案情交集指向同一个名字：刘济源。
1968年出生的刘济源，祖籍湖北应山，出生、成长于济南。其父母均任职于济南铁路局。高中毕业在济南市建筑设计院工作八年后，刘济源在聊城开发房地产起家，后又陆续投资股票和房地产生意。2004年，他成立上海全福投资管理有限公司，相继在上海、北京与山东实际控制18家公司。
从已一审宣判并生效的枣矿集团原总会计师兼财务资产部部长霍玉生案与一审开庭的淄矿集团原董事长、党委书记马厚亮案的案情来看，这名资金掮客人脉深广，在济南银行界长袖善舞。
由于目前披露信息有限，资金流向、损失数额及银行内控问题，仍待司法进程揭示。
但根据司法材料，刘济源铸造特大伪造金融票据案之手法已得管窥――通过诸多政府主管部门官员介绍或直接打招呼，刘济源先是揽储，将国企资金揽至目标银行作为定期存款，并以自身公司名义向国企支付补偿金或向国企领导输送个人利益；揽储后，他通过伪造的手续和企业印鉴，以目标存款为担保，办理等额的第三方存单质押贷款，从银行套取贷款用于投资。这一并不高明的骗局，运作数年却未被发现。
起初借助这些大型国企的闲置资金，刘济源的投资得心应手，从银行套取的贷款往往都能如期归还，涉案企业获得10％-15％的补偿金，企业领导则获得约1％的好处费，同期银行得以做大存贷款规模，三方相得益彰。
但一旦其资金链陷入紧张，最后不免成为拆东墙补西墙的资本游戏。在定期存款到期、后续资金未跟上时，刘济源不得不四处协调展期，勉力维持。2010年12月6日，齐鲁银行在受理业务过程中发现一存款单位所持“存款证实书”系伪造之后报警，这个骗局终于败露。
目前，警方已查封刘济源个人及公司财产，扣押涉案资金，并正清查其他资金流向，进一步追缴涉案赃款。
此案的警示之一，正是国企存量现金的使用漏洞，凸显诸多涉案国企在财务上的随意操作与违规空间。
早在去年11月，江苏省国资委发文要求省属企业严控资金风险，特别指出不得以各种形式向系统外的企业拆借资金；同期针对央企的一项审计，亦发现类似问题，财政部、国资委遂于今年3月发文规范。
骗贷关系网
“12・6”案事发次日，2010年12月7日下午，临近下班，时任淄矿集团总会计师张波突然出现在马厚亮位于山东能源大厦的办公室，后者曾任淄矿集团董事长，当时已调任山东能源集团筹备办主任。张波带来了一个令人不安的消息：刘济源出事了，因为贷款的事被公安局控制起来了。
这一天，淄矿集团财务部副部长前往济南，在齐鲁银行支取6亿元定期存款未果后，第一时间向张波作了汇报。数天后，淄矿方面从警方渠道得知，这6亿元存款可能会受到损失，并被要求比对印鉴真伪。
马厚亮意识到，这笔存款可能与诈骗有关。九天后，在山东省国资委，他本人也被山东省纪委带走。
而马厚亮不过是“12・6”特大伪造金融票据案线头之一。刘济源落网后，其花费近十年时间编织的人际网络显形。
据山东省纪委公开通报，纪检监察机关先后对涉案的20名党政机关领导干部和国有企业负责人立案调查，其中涉及厅级干部9人、处级干部6人、企业管理人员5人。在被点名的3名厅级干部中，除马厚亮，还有山东省商务厅原副厅长郭伟时及新汶矿业集团原董事长、党委书记郎庆田。
刘济源揽储的企业包括枣庄、新汶、临沂、龙口、衮矿等山东本省矿业集团，以及中国重汽、山东五征集团、浪潮集团、青岛热电公司、黄岛电厂和蓝天控股集团等企业。
事发后，位于暴风眼的齐鲁银行中，曾任职于城南支行的前客户经理傅人永、城南支行行长张承顺、该行总行营业部经理赵连成即受协查。事发三个月后，齐鲁银行董事长邱云章、行长郭涛和监事长张苏宁三人同时被免去职务。
光大银行泺源支行副行长牟国庆也牵涉其中，因刘济源可为之揽储，其涉嫌将企业储户的账户及财务印鉴借给刘济源在支付款项时走账。而华夏银行济南分行行长赵琴波，则在案发三个月后被调离。
马厚亮并非进入庭审的第一人。2012年1月16日，霍玉生已因受贿748.8万元于临沂市中级法院获刑14年；郭伟时案、李福禄案已分别于2011年8月和2012年3月于泰安市中级法院和聊城市中级法院一审开庭，尚无判决消息；另一名协助刘济源揽储的中间人韩桂英，则因行贿罪被济南市检察院立案调查。
掮客韩桂英
2002年起，刘济源就开始从齐鲁银行城南支行贷款。至迟于2005年，刘就通过其朋友韩桂英为齐鲁银行向有关国企揽储。韩桂英曾任职山东省直机关，后下海经商，成立山东伟达经济发展有限公司。由于人脉广阔、办事能力强，1995年，她与刘济源结识并相熟。
2005年起，刘济源央求韩桂英帮忙在相关国企拉存款，以解决其公司的贷款问题。自此直至案发，韩陆续为刘从枣矿集团、青岛热电公司、黄岛电厂和蓝天控股集团等公司为齐鲁银行拉到累计近20亿元的存款。其中仅从霍玉生任职的枣矿集团，即揽储约10亿元。
2005年3月至4月间，刘济源通过韩联系到了枣矿集团负责人，想为齐鲁银行揽储并许诺给付高息。该负责人让刘与霍玉生具体商谈。
在与霍玉生见面后，刘济源提出让枣矿集团在齐鲁银行城南支行开户并存款。霍玉生提出，存款可以，但是要确保资金安全，资金要存在正规的银行，而且操作程序必须规范合法。刘给予肯定的答复，并允诺在银行利息之外可以给枣矿集团支付10％-15％的高息，并给霍个人一定的好处。
自此，枣矿集团及其下属的公司先后向齐鲁银行存入约10亿元，刘济源也按照约定支付高息，霍玉生个人被法院认定收受734.8万元――其中九张银行卡存有695万元，另外现金46.8万元。大部分贿款系经韩桂英之手送达。
2007年4月，霍玉生电话韩桂英表示上一任工作快结束了，想留在济南工作。韩说：“留在济南，你还能为我们拉存款。该打点关系就打点关系，回来我给你报销。”霍玉生最终如愿留在济南，就任山东高速集团财务总监。
在此过程中，刘济源分别以购车、购房及支付现金等方式，累计回赠韩桂英约5460万元。据山东方面今年2月的通报，韩因涉嫌行贿1500余万元，被济南市检察院立案调查。
淄矿揽储
到2006年，刘济源在齐鲁银行的各项贷款总额已经达到28亿元。同年，刘被要求在两个月内，将这些贷款全部还清。为此，刘将所有的投资抽回，出现巨大亏空。
断臂求生的刘济源，暂时赢得银行的信任，却不得不面对资金链紧张的局面。对此，刘济源选择继续以原有模式解困，他把目光瞄向淄矿集团。
2008年11月，刘济源在山东省国资委找到孔凡太，请其介绍认识马厚亮。
此前2006年至2008年10月间，刘济源曾随山东省财政厅监督检查局副局长李福禄去淄矿揽储，但与淄矿人员没有过多接触。当时，淄矿在齐鲁银行城南支行开户，办理数千万元的存款，存期一年，刘据此办理了等额的质押贷款。这期间，刘将所有贷款都及时归还，没有支付高息，企业的存款亦无任何损失。
经孔凡太引见，刘济源花费了14.8万元，从山东省文物总店购得一幅花鸟画作为见面礼，在马厚亮的办公室提出帮齐鲁银行拉存款6亿元。马厚亮提出两个要求，一只做单纯存款，保证资金安全；二是资金有成本，需要一定补偿费。
随后在马厚亮的安排下，刘济源与淄矿总会计师张波接洽。此时，刘在齐鲁银行城南支行的老相识傅人永已调至该行市行营业部工作，淄矿的户头也随之挪到了市行营业部。2008年11月至2010年12月，淄矿实际投入本金14亿元左右，滚动存款19亿元。
利用这些存款，刘先后办理了近20亿元的质押贷款。他还清了大部分贷款，但其中有6亿元存款因刘未及时还款而被银行划扣。
上述6亿元存款是在2009年3月24日和9月26日，淄矿集团分两次打入齐鲁银行。刘济源为这笔资金向淄矿开出6000万元的补偿金，并打算以高价向淄矿购煤再低价卖给电厂的方式，通过差价将这6000万元留给淄矿，帮助后者合法入账。随后，他通过河北一家煤炭运销公司在威海市商业银行济南分行的账户向淄矿打款6000万元。
但直至2009年5月，刘济源也未找到合适的下家接手这些煤炭。于是张波建议，让刘到淄矿重新签一个违约罚没协议，通过违约罚没的形式入账。马厚亮称，由于考虑到刘济源系领导介绍，担心补偿费要得太高会惹领导不悦，于是借去济南办事之机，与刘济源见面后，主动提出将补偿费用减至3000万元。此外，他也担心营业外收入过多，在审计时会被发现。
据刘济源供述，此时其资金虽已非常紧张，但在收到退回的3000万元后，仍给马电话表示“这钱我给了淄矿就没想再要回来，还是马总你看着处理”。庭审时，马厚亮翻供称，当时他曾经问过刘济源是否急用这些钱，不急用的话可以借给青岛的朋友用来投资两三年的时间，并让双方签订投资协议。
之后刘济源并未在协议上签字。这3000万元如何定性，日后成为庭审中控辩双方交锋的焦点之一。
2009年9月，由于第一期6亿元定期存款到期，刘济源电话马厚亮请求“再支持一年”，并实际支付了1000万元补偿费。刘还赠送给马一套位于青岛五四广场附近200多平方米、带阁楼的房产，并耗资进行装修布置。
同样在庭审时，马厚亮辩称，购房时由于资金紧张， 500多万元的购房款是向刘济源借的；且称，关于刘济源花费45.5万元为其装饰济南的房子之事，“自己并不知道刘济源已经支付装修费用”。
当此之后，因为资金链断点不断，忙于四处“补墙”的刘济源开始频繁地展期。2010年8月底9月初，马厚亮已调至山东能源集团任筹建办主任，刘仍要求其帮忙协调，通过租赁使用的山东一家煤炭销售公司账户支付380万元给淄矿，将资金展期至11月1日。
由于刘济源协调来自北京的10亿元定期存款未按期到位――如果到位后，淄矿就能收回6亿元存款，其资金就能继续周转。因此，2010年10月中旬，他宴请马厚亮，希望继续展期到12月1日，并支付淄矿800万元补偿费。
上述10亿元存款因需要完善一些操作手续，会比12月1日约晚一周到位。虽仅数日差别，一旦淄矿向银行取款，刘济源涉嫌伪造质押手续的事迹将败露无疑。同年11月29日，心急如焚的刘济源在马办公室要求再延期一周。
期间，淄矿集团拟在内蒙古鄂尔多斯购买煤矿，资金也开始捉襟见肘，因为上述6亿元展期无法偿还，不得不在其他银行贷款5亿元，利息损失1180万元。不过，刘济源两次支付的1180万元，恰能填补利息损失。
由于多次展期，马厚亮生气之余，表示“不能再帮了”，12月1日必须将钱收回。实在“没办法”的刘济源，再度找到孔凡太打电话给淄矿负责人，设法将存款延期至12月7日。
孰料12月6日，就在刘济源即将再次堵住漏洞前夕，因银行报案而事发。
“影子银行”
根据司法材料显示，淄矿的闲置资金存放的渠道有二：一是以定期存款的方式存到银行，在2006年与2007年之前，主要存在淄博地区的银行，此后存在济南的银行；二是进行理财投资，主要是通过银行买理财产品或通过信托理财。
这也是多数国企的投资之道：或委托信托投资公司或是银行的信托部，或投资理财项目，或做委托贷款，即委托银行将自有闲置资金放贷给别的单位，利息收益归企业，银行收取手续费。
据淄矿集团内部文件规定，所有对外投资、预算3000万元以上的经营支出，须由董事会研究决定。但在大额资金存放银行方面，董事长的话语权很大。据马厚亮供述，当大额定期存款到期后，按照管理程序，先由财务部部长与副部长商量存放方案；之后呈报总会计师；总会计师若认为必要，可呈报分管财务的总经理，后者由其本人或安排总会计师向董事长汇报。“总会计师张波汇报时，一般先问问我，存放银行有无特殊安排，我如有安排，就直接告诉张波存在哪个银行，否则财务部门自行处理。”
从形式上看，淄矿、齐鲁银行和刘济源三方的资金往来，与委托贷款不无形似之处。事实上，作为淄矿集团的总会计师兼法律顾问，张波在与刘济源接洽向齐鲁银行存款事宜，刘表示要给淄矿6000万元补偿款时，张波曾提出，补偿款最好由齐鲁银行支付。但刘济源坚持要通过自己控制的公司账户支付，并提出上述利用购煤差价入账的方式。对此，张波并未予以坚持。
马厚亮供述，刘济源当时并未解释揽储的用途。但马知道刘并非齐鲁银行的人，感觉只要自己把钱存入齐鲁银行，刘就可以从该行弄到钱进行投资赚钱，“至于他用什么办法从齐鲁银行弄钱，以及如何投资赚钱，我就不清楚了”。
“这暴露出国企对于存款的监管不严。”一位熟悉国企资金监管的人士分析，以每年的12月31日为界线，国企一般都需要做跨年度的内外部审计――尤其是在外部审计时，审计机构需要向银行发函，确认企业存放在银行的定期存款有无质押。此外，马厚亮作为企业高管，离职时也应做离任审计，需要对企业的潜在负债进行审计。但这些被办理了质押的企业存款，竟然逃过了重重审计。
淄矿相对充裕的闲置资金，也引起了地产商的注意。2005年，阳光壹佰置业集团（下称阳光壹佰）董事长易小迪因急需资金，向马厚亮提出从淄矿借款2亿元。经马厚亮指示后，张波找到北京中诚信托有限责任公司（下称中诚信托）操作此事，先由淄矿与中诚信托签订2亿元的委托理财协议，后者再与阳光壹佰签订协议，将2亿元专供其使用，期限一年，后展期至2010年12月。
马厚亮认为，当时国资委并未界定国企不能搞企业理财，而且以信托这种方式，资金安全有保证，利息还比基准利率高，淄矿通过这种方式与其他企业也有合作。
2006年初，马厚亮之女要到加拿大留学，马在北京帮女儿办手续时，易小迪将已移民加拿大的叶姓下属介绍给其女。马的女儿到加拿大后，叶多次看望，并帮她支付了房租，购买了家具家电和第一次的学费。此后，还给其在加拿大的账户打过1万加元。这些费用共计4.1万加元（按当时汇率计约28万元人民币）。
大型国有企业往往拥有大量的现金储备，但在资金管理上却缺乏严谨的流程管理，往往“一把手”可随意支配，这也为资金损失和腐败产生提供了巨大的操作空间。近年由于民企资金紧张，还曾出现国有企业违规高息变相放贷的现象，都显示出国有企业资金的管理存在随意性，并蕴藏巨大的风险。
损失善后未了
“12・6”案事发至今一年半，齐鲁银行2010年年报仍未公布。其中，淄矿集团的6亿元存款因刘济源涉嫌伪造质押手续用于贷款被银行划扣。接近该案的司法界人士对《财经》记者透露，“这6亿元淄矿存款尚未取出，主要是关于责任划分，还没有进一步的说法。”
虽然董事长、行长被免职，齐鲁银行内部人士却认为，该行审贷委难辞其咎，“所有的大额贷款，不经过市行审贷委的批准是不可能发放的。”
据银监会2010年颁布的《流动资金贷款管理暂行办法》，贷款人应采取现场与非现场相结合的形式履行尽职调查，形成书面报告，并对其内容的真实性、完整性和有效性负责。其中，对有担保的流动资金贷款，贷款人需调查抵（质）押物的权属情况。
2005年后，针对快速扩张带来的不良贷款比例飙升、单一最大客户贷款比例和最大十家客户贷款比例严重超标等安全隐患，齐鲁银行有针对性地对独立的风险控制体系进行完善，采取了两个措施：一是将所有资产的审批权集中到总行的信贷管理部；二是在总行和支行建立两级审贷委员会，实行集体讨论。
从这年开始，该行聘请普华永道作为审计机构。此外严格按照监管要求，对超比例的集团客户和单一客户不再增加任何风险敞口。
据其年报材料，2009年，在信贷管理流程上，齐鲁银行进一步规范贷前调查，提高审查审批效率，强化贷后管理。
但即使内控周密，仍未能识别上述骗贷行为。何况对于以向中小企业放贷为主的齐鲁银行而言，刘济源动辄上10亿元的贷款并非小数。
“按理说，这么大金额的存单质押贷款，银行的审贷部门最起码也该给企业打个电话核实一下。”上述接近该案的司法界人士介绍，在案发前夕，淄矿人员去银行沟通取款事宜时，后者仍表示“没问题”。
上述熟悉国企资金监管的人士也颇感奇怪，“第三方用存款企业的存单办理质押贷款，企业的定额存单需要质押在银行，在此过程中，企业印鉴可以作假，但银行存单造假的可能性很低――银行自己的存单，银行怎么会不认识？”
曾任职国有大型商业银行法务部门的北京未名律师事务所律师杜庆春认为，该案可分为两个层面：一是刑事层面的票据诈骗；二是银行与存款企业关于划扣存款的民事纠纷。
一、进一步转变观念、职能、作风，全面树立和落实科学发展观。
一是进一步转变观念，全面贯彻落实科学发展观。严格执行矿产资源管理的法律法规，进一步提高依法行政能力；二是进一步转变职能，加强执政能力建设；三是进一步转变作风，提高工作效率和服务水平。加强廉政建设，从源头上减少和化解矛盾，维护和保持社会稳定。
二、扎实抓好各项基础性工作，全力推进矿产资源管理工作再上新台阶。
(一)加大法律法规的宣传力度，全面提高矿业主的法律意识，有效促进矿业秩序治理整顿工作全面到位。为了提高广大人民群众的法律意识，特别是矿业较发达乡镇矿业主的法律水平，使其真正认识到如何凭证开采，采矿权的有偿取得等等，我们大张旗鼓地宣传了《矿产资源法》、《×××壮族自治区矿管条例》等有关的法律法规，真正做到家喻户晓，人人皆知。1、组织成立了专门的宣传组，宣传组由执法大队的矿业中队具体负责，专车、专人负责。坚持长期深入到各乡镇、重点矿区，各矿山企业进行宣传，全年共出动宣传车6xxxx台次。
2、结合“土地日”、“地球日”进行法律法规的宣传，使广大人民群众多渠道获得法律法规的信息。由局办公室具体负责，矿政、储量、法规、执法大队配合，抽调有关人员开展一条街宣传活动，印发有关的宣传资料300xxxx份，现场发放和宣传，采取问答等形式向群众宣传矿产资源管理的有关法律法规。
3、除了出动宣传车、利用“两日”进行宣传以外，平时还要求各乡镇国土所采取各种不同形式进行宣传。一是在矿业生产较发达的乡镇，在圩镇明显的位置，或矿区出入口书写永久性的宣传标语；二是配合当地政府的中心工作进行宣传，悬挂跨街的横标、书写临时标语，印发资料、出版墙报等。
4、在今年的安全生产月活动中，按照×××局和市政府办的通知精神，我局成立了“安全生产月”活动领导小组，制订了工作计划，明确了活动内容和时间。根据实际情况分别在东区、南区、西区召开矿山业主参加的矿山安全工作会议。参会的有关领导和矿山业主11xxxx人。在整个安全生产月的宣传活动中共书写大、小标语120xxxx条，出版墙报20期，发放宣传资料300xxxx份，征订《安全生产法》11套，《安全警戒》读本96份，组织75xxxx人次观看《安危一线间》安全生产宣教片。还组织人员深入矿山企业进行安全生产检查，共对2xxxx乡镇的1xxxx露天采石场，2xxxx砖厂，xxxx地下开采矿山和xxxx尾矿库进行了检查。对存在安全隐患的企业下发了限期整改通知书，为我市矿山安全生产做了扎实的工作。
(二)、继续抓好政策法规学习，不断增强业务知识和工作本领。矿产资源管理从办证那天起，就要跟踪监管，而且开矿是直接关系到人民生命财产安全，特别是办错证，出了安全事故还要追究责任。所以说我们的工作关系到生命安全，具有风险大、责任重的特点。今年我局高度重视矿管人员的政治理论、政策法规学习和业务培训工作，积极组织有关人员参加各种专题培训，同时组织矿管人员到先进地区考察学习，拓宽思路，增长知识，组织党员积极投入到保持共产党员先进性教育活动中去。联系实际，加强自身建设，廉洁自律，踏踏实实地做好本职工作。坚持工作例会制度，组织矿管人员学习业务知识，及时总结分析矿山整治工作，查摆存在问题，及时制定工作方案，采取有效措施，确保矿管工作全面到位。
(三)、全面清理矿山企业，整治和取缔无证采矿行为。今年以来，我市多次召开矿山治理整顿工作会议，对矿山的治理整顿作了具体的部署和要求，在上半年的矿山治理整顿中，各乡镇国土资源所及局的相关业务股、室都能够把矿山治理整顿的工作列入重要的议事日程，特别是木圭、木乐、马皮、西山、蒙圩、厚禄、寻旺等乡镇，在局的统一部署下，做到统一思想，统一认识，统一行动，坚决打击各种违法的采矿行为,及时监督检查本乡镇辖区的矿山业主是否依法进行勘查、开采，有无乱采滥挖、破坏浪费资源、采富弃贫等行为，是否按照设计的矿产资源开发利用方案进行施工，有无越界开采、乱设窿口的行为。
(四)、成立矿产资源执法巡查大队，深入探索矿产资源管理工作的新方法、新途径。6月16日，我市成立了矿产资源执法巡查大队，从国土、安监、公安、国税、地税、环保等部门抽调4xxxx人组成，投入经费20
万元，配备专车2辆，进一步加强了我市矿产资源的执法监察动态巡查工作。
成立矿产资源巡查大队至今，先后组织了xxxx矿山整治大行动，共出动人员33xxxx次，车辆60台次，炸毁木圭锰矿区范围内的非法开采矿洞6xxxx，没收锰矿60xxxx吨。捣毁工棚19间及现场开采工具一批，配合公安机关缴获用于非法采矿的摩托车3辆。
至八月底止，共查处无证开采案件17宗，不按矿产资源开发利用方案开采1宗，罚没收入16.6xxxx元。有力地打击了非法采矿者的嚣张气焰，全市范围内的非法采矿现象已得到有效遏制。
(五)、做好木圭锰矿区民采区灯笼岭等六矿段的矿权出让工作。木圭锰矿区属自治区重点整治矿山，多年来在各级党委、政府和有关部门的共同努力下，经过不断的治理整顿，有力地打击了无证开采等违法行为，规范了矿业秩序，有效地促进了当地经济发展。为了巩固整治成果，探索长治久安的管理办法，2004年在×××局的具体指导部署下，木圭锰矿区民采区的矿权出让的报批工作正式起动，经过一年多的努力工作，所有资料已上报区厅，主要的文件已经批复下来。
(六)、做好桂平辖区河道采砂的矿权出让工作。为了规范河道采矿的管理，打击无证采砂的违法行为，我局在今年初先后派员到×××、平南等县市考察学习，并根据桂平的实际，分别代市政府起草了《×××河道采矿管理暂行办法》和《×××河道采砂秩序综合治理及河道采矿采矿权挂牌出让工作方案》等，目前河道采砂采矿权已经开始挂牌出让。
(七)、认真做好地质灾害的防治工作。进入汛期以来，市政府出台了《×××地质灾害防治方案》，我局下发了《关于进一步加强矿产资源管理秩序整治和做好汛期地质灾害防治工作的通知》，明确了目标任务和工作责任。先后xxxx组织有关人员分别到地质灾害易发的罗秀、中和、中沙、麻垌、江口、紫荆、木圭、木乐、石龙等2xxxx个乡镇检查落实“明白卡”的发放及群测群防系统的组建等工作，共发“明白卡”1115xxxx份。不断提高了广大群众的防灾意识和避灾能力，6月下旬，我市遭受暴雨袭击，引发崩塌等地质灾害比较严重，损毁房屋174间，但无人员伤亡，将灾害造成的损失降至最低限度。
三、严格管理，不断规范管理程序和具体行为
(一)、出台《×××矿产资源管理办法》，规范管理程序。今年年初，我局代市政府起草了《×××矿产资源管理办法》，进一步明确和细化了矿产资源管理的各项程序和规则。6月12日，市政府发文出台了《×××矿产资源管理办法》。
(二)、规范办证程序，坚持从严管理。20*年元月，我局针对×××矿业生产的具体情况，下发了《开展矿产资源开发利用年度检查及采矿权延续登记工作的通知》浔国资字[20*]4号文件对年检、延续登记时间、年检对象、年检内容、年检步骤、年检资料、延续登记的具体办理步骤和办法，年检基本程序及采矿权价款的收取等作出了具体规定，有效指导全市的采矿许可证的年检及延续登记工作。
根据我市矿业开发的实际情况，我局不断完善有关的办证程序，做到规范公开，窗口服务，真正体现为民办实事的宗旨。把新立采矿权应得交的材料、采矿权延续登记应提交的材料、年审采矿许可证提交的材料、采矿许可证申请办理程序等、各项收费项目和办证时限，接受社会的监督。在颁发采矿许可证的过程当中，我们始终坚持集体会审制度，实行集体负责制采矿权人备齐应交的材料后，交由服务大厅接收，矿政、储量、法规、执法大队等股室共同审核，最后组织有关部门会审，做到三个统一，统一前置条件，统一收费标准，统一会审签字。在审核把关上严而又严，细而又细，审而又审，层层把关，严格审核，前置条件缺一不可。做到“四个不在”，一是不在政策法规上搞变通。不管是在办证审核上，或者是在打击非法采矿活动中，绝对不能讲情面，搞变通。二是不在前置条件上弄虚作假。在办证过程中，法律法规和上级主管部门要求的前置条件和资料，一份不能少，一项不能缺，更不允许搞复印件来弄虚作假。三是不在审核程序上出漏洞。要严格组织会审，层层进行集体审核把关。四是不在岗位职权上谋私利。在工作过程中不能利用职权给企业出难题，而且讲够时限，严格规范。符合规定的方可颁发采矿许可证。不符合的书面通知业主，说明不能办理的原因。
今年1-8月，全市本级颁发采矿许可证6xxxx(其中：新立xxxx、延续4xxxx、变更1xxxx)。收取采矿权价款63.5xxxx元，征收采矿权使用费3.2xxxx元，采矿登记费1.9xxxx元，矿产资源补偿80.xxxx元。全市矿产收费(含罚没收入)约20xxxx元。
四、竭力提高工作效率，为经济发展提供优质服务
一是通过扎实开展保持共产党员先进性教育活动，解决了思想意识问题，确立了干部职工的大局意识；做好矿产资源的合理利用工作，为经济建设提供资源保障，促进社会经济和谐发展，在实践中保持和体现先进性；二是进行纪律教育，解决行为问题，确立了任务意识；三是继续组织业务培训，解决素质问题，确立了效率意识；四是努力营造团结拼搏的团队精神，整顿机关作风，解决风气问题，确立起为地方经济建设和发展添砖加瓦、提供优质服务的服务意识。
五、存在问题
(1)木圭锰矿区仍然在部份非法采矿人员利用晚上进行盗采活动。
(2)木圭锰矿区驻地乡镇的经济发展以锰矿为主要支柱，分6块出让采矿权的工作进展较慢，给矿产资源管理、地方经济发展和社会稳定带来了一定的影响。
(3)我市矿产资源分布点多面广线长，管理人员偏少，造成管理工作难以全面铺开，影响了规范有序管理目标的质量。
(4)部份矿山业主的法律意识和安全生产意识比较淡薄，对本企业的依法办矿和安全生产重视不够。
六、下一步工作打算
1、坚持把法律法规和宣传放在前位，加大《矿产资源法》、《×××壮族自治区矿产资源管理条例》及有关的法律法规的宣传，深入矿山、矿业单位、乡镇村队进行宣传，真正使广大人民群众和每一个矿山业主，通过我们的宣传，做到学法、懂法、守法，创造一个依法开采依法行政和矿业生产新局面。
2、进一步加强和完善矿业执法护矿巡查制度，严查无证开采行为，把查封、炸封与行政处罚结合起来，对乱采滥挖、破坏矿产资源的行为要从重处罚，构成犯罪的，由司法机关追究有关责任人的刑事责任。
3、加强有关部门和当地乡镇党委、政府的协调配合，形成合力，共同打击非法采矿行为。
4、抓好木圭锰矿区民采部份采矿权分块出让的工作。
Q：今年国土资源部卫片执法检查政策有哪些调整？
A：和去年相比，今年国土资源部卫片执法检查政策变化主要有以下几点：一是取消了“630”政策。即取消“在6月30日前，违法用地已经整改查处，依法对人、对事作出处理并且办理了农用地转用审批手续，或已经拆除复耕到位，消除违法状态，所涉及的耕地面积，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例”的政策；二是延续2011年度卫片执法检查中部里已经明确的其他政策。如“检查（监测）时段”、“保障性安居工程建设用地”、“国家和省级重点工程项目用地”、“违法用地符合规划认定”以及矿产卫片执法检查“合法、违法、伪变化图斑的判定标准”和“违法勘查开采行为的处理方式”等政策。三是新明确了两条政策。即：对符合“一户一宅”等条件的农村宅基地和已经依法取得采矿权但尚未办理用地审批手续的采矿用地涉及的违法用地，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。四是在工作程序上取消了初报数据环节，完成验收后一次性向部报送数据；今年的数据填报单元与土地变更调查中设定的行政单元保持一致，不再予以调整。此外，督查、交叉检查、验收工作，也主要由省级国土资源主管部门负责。
Q：根据新的政策环境，我省今年的卫片执法检查工作如何应对？
A：为顺利完成2012年度土地矿产卫片执法检查各项任务，我省主要采取以下措施： 一是抓好组织领导，保障工作经费。2012年度土地矿产卫片执法检查工作启动后，我省高度重视，及时制定了工作方案，成立了由省政府分管领导任组长的，纪检监察、财政、人社、公安等相关单位负责人为成员的省土地矿产卫片执法检查工作领导小组，进一步明确了各部门的工作职责，落实了工作责任。考虑到土地矿产卫片执法检查工作量大、线长、面广、环节多，我省本级安排专项经费1000万元，确保卫片执法检查工作顺利开展。二是准确把握政策，统一技术标准。5月24日，召开了2012年度土地矿产卫片执法检查技术研讨会，对数据填报、卷宗资料、外业核查等业务进行规范，制定统一的技术标准，以便实际操作中予以参照。三是强化指导培训，夯实业务基础。为夯实工作人员的业务基础，提高工作效率，总队于5月底组织各市州及县市区国土资源执法监察部门负责卫片工作的人员进行了业务培训，详细解读了2012年度卫片执法检查相关政策，对工作流程、注意事项及往年工作中存在的问题进行了分析解答，并组织学员进行实务操作考试。四是加大审核力度，确保数据准确。五是开展挂牌督办，查处重大案件。省里将结合卫片执法检查图斑，选取重大、典型案件进行公开通报和挂牌督办，做到查处一案，警示一方，教育一片。对未经依法处理的国土资源违法违规行为，一律不得办理相关审批手续。六是强化警示约谈，督促查处整改。省厅将依据卫片执法检查结果和整改查处等方面的情况，对违法违规严重地区报请省政府进行警示约谈；对违法违规行为整改查处不积极、不到位的地区，将暂停办理用地、用矿审批，并扣减相应的用地指标。
《最高人民法院关于审理、非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》执行日期：2003-6-3
第一条
违反矿产资源法的规定非法采矿，具有下列情形之一，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第三百四十三条第一款的规定，以非法采矿罪定罪处罚：
(一)未取得采矿许可证擅自采矿;
(二)擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿;
(三)擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种。
第二条
具有下列情形之一的，属于本解释第一条第(一)项规定的“未取得采矿许可证擅自采矿”：
(一)无采矿许可证开采矿产资源的;
(二)采矿许可证被注销、吊销后继续开采矿产资源的;
(三)超越采矿许可证规定的矿区范围开采矿产资源的;
(四)未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的(共生、伴生矿种除外);
(五)其他未取得采矿许可证开采矿产资源的情形。
第三条
非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上的，属于刑法第三百四十三条第一款规定的“造成矿产资源破坏”;数额在30万元以上的，属于刑法第三百四十三条第一款规定的“造成矿产资源严重破坏”。
第四条
刑法第三百四十三条第二款规定的破坏性采矿罪中“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”，是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。
第五条
破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在30万元以上的，属于刑法第三百四十三条第二款规定的“造成矿产资源严重破坏”。
第六条
破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，经查证属实后予以认定。
第七条
多次非法采矿或者破坏性采矿构成犯罪，依法应当追诉的，或者一年内多次非法采矿或破坏性采矿未经处理的，造成矿产资源破坏的数额累计计算。
第八条
单位犯非法采矿罪和破坏性采矿罪的定罪量刑标准，按照本解释的有关规定执行。
第九条
各省、自治区、直辖市高级人民法院，可以根据本地区的实际情况，在5万元至10万元、30万元至50万元的幅度内，确定执行本解释第三条、第五条的起点数额标准，并报最高人民法院备案。
一、破坏性采矿罪的概念及其构成
破坏性采矿罪，是指违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的行为。
(一)破坏性采矿罪的客体要件
破坏性采矿罪侵犯的客体是国家对矿产资源的管理制度。矿产资源属于不可再生的资源，采取破坏性开采的办法，使矿产资源遭受毁灭，是对国家矿产资源管理制度的侵犯。
国家对矿产资源的管理活动主要包括：(1)对全国有矿产资源进行统一规划、合理布局;(2)对采矿权主体进行资格审查，授予采矿权、颁发采矿许可证，依法保护正当的采矿权;(3)对采矿单位或者个人进行全面的技术监督，保证采矿活动的科学性和计划性，防止破坏矿产资源。凡违反上述及其他有关矿产资源保护的法律制度以及管理活动，均视为对矿产资源管理制度的侵犯。
破坏性采矿罪的对象是矿产资源，是指在地质活动过程中形成的、蕴藏于地壳之中的、能为人们用于生产和生活的各种矿物质的总称。其中包括各种呈固态、液态或气态的金属、非金属矿产、燃料矿产和地下热能等。
(二)破坏性采矿罪的客观要件
破坏性采矿罪在客观方面表现为违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的行为。所谓违反矿产资源法的规定，是指违反《矿产资源法》、《矿业暂行条例》、《矿主资源保护试行条例》、《群众报矿奖励办法》、《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《矿产资源勘查登记管理哲行办法》、《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《放射性矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《放射性矿山企业采矿登记发证实施细则》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》、《中华人民共和国煤炭法》和《国务院关于对黄金矿产实行保护性开采的通知》等等。这些有关矿产资源保护的法律规定。采取破坏性的开采方法开采矿产资源，是指违反矿产资源法的规定，使用不合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺，致使矿产资源的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率达不到设计要求。根据《矿产资源法》第29条规定：“开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求，”第30条规定，“在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费;对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿主以及含有有用组分的尾矿，应当采取有效的保护措施，防止损失破坏。”
综合开采，综合利用，防止浪费，是要求在地质工作和采矿过程等各个环节中，避免“单打一”和只顾眼前利益、局部利益的现象。只顾眼前利益和局部利益，采富矿弃贫矿，采大矿弃小矿，采厚矿弃薄矿，采易采矿丢难采矿，会对矿产资源造成严重浪费和破坏。
