关键词：西部地区 环境污染纠纷 行政处理制度
近年来，我国西部环境污染问题引起的信访量呈增长趋势，这显示出公众对生态环境的要求提高；同时，对于大量环境纠纷，公众除信访、上访之外，缺乏更有效的救济途径。本文旨在以甘肃省徽县血铅污染事件（以下简称徽县血铅事件）的处理过程为研究对象，对我国西部地区环境污染纠纷的行政处理制度予以评析、探讨，为西部生态立法提供思路。
我国环境污染纠纷的处理方法
本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院起诉。WwW.133229.cOm
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关起诉，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的起诉资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、玩忽职守等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。
据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。
我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。
参考文献：
1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社，1998
关键词：污染环境罪；司法困境；应对策略
面对日益严峻的环境污染问题，党的十五大报告提出要加强环境保护，十六大报告提出要坚持保护环境的基本国策，十七大报告首提推动“生态文明”，十报告提出要大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，十八届五中全会提出了“绿色发展”理念，报告提出要“推进绿色发展”，要“着力解决突出环境问题”。至今，我国政治、经济、社会发展无一不围绕绿色发展、生态文明建设进行。绿色发展进程中，用法律手段治理污染，保护环境和资源意义十分重大。目前来看，我国污染治理的环境法律体系不断完善，司法力度不断加强。刑事治理层面，2011年，《刑法修正案》(八)将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，2013年6月和2016年12月，最高人民法院、最高人民检察院针对污染环境犯罪实施中的问题先后两次了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《2013年解释》和《2016年解释》），明确了污染环境罪定罪量刑的标准，严密了环境刑事治污的法网。《2013年解释》和《2016年解释》实施以来，我国司法机关对污染环境罪的惩治力度不断加大，效果非常明显。但是，由于污染环境行为本身具有因果复杂性、后果出现迟滞性等特征，加之司法工作机制不健全，污染环境罪惩治过程中也出现了一些新情况和新问题。如何进一步完善相关工作机制，走出污染环境罪惩治的司法困境值得我们深入思考。
一、历年来我国惩治污染环境犯罪取得的成绩
自1997年刑法第388条规定重大环境污染事故罪、2011年《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪以来，我国对污染环境犯罪的刑事立法已有20年的历程。基于立法，司法机关对污染环境犯罪的惩治情况大体可以分为两个阶段：第一阶段为1997年10月至2011年5月。1997年刑法典颁布实施前，我国刑法没有将污染环境行为犯罪化，当时治理污染的手段主要是行政执法。1997年刑法第338条将污染环境造成严重后果的行为设置为重大环境污染事故罪，开启了运用刑事手段治理污染的先河。1997年至2011年，刑事司法启动了对重大环境污染事故罪的制裁，但数量不多，环境刑事司法的保护效能并未得到应有的发挥。根据《全国环境统计公报》公布的数字，1997年刑法典颁布以来很长一段时间，我国每年针对重大环境污染事故罪的生效刑事判决是个位数[1]。2002年至2011年，我国审结的环境刑事案件总数为81435件，其中重大环境污染事故犯罪案件仅为109件[2]。第二阶段为2011年至今。2011年，《刑法修正案(八)》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，降低了污染环境罪的定罪标准。2011年5月对污染环境罪进行惩罚以来，环保机关向公安机关移送环境污染犯罪的数量急剧增长。尤其是《2013年解释》将“严重污染环境”的标准明确以后，惩治环境污染犯罪的效果更为明显。据统计，《2013年解释》“出台以来不到半年的时间，环保部门就向公安机关移送了近300起涉嫌污染环境犯罪案件，数量超过之前5年的总和。公安机关已立案侦查247起此类案件，移送检察机关145起，达到历史新高。”[3]2013年，各级环保机关向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件706件，数量超过以往10年的总和[4]，2014年地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌污染环境犯罪案件2180件，超过2013年的3倍。[5]2015年是新环境保护法实施的第一年，污染环境犯罪的数量更是急剧上升。截至2015年11月底，环保部门移送涉嫌环境污染犯罪案件共1478件①，仅广东一个省环保机关移送涉嫌环境污染犯罪案件就达到312宗，较2014年同比增长26.8%[6]。2015年，公安机关开展“清水蓝天”专项行动，共破获各类污染环境犯罪案件6035起，抓获犯罪嫌疑人1.2万余人，分别比2014年增长16%和42%。②2016年，环保机关移送涉嫌环境污染犯罪案件1963件，较上年上升16%。③审判层面，污染环境类犯罪审判的数量有较大幅度的增长，2012年至2014年全国各级法院共受理环境刑事案件42127件，其中污染环境案件达1124件。[7]2015年,全国各级法院一审判决的污染环境罪案件高达1322件。[8]2016年，全国法院共受理环境污染犯罪案件2072件，审结1847件，生效判决人数2944人。[9]从上述数据可以看出，近些年惩治污染环境犯罪取得了明显的成绩：第一，刑事制裁污染环境罪的数量与过去年均几十件的案件量相比快速增长，且呈不断上升趋势。第二，司法解释从无到有，从不完善到完善，对刑事司法的指导效果非常显著。应该说《2013年解释》对“严重污染环境”的诠释明确具体，实施效果也非常好。但是，近年来污染环境罪又出现了新情况和新问题，如危险废物犯罪产业化、伪造自动监测数据问题突出，大气污染难以取证等。针对这些问题，最高人民法院和最高人民检察院又出台了《2016年解释》，对“严重污染环境”的定罪标准进行了进一步完善。可以预测的是，随着《2016年解释》的实施，我国对污染环境罪的惩治效果会更加明显。第三，刑事制裁污染的手段启用后一定程度上遏制了污染环境的犯罪行为，对于强化环境司法保护、推进生态文明建设起到了积极的作用。
二、我国污染环境罪惩治的司法困境
虽然我国环境保护工作已经得到了前所未有的重视，制裁污染环境违法犯罪行为的力度不断加强，司法机关每年惩处污染环境犯罪的数额在不断增加，但是，我国每年发生的环境污染事故数量很多，根据刑法规定构成污染环境罪的案件基数也很大，但大多数环境污染犯罪案件并没有进入刑事司法程序，有些案件即便进入了刑事司法程序，也出现了一些难以解决的问题，导致“司法在惩治环境污染犯罪中未能有效发挥作用”[10]，陷入了如下困境：（一）立案处罚难。主要体现在以下两个方面，首先是立案难。环保执法部门有案不移，环境行政执法与刑事司法衔接程序不畅，致使本该交由司法机关立案的犯罪案件难以立案。环保执法部门与司法机关分别行使行政权和司法权，在跨职能衔接案件的情况下，这两类部门的衔接机制是否顺畅对于追究环境犯罪人刑事责任至关重要。[11]在环境领域“两法衔接”法规制度层面，我国已经制定了一批法规、意见、办法，包括：《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等等，相应的工作机制已经比较完善。但是，很多情况下环保部门为了强化自己的行政职能，“两法衔接”没有完全落实到位：一是有案不移，以罚代刑。查处案件的人员为了自身利益往往不愿意将犯罪案件移交，以行政处罚代替刑事处罚，致使构成犯罪的案件不能立案；二是因衔接程序复杂、信息共享平台尚未建立等原因造成诉讼程序启动难。其次是处罚难。地方政府以污染环境罪立案影响经济发展为由阻止刑事立案处罚。污染环境罪有别于其他犯罪的特征之一在于其具有正负双重属性：正的方面是高污染产业可以增加GDP，促进地方经济发展；负的方面是污染了我们赖以生存的环境，损害了人民群众的身体健康。地方政府为了片面追求GDP，有些情况下在发展经济与保护环境之间选择牺牲环境发展经济，盲目引进高污染项目。司法部门一旦对地方GDP贡献大户进行污染环境罪立案，地方政府往往会进行干预，阻止立案工作。虽然近些年来环境保护问题已经上升到国家层面来解决，但地方政府受之前经济发展优先政策的影响，在地方财政、就业压力的不断增大的背景下，环保部门往往有案不移，司法机关很多情况下有案不立、不诉、不审。即便审理了污染环境刑事案件，判决也比较轻缓。（二）取证难。取证难是污染环境犯罪难以追究的一个关键问题，主要表现在以下五个方面：第一，线索发现难。污染环境线索难以发现，致使污染环境罪案件被公安机关立案查处的数量不多。在我国现行司法体制下，污染环境犯罪线索来源主要有群众举报与行政机关移送两种。司法实践中，这两种渠道的线索来源都非常有限[12]。一方面，群众举报污染环境犯罪的积极性不高，直接影响案件线索。由于环境污染案件所侵犯的环境权很多情况下不具有受害人单一性和具体指向性，在不是自身一人权益受到侵害的情形下，很多人抱着“多一事不如少一事”、“事不关己高高挂起”的心态，主动举报污染环境犯罪者很少。另一方面，污染环境违法犯罪活动的手段或方式比较隐蔽不易被发现。许多企业在环保守法上阳奉阴违，白天不排晚上排，明里不排暗里排，很难被发现。如2013年河北省沧州市南皮县的被告人周长德在没有办理任何手续、无污水处理设备的情况下，在自家院内私自经营电渡厂，并私设暗管排放电镀产生的废水。[13]第二，第一时间取证困难。为了逃避环保机关的检查和司法部门的打击，很多工厂、企业、个人实施排污行为往往是在国家机关下班后，或者排污地点高度隐蔽，或者地理位置偏僻，交通不便，执法部门很难在第一时间获取污染信息。在污染时间和空间存在两维跨度的情况下，第一时间取证认定污染行为存在一定难度。第三，准确取证难。很多企业篡改、伪造监测数据①，弄虚作假逃避环境执法检查，致使调取出来的本该可以作为证据使用的监测数据根本不能作为证据使用。第四，对证人取证难。污染企业很多都是家族企业，员工都是自己的亲朋好友或附近居民，在自身权益没有受到直接侵害的情形下没人愿意出面作证。第五，证据转化难。污染环境罪进入刑事司法程序需要证据予以支撑。证明污染行为构成犯罪的证据大多来自行政执法。虽然我国行政执法机关和司法机关联合了一系列文件进行衔接，但对于如何将行政执法的证据转变为刑事司法证据无特别具体的规定，行政机关移送过来的行政执法证据可否直接用于刑事司法、如何运用等问题仍然没有完全解决。取证难的主要原因在于污染环境犯罪案件取证工作确实有其现实困难：其一，污染环境犯罪行为本身比较特殊。如污染行为实施后，液体污染物往往会通过管道等排入河流、湖泊，但液体污染物在流动过程中会不断释解，气体污染物以及部分固体污染物则在排放或处置过程中会不断挥发，致使无法取证。其二，危害后果滞后出现导致无法取证。有些情况下环境污染所引起的损害大多在污染行为实施后很长一段时间才能显现出来。这类案件证据的发现、固定、提取、保存比较困难。其三，环保执法证据达不到刑事司法证据的要求。目前所处理的污染环境犯罪案件大多先经过环保执法机关的前期行政执法获取证据，再移交司法机关立进行处理。但环保执法机关行政执法所获取的证据往往达不到司法机关刑事诉讼证据的要求，存在实物取证方法不科学、取证程序不规范、取证不完整等问题，这些问题最终会影响一些关键性证据的运用。其四，污染环境犯罪的证据过于专业，司法机关无法独立完成取证工作。其五，政府与公众环保意识淡薄导致取证困难。长期以来，我国经济发展比较落后，百姓急于脱贫致富，政府急于发展经济，忽略了环境保护。虽然近些年来公众环保意识有所提升，但对于污染环境行为的谴责度仍然不高，犯罪感不强，在环保机关、司法机关要求其作证的情况下不愿出面作证。（三）鉴定难。查处污染环境罪涉及到的污染物认定、污染损害估算等专业问题需要由鉴定机构通过鉴定来解决。我国已经在法律、法规、制度层面对环境污染损害评估鉴定体系进行了初步设计：2007年7月，司法部了《司法鉴定程序通则》；2016年1月，最高人民法院、最高人民检察院与司法部联合下文将环境损害司法鉴定纳入了统一登记管理范围；2016年10月，司法部与环境保护部共同制定了《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》和《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》。刑事司法层面，2013年和2016年的两个司法解释对鉴定意见都进行了明确确定。《2013年解释》第11条规定：“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。”《2016年解释》第14条在《2013年解释》的基础上进行强化：“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，依据司法鉴定机构出具的鉴定意见，或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告，结合其他证据作出认定。”毋庸置疑，这些规定要求各级环保部门提升对环境要素的监测能力，加快建立、完善环境损害评估鉴定体系。此外，为了解决环境污染损害鉴定问题，规范环境鉴定管理，我国相关部门还制定了操作性很强的评估鉴定专门性规章制度：2011年5月30日，环境保护部了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》、《环境污染损害数额计算推荐方法》；2013年8月，环保部了《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》；2014年3月，司法部司法鉴定管理局了《农业环境污染事故司法鉴定经济损失估算实施规范》等等。但从目前的情况看，鉴定难的问题依然十分突出，具体表现在以下几个方面：第一，鉴定种类多且标准不统一。鉴定种类有农业、渔业、海洋环境污染损害鉴定、林业环境破坏评估鉴定、危险废弃物认定等。这些鉴定技术要求不同，鉴定标准欠缺，鉴定人跨领域开展评估鉴定难度很大。第二，鉴定费用太高。有的污染物鉴定费用或环境损害评估费用动辄数十上百万元，公安机关办案经费捉襟见肘，难以支付鉴定费用。[14]第三，鉴定时间太长，技术难度太大。污染领域有些物质的鉴定直接与其他科学技术如医学、化学等密切相关，在其他科学技术无法企及的情况下，鉴定时间往往拖得很长甚至无法开展。第四，环境污染损害评估鉴定体系尚未完全建立，法律法规难以在司法实务中落实：一是环境损害司法鉴定制度尚不完善，环境损害评估、鉴定工作还尚未形成一套完整的法规、技术标准与运行体系[15]。二是环境损害评估评估鉴定工作尚未完全走上正轨。三是我国目前环境损害司法鉴定机构奇缺，能够胜任环境损害评估鉴定职责、提供具有权威性、公正性技术支持的鉴定机构少之又少。尽管截止2016年2月，环保部公布了环保系统内两批环境损害鉴定评估推荐机构名录，在全国范围内共确定了29家鉴定机构，两个司法解释增加了公安部门可以指定出具检验报告的机构，这在一定程度上缓解了鉴定机构缺乏的问题，但仍然难以适应环境鉴定的市场需求。（四）因果关系认定难因果关系的认定及其证明路径是当前污染环境罪追诉中亟待解决的重要问题。[16]司法部门在认定刑事案件的罪与非罪时必须就案件因果关系给出唯一的答案。我国司法实践认定危害行为与危害结果之间的因果关系通常采用逻辑推理的证明方法，但这一证明方法在污染环境行为与后果之间因果关系的认定上有些情况下会出现困难。目前，学界对污染类环境犯罪案件因果关系认定进行了专门探讨且提出了几个切实可行的推定证明方法①，但法律层面并未就污染环境类犯罪案件确定特别因果关系认定准则，司法部门认定污染环境罪因果关系时仍然倾向于适用传统因果关系认定方法，难以解决污染环境罪因果关系认定上的问题。污染环境犯罪因果关系认定难的主要原因在于污染环境行为与结果之间的因果关系本身具有复杂性和特殊性。复杂性和特殊性具体表现在：其一，污染环境罪因果关系并不像放火罪、投放危险物质罪等传统犯罪类型那样一目了然。环境污染的污染源种类繁多、性质各异，而且在其进入环境后，污染物相互之间以及与环境之间还会发生化学或物理性的相互作用，这样形成的因果关系依一般人的生活常识和法官法律素养很难做出全面科学的判断；其二，危害结果有些情况下是多种污染因素共同造成。如河流、水域、大气的污染往往是多个污染主体的多个固定或不固定的污染源共同作用而引起，各污染源对污染结果的作用并不一致，认定主要原因和次要原因难上加难；其三，认定所需要的专业技术具有复杂性。污染环境罪因果关系的认定往往会涉及到较为复杂的科学方法和机理，不仅需要具备相关的物理、化学、生物以及疫学、药理学等专业知识，而且需要利用必要的检测设备，以及使用符合科学要求的取证方法等。污染环境罪因果关系的特殊性表现在污染环境罪的因果关系具有潜在性与长期性，也即污染环境行为与结果之间往往时空隔离，呈现出长期、逐渐出现的特征，且严重受制于技术手段的发展等[17]，一些污染行为的危害后果在某个特定阶段无法预知，从而导致在对危害结果的判断上出现困难。基于此，污染环境罪因果关系的认定往往难以达到通常意义上排除合理怀疑的证明标准。为了解决污染环境罪因果关系认定、证明难题，有必要寻求其判定上的合理路径，以有效发挥环境刑事手段在惩治污染环境犯罪行为、保护生态环境中的应有作用。
三、解决污染环境罪惩治困境的出路与对策
【关键词】大气污染；现状；成因
引言
城市化进程加快的同时，环境污染问题日益加重，城市酸雨以及温室效应等问题所带来的后续反应已经逐渐加重，对人们的身体健康乃至生存等都带来了很大威胁。加强对城市大气污染的问题治理就新的比较关键，这也是当前城市化发展当中比较重要的课题。通过从理论层面对城市大气污染问题的分析探究，就能有助于从理论层面为解决大气污染问题提供理论支持。
1.城市大气污染的特征以及现状分析
1.1城市大气污染的特征体现分析
城市化的发展为人们的生活品质提高起到了促进作用，但环境污染问题尤其是大气污染问题在城市化发展中愈来愈突出。从大气污染的主要特征来看，在细菌的含量方面相对比较高。由于城市的人口相对比较密集，在绿化的面积上比较小等，这就使得大气当中有着大量细菌存在[1]。特别是在工业区的细菌量是比较大的，然后就是在城市的商场以及街道等领域的细菌含量比较高。这就对人们的身体健康有着很大的影响。
城市大气污染的特征还体现在，总悬浮颗粒以及可吸入颗粒物的含量相对比较高。对大气污染的成分分析来看，其中在二氧化硫以及可吸入颗粒物等方面的浓度是比较高的。这些物质是对人体有着严重危害的。大气污染当中的煤烟型是比较主要的污染类型。这就和我国对煤炭资源的应用有着紧密联系，在对经济发展的同时，煤炭的使用也对大气环境带来了很大的影响。大气污染中的新兴城市以及大城市的大气污染是比较严重的。
1.2城市大气污染的现状分析
从当前我国的城市大气污染的现状来看，主要的污染是以煤炭污染为主。我国作为煤炭能源消耗大国，在城市化发展过程中的能源消耗当中，比较突出的就是煤炭资源的消耗。在人们的生活质量水平的提高下，家用汽车的增多，在汽车尾气的增加下，对城市大气的污染就有了加重。而这些大气污染最为主要的源头就是煤炭资源的消耗所致[2]。再者，城市化进程中的城市大气颗粒物污染的问题相对比较严重，以及在新兴的城市污染方面有了加重。在这些层面的污染方面，就对城市大气污染的严重性有了加强。
城市大气污染重的扬尘污染的问题也比较突出。城市的迅速发展期，由于对房屋的拆迁以及施工建筑等，就造成了大量的扬尘，对城市的大气环境有了很大影响，使得整体的大气环境质量大大降低。这就不利于城市环境的保护。对于这些层面的问题就要能充分重视，并要能找到大气污染的主要因素，从根本上进行有效解决。
2.城市大气污染的成因以及防治的措施探究
2.1城市大气污染的成因分析
造成当前的城市大气污染的成因是多方面的，其中由于人们在环境保护的意识层面没有加强，以及在环境保护执法过程中没有加强，这就使得大气污染的问题比较严重。城市化进程中，政府的只能发挥是比较重要的，对当地的经济发展推动有着重要责任。但是一些政府为了当地经济的增加，对环境保护的问题就没有得到充分重视，对环境保护的基础设施建设工作方面没有加强，这就必然会影响城市的大气环境质量。
另外，由于在对产业结构方面没有注重优化，在对能源资源的利用方面没有合理化实施，这就造成了大气环境的污染问题愈来愈严重。工业能源的消耗方面，主要是煤炭为主，在当前的可持续发展策略的实施过程中，由于没有充分注重能源利用的合理性，在产业结构方面没有注重优化等，这就造成了大气污染问题的出现[3]。还有就是在对大气污染的防治技术层面相对比较缺乏，这也是造成大气污染问题存在的重要因素。
2.2城市大气污染的防治的措施探究
为能有效防治城市大气污染，就要注重多方面措施的实施。笔者结合实际的情况，对大气污染的防治方法进行了探究，通过相应的方法研究，就能有助于大气污染问题的解决。
第一，加强居民的环保意识。对城市化进程中的大气污染问题进行防治，就要能充分注重让全民的环保意识得到加强，在城市的空气质量监控能力方面不断加强。环境问题在当前的经济发展过程中愈来愈重要，加强大气空气的问题解决，就要从思想观念上进行及时性的转变。政府方面要将自身的职能充分的发挥，对大气环境保护的宣传工作妥善实施，能结合具体的大气污染问题的严重程度来构建与之相适应的空气监测管理体系。注重对城市居民在大气环境保护层面的教育工作实施，从基础做起才能有利于保障大气污染问题的有效解决。
第二，加强法律层面的制度完善制定以及执行。大气环境的污染问题解决，要能从法律层面进行着手加强。通过法律体系的完善实施，注重城市大气污染的法律体系完善化建立，才能真正有助于大气污染问题的解决。在当前的法治化进程中，在法律方面的加强就能有效对大气污染问题得以解决[4]。这就需要按照《21世纪议程》以及《中国21世纪议程》当中的环保原则加以执行，并要充分重视对大气污染防治的法规原则加以严格的遵循。只有在这些层面得到了加强，才能真正有利于大气污染问题的解决。
第三，注重从产业结构方面科学化调整，对颗粒物的排放量最大化控制。城市大气污染问题的解决，就要能从根本上进行解决，在产业结构层面能够及时有效的调整。其中在重工业的污染源问题上就要针对性解决，对环保型以及技术型的重工业发展进行加大扶持，并对严重污染的工业发展进行整改以及关停等措施的实施，要能使得废弃污染物的排放量达到相应的标准。工业企业自身要在社会责任感方面良好树立，并能对自身的环保措施的实施有着使命感。只有在产业结构层面得到了优化调整，才能真正有利于大气污染问题的有效解决。
第四，注重城市扬尘以及机动车污染源的解决。城市大气污染的成因中，扬尘以及车辆尾气的排放是重要的污染源，这些都对人的身体健康有着很大威胁。这就需要能够注重将城市扬尘的污染治理工作得以完善化实施。在建设工程中的施工，就要在施工中设置围挡墙，防止扬尘的大量扩散造成空气环境的污染[5]。并要在汽车尾气的排放方面加强技术的应用，注重对汽车的环保检验的工作良好实施，对不达标的车辆要采取相应的手段进行解决，在尾气排放量方面能够达到一定标准。这些方法都是对大气污染问题解决的有效措施。
第五，对大气污染问题的解决，要能在资金投入上能充足化的呈现，在环境监测的工作上能得以完善化实施，以及注重植树造林的工作实施。通过多方面的手段方法实施，就能有助于大气环境污染问题的有效解决。
3.结语
总而言之，对城市大气污染的问题解决，就要能注重多样化措施的综合性利用，在技术层面以及管理层面和政策上等，都要能和当地的环境问题相结合，针对性的解决才能有助于大气污染问题的有效解决。希望能通过此次理论研究，能为城市大气污染问题的解决起到促进作用。
参考文献：
[1]郑娟，郭治敏，李刚.城市大气污染的治理方法探讨[J]. 资源节约与环保. 2015（11）.
[2]王海云.城市大气污染的特征及其防治研究[J]. 中国新技术新产品. 2016（03）.
[3]张越，张国峰，佟霁坤.试论城市大气污染的治理方法[J]. 科技展望. 2016（06）.
[4]乔晶晶.我国城市大气污染现状及防治措施研究[J]. 企业技术开发. 2016（02）.
[5]杜庆萍.浅析城市大气污染的治理措施[J]. 绿色科技. 2014（02）.
一、环境纠纷案例的基本情况
这是发生在浙江的一起事件，东阳市画水镇的“4.10事件”爆发于2005年4月10日凌晨，东阳市政府出动百余台车辆和3000名警察及政府工作人员，前往画水镇，清除当地农民为抵制污染而搭建多日的占道竹棚，守候竹棚的老农燃放鞭炮示警，四方民众两万多人迅速聚集，将清障人员围堵于当地的一所学校，冲突造成30多人受伤，69辆汽车被毁，学校为此停课。
二、形成环境污染群访的原因
环境污染纠纷不同于一般的，由于环境污染问题涉及农林医等诸多学科，技术要求高，损害认定困难，有取证难度大的特性，往往易形成群体上访、越级上访，甚至形成厂群冲突，成为社会不稳定因素。
（一）环境污染损害的社会危害性。我国环保法的立法宗旨是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”。由于环境资源质量的区域性、共享性，使环境污染问题具有公众性、群体性。比如：某企业排放大气污染物，污染周边空气，可能使周围几公里甚至几十公里居民遭受危害，众多居民健康或财产受损。正是由于环境污染损害具有了上述特征，往往出现只要有人引导牵头，响应拥护者就十分踊跃，使环境纠纷很易形成群体上访。
（二）因为环境污染的潜伏性、复杂性，使群众产生谈污色变的心理。首先是污染源污染物的复杂性，有来自工业、农业、交通等各个方面的污染源；污染源产生的污染物又种类繁多，诸如废水、废气、废渣、粉尘等；其次是污染危害过程的复杂性，污染物往往通过转化、代谢、富集等各种过程后，才导致污染损害，这个过程可概括为：污染源产生污染物排放污染物污染物进入空气、水、土壤等媒介造成污染危害；其三是环境污染的危害具有潜伏性，达标排放的污染物，通过环境自净一般不会产生危害，但环境的自净能力是有限的，当某种污染物超过环境自净能力，就会积累起来，造成危害，这一过程可以是一年、几年，甚至几十年。由于环境污染的这些特征，受害群众往往强烈要求政府采取关闭、搬迁等措施消除污染，更增加了解决环境纠纷的难度。
（三）污染企业偷排、漏排等是造成环境污染纠纷的直接原因。据笔者了解，只要治理设施能正常运行，达标排放，周边的群众也是能理解企业的难处，支持维护企业正常生产环境，但是企业主往往受经济利益的驱动，不正常使用治理设施，更有甚者采用偷排、漏排等方式，治污设施成为应付环保部门的摆设，使大量超标污染物排入环境，企业的这种不诚信行为，既违反了环保法律法规，又激怒了周围群众。群众为维护自身的生存权、环境权不得不走群体上访投诉之路，要求消除危害，赔偿损失。
三、环境纠纷处理的对策和建议
（一）加强环境宣传教育，普及环境科技常识，提高环境法制观念。一是应大力宣传环境科普常识，使人们对环境保护、环境污染、有一个正确的认识；二是应加大环境法制的宣传力度，提高排污者环境法制观念。要加强对各重点排污企业的监督管理，促使企业环保设施正常运转，做到达标排放，从源头上控制污染物对环境的影响。
(二)解决环境纠纷，克服地方保护。因为污染企业往往是当地的利税大户，往往得到当地政府的支持，出了事故群众告状，政府不保护群众的合法权益，反而去帮助污染企业。比如老百姓要求停止污染，企业就要增加设备，要花钱；有的就必须把企业关闭。老百姓受到污染损害后，由于不懂法，可能采取比较激烈的方式。地方政府往往不是去解决纠纷、减少污染，反倒采取强制的手段抓人，由检察院以扰乱社会罪、破坏秩序罪到法院，给污染受害者判刑。所以，地方政府要从长远来看问题。保护一个污染企业，可能一时的财政状况有缓解，但从老百姓的利益和从可持续发展的眼光来看是有害的。
（三）为人提供法律帮助。对人特别是污染受害者提供免费的法律咨询，使更多的人认识到了自己应有的环境权利，并开始了解通过法律途径可以保护自己的权利，使一些贫穷的污染受害者在失望中看到了希望，帮助公众树立了法制观念，避免一些过激行为，以维护社会稳定。
目前，我国环境法制建设不能尽如人意的地方还很多，从立法来说还存在一些空白。所以，研究探讨中国环境纠纷处理的一些特殊问题，对促进我国建立合理、公正、有效的环境纠纷处理机制，是很重要的。
参考文献
[1]蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉:武汉大学出版社,1999
[2]张合平,刘云国.环境生态学[M].北京:中国林业出版社,2002
【关键词】 履职内容 计划 新形势 环保
【Abstract】 Aiming at the increasingly serious environmental situation， give the environmental supervision personnel in the new "environmental protection law" strong enforcement powers at the same time， they must take more responsibility for environmental supervision. The field of law enforcement and law enforcement and expanding the increasingly heavy task， many grass-roots environmental law enforcement work is not clear priorities and order of priority， eyebrows beard; environmental monitoring without a plan， performance content without quantization， intangible increased accountability of staff of the grass-roots environmental risk. Therefore， emphasis on environmental supervision plan， establish the grassroots performance content is particularly important.
【Keywords】 To perform the duties of the content;plan;The new situation;Environmental protection
新《环境保护法》的实施，为基层环境监察工作迎来了前所未有的执法机遇，解决多年来环境执法措施不健全、问责机制无量化、执法效力无保障的尴尬局面;在各种污染集聚生态危机相继暴发的新形势下，特别是日益严厉的环境责任行政追责制度，基层环境监察面临着前所未有的挑战与压力，繁重的监察任务、社会舆论和无期望的工作成果。如何最大限度地调动基层环境监察人员的工作积极性，既能做到对各类环境违法行为“零容忍”，勇于执法、敢于担当，重拳打击违法排污;又能化解在履职中的追责风险，成为各级环保部门必须亟待思考和解决的问题。
2012年底，国家安全监管总局出台了《关于进一步深化安全生产行政执法工作的意见》，其中提出：坚持权责一致、有错必纠和依法履职、尽职免责相结合，明确对已经按照年度执法工作计划、现场检查内容和法律、法规、规章规定的方式、程序履行安全监管监察职责的，依法免予追究执法责任。这一规定对同样处于“执法风险”的基层环境监察人员很值得学习和借鉴，只要严格执行环境监察计划，完成依法确立的环境监察履职内容，就能依法尽职免责或无责。
1 掌握污染源执法名单，确定基本监察内容
1.1 制定污染源监察计划
污染源监察计划是环境监察的首要基础性工作，也是做好整个环境保护工作的关键，其目的是对辖区内已掌握的污染源及其防治设施进行污染调查、排污核算、分类管理。在年初制定污染源监察计划之前，应首先对辖区内的污染源展开调查，搞清其基本情况，建立污染源原始信息数据库;并利用计算机等现代化管理设备对数据进行处理，出现变化情况及时进行补充和修改，找出不同企业、不同行业主要污染源物特征的变化，特别是可能出现的新增污染物和涉及国家新列入主要污染物的排放状况。从而确定辖区内本年度重点污染源、一般污染源名单，以及上一年度限期治理未完成的污染源名单，并以此为依据制定具体的年度污染源环境监察计划。纳入“污染源”监察计划的企业要列表分工，强调环境监察单位负责人和监察人员分别应该检查的频次，确定在检查中可能发现违法问题的处理计划和程序，详细的可以绘制污染源监管责任分工分布图和检查计划表，且重点污染源的现场监察每月不少于1次，对一般污染源及限期治理的污染源现场监察每季不少于1次。
1.2 确定污染源监察内容
污染源监察是对纳入“污染源”监察计划的企业可能出现违法排污、违法扩建、违法处置危险废物等环境守法情况，主要监察的内容是污染源企业的环保设施运行及管理，排污口有无异常，必要时采样委托监测站分析;生产设施、工艺状况及原辅材料的使用;固废堆放、转运和处置落实“三防”措施情况，特别是危废堆放、转运、处置管理和危险化学品落实“三防”措施情况;在线监控运行、管理、对比与联网，以及排污申报与收费等。在现场监察时涉及到主要检查内容的污染源，在现场勘察笔录中必须要有体现。检查中发现违反制度或者轻微违法行为，经责令当场整改且没有造成污染或影响后果的，应及时填发《责令改正通知书》。而超过国家或者地方规定的排放标准排放污染物、私设暗管、不正常运行防治污染设施或者违法倾倒危险废物等环境违法行为的，经现场调查后应立即向监察单位负责人汇报有关违法情况;单位负责人应当根据现场调查情况，决定采取整改、立案、查封、停产整治或者移送公安等措施。环境监察人员对现场调查的真实性、完整性和证据的严密性负责，环境监察负责人对采取措施的合理性、合法性和程序性负责。
2 建立“三同时”监察项目名录，明确监察方向
2.1 建立“三同时”监察名录
根据上一年度建设项目的开工、在建、竣工、试生产及验收投产情况，年初统一进行全面的汇总和梳理。把已开工在建，而未竣工的项目纳入“三同时”监察检查计划，已竣工未验收的项目纳入“三同时”监察验收计划;已通过验收的项目根据其性质纳入重点污染源监察名单、一般污染源监察名单，或者作为非污染源项目分类归档。辖区内审批期5年内未开工的建设项目，在年中和年末分别进行一次全面的梳理，以现场检查或采用电话方式进行核实，全面掌握以往审批项目的开工建设情况，上半年开工的项目纳入下半年“三同时”监察计划，下半年开工的项目纳入下一年“三同时”监察计划。对纳入“三同时”监察名录上的项目都要列表分工、责任到人，计划到每一个建设项目的监察重点和监察频次，以及在检查中发现违法问题的处理。
2.2 明确“三同时”监察方向
建设项目“三同时”监察是为了防止建设项目产生新的污染，破坏生态环境，确保建设项目环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境执法现场。主要检查方向与内容是环保设施否是严格按照环评及批复施工同步施工计划落实，环保资金使用情况是否与环评相符，施工中为避免噪声、粉尘、振动等污染物对周围环境造成影响应当采取的相应措施，以及建设地址、规模、工艺和污染物排放方式与环评及批复是否相符等。检查中若发现建设单位，改变治理工艺、少批多建、批建不符及超期不验收等未严格执行“三同时”制度的违法行为，应当依照有关环保法律、法规和执法程序进行处理，直至整改到位。检查中，环境监察人员应当详细填写《建设项目现场检查情况表》，对涉及到主要检查方向与内容的现场情况必须进行详细的描述和记录;有关违法情况、处理意见、处理结果的反馈与汇报等都要在监察结论中如实体现，以示环境监察人员对现场检查的全面性和真实性负责，环境监察负责人对处理结果及处理结果的监督性检查负责。
3 收集生态和农村环境监察对象，拓展监察方式
3.1 收集生态和农村环境监察对象
生态和农村环境监察是近年来新增加的监察内容，是强化生态环境管理、遏制城市工业污染向农村地区转移的有效手段。以上一年度生态和农村环境监察对象为基础，年初通过对辖区内的畜禽养殖场、饮用水水源地、自然保护区、集中式饮用水水源保护区和集中式农村生活污水防治设施等内容展开调查，收集比较齐全的生态和农村环境监察对象，并制定具体的生态和农村监察计划。县级以上集中式饮用水水源保护区，还要制定详细的应急预案和现场处置责任分工，同时还要列明在检查中可能发现违法问题，需要配合执行的其他部门或基层政府联系人。
3.2 拓展生态和农村环境监察方式
生态和农村环境监察是工业污染源监管向生态保护领域监管的拓展，当前生态环境监察的重点内容，就是要检查自然保护区、集中式饮用水水源保护区等生态敏感区内进行矿产、旅游等资源开发的建设项目和非污染性建设项目的落实环评审批、“三同时”情况环境保护执法检查;畜禽养殖场污染物排放情况，集中式农村生活污水防治设施运行状况的检查和监督，及时制止、纠正各种违法生产、违法排污及违法开发活动。生态和农村环境监察既要遵循“污染源”“三同时”等日常环境监察内容，又拓宽处理方式，将通报、移交、区域限批、甚至与监察部门联动等方式相结合，因为很多有关生态和农村环境方面的违法行为，依靠环境监察力量不足以制止或改正，环境监察人员唯一能做的是，经现场调查及时向监察单位负责人汇报有关违法情况。单位负责人应当根据现场调查情况，向环境保护主管部门或者向当地党委、政府统筹协调国土资源、城乡建设、农业、林业等有关部门，建立联合执法责任机制，开展生态和农村环境保护的多部门联合执法、区域执法和交叉执法，解决各种监管死角和盲区。
4 规范舆情处理机制，完善监察程序
4.1 规范监察机制
制定环境工作计划，实行条块结合的环境处理机制，根据上一年度环境的特点和监察人员的处理经验，对辖区内可能出现的群众进行细化分类。已经列入污染源监察名单、“三同时”监察项目名录或者生态和农村环境监察对象的件，按照各自的名单、名录或对象列表分工，各自负责处理。除此以外的其他件，按监察内容性质，结合监察人员的业务特长均衡分工。为了着力化解积案，减少监察的推诿，应当制定涉及重复访、越级访和集体访或者市级以上的件，由单位主要负责人到现场处理机制。
4.2 完善监察程序
环境工作涉及各行各业和方方面面，处置环境需要有较强的专业知识。可能是“三同时”监察、污染源监察或者生态和农村环境监察，也可能是各类环境监察的综合。除了要有其他监察对象的检查内容之外，还要遵循环境的接受、现场调查与处理回复等程序。对于一般件，采用何种处理方式，由单位主要负责人决定。环境监察人员主要负责环境的接受、现场调查，并对现场调查内容的客观性、真实性负责;环境监察负责人主要负责处理回复与处理结果后督查，并对处理方式的合理性、合法性负责。书面回复材料由现场环境监察人员负责起草，经单位主要负责人审定后回复。回复的内容要准确真实，已经解决的，如实通报解决的情况;正在创造条件解决的，要有说明解决的计划与安排;暂时无法解决的，实事求是地说明原因，并依据职能设置和法律法规的规定，由单位主要负责人向上一级监察机关通报，防止把难点推向基层，把责任留给监察人员。
环境监管责任追究的出发点并不是为了惩治环境监察人员，而是面对日益复杂的环境问题，促使基层环境监察人员敢于担当，正视当前环境执法面临的困难和问题。在现有环保监察体制、机制未发生根本性变化的情况下，环境监察人员要做到监察有计划、履职有内容、免责有依据，分清当前环境监察工作主次和轻重，化解客观存在的环境执法风险，实行“尽职无责、渎职违法”全覆环境监察长效机制，变基层环境监察人员的挑战与压力为动力，以适应环境保护的新期待。
参考文献：
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[2]杜庆萍.我国环境执法所面临的困境及对策.能源环境，2014.15期.
[3]国家安监总局.关于进一步深化安全生产行政执法工作的意见.2012.12.
[4]郭慧芳.环保部门履行了职责却没能阻止污染被问责于法不公.人民网-青海频道，2015.01.26.
[5]郭慧芳.环保部门履行了职责却没能阻止污染被问责于法不公.人民网-青海频道，2015.01.26.
[6]韩凯.环境执法人员如何尽职免责.中国新闻网，2014.7.28.
[7]潘园园.打破尴尬，让环保执法更有力.东南网，2014.12.9.
环境工程自身的因素包括工程建设的管理水平相对较低、环境技术水平有待提升、监督机制不够完善等,也直接影响到城市环境工程建设的成效。
2城市环境工程建设中的难点分析
2.1城市环境工程建设中难点存在的原因
除了上述几种影响因素外,环境工程建设还具有交叉性、复杂性和多样性的特点,这也是造成难点存在的原因。所谓交叉性,即环境工程是由多学科交叉、重组而成,这些学科包括化学工程、能源工程、给排水工程、环境科学、信息技术等,同时还与社会科学有关。复杂性是由于环境工程面临的对象、解决的问题错综复杂,不仅要解决环境污染防治问题,还要研究保护和合理利用自然资源、发展少害或无害生产技术和工艺等问题。多样性是因为环境工程要解决的问题,多种多样,一些传统的环境工程技术已无法解决当下以及未来新的环保需求。例如核废料问题、臭氧层破坏问题等。
2.2城市大气污染防治工程中的难点
城市中的大气污染状况正在发生一些变化,一些城市正由传统的“煤烟型”污染转变为机动车“尾气型”污染。这些城市的经济实力较强,人们生活水平较高,机动车数量持续增长,造成机动车尾气排放量大,主要污染物如一氧化碳、二氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物等排放量超过了工业废气的排放量。而机动车尾气治理涉及的问题比较复杂,有汽车生产、道路交通、机动车管理、人们环保意识等多方面的问题,所以这是城市大气污染防治工程中的难点之一。
2.3城市水污染防治工程中的难点
我国水资源居世界第6位,但人均水量仅为世界人均水平的1/4[2]。一方面是水资源的严重短缺,另一方面是水环境的污染没有得到有效的解决。一些城市污水处理设施不完善、陈旧,还有相当多地区生活、生产污水未经充分处理就排放了,导致水体污染现象日益严重,一些地方甚至生活用水都比较困难。同时,污水处理回用程度也很低。这些问题都是城市水污染防治工程中亟须解决的问题。
2.4城市固体废弃物处置中的难点
城市固体废弃物主要是生活垃圾、工业废渣、废料等。随着城市规模的扩大和人口数量的增加,工业、建筑和生活垃圾不断积累“,垃圾围城”现象已不罕见。很多垃圾堆放地或填埋场未作无害化处理,造成地表水污染、地下岩层土体渗流污染和大规模垃圾山的“泥石流”(垃圾流)等灾害。在垃圾处置方法上大部分城市以填埋为主,但运输过程中的“二次污染”不容小视;一些城市采用了垃圾焚烧技术,但焚烧过程中的一些技术环节解决不好,又“制造”了新的空气污染。
2.5城市建设中产生的其他环境问题
城市人口密集,兼之经济、工程规模大、强度高,城区中形成“热岛效应”;一些工程日夜施工,造成噪声污染、振动污染;一些地区超采地下水、石油、天然气引起大规模地面沉降或地面塌陷;地下矿层采空引起崩塌、滑坡、地面塌陷等地质灾害问题。
3解决城市环境工程建设问题与难点的对策
3.1城市规划建设向环境工程倾斜
环境工程建设和管理的不足,是造成环境污染和环境问题的根由,政府部门在开展城市建设时必须纠正片面追求GDP的做法,把环境工程建设放在与城市建设同等重要的地位上,不断增加环境工程投资的比例。其次,加强对环境工程建设的监督和管理力度,确保工程建设的质量,并提高工程运行管理水平。再次,接受公众、舆论和社会的监督,环境工程建设对公众有利、有益,通过宣传公示让大家了解环境工程的作用和建设情况,凝聚起社会力量进行更广泛的监督。
3.2在城市建设中增加技术的投入,推进清洁生产,减少污染物产出量
尽管增加环境工程建设的总量,可以提高污染物的处理量,但从源头上减少污染物的产出量,更有利于资源的合理利用和减少社会投入。以废水问题为例,通过采用新技术或新工艺,尽量少用水甚至不用水,能减少废水的产出量或降低废水的浓度,进而消减废水处理的费用,如无水印染工艺、无氰电镀工艺的应用。其次,提高资源重复利用率,废水、废渣经过处理都能够重复利用,这样也能减少污染物的排放量、提高资源利用的效率。
3.3发展无污染公共交通,减少汽车尾气的排放量
为减少汽车尾气的排放量,可以推广燃用清洁燃料和使用低污染环保车辆,加强监测和处理高排污车,同时还应大力发展无污染公共交通,并提高公共交通服务质量水平,并改善道路交通状况等。
4结语
纵观整个世界，邻里、家庭、亲戚、同事乃至其他关系的人之间都存在着纠纷，纠纷的的类型随着社会的发展不断呈现出新的类型，环境纠纷就是现代社会中出现的一种新型纠纷。我国的环境纠纷事件数量从改革开放以后一直呈上升趋势：上世纪80年代到90年代，当时我国的经济发展还处于起步阶段，当时关于环境的案件十年间只有10万件，进入到21世纪后达到30万件，到2005年时已经达到60万件，现在则每年有上百万件。由环境问题引发的，导致的不稳定现象非常突出。现代社会的环境纠纷具有以下特点：（1）环境纠纷受害人一方往往人数众多。由于环境污染所造范围往往比较广泛，涉及的区域比较大，涉及的人数也比较多。尤其是现在随着人们生活水平的提高，城市居民对居住条件也比较有较高的要求，一些大型的污染性质的企业往往迁往城市的郊区以及农村地区，所以极易造成。例如近年来高发的重金属污染事件，所造成的令人触目惊心的癌症村落。（2）环境纠纷具有社会性。由于我们居住的生态环境属于准公共产品，具有公共性，所以环境纠纷属于社会性问题。环境纠纷的解决不仅关系对受害当事人身、财产权益的赔偿，更关系着社会公共利益的实现。（3）环境纠纷当事人双方力量不均等。在环境纠纷中，双方当事人之间存在力量的不均衡。一般来说，环境纠纷事件往往发生于普通居民与污染企业之间，相比较而言，污染企业拥有较强的经济实力，有时还有地方政府的重点保护，而普通居民相对于污染企业，则属于经济实力较弱的一方，属于弱势群体。（4）环境纠纷的处理需要专业技术。在环境纠纷解决的过程中一般都贯穿着专业技术的运用，一般来说，分析环境污染和生态破坏的致害原因需要环境专业知识的运用。例如噪声污染需要运用专业的仪器对噪声进行测量，水污染则需要对水质进行化验。（5）环境纠纷解决相关法律具有滞后性。由于环境纠纷属于新型的社会纠纷，随着社会的不断向前发展，肯定还会有新的环境纠纷类型的出现，而关于环境纠纷的法律法规是由人制定的，环境纠纷作为一个极复杂有新颖的社会问题，立法机构不可能穷尽所有的的环境纠纷相关法律法规，所以会造成环境纠纷处理的相关法律的一些漏洞与滞后。
二、现有的环境纠纷解决方式及其缺陷
目前我国的环境纠纷解决方式虽然种类多样，但是在具体实践操作中，由于社会文化、经济等一些原因往往存在一定的局限性。“在形式各异的社会文化背景中，我们都可以找到双边协商的基本因素。无论是在日常生活中，还是在正式的国际会议上，都能看到他们的影子。在各种文化中，协商的基本特征是一种交流过程，包含着信息的交换，最终目的在于相互理解和形成决定。”在环境发生以后，当事人会首先选择进行协商，在协商的过程中，双方相互沟通，在没有第三方干预的情形下，通过信息的交换来过的一个双方都满意的结果。理论上来说通过协商的方式来解决环境纠纷是最理想的一种方式，它能极大地节约社会资源。但现实中，环境纠纷所涉及的双方当事人往往实力不均等，如在一些大型企业所造成的环境污染纠纷中，往往受害群众几次三番的找到污染企业，都会被拒之门外。调解是由中立的第三人通过其对纠纷解决过程的负责，进而帮助争议双方在争议问题实质内容的基础上做出决定，专注于努力“促进纠纷当事人的利益”。调解文化在我国由来已久，由于我国文化背景的原因，在我国的环境纠纷中，当事人往往会寻求行政机关的帮助，而行政机关会首先运用行政调解的方式处理环境纠纷。但是由于调解人的角色是处于“中立”第三方的形象，应该是与所调解利益无利害关系的调解人，而行政机关在环境纠纷中的角色却并不能完全做到“中立”。在一些产业型纠纷中，污染企业往往是地方的纳税大户，与地方政府往往有着“密切”的关系，往往会出现打着“调解”的名义而行使干涉之实。所以笔者认为行政机关并不适合作为中立第三人的角色去调解环境纠纷，须对其进行完善。仲裁是由双方当事人都一致选择“中立的陌生人”来解决纠纷的模式，所以能很好的解决正当性的问题，双方的合一已经为选择这一程序提供了正当性。用仲裁的方式解决环境纠纷纠纷在我国虽有实例，但目前发展比较缓慢，在环境纠纷中采用的比较少。通过诉讼的方式解决纠纷，是指法院通过“规则”进行裁断，以国家法律制度为依托，具有较大的权威性。不过环境纠纷相对于其他纠纷有其自身的特殊性，我国目前相关环境纠纷方面法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强；缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制。环境侵权行为的发生具有即发性，采取现场勘验等方式往往不能有效在侵权行为发生时获得证据。审理过程中，因为鉴定、因果关系证明等均需支付较大成本和时间，审理周期一般较长，除非当事人撤诉、调解，否则很难在6个月内审结；环境公共利益损失的索赔，缺乏法律支撑。所以目前呈现出的状态就是普遍的环保官司难打。
三、应对措施
一、我国环境司法中有关环境污染事故损失的赔偿范围问题
这是解决环境污染损害赔偿案件的事实性问题，也是基础性问题。环境污染事故损失在理论上就是诉讼中的环境污染事故损失赔偿范围，是指环境污染事故赔偿主体应该对由其引起的环境污染事故所造成的损失承担赔偿责任的具体类型和内容。纵观各国的环境法，环境侵权损害赔偿的范围主要有四种：财产损害、人身损害、精神损害和环境损害。当然，在有的国家还包括事故应急费用（事故发生后现场抢救、处理以及评估损失所发生的合理费用）。如果从污染与损害的直接因果关系角度分，损害赔偿范围包括直接损失和间接损失。前者是指环境污染事故直接造成的财产的灭失或损害或者人身受损导致的经济损失。后者是指与直接经济损失相关的其他损失，又称消极损失、可得利益损失（当事人已经预见或者应当合理预见的预期利益，是未来必然能够得到的利益）。我国《民法通则》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等司法解释对对损害赔偿范围较为全面和具体，且具有可操作性，但仍需要进一步完善，例如，司法实践中存在对受害人合法权益保护范围不周的问题，具体表现为：
1.在人身损害赔偿方面，环境污染致人死亡、致人伤残的损害容易计算；而致人慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因的，因存在个体体质上的差异，受害者本人通常难以证明系环境污染的损害后果，这些潜在的损害因其往往比较难举证和定量，从而难以获得赔偿。所以基本上停留在对因环境污染导致发生疾病的直接治疗费用层面，没有考虑或没有充分考虑营养费、免疫力下降补偿费用和其它恢复性费用。因环境污染导致受害人慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因等，即便存在这些损害，赔偿金额也不好确定。实践中有些法院采取待损害发生再作为另案处理的模式。
2.对精神损害赔偿虽有突破，但其适用范围过于狭窄和严格。在环境侵权损害中，经常出现侵权行为对人的生理和心理造成不良影响，使受害人遭受巨大痛苦，但却无具体财产损失的情况。比如，环境噪声使人失眠、记忆力减退、食欲下降，恶臭使人头痛、恶心、寝食不安等。对此类尚无实际财产损失的危害，应当如何赔偿，法律尚未明确规定。关于环境污染中的精神损害赔偿，可以参照最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》所确立的几个因素综合考虑，即具体到环境侵权案件中，可以从危害强度、危害时间、受害人的情况和侵权人的情况等几个方面来考虑精神损害赔偿的数额。特别是要考虑因环境侵权致人精神损害所造成后果的严重性，来决定是否支持受害人精神损害赔偿请求。但是如果将这些因素量化成判决中的参考比重，并建立一套计算方法，各地法院对精神损害赔偿的判决就不会过于严格和保守，从而体现对受害人的公平。
3.财产损害的认定也存在权利保护不周的问题，具体表现在：对间接损失通常不予以赔偿。在环境污染损害赔偿中，受害人主张的误工费、交通费等损失请求，往往不能得到法院支持，理由是这些损失无赔偿依据。而对财产的损失，通常只计算直接经济损失，未计算间接损失和可得利益。如一起网箱养鱼被污染死亡案，7名原告请求赔偿3.4万元，而法院则按死鱼（苗）打捞称重(37.5公斤)，以市价计算，仅判决被告赔偿7名原告共150元。当然，后来此案被改判。
4.环境损害赔偿方面。环境损害是指因环境要素被污染、破坏而导致的环境质量下降或功能丧失，一般可分为生活环境损害和生态环境损害。实践中，无论是刑事案件还是民事案件，对环境损害的赔偿基本上是不涉及的，环境的生态效益并没有量化为经济财产损失由污染者赔偿。
以上问题的主要原因在于法律制度本身的不完善和法律制度实施的外部条件不完善，归纳起来主要体现在以下几个方面:
一方面，我国现行的环境保护法律规范虽然确立了环境污染损害的赔偿制度，但这一法律制度没有界定什么是环境污染损害、损害程度的判断标准及认定、污染损害赔偿的原则、程序、如何计量等。因此，在实践中无论是双方当事人协商、环保部门及相关部门处理，还是人民法院判决，都没有相应的原则、程序、标准可循，使得环境污染损害赔偿制度在一定程度上难以保证有效实施。
另一方面，环境保护法律规范只对环境污染造成的直接损失赔偿，并不是对所有的环境污染损害都进行赔偿，实践中对间接的或潜在的损失，因污染导致的使用和利用效能降低的损失，因污染导致的其他财产损失，如误工费、整修费、租赁损失费、交通费等都不予以赔偿，这不但使环境污染者逃避了应负的环境责任，还损害了受损人的环境权益，又容易出现有的案件赔偿间接损失，有的案件不予赔偿而造成司法不公。例如，2005年11月发生的松花江环境污染事件中，同一污染行为，造成两个不同国家的污染损害，却产生了两种赔偿结果，因为，2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第77条规定受害人所有的直接和间接损失均应赔偿。这对我国受害者是确实是不公平的。
因此，应适当扩大赔偿范围。环境污染致人损害的，其赔偿范围应当体现环境特点，直接损失应予赔偿，间接损失也应赔偿；污染所致人身伤害、财产损失和精神损害应当予以赔偿，污染所致生态环境本身之损害，也应通过治理、修复以及监测、观察实现赔偿。
二、环境司法中有关环境污染事故损失的评估问题
现在环境污染案件普遍存在立案难问题，其中一个重要原因在于审理难，审理难的一个重要原因在于污染事故损失的认定难，为什么认定难，就因为缺乏明确的用于评估环境事故经济损失的核定评估技术和相关规范。1997年修订后的《中华人民共和国刑法》首次规定了重大环境污染事故罪，并依据危害后果进行定罪和量刑，2006年最高人民法院又对环境污染刑事案件危害后果的认定做出了较为明确的司法解释，但并没有提出相应的损失计算方法，实践中没有统一的操作规范，法律的规定难以得到切实执行。一方面，计算标准和方法的不同，得出的结果相差较大，司法认定难，而且容易产生司法不公。如在2004年2月至4月，中国发生了沱江特大污染事故，严重影响了下游的成都、资阳和其它三个城市的工业、农业以及生活用水，并造成了2亿多元的经济损失，而司法部门判定的污染损害赔偿和行政部门的罚款总额只有2千万元。另一方面，环境损害赔偿缺乏核定评估技术，没有统一的计算标准，往往在认定环境损害赔偿金额难度大，或者对环境损害赔偿问题不予处理。其结果是，环境损害的赔偿很少由污染者赔偿，多是由国家财政拨款用于环境污染的治理和生态工程的建设和保护。这种污染环境违法成本低的现实使环境法中“谁污染谁治理”、“谁开发谁保护”等原则和制度得不到执行。
目前，关于环境污染损失核定评估的专门性技术规范并不多，在计算污染造成渔业资源损失的方面，农业部制定了《水域污染事故渔业损失计算方法规定》（GB/T21678-2008）。在农业财产的损失方面有《农业环境污染事故损失评价技术准则》(NY/T1263-2007)。该类技术规范在实践中采用较多，体现了较大的司法需求。因此，建议：1.为了指导各级法院客观、公正地审理环境污染刑事案件，应该对刑法中有关环境污染损失认定的条出具体、明确、具有可操作性的技术规范。为此，迫切需要对作为环境犯罪案件定罪量刑依据的直接经济损失的范围予以界定并提出具体的计算方法，从而为法院审理环境违法犯罪案件提供技术支持。2.尽量由环境保护行政部门制定或联合相关部门制定有关核定评估技术规范。例如，北京吴波诉天鸿房地产开发公司、北京人民广播电台环境污染损害赔偿案中关于电磁辐射防护的标准，就因为卫生部（1987年制定）与环保局总局（1988年）制定电磁辐射安全值不统一，引起纠纷。这虽然不是环境污染损失评估方面的标准，但说明凡是涉及环境方面的技术标准应该由环境行政主管部门制定。
三、关于环境污染事故损失的司法鉴定问题
司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。司法鉴定制度包括鉴定机构的资质、鉴定人员的诉讼义务、登记管理、鉴定工作程序等内容。环境污染事故损害的评估与环境污染事故损害的司法鉴定有一定的区别，前者主要内容是对损害的技术评估，后者主要是因果关系，责任大小等问题的认定。但是多数情况下，尤其是在诉讼活动中，评估机构（或鉴定机构）接受法院或当事人委托申请鉴定情况下，两者的活动内容是一致的，鉴定中包括损失评估，也包括因果关系认定等内容。环境污染损害赔偿纠纷案件的审理确实需要事故的鉴定，然而，2005年10月1日开始实施的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（简称《司法鉴定决定》）对环境司法鉴定并没有专门做出规定。环境司法鉴定是分门别类归入三大类鉴定，还是独立作为三大类鉴定之外的鉴定事项更是需要研究。当前，环境司法鉴定存在的问题主要是：
1.对环境污染案件，因果关系和损失的鉴定是关键问题，也是许多案件因事实不清而反复多次审理都未能以判决结案原因，也是很多环境案件判决的法律效果和社会效果不好而导致涉诉上访的原因。环境污染损害赔偿的最大特点，就是污染原因和造成的损失往往要通过鉴定才能够得出，而这种鉴定相当专业、复杂，鉴定成本也相对较高，并没有专门的鉴定机构。现在实践中对环境污染事故的鉴定多由各地的环境科学研究院或环境检测站完成，但由于这些机构都是隶属于环境保护行政部门，其中立性往往受到被告方的质疑，此外，由于缺乏资质，往往认为违反了《司法鉴定决定》。这种情况下，很多案件只能运用调解方式处理案件。例如2007年11月到2008年上半年，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭及清镇市人民法院环境保护法庭在已审结的5件环境污染侵权损害赔偿纠纷案件中，调解结案的就占4件。当然，这既化解了双方的矛盾，促进了社会的和谐，又减少了当事人鉴定费用、诉讼费用的支出，降低了诉讼成本。但是如果当事人双方不愿调解或调解不成，法院必然面临审判上的技术难题。
2.鉴定的机构及职责不明确、不统一。目前，我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，由于种种原因而拒绝接受普通受害者的委托，使得污染受害者难以取得污染证据。如果排污者是当地的利税大户而受到当地政府的袒护，受害者要找到一家愿意接受委托的鉴定单位就更难了。因此，有必要立法明确：接受受害人的委托进行环境污染鉴定并提供报告是环境污染鉴定评估机构的法定义务，是必须履行的。《固体废物污染环境防治法》已经有了类似规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。”另外，国家应加快建立和规范环境司法鉴定组织机构，出台统一的技术标准和鉴定方法，避免不同的机构对于同一个案件做出的测评结果出现大相径庭的现象。例如，滕州法院审理的某养鱼户诉某公司环境污染致财产损失案，当地环境检测站对水质进行了检测，当地水产技术推广站对鱼塘损失进行了评估，法院予以采信。因果关系鉴定和损失鉴定多个鉴定，也严重影响了维权的成本和效率。
3.鉴定费用过高，时间长，程序复杂。当事人的维权成本很高，导致不愿维权，放纵环境污染行为，恶性循环。对法院来说，由于环境污染证据鉴定结论具有专业性、合法性、科学性的特征，因此证据具有权威性。但从我国当前实际情况出发，存在着鉴定同一材料不同鉴定机构作出相互矛盾的鉴定结论的现象，因此有必要通过立法规定对鉴定结论查证属实，才能作为认定事实的根据。如加害者和受害人对损失数额有较大分歧，法院往往是根据当事人重新申请鉴定的要求，委托有关专业技术机构或行业检测管理部门进行鉴定和评估。同时，环境污染事故发生后，环境检测部门和环境鉴定部门缺乏配合，往往造成检测结果与鉴定结论的不一致，也不利于环境行政资源与司法资源的节约，诉讼成本高。
4.缺乏配套制度和操作规范。鉴定的专业性、科学性，法官自身对鉴定实质审查判断能力的欠缺，建议立法规定法官对技术鉴定的审查只限于形式审查，建立专家听证制度，负责对技术鉴定进行实质审查，所需费用由国家财政列支。四、关于加强和健全处理环境污染纠纷的立法建议随着环境污染纠纷的日趋增多，加之环境污染纠纷不能及时合理解决，致使厂群关系恶化，矛盾激化，严重影响经济发展和社会稳定。同时涉及环境保护的行政部门对行政处理环境污染纠纷也是各行其是，缺乏协调配合机制。因此，建议对环境污染纠纷处理的立法逐步健全对环境污染纠纷进行处理的法律规范，使各部门对环境污染纠纷处理的程序、受案范围、证据规则，环境污染损害技术鉴定、污染损害赔偿原则及范围、赔偿数额的评估、停止污染侵害的措施等有法可依，有章可循。
